劉宗武，劉 毅

(1.佛山市高明區(qū)人民檢察院，廣東 佛山 528500；2.吉安市人民檢察院，江西 吉安 343000)

“綱目型”檢察組織規(guī)范體系之構(gòu)建
——以《檢察院組織法》修改為路徑

劉宗武1，劉 毅2

(1.佛山市高明區(qū)人民檢察院，廣東 佛山 528500；2.吉安市人民檢察院，江西 吉安 343000)

主體權(quán)限的混亂、內(nèi)容比例的失衡和規(guī)范協(xié)調(diào)的缺失是當(dāng)前檢察組織規(guī)范存在的主要問(wèn)題。由組織規(guī)范的龐雜性與立法資源的有限性、檢察體制的變動(dòng)性與規(guī)范制定的靈活性所決定，“綱目型”檢察組織規(guī)范體系的構(gòu)建實(shí)則具有必然性。這一體系的構(gòu)建應(yīng)沿著兩大路徑展開(kāi)：一是對(duì)《檢察院組織法》內(nèi)容、結(jié)構(gòu)體系的反思與整合，二是對(duì)單行檢察組織規(guī)范的豐富和完善。

檢察院組織法；檢察組織規(guī)范；規(guī)范體系；綱目型

在立法滯后與規(guī)范缺失的背景下，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(以下簡(jiǎn)稱《檢察院組織法》)的修改問(wèn)題順時(shí)應(yīng)勢(shì)地成為檢察學(xué)與立法學(xué)雙重目光的聚焦點(diǎn)，其修改已經(jīng)箭在弦上。站在國(guó)家法律體系的全局性視野下，這一研究態(tài)勢(shì)的形成無(wú)疑充滿了必要性與緊迫性。然而，立足于檢察規(guī)范體系本身，以《檢察院組織法》的修改為契機(jī)，似乎也更需要喚醒對(duì)其所歸屬之檢察組織規(guī)范體系的深入思考。下文將從《檢察院組織法》的修改入手，對(duì)其內(nèi)容、結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行反思與整合，并以對(duì)單行檢察組織規(guī)范進(jìn)行完善為路徑，對(duì)構(gòu)建“綱目型”檢察組織規(guī)范體系進(jìn)行探討。

一、《檢察院組織法》修改的必要性

我國(guó)現(xiàn)行《檢察院組織法》是1979年頒布的，1983年、1986年分別對(duì)部分條款作了修訂。從頒布到現(xiàn)在已有三十八年，亟需修改完善，以適應(yīng)我國(guó)法治發(fā)展形勢(shì)和檢察工作需要。

(一)修法是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系的必然要求

從黨的十六大提出“推進(jìn)司法體制改革”的戰(zhàn)略決策開(kāi)始，歷經(jīng)2004年、2008年兩個(gè)《司法體制改革意見(jiàn)》出臺(tái)，再到黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的出臺(tái)，經(jīng)過(guò)幾輪的司法體制改革，實(shí)踐中檢察改革已經(jīng)取得了顯著成效?！稒z察院組織法》的修改正順應(yīng)了這種現(xiàn)狀，即將檢察改革成果制度化、法律化的需要。最高人民檢察院司法改革辦公室王洪祥主任指出：“已經(jīng)建立的中國(guó)特色法制體系是初步的，適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展和時(shí)代的需要，修改、完善已有法律的任務(wù)還很繁重……從某種程度上講，組織法處于一個(gè)休眠狀態(tài)……司法改革的成果豐碩，需要上升到立法；人民檢察制度，歷經(jīng)滄桑，薪火相傳，日臻成熟完善，如果僅停留在實(shí)踐層面，沒(méi)有上升為法律，創(chuàng)新發(fā)展和司法改革的成果就得不到鞏固。”[1]

