許 豐

(中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 100872)

對(duì)中國(guó)國(guó)家主席制度變遷的回顧與思考

許 豐

(中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 100872)

中國(guó)國(guó)家主席制度自20世紀(jì)50年代設(shè)立以來，經(jīng)歷了從實(shí)權(quán)體制到虛權(quán)體制，再到現(xiàn)今“三位一體”體制的演變。這一演變反映出不同時(shí)期的制度設(shè)計(jì)者在對(duì)現(xiàn)代國(guó)家元首制度認(rèn)識(shí)上不同程度的局限性以及國(guó)家主席制度與中共一元化領(lǐng)導(dǎo)體制間的緊張關(guān)系，國(guó)家主席制度對(duì)中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制的適應(yīng)程度直接決定了國(guó)家主席制度的興衰存廢。在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，90年代確立了“三位一體”領(lǐng)導(dǎo)體制，這種制度安排有利于適應(yīng)中共最高領(lǐng)袖對(duì)國(guó)家事務(wù)的一元化領(lǐng)導(dǎo)。

國(guó)家主席制度；實(shí)權(quán)元首；虛位元首

中國(guó)國(guó)家主席職位設(shè)立于1954年第一次全國(guó)人大期間，從1954年憲法的相關(guān)規(guī)定來看，國(guó)家主席實(shí)際上發(fā)揮著國(guó)家元首的職能，①所以，中國(guó)國(guó)家主席制度就是事實(shí)上的中國(guó)國(guó)家元首制度。自20世紀(jì)50年代至今，從設(shè)立初期的實(shí)權(quán)體制到虛權(quán)體制，及至當(dāng)今的“三位一體”體制，中國(guó)國(guó)家主席制度經(jīng)歷了復(fù)雜的演變過程。這一演變過程反映了兩個(gè)問題：第一，不同時(shí)期的制度設(shè)計(jì)者對(duì)現(xiàn)代國(guó)家元首制度的認(rèn)識(shí)存在不同程度的局限；第二，作為新事物的國(guó)家主席制度與既存的中共一元化領(lǐng)導(dǎo)體制間的緊張關(guān)系，以及前者對(duì)后者的艱難適應(yīng)過程。不同時(shí)期國(guó)家主席制度對(duì)中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制的適應(yīng)程度直接導(dǎo)致了國(guó)家主席制度的興衰存廢。國(guó)家主席制度與中共一元化領(lǐng)導(dǎo)體制間的關(guān)系經(jīng)過近四十年的不斷調(diào)整，最終在20世紀(jì)90年代初確立了“三位一體”的國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)體制，②國(guó)家主席制度也最終成為從屬于這一最高領(lǐng)導(dǎo)體制的一項(xiàng)制度安排。

一、實(shí)權(quán)元首的制度安排

1954年設(shè)立的國(guó)家主席制度是一種實(shí)權(quán)體制，這與設(shè)計(jì)者的初衷密切相關(guān)。當(dāng)時(shí)設(shè)立國(guó)家主席主要是出于國(guó)家安全的考慮。1954年3月，毛澤東親自修改審定的《憲法草案初稿說明》對(duì)于設(shè)國(guó)家主席的原因作了這樣的解釋：“為保證國(guó)家安全起見，設(shè)了個(gè)主席。我們中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，疊床架屋地設(shè)個(gè)主席，目的是為著使國(guó)家更加安全。有議長(zhǎng)，有總理，又有個(gè)主席，就更安全些，不至于三個(gè)地方同時(shí)都出毛病……設(shè)國(guó)家主席，在國(guó)務(wù)院和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)之間有個(gè)緩沖作用。”[1](P324)可見設(shè)立國(guó)家主席是為了在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)上做些改進(jìn)，以達(dá)到權(quán)力相互制約、增進(jìn)國(guó)家安全的目的。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，1954年憲法賦予國(guó)家主席召集最高國(guó)務(wù)會(huì)議的權(quán)力和武裝力量統(tǒng)率權(quán)。