(二)修法是由其根本性、組織性和先進(jìn)性性質(zhì)決定的

修改《檢察院組織法》一是由其根本性性質(zhì)所決定的。根本性又稱憲法性，意指所規(guī)定的內(nèi)容是國(guó)家的根本制度，在法律效力層次上具有最高性。《檢察院組織法》和其他組織法以及選舉法、立法法等一起構(gòu)成了我國(guó)的憲法性法律。[2](P374)從憲法的內(nèi)涵和組織法對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的意義來(lái)說(shuō)，把《檢察院組織法》定位為“根本法”并無(wú)不妥。[3]二是由其組織性性質(zhì)所決定的?！稒z察院組織法》是規(guī)定國(guó)家重要權(quán)力——檢察權(quán)的組織法，其主要規(guī)制的是檢察權(quán)的規(guī)范行使，是檢察權(quán)行使的前提。三是由其先進(jìn)性的性質(zhì)所決定的。先進(jìn)性主要體現(xiàn)在兩方面：一是立法的科學(xué)性。作為憲法性法律，其規(guī)定的內(nèi)容具有根本性，因而必須科學(xué)、合理，否則難以發(fā)揮檢察職能，與立法的目的相悖。毋庸置疑，我國(guó)現(xiàn)行的《檢察院組織法》曾為檢察事業(yè)的健康發(fā)展提供了法制保障，[4]其立法科學(xué)性是值得肯定的，因而具有先進(jìn)性；二是與時(shí)俱進(jìn)性。誠(chéng)然，法律應(yīng)保持穩(wěn)定性，不宜朝令夕改，作為根本法性質(zhì)的組織法更應(yīng)保持穩(wěn)定性。但當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境發(fā)生了深刻變化時(shí)《檢察院組織法》也必須進(jìn)行修改，這也是由其先進(jìn)性性質(zhì)所決定的。

(三)修法是完善立法內(nèi)容本身的需要

《檢察院組織法》立法嚴(yán)重滯后，其“內(nèi)容、結(jié)構(gòu)體系都需要豐富和發(fā)展”。[5]如前所述，我國(guó)現(xiàn)行《檢察院組織法》是1979年頒布的，其內(nèi)容、體系結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重滯后，需要進(jìn)行“大修”。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是該法第5條設(shè)置的檢察職能和保護(hù)任務(wù)是片面的。例如，在法律監(jiān)督方式方面，沒(méi)有規(guī)定民事行政檢察監(jiān)督的職權(quán)；再如，在檢察保護(hù)任務(wù)方面，只規(guī)定了保護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)形式，而對(duì)其他非公有制經(jīng)濟(jì)形式保護(hù)沒(méi)有作出規(guī)定。二是結(jié)構(gòu)體系安排比例失衡，“頭重腳輕”，法條之間存在交叉、重合的現(xiàn)象，條文設(shè)置不夠科學(xué)、合理。例如：整部法律共28條，總則就有10條，涵蓋面廣，包含內(nèi)容多，因而形成總則部分一頭過(guò)“重”，分則一頭相對(duì)過(guò)“輕”的格局。又如，對(duì)檢察領(lǐng)導(dǎo)體制方面的規(guī)定分散在第3、10條，而第4-9條又夾雜職權(quán)、原則等內(nèi)容，法條之間存在交叉、重合。三是有些條文規(guī)定得過(guò)于原則、單薄，有失嚴(yán)謹(jǐn)，有些內(nèi)容未有專章單列。例如，該法不加區(qū)分地將機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員任免規(guī)定在同一章節(jié)中；對(duì)軍事檢察的規(guī)定未單列；對(duì)派出機(jī)構(gòu)職能、規(guī)格等內(nèi)容沒(méi)有明確界定。四是法條用語(yǔ)存在過(guò)時(shí)表述，如“敵我矛盾”“反革命”等詞語(yǔ)。

(四)修法是維護(hù)法制統(tǒng)一性的需要

隨著我國(guó)《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等部門法的相繼修訂，我國(guó)現(xiàn)行《檢察院組織法》與多部法律規(guī)定存在沖突。例如，刑訴法與民訴法在多次修改時(shí)對(duì)檢察職權(quán)所作的諸多調(diào)整，在《檢察院組織法》中均未體現(xiàn)，致使檢察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)面臨尷尬的境地。[6]又如，根據(jù)《檢察院組織法》第16條規(guī)定，在證據(jù)不足的情況下，法院可以將案件退回檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)查。而根據(jù)《刑事訴訟法》“疑罪從無(wú)”的原則，在這種情況下法院應(yīng)當(dāng)作出“證據(jù)不足、指控的犯罪不能成立”的無(wú)罪判決。

(五)修法是構(gòu)建“綱目型”檢察組織規(guī)范體系的客觀需要

目前以《檢察院組織法》為主要法律規(guī)范的檢察組織規(guī)范存在主體權(quán)限混亂、內(nèi)容比例失衡和規(guī)范協(xié)調(diào)缺失等諸多問(wèn)題，難以稱之為“規(guī)范、完整和完善的檢察組織規(guī)范體系”。而筆者提出的“綱目型”檢察組織規(guī)范體系的構(gòu)建，需要對(duì)其內(nèi)容、結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行反思與整合，即以對(duì)單行檢察組織規(guī)范進(jìn)行完善為路徑。因此，《檢察院組織法》的修改既為構(gòu)建“綱目型”檢察組織規(guī)范體系帶來(lái)了契機(jī)，也順應(yīng)了構(gòu)建“綱目型”檢察組織規(guī)范體系的客觀趨勢(shì)。

二、我國(guó)檢察組織規(guī)范體系現(xiàn)狀與反思

(一)檢察組織規(guī)范現(xiàn)狀

檢察組織規(guī)范，是指以檢察機(jī)關(guān)組織體系、組織目的、組織職權(quán)、組織人員、組織管理和特殊檢察組織等內(nèi)容為調(diào)整對(duì)象的規(guī)范。以調(diào)整范圍為標(biāo)準(zhǔn)，可將其分為綜合性檢察組織規(guī)范和單行檢察組織規(guī)范；以是否為有權(quán)立法主體所制定為標(biāo)準(zhǔn)，可分為檢察組織法律規(guī)范與非法律規(guī)范。前者是立法的產(chǎn)物，而后者的制定在我國(guó)主要由最高檢來(lái)進(jìn)行，因而并不能被納入立法體系。從檢察制度的初建到檢察體制改革的深入，檢察組織規(guī)范也不斷得以完善，這一脈絡(luò)可以從一系列檢察組織規(guī)范的出臺(tái)中得以集中展現(xiàn)(見(jiàn)表1)。

1979年至2002年，我國(guó)共制定檢察組織規(guī)范六部，其中，由一部綜合性檢察組織規(guī)范，即《檢察院組織法》，以及《檢察官法》《檢委會(huì)組織條例》等多部單行檢察組織規(guī)范組成。

表1 我國(guó)現(xiàn)行檢察組織規(guī)范的制定情況

(二)體系性缺位：基于立法現(xiàn)狀之反思

盡管規(guī)范體系的建立需要以一定數(shù)量的規(guī)范作為載體，但這并不意味著兩者之間即為正比關(guān)系。規(guī)范體系的形成實(shí)則在規(guī)范制定的有序性和規(guī)范之間的邏輯性上提出了更高的要求。反觀我國(guó)檢察組織規(guī)范的制定，則體系性的缺位實(shí)為其最鮮明的特征。

1.主體權(quán)限混亂。檢察組織規(guī)范的制定主體包括全國(guó)人大及常委會(huì)、最高人民檢察院和中共中央組織部。值得注意的是，盡管國(guó)家公職人員編制管理和職級(jí)確定確系中組部職司所在，但由其以發(fā)文形式對(duì)檢察官等級(jí)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定實(shí)有不妥。1995年《檢察官法》設(shè)專章規(guī)定了檢察官等級(jí)，同時(shí)規(guī)定“檢察官的等級(jí)編制、評(píng)定和晉升辦法，由國(guó)家另行規(guī)定”；1997年中組部依此制定《檢察官等級(jí)暫行規(guī)定》的同時(shí)，繼續(xù)指示：“本規(guī)定的實(shí)施辦法由最高人民檢察院制定”，這就使得對(duì)檢察官等級(jí)這一問(wèn)題，先后需要三個(gè)主體參與規(guī)范，這不僅影響規(guī)范制定的效率，更易催生出規(guī)范內(nèi)容上的抵牾。況且，由中組部這一黨委機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，不僅有違黨政分離的原則，也不符合《檢察官法》所提出的“由國(guó)家另行規(guī)定”的要求。因此，明確各類檢察組織規(guī)范的制定主體，是實(shí)現(xiàn)檢察組織規(guī)范體系化的基本路徑。