憲法對(duì)國(guó)家主席召集最高國(guó)務(wù)會(huì)議權(quán)的規(guī)定極為簡(jiǎn)略。③毛澤東認(rèn)為最高國(guó)務(wù)會(huì)議只有對(duì)國(guó)家事務(wù)的建議權(quán)，因而是一項(xiàng)虛權(quán)，他表示最高國(guó)務(wù)會(huì)議“可以提出建議，建議不起決定作用，人家愿理就理，不理拉倒，毫無辦法”。[2](P327)筆者認(rèn)為，判斷一項(xiàng)權(quán)力的虛實(shí)，不能僅憑憲法和相關(guān)法律規(guī)定，也不能僅根據(jù)制度創(chuàng)立者的主觀解釋，要分析此項(xiàng)權(quán)力會(huì)不會(huì)以及在何種程度上能夠影響實(shí)際政治過程。

由于憲法規(guī)定的不明確，國(guó)家主席在最高國(guó)務(wù)會(huì)議召開的時(shí)間、條件等問題上擁有很大的自由裁量權(quán)。1954年憲法規(guī)定最高國(guó)務(wù)會(huì)議的召集者是國(guó)家主席，會(huì)議的參與者為國(guó)家副主席、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院總理和其他有關(guān)人員，可是對(duì)“其他有關(guān)人員”并沒有做出明確規(guī)定。憲法規(guī)定國(guó)家主席在“必要的時(shí)候”召開最高國(guó)務(wù)會(huì)議，并未明確會(huì)議召開的條件。這樣一來，關(guān)于最高國(guó)務(wù)會(huì)議召集的上述事宜基本是由國(guó)家主席掌握，國(guó)家主席在這些問題上享有決定權(quán)。1954年憲法對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議權(quán)能的規(guī)定也非常簡(jiǎn)單：“最高國(guó)務(wù)會(huì)議對(duì)于國(guó)家重大事務(wù)的意見，由中華人民共和國(guó)主席提交全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院或者其他有關(guān)部門討論并作出決定。”④由此可知，從憲法文本上看，最高國(guó)務(wù)會(huì)議僅具有對(duì)國(guó)家重大事務(wù)進(jìn)行討論研究、提出意見的權(quán)力。然而事實(shí)并非如此，正如憲法學(xué)家許崇德所分析：“既然是主席召開并主持的會(huì)議，所議的問題又是國(guó)家重大事務(wù)，參加會(huì)議討論的又是國(guó)家副主席、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院總理以及其他的要員，這樣高規(guī)格的最高國(guó)務(wù)會(huì)議討論出來的意見，能是普通一般性意見所可以比擬的嗎？能有不被各方面重視的理由嗎？由此可見，這項(xiàng)權(quán)力形式上是虛的，而實(shí)質(zhì)上是實(shí)的?！盵2](P328)最高國(guó)務(wù)會(huì)議向相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出的建議，并不真如毛澤東所說“人家愿理就理，不理拉倒，毫無辦法”。

然而，由于中共一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的存在，最高國(guó)務(wù)會(huì)議對(duì)中國(guó)政治的影響力在不同時(shí)期呈現(xiàn)出很大的伸縮性，其實(shí)際影響力的大小主要取決于作為會(huì)議召集和主持者的國(guó)家主席是否由中共最高領(lǐng)導(dǎo)人兼任。最高國(guó)務(wù)會(huì)議對(duì)中國(guó)政治的影響力在毛澤東任國(guó)家主席時(shí)期和劉少奇任國(guó)家主席時(shí)期呈現(xiàn)出明顯差異。毛澤東兼任國(guó)家主席時(shí)期，由于黨政關(guān)系的高度協(xié)調(diào)，最高國(guó)務(wù)會(huì)議顯示出充分的政治影響力。但劉少奇擔(dān)任國(guó)家主席時(shí)期，隨著黨政關(guān)系協(xié)調(diào)程度的下降，最高國(guó)務(wù)會(huì)議喪失了最高國(guó)務(wù)論壇的地位。兩個(gè)時(shí)期的最高國(guó)務(wù)會(huì)議，無論從召開次數(shù)、議題，還是從政治影響力上看，都不可同日而語。

從1954年9月毛澤東當(dāng)選為國(guó)家主席到1968年10月劉少奇被罷免國(guó)家主席職務(wù)期間，共召集了20次最高國(guó)務(wù)會(huì)議。在各自任期內(nèi)，毛澤東召集會(huì)議的頻率是劉少奇的8.3倍。⑤毛澤東時(shí)期最高國(guó)務(wù)會(huì)議議題極為廣泛，⑥多是關(guān)乎國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、外交乃至思想、學(xué)術(shù)領(lǐng)域的大政方針，涉及的領(lǐng)域多，層次也高。毛澤東主持的最高國(guó)務(wù)會(huì)議影響巨大，最著名的幾次會(huì)議都是在他主持之下召開的。例如，1956年1月25日，毛澤東在第六次最高國(guó)務(wù)會(huì)議上指出：“社會(huì)主義革命的目的是為了解放生產(chǎn)力。農(nóng)業(yè)和手工業(yè)由個(gè)體所有制變?yōu)樯鐣?huì)主義集體所有制，私營(yíng)工商業(yè)由資本主義所有制變?yōu)樯鐣?huì)主義所有制，必然使生產(chǎn)力大大地獲得解放。這樣就為大大地發(fā)展工業(yè)和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)創(chuàng)造了條件?！雹邥?huì)議通過了《1956年到1969年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要草案》，此草案成為我國(guó)農(nóng)業(yè)工作的憲章。1956年5月2日，毛澤東在第七次最高國(guó)務(wù)會(huì)議上宣講“論十大關(guān)系”，正式宣布將“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”作為發(fā)展科學(xué)、繁榮藝術(shù)的指導(dǎo)方針。1957年2月底3月初，毛澤東在第十一次最高國(guó)務(wù)會(huì)議上作了《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾問題》的講話?？梢?，這一時(shí)期最高國(guó)務(wù)會(huì)議是毛澤東發(fā)揮其政治影響力的有效途徑。1959年4月劉少奇擔(dān)任國(guó)家主席后，毛澤東不再出席最高國(guó)務(wù)會(huì)議，最高決策者的缺席使會(huì)議的影響力大為降低。劉少奇召集的四次最高國(guó)務(wù)會(huì)議大都在兩會(huì)前召開，主要討論將要提交兩會(huì)審議的相關(guān)報(bào)告，協(xié)商“兩會(huì)”議程以及國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人提名等問題。這時(shí)的最高國(guó)務(wù)會(huì)議已經(jīng)不再是最高政策宣講會(huì)和最高政治動(dòng)員會(huì)，轉(zhuǎn)而成為兩會(huì)召開前的預(yù)備會(huì)議。

除召集最高國(guó)務(wù)會(huì)議的權(quán)力外，武裝力量統(tǒng)率權(quán)是1954年憲法賦予國(guó)家主席的又一項(xiàng)實(shí)權(quán)，這項(xiàng)權(quán)力同樣造成了國(guó)家主席制度與既有軍事領(lǐng)導(dǎo)體制的沖突。新中國(guó)實(shí)行“黨指揮槍”的軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制，武裝力量是黨所締造，并從來置于黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)之下。就在一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過憲法、設(shè)立國(guó)防委員會(huì)的同時(shí)，1954年9月28日中共中央政治局作出《關(guān)于成立黨的軍事委員會(huì)的決議》，認(rèn)為必須同過去一樣在中央政治局和書記處之下成立黨的軍事委員會(huì)，來擔(dān)負(fù)整個(gè)軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)。⑧毛澤東任中央軍事委員會(huì)主席。這樣以來，一方面是國(guó)家主席“統(tǒng)率全國(guó)武裝力量，擔(dān)任國(guó)防委員會(huì)主席”，另一方面是中共中央軍委“擔(dān)負(fù)整個(gè)軍事領(lǐng)導(dǎo)工作”。這種情況下，除非黨的主席、黨的軍委主席與國(guó)家主席由同一人擔(dān)任，否則根本無法保證國(guó)家主席武裝力量統(tǒng)率權(quán)的正常行使。