2.內(nèi)容比例失衡。檢察內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和檢察人員管理體制是當(dāng)前單行檢察組織規(guī)范所主要致力于調(diào)整的兩大領(lǐng)域。除《檢委會(huì)組織條例》系對(duì)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制之外，其余四部單行檢察組織規(guī)范均系針對(duì)檢察人員管理中的各類問(wèn)題而制定，這就誘發(fā)了在規(guī)范制定上的“畸形”：一是在某些檢察組織事項(xiàng)上的調(diào)整力度尚屬不夠，如在檢察派出機(jī)構(gòu)方面，缺乏有關(guān)派出機(jī)構(gòu)運(yùn)作程序、人員配給以及經(jīng)費(fèi)職級(jí)保障等方面的規(guī)范；[7]二是針對(duì)某些組織事項(xiàng)的規(guī)定尚屬空白，如檢察直屬機(jī)構(gòu)的相關(guān)問(wèn)題，尚無(wú)專門針對(duì)這一問(wèn)題的有效規(guī)定。內(nèi)容比例上的設(shè)置不均，將使一個(gè)有序而穩(wěn)定的檢察組織規(guī)范體系喪失建立的根基。

3.規(guī)范協(xié)調(diào)缺失。“因事而立”是檢察組織規(guī)范制定過(guò)程中的另一個(gè)重要特色。這一模式雖能及時(shí)應(yīng)對(duì)檢察實(shí)踐中不時(shí)出現(xiàn)的新問(wèn)題，但同時(shí)也極易導(dǎo)致規(guī)范制定上的各自為政。規(guī)范協(xié)調(diào)性的缺失主要體現(xiàn)在：一是作為綜合性檢察組織規(guī)范的《檢察院組織法》與各單行檢察組織規(guī)范之間缺乏照應(yīng)。換言之，《檢察院組織法》中還有很多內(nèi)容未能有效借助單行檢察組織規(guī)范予以進(jìn)一步細(xì)化，如受法律文本結(jié)構(gòu)的限制，對(duì)派出機(jī)構(gòu)的有效規(guī)制只能借助單行檢察組織規(guī)范進(jìn)行，否則檢察派出機(jī)構(gòu)只怕是寸步難行，甚至陷于“有名無(wú)實(shí)”的窘境。二是單行檢察組織規(guī)范之間缺乏銜接與配合，如針對(duì)檢察官等級(jí)這一問(wèn)題，制定權(quán)限賦予的分散性極易引發(fā)規(guī)范內(nèi)容上的沖突和銜接不暢，使規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性大打折扣。

三、“綱目型”檢察組織規(guī)范體系的提出及必然性

(一)“綱目型”檢察組織規(guī)范體系的內(nèi)涵

“綱”與“目”是在種屬關(guān)系確定與劃分中所使用的兩個(gè)概念。在《現(xiàn)代漢語(yǔ)辭典》給出的解釋中，綱為“提網(wǎng)的總繩，比喻事務(wù)最主要的部分”；[8](P412)目為“網(wǎng)眼，為大項(xiàng)中再分的小項(xiàng)”。[8](P903)這組概念在檢察組織規(guī)范結(jié)構(gòu)的探討層面顯得尤具價(jià)值。要言之，在對(duì)《檢察院組織法》這一綜合性檢察組織規(guī)范與《檢察官法》等單行檢察組織規(guī)范關(guān)系的把握上應(yīng)樹(shù)立綱目關(guān)系的認(rèn)識(shí)，其中《檢察院組織法》為“綱”，單行檢察組織規(guī)范則作為“目”，是在具體內(nèi)容上對(duì)前者予以延伸和細(xì)化。也正是在此意義上，《檢察院組織法》在檢察規(guī)范體系中素享“根本法”[3]或“小憲法”[5]之美譽(yù)。這也決定了《檢察院組織法》應(yīng)盡可能對(duì)檢察組織的原則性和綱領(lǐng)性問(wèn)題予以規(guī)定，屬于檢察組織規(guī)范體系的“頂層設(shè)計(jì)”；而單行檢察規(guī)范則在具體區(qū)域發(fā)揮其承載作用，從而屬于檢察組織規(guī)范體系的“磚石構(gòu)造”。