除上述兩項(xiàng)權(quán)力外，1954年憲法還賦予國(guó)家主席一些典型的需要國(guó)家元首行使的程序性、禮儀性權(quán)力，包括發(fā)布權(quán)、任免權(quán)、榮典權(quán)、外交權(quán)。憲法規(guī)定，國(guó)家主席的發(fā)布權(quán)、任免權(quán)、榮典權(quán)以及部分外交權(quán)，⑨都要根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定來行使，這使國(guó)家主席在行使上述職權(quán)的過程中完全處于全國(guó)人大的從屬地位，不可能對(duì)政治過程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。然而，對(duì)國(guó)家主席此類權(quán)力的規(guī)定卻恰恰符合現(xiàn)代國(guó)家元首制度的本質(zhì)特征。當(dāng)今國(guó)家元首制度雖然可以分為實(shí)權(quán)元首、虛位元首，但程序性、禮儀性、象征性權(quán)力卻是國(guó)家元首的核心職能。元首作為國(guó)家的象征，是國(guó)家對(duì)內(nèi)和對(duì)外的最高代表，虛權(quán)地位使其可以不負(fù)行政責(zé)任，這更有利于保持其政治上的超然地位，維持其精神上的象征意義，更有利于國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。從這一意義上講，虛位元首比實(shí)權(quán)元首更有利于國(guó)家穩(wěn)定和政治延續(xù)。再者，中國(guó)一元化黨政領(lǐng)導(dǎo)體制更決定了國(guó)家主席虛權(quán)設(shè)置的必要性。遺憾的是，制度的設(shè)計(jì)者們并非從上述角度思考國(guó)家主席制度設(shè)立的意義，而主要是從實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的角度來考慮問題，這反映出新中國(guó)第一代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)現(xiàn)代國(guó)家元首作用認(rèn)識(shí)上的局限，直接導(dǎo)致了國(guó)家主席制度運(yùn)行困難直至被廢除。

二、國(guó)家主席制度的取消

20世紀(jì)70年代初，毛澤東雖然力主不設(shè)國(guó)家主席，但對(duì)其原因，毛澤東實(shí)際上只字未提。有學(xué)者依舊認(rèn)為，毛澤東堅(jiān)持不設(shè)國(guó)家主席是由于厭倦國(guó)家主席必須承擔(dān)的國(guó)事活動(dòng)。筆者不認(rèn)同這一觀點(diǎn)。雖然國(guó)家主席承擔(dān)的繁瑣國(guó)事為毛澤東所不喜，但1954年憲法第四十四條已明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)副主席協(xié)助主席工作”，“副主席受主席的委托，可以代行主席的部分職權(quán)”。據(jù)此，在1970年8月22日召開的中共中央政治局常委會(huì)上周恩來就曾提出：“如果設(shè)國(guó)家主席，今后接見外國(guó)使節(jié)等外交禮儀活動(dòng)可由國(guó)家主席授權(quán)”。[3](P386)因此，毛澤東這個(gè)顧慮完全可以通過授權(quán)副主席代理某些職權(quán)的方式得到解決。而且，如果僅僅是因?yàn)檫@個(gè)原因，為什么1959年毛澤東僅僅決定不出任國(guó)家主席而讓他人出任，現(xiàn)在卻要堅(jiān)決取消國(guó)家主席呢？可見，其堅(jiān)持不設(shè)國(guó)家主席主要不是這個(gè)原因，而是有其他考慮。筆者認(rèn)為，毛澤東有兩點(diǎn)考慮：其一，前任國(guó)家主席劉少奇被打倒，毛澤東不便再次出任此職務(wù)；其二，毛澤東也不想讓別人出任國(guó)家主席。1954年憲法規(guī)定國(guó)家主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量，并主持召集最高國(guó)務(wù)會(huì)議，權(quán)力過大，而且國(guó)家主席作為事實(shí)上的國(guó)家元首，地位尊崇，如果讓別人擔(dān)任，勢(shì)必會(huì)對(duì)自己的權(quán)威產(chǎn)生不利影響。毛澤東自己不便擔(dān)任，又不想讓他人擔(dān)任；既不想給人以口實(shí)，又不想讓一個(gè)擁有武裝力量統(tǒng)率權(quán)、召開最高國(guó)務(wù)會(huì)議權(quán)并高居國(guó)家元首地位的國(guó)家主席存在，因此，最好的辦法當(dāng)然就是不設(shè)。

毛澤東的意圖在1975年憲法對(duì)原國(guó)家主席職權(quán)的重新分配中也可以看出來。1975年憲法取消了國(guó)家主席，取消了國(guó)防委員會(huì)和最高國(guó)務(wù)會(huì)議，規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)派遣和召回駐外全權(quán)代表，接受外國(guó)使節(jié)，批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約，“中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量”。⑩通過如此安排，毛澤東既避開了繁瑣的國(guó)事活動(dòng)，又將軍權(quán)牢牢掌握在自己手中，重新在制度上實(shí)現(xiàn)了武裝力量統(tǒng)率權(quán)的一元化。這里也可以看出，毛澤東堅(jiān)決反對(duì)設(shè)國(guó)家主席的根本原因是1954年憲法對(duì)國(guó)家主席實(shí)權(quán)設(shè)置與既存的中共一元化領(lǐng)導(dǎo)體制之間的沖突。

1975、1978年兩部憲法對(duì)國(guó)家元首權(quán)的規(guī)定極為不當(dāng)，這主要體現(xiàn)在兩方面：其一，兩部憲法對(duì)元首權(quán)的規(guī)定很不充分。在原國(guó)家主席的職權(quán)中，1975年憲法僅就對(duì)國(guó)務(wù)院總理的提名權(quán)、對(duì)國(guó)務(wù)院組成人員的任免權(quán)、武裝力量統(tǒng)率權(quán)以及外交職權(quán)的歸屬作了規(guī)定，而對(duì)法律法令公布權(quán)，特赦令、大赦令、戒嚴(yán)令、動(dòng)員令的發(fā)布權(quán)，戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布權(quán)，榮典權(quán)等多數(shù)元首權(quán)均未作規(guī)定。1978年憲法在1975年憲法的基礎(chǔ)上，除增加了關(guān)于法律法令公布權(quán)及榮典權(quán)的規(guī)定外，對(duì)其他元首權(quán)的歸屬仍未作出規(guī)定。其二，1975、1978年兩部憲法對(duì)某些元首權(quán)的調(diào)配也極不恰當(dāng)。1975年憲法將元首權(quán)賦予中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)主席、全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)分別行使。1978年憲法將元首權(quán)賦予中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)主席、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)分別行使。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，從機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及其產(chǎn)生程序來看，無論是全國(guó)人大，全國(guó)人大常委會(huì)還是其委員長(zhǎng)，均有行使元首職權(quán)的合法性，在國(guó)家主席制度被取消的情況下，由這些機(jī)構(gòu)行使元首職權(quán)也是說得過去的。而中共中央委員會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的中央組織，中共中央委員會(huì)主席是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖，二者無論從產(chǎn)生還是從其地位、性質(zhì)而言，都不具備行使國(guó)家元首職權(quán)的合法性。然而，1975、1978年兩部憲法都將本屬于國(guó)家元首權(quán)范疇的國(guó)務(wù)院總理提名權(quán)賦予中共中央委員會(huì)。此外，1975、1978年兩部憲法都將國(guó)家武裝力量統(tǒng)帥權(quán)賦予在國(guó)家機(jī)構(gòu)中不占任何地位的中共中央委員會(huì)主席，這種安排至少在法理上是說不過去的。