(二)構(gòu)建“綱目型”檢察組織規(guī)范體系的必然性

1.組織規(guī)范的龐雜性與立法資源的有限性

檢察組織規(guī)范在內(nèi)容上主要包括：(1)源于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、縱橫關(guān)系的檢察體系構(gòu)造；(2)源于職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)原則的檢察權(quán)配置和運(yùn)作；(3)源于訴訟和非訴訟活動(dòng)的具體制度設(shè)計(jì)。因此，檢察組織規(guī)范的龐雜內(nèi)容遠(yuǎn)非一部《檢察院組織法》或單行檢察組織規(guī)范所能包舉，這就決定了檢察組織規(guī)范的制定必將朝著多文本的方向發(fā)展。另外，在面對(duì)紛繁復(fù)雜的檢察組織關(guān)系時(shí)，考慮到其難以為有限的立法資源所全面覆蓋，立法者就只能選擇放棄在某些細(xì)微層面上的目光投入，而借助檢察組織系統(tǒng)的內(nèi)部約束力來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)范的普及與適用。因此，最終所形成的必然是“檢察組織規(guī)范體系”而非“檢察組織法律規(guī)范體系”。

2.檢察體制的變動(dòng)性與規(guī)范制定的靈活性

在深化檢察體制改革的背景下，組織體制和人員管理等體制性問(wèn)題的妥善解決需要經(jīng)歷持續(xù)性的調(diào)試，這就決定了檢察組織規(guī)范體系的形成與完善不能一蹴而就。檢察組織規(guī)范也會(huì)因此在時(shí)間效力上被打上階段性的烙印，體現(xiàn)為單行檢察組織規(guī)范制定的“快頻化”，在規(guī)范名稱的確定上或更傾向于使用“暫行”“試行”等語(yǔ)詞表達(dá)方式。從這個(gè)意義上講，將細(xì)則性內(nèi)容交由最高人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱“最高檢”)制定更能適應(yīng)檢察體制改革的需要。但必須指出，有關(guān)檢察組織的原則性和綱領(lǐng)性規(guī)范必須由組織法加以規(guī)定，單行檢察組織規(guī)范只能在其既定的制度框架內(nèi)發(fā)揮細(xì)化和完善的作用。換言之，后者在制定過(guò)程中應(yīng)牢固遵從體系化這一標(biāo)準(zhǔn)指引，以期在頂層設(shè)計(jì)之下形成綱目對(duì)應(yīng)的規(guī)范體系。

四、“綱目型”檢察組織規(guī)范體系的構(gòu)建設(shè)想

“綱目型”檢察組織規(guī)范體系的形成，既需要對(duì)作為“綱”的《檢察院組織法》的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)進(jìn)行修改與完善，同時(shí)也離不開(kāi)對(duì)作為“目”的單行檢察組織規(guī)范的制定與豐富。

(一)《檢察院組織法》內(nèi)容結(jié)構(gòu)的整合

作為一個(gè)完整的組織系統(tǒng)，《檢察院組織法》的“各個(gè)組織要素要能夠構(gòu)成縱向的層次結(jié)構(gòu)和聯(lián)系、構(gòu)成橫向的分工結(jié)構(gòu)和聯(lián)系，這種橫向和縱向的組織體系構(gòu)成要科學(xué)、合理方能有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家政權(quán)組織的功能、達(dá)到其組織的目的”。[9]現(xiàn)行的《檢察院組織法》在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上存在較大程度的滯后性，對(duì)此，需要通過(guò)規(guī)范條文的塊狀化和集中化、章節(jié)架構(gòu)的層次化和遞進(jìn)化予以優(yōu)化，形成“塊狀化、遞進(jìn)式”的結(jié)構(gòu)體系。修改后的《檢察院組織法》內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系應(yīng)由如下五大版塊所構(gòu)成：(1)總則部分，即關(guān)于立法依據(jù)、立法宗旨、組織性質(zhì)、組織任務(wù)、組織活動(dòng)原則、基本法定制度等方面的內(nèi)容；(2)檢察組織體系，具體包括檢察層級(jí)設(shè)置、檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、檢察直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)、檢察派出機(jī)構(gòu)等問(wèn)題。其中，檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以區(qū)分為內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、職能機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)；(3)檢察管理體制，分為檢察領(lǐng)導(dǎo)體制以及檢察人員和經(jīng)費(fèi)管理體制；(4)檢察職權(quán)體系，由訴訟職權(quán)、監(jiān)督職權(quán)和其他檢察職權(quán)所組成；(5)特殊檢察機(jī)關(guān)。只有在對(duì)《檢察院組織法》內(nèi)容體例予以明確的基礎(chǔ)上，才能為單行檢察組織規(guī)范制定方向和調(diào)整領(lǐng)域的確定提供重要依據(jù)。