從1954年9月到1975年1月，國(guó)家主席制度存在近十七年。在這十七年里，設(shè)計(jì)者出于國(guó)家安全考慮對(duì)國(guó)家主席制度的實(shí)權(quán)設(shè)計(jì)，造成了國(guó)家主席制度與中共一元化領(lǐng)導(dǎo)體制間的緊張關(guān)系，這一矛盾通過廢除國(guó)家主席制度的方式得到解決。然而，矛盾的解決并不必然要采取廢除國(guó)家主席制度的方式，完全可以將國(guó)家主席的實(shí)權(quán)取消而繼續(xù)保留國(guó)家主席的設(shè)置，讓國(guó)家主席繼續(xù)行使本來意義上的元首權(quán)，發(fā)揮國(guó)家元首的作用。國(guó)家主席制度的取消，連同1975、1978年兩部憲法對(duì)國(guó)家元首權(quán)的不當(dāng)處置，體現(xiàn)了新中國(guó)第一代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)國(guó)家元首作用認(rèn)識(shí)上的局限，對(duì)中國(guó)政治制度的完整性與政治運(yùn)行的合法性產(chǎn)生了消極影響。

三、虛權(quán)元首制度的確立

20世紀(jì)80年代初，隨著新時(shí)期的來臨，政治體制改革提上日程，憲法修改工作也正式啟動(dòng)，國(guó)家元首制度的改革成為此次憲法修改的一個(gè)重要內(nèi)容。當(dāng)時(shí)關(guān)于是否恢復(fù)國(guó)家主席的爭(zhēng)論是很激烈的，但爭(zhēng)論的雙方有一個(gè)共同的出發(fā)點(diǎn)，即實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家元首制度的改革，對(duì)內(nèi)彌補(bǔ)1975、1978年兩部憲法在元首職權(quán)安排上的黨政不分的缺陷，對(duì)外有利于國(guó)家外事活動(dòng)的開展。爭(zhēng)論雙方的分歧主要在于：是恢復(fù)國(guó)家主席作為國(guó)家元首來行使元首權(quán)，還是不恢復(fù)國(guó)家主席，以全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)為國(guó)家元首來行使元首權(quán)。

鄧小平的支持促成了國(guó)家主席制度的重新確立。“小平同志說：‘還是要恢復(fù)國(guó)家主席。我們是一個(gè)大國(guó)，這樣對(duì)國(guó)家有利’。同時(shí)他又提出，國(guó)家主席的職權(quán)要規(guī)定得‘虛’一點(diǎn)，不要管具體事，不做具體決定，不要干涉政府的行政事務(wù)。當(dāng)時(shí)有位領(lǐng)導(dǎo)不贊成設(shè)國(guó)家主席，說要設(shè)國(guó)家主席，只能由小平同志擔(dān)任，但是小平同志又不愿意，那就沒有合適的人可以擔(dān)任，只好不設(shè)了。小平同志說，除了我，別人也可以擔(dān)任。如果國(guó)家需要就設(shè)立，不能從對(duì)某一個(gè)人的考慮來確立我們國(guó)家的體制?！盵4]

1982年憲法對(duì)國(guó)家主席制度的虛權(quán)設(shè)置，不僅是總結(jié)前三部憲法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的產(chǎn)物，也是憲法設(shè)計(jì)者對(duì)現(xiàn)代國(guó)家元首的性質(zhì)、地位及其在政治過程中的作用的認(rèn)識(shí)不斷深化的結(jié)果。虛權(quán)元首制度的確立不但不表明國(guó)家主席在政治生活中作用的降低，反而這種安排既適應(yīng)了我國(guó)的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制，又有利于國(guó)家主席擺脫與現(xiàn)實(shí)政治過分緊密的聯(lián)系，維護(hù)其作為國(guó)家元首的超然形象，使其專職行使元首職權(quán)，發(fā)揮元首作用，因而具有完善國(guó)家政治制度的意義。從1954年9月新中國(guó)第一部憲法制定實(shí)施，到1982年12月第四部憲法的通過，經(jīng)過近三十年的實(shí)踐，決策者終于認(rèn)識(shí)到虛位元首制度與我國(guó)當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)體制更具適應(yīng)性，認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代國(guó)家元首的核心職能并非通過掌握實(shí)際權(quán)力、實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約以增進(jìn)國(guó)家安全，而是通過對(duì)程序性、禮儀性、象征性的元首權(quán)的行使，增加政府產(chǎn)生與運(yùn)行的合法性，維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一。1982年憲法的相關(guān)規(guī)定奠定了改革開放初期中國(guó)國(guó)家元首制度的基本面貌。

四、“三位一體”領(lǐng)導(dǎo)體制下的國(guó)家主席制度

20世紀(jì)80年代初，在虛位元首制確立的同時(shí)，鄧小平主導(dǎo)對(duì)中共黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了改革，廢除了存在多年的黨主席制，實(shí)行總書記制，黨的總書記與中央軍委主席由不同的人擔(dān)任，形成黨權(quán)、國(guó)權(quán)與軍權(quán)分離的局面。鄧小平希望通過這種分權(quán)模式，避免毛澤東時(shí)代的政治悲劇，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家權(quán)力的順利交接。由于鄧小平等老一代領(lǐng)導(dǎo)人在黨內(nèi)外的巨大威望，這種分權(quán)模式在20世紀(jì)80年代呈現(xiàn)基本穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。然而，鄧小平畢竟是新中國(guó)乃至中共歷史上最后一位克里斯馬型領(lǐng)袖，隨著鄧小平一代人的老去，中國(guó)不可避免地會(huì)步入常人政治時(shí)代，新任領(lǐng)導(dǎo)人并不具備足夠的權(quán)威來駕馭這種分權(quán)模式。鄧小平認(rèn)識(shí)到，如果黨、政、軍三方面的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)分散設(shè)置的話，在他身后新的領(lǐng)導(dǎo)核心將很難確立其權(quán)威。

在“三位一體”領(lǐng)導(dǎo)體制下，實(shí)際上是國(guó)家主席職務(wù)由黨的總書記兼任，也就是說某位黨的領(lǐng)導(dǎo)人在頭一年出任黨的總書記后，第二年會(huì)經(jīng)過最高立法機(jī)關(guān)的選舉程序被選為國(guó)家主席。從黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的角度來看，這賦予中共中央總書記國(guó)家主席的頭銜，總書記有了國(guó)家元首的身份，成為國(guó)家對(duì)內(nèi)和對(duì)外的最高代表，其地位得到增強(qiáng)。同時(shí)，這種安排為總書記在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中尋得一個(gè)合適的位置，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)內(nèi)政與外交的最高決策者與最高代表者的統(tǒng)一，賦予中共領(lǐng)導(dǎo)人代表國(guó)家進(jìn)行國(guó)際交往的合法性?？傊?0世紀(jì)90年代以來“三位一體”領(lǐng)導(dǎo)體制的確立是總結(jié)中國(guó)國(guó)家主席制度變遷的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的結(jié)果，在中國(guó)當(dāng)前政治環(huán)境中，國(guó)家主席由中共中央總書記兼任的政治慣例是對(duì)中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制的適應(yīng)，是中國(guó)國(guó)家主席制度存在和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。

注釋：

①1954年憲法雖未規(guī)定國(guó)家主席就是國(guó)家元首，但將通常由國(guó)家元首行使的法律、法令公布權(quán)、任免權(quán)、榮典權(quán)、武裝力量統(tǒng)帥權(quán)等全部賦予國(guó)家主席。參見：1954年憲法第40、41、42條。

②“三位一體”的最高領(lǐng)導(dǎo)體制是指中共中央總書記、國(guó)家主席和中央軍委主席由中共最高領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任。