(二)單行檢察組織規(guī)范的制定方向

單行檢察組織規(guī)范的制定不是盲目的，檢察體制改革方向應(yīng)是重要參考。由于檢察體制改革的實(shí)質(zhì)在于為檢察職能的有效履行提供體制上的保障，因此，單行檢察組織規(guī)范的制定和豐富將適應(yīng)檢察體制改革的需要，主要集中在檢察組織體系與檢察管理體制兩大層面。

1.檢察組織體系層面的規(guī)范制定

一是順應(yīng)檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的方向與需要，及時(shí)制定《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織條例》。具體而言，該條例內(nèi)容的確定可遵循如下思路：其一，設(shè)三章分別就檢察領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、檢察職能機(jī)構(gòu)、檢察管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定。結(jié)合檢察體制改革的趨勢(shì)，“檢察職能機(jī)構(gòu)”一章主要規(guī)定刑事檢察部門、職務(wù)犯罪偵查部門、訴訟監(jiān)督部門的設(shè)置和職權(quán)；“檢察管理機(jī)構(gòu)”一章則主要規(guī)定辦公室、政工部門、機(jī)關(guān)黨委、計(jì)財(cái)裝備處等部門的設(shè)置和職權(quán)。其二，由于最高檢于1980年已制定《檢察委員會(huì)組織條例》，而檢察委員會(huì)只是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，故應(yīng)對(duì)《檢察委員會(huì)組織條例》進(jìn)行修改與整合，將其納入“檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”一章進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。

二是盡快制定出臺(tái)《檢察直屬事業(yè)單位組織條例》，填補(bǔ)檢察直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)范上的空白。從當(dāng)前設(shè)置情況來(lái)看，檢察直屬事業(yè)單位設(shè)置主要集中于省級(jí)人民檢察院和最高檢，主要包括機(jī)關(guān)服務(wù)中心、信息中心以及檢察官學(xué)院，其中最高檢還設(shè)有檢察日?qǐng)?bào)社、理論研究所和中國(guó)檢察出版社。然而當(dāng)前卻缺乏一部統(tǒng)一的單行檢察組織規(guī)范集中對(duì)其組織與管理進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，相應(yīng)的規(guī)范制定仍停留在一些內(nèi)部的規(guī)章制度層面。這就需要盡快制定一部《檢察直屬事業(yè)單位組織條例》，根據(jù)是否屬于全額撥款為標(biāo)準(zhǔn)，分別就其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員招聘、辭退以及工資待遇等管理問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，在某種程度上實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物的統(tǒng)一調(diào)配。

三是制定專門的《檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)組織條例》，為檢察派出機(jī)構(gòu)的切實(shí)有效運(yùn)作提供制度上的保障。設(shè)置混亂、審批權(quán)限不清、缺乏人員經(jīng)費(fèi)保障是派出機(jī)構(gòu)在組織層面所存在的三大主要問(wèn)題，因此這一條例應(yīng)著重解決如下問(wèn)題：(1)明確派出機(jī)構(gòu)的審批權(quán)限，采用歸口審批制，并對(duì)當(dāng)前的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)和規(guī)范，如派出地級(jí)院由最高檢審批，派出基層院和檢察室由省級(jí)院審批；(2)人員編制和職級(jí)的統(tǒng)一；(3)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建立，將其納入檢察經(jīng)費(fèi)改革進(jìn)程中加以解決；(4)明確派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)，引導(dǎo)其有效執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。

2.檢察管理體制層面的規(guī)范制定

首先，在人員管理層面，盡快制定《檢察人員分類管理辦法》，同時(shí)修改《檢察官法》，推動(dòng)人員分類管理制度的實(shí)施。第一，明確將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、檢察行政人員，并對(duì)其職責(zé)、編制和員額進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。[10]第二，對(duì)《司法警察暫行條例》進(jìn)行整合，在《檢察人員分類管理辦法》中設(shè)專節(jié)予以規(guī)定。第三，修改《檢察官法》，將《檢察官等級(jí)暫行規(guī)定》和《檢察官培訓(xùn)條例》的相應(yīng)內(nèi)容分別納入《檢察官法》的第七章和第九章之中，改變“政出多門”的規(guī)范制定模式，通過(guò)規(guī)范清理實(shí)現(xiàn)規(guī)范內(nèi)容上的協(xié)調(diào)。

其次，在經(jīng)費(fèi)保障上，探索制定《檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理?xiàng)l例》，為省以下檢察經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理提供有效依據(jù)。第一，由于檢察經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題并非是純粹意義上的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)，因此，對(duì)于經(jīng)費(fèi)保障的外部性和原則性問(wèn)題必須在《檢察院組織法》中明確規(guī)定，以減少檢察經(jīng)費(fèi)改革的阻力；第二，由于《檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理?xiàng)l例》屬于最高檢制定的內(nèi)部規(guī)范，故應(yīng)著重就檢察系統(tǒng)內(nèi)部區(qū)域性的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)撥付、經(jīng)費(fèi)使用和審計(jì)進(jìn)行規(guī)定，以規(guī)范檢察經(jīng)費(fèi)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的審批、流轉(zhuǎn)和使用。

此外，在是否應(yīng)針對(duì)特殊檢察機(jī)關(guān)另行制定單行檢察組織規(guī)范這一問(wèn)題上，學(xué)界存在較大的爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，無(wú)需另行制定規(guī)范，可以設(shè)置專章對(duì)特殊檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)定，在有效避免重復(fù)立法的同時(shí)，足以凸顯專門檢察機(jī)關(guān)在組織規(guī)范上的特殊性。

綜上，檢察組織規(guī)范的完善絕非一朝一夕之功，立法者斷不能寄希望于“畢其功于一役”。易言之，“綱目型”檢察組織規(guī)范體系的構(gòu)建在具體進(jìn)路上呈現(xiàn)出雙向的互促性：一方面，《檢察院組織法》的修改并非旨在“拾遺補(bǔ)缺”，而更應(yīng)通過(guò)確立“綱”的標(biāo)尺，以把握“目”的完善，避免在制定單行檢察組織規(guī)范時(shí)只顧“各掃門前雪”；另一方面，對(duì)作為“目”的單行檢察組織規(guī)范的制定與展望，也可以為“綱”的修正提供必要的參考。

[1]陳國(guó)慶.檢察院組織法修改的緊迫性與必要性[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(6).

[2]曹建明，等.在中南海和大會(huì)堂講法制(1994年12月-1999年4月)[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1999.

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[10]姜微，楊金志.上海啟動(dòng)司法改革試點(diǎn)[N].人民法院報(bào)，2014-07-13.

責(zé)任編輯：孫 暢

Construction of “Type-based” Procuratorate Organization Norm System——By Means of Revising “Procuratorate Organization Law”

LIU Zong-wu1，LIU Yi2

(1.The People’s Procuratorate of Gaoming District in Foshan City，F(xiàn)oshan 528500，China；2. The People’s Procuratorate of Ji’an City，Ji’an 343000，China)

The main problems in present procuratorate organization norm system include chaotic permission for subjects，unbalanced content proportion and inadequate standard adjustment，which is the result of complexity of organization norms the limitation of legislation resource，the variability of procuratorate system and the flexibility of norm making. Therefore，the type-based procuratorate organization norm system is inevitable. There should be two approaches：1. integrating and reflecting the content and structure of “Procuratorate Organization Law”；2. Enriching and completing uniline procuratorate organization norm system.

procuratorate organization law；procuratorate organization norm；norm system；type-based

2016-09-02

劉宗武(1984-)，男，江西吉安人，碩士，主要從事檢察理論與實(shí)踐研究；劉 毅(1989-)，男，江西吉安人，碩士，主要從事檢察理論與實(shí)踐研究。

1004—5856(2017)04—0077—06

D626.3

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.04.018