③關(guān)于最高國(guó)務(wù)會(huì)議，1954年憲法僅僅規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主席在必要的時(shí)候召開最高國(guó)務(wù)會(huì)議，并擔(dān)任最高國(guó)務(wù)會(huì)議主席?！薄白罡邍?guó)務(wù)會(huì)議由中華人民共和國(guó)副主席、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院總理和其他有關(guān)人員參加?！薄白罡邍?guó)務(wù)會(huì)議對(duì)于國(guó)家重大事務(wù)的意見，由中華人民共和國(guó)主席提交全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院或者其他有關(guān)部門討論并作出決定?！眳⒁姡?954年憲法第43條。

④參見：1954年憲法第四十三條。

⑤毛澤東擔(dān)任國(guó)家主席的四年零七個(gè)月里召集了16次最高國(guó)務(wù)會(huì)議，劉少奇擔(dān)任國(guó)家主席的九年零六個(gè)月里共召集了4次最高國(guó)務(wù)會(huì)議。參見：《人民日?qǐng)?bào)》關(guān)于當(dāng)時(shí)最高國(guó)務(wù)會(huì)議召開情況的相關(guān)記錄。

⑥毛澤東擔(dān)任國(guó)家主席時(shí)期最高國(guó)務(wù)會(huì)議的議題涉及肅反問題、黨的整風(fēng)問題、糧食問題、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展規(guī)劃問題、合作社問題、大赦問題、知識(shí)分子問題、臺(tái)灣問題、社會(huì)主義改造問題、五年計(jì)劃完成情況問題、社會(huì)主義發(fā)展模式問題、科學(xué)藝術(shù)發(fā)展方針問題、社會(huì)主義社會(huì)的矛盾問題、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略問題、國(guó)內(nèi)外形勢(shì)、外交政策、人民公社問題、民兵問題、愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)問題、財(cái)政商業(yè)問題、教育問題、西藏問題、全國(guó)人大的議程和主席團(tuán)人選問題、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人候選人問題等。

⑦“毛澤東主席召集最高國(guó)務(wù)會(huì)議討論中共中央提出的1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要草案”，參見：《人民日?qǐng)?bào)》1956年1月26日第1版。

⑧參見：“1954年9月28日中共中央政治局作出《關(guān)于成立黨的軍事委員會(huì)的決議》”，http://www.scio.gov.cn/wszt/wz/Document/1016876/1016876.htm。

⑨根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，國(guó)家主席在外交方面的職權(quán)包括：接受外國(guó)使節(jié)，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)同外國(guó)締結(jié)的條約。其中，除接受外國(guó)使節(jié)外，另外兩項(xiàng)職權(quán)的行使都要根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定。所以，這里說“部分外交權(quán)”。

⑩參見：1975年憲法第18條、第15條。

[1]逄先知，金沖及.毛澤東傳(1949-1976)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2003.

[2]許崇德.中華人民共和國(guó)憲法史[M].福州：福建人民出版社，2003.

[3]周恩來年譜(1949-1976)：下卷[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997.

[4]王漢斌.鄧小平同志親自指導(dǎo)起草一九八二年憲法[J].中國(guó)人大，2004，(16).

[5]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

責(zé)任編輯：思 動(dòng)

Review and Reflection on the Changes of Chinese President System

XU Feng

(Renmin University of China，Beijing 100872，China)

Since the Chinese State President System established in 1950s，it has experienced an evolution from the real power system，to the symbolic power system，and to today’s “trinity” system. This evolution reflects the designers’ different understanding upon modern state head system，which also indicates the tense relation between the idea of state president system and centralized leadership system. The adaptive level of the state president system to Chinese Party Leadership system determines where the state president system would go. Based on summarizing historical experiences，the “trinity” system has been established in 1990s，which makes a suitable system for Chinese political situation.

State President System；the real power state head；the symbolic power head system；the “trinity”

2016-06-21

許 豐(1985-)，男，河北井陘人，博士研究生，主要從事現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)政治研究。

1004—5856(2017)04—0028—06

D621

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.04.007