王麗英

(上海海關(guān)學(xué)院， 上海 201204)

論中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)行政管理體制
——以中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例*

王麗英

(上海海關(guān)學(xué)院， 上海 201204)

國(guó)家推行自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，為地方贏得了改革開(kāi)放的先機(jī)，在吸引外資方面獲得先發(fā)優(yōu)勢(shì)。自上海、天津、福建、四個(gè)自貿(mào)區(qū)之后又新增7個(gè)自貿(mào)區(qū)，中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)自然會(huì)引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注，各個(gè)自貿(mào)區(qū)本身也面臨如何在競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位的問(wèn)題。除了區(qū)位優(yōu)勢(shì)、對(duì)外開(kāi)放程度、城市承載能力、法治環(huán)境等因素外，形成可復(fù)制、可推廣的體制機(jī)制是不可或缺的考量因素。就上海自由貿(mào)易區(qū)運(yùn)行情況而言，在權(quán)力配置、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、法律保障等方面均有不完善之處，應(yīng)該建立更高位階的法律保障和橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該有更加完善合法有效的縱向管理運(yùn)行機(jī)制。

自由貿(mào)易區(qū);行政管理體制;行政管理機(jī)制

一、關(guān)于行政管理體制內(nèi)涵的討論

對(duì)于行政管理體制這一概念，理論界與實(shí)務(wù)界有些分歧，其代表性觀點(diǎn)有兩種：一種是從主體角度界定行政管理體制。如有學(xué)者認(rèn)為廣義的行政管理體制是涉及與國(guó)家公共行政管理相關(guān)聯(lián)的諸方面的法權(quán)主體及其相互關(guān)系，并以這些法權(quán)主體相互關(guān)系的改變或調(diào)整為體制改革的核心內(nèi)容；而狹義的行政管理體制特指狹義政府即國(guó)家行政機(jī)關(guān)為中心的行政系統(tǒng)*張國(guó)慶.行政管理學(xué)概論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000.599-560.轉(zhuǎn)引自薛剛凌.行政體制改革研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.5.。另一種觀點(diǎn)是從內(nèi)容或要素的角度界定行政管理體制。如有學(xué)者認(rèn)為行政管理體制是以一定的行政思想和觀念作指導(dǎo)，由國(guó)家憲法和法律規(guī)定的有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生、職能、權(quán)限、組織機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、活動(dòng)規(guī)程等方面的準(zhǔn)則體系以及政府體制內(nèi)各權(quán)力主體的關(guān)系形態(tài)*張立榮.行政體制涵義、特征及功能分析[J].社會(huì)主義研究,2002,(3).轉(zhuǎn)引自薛剛凌.行政體制改革研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.5.。分析以上觀點(diǎn)，雖然因觀察的角度不同導(dǎo)致認(rèn)識(shí)差異，但實(shí)質(zhì)相同，都是圍繞政府權(quán)力職能權(quán)限、組織架構(gòu)及各組織機(jī)構(gòu)間運(yùn)行方式展開(kāi)并界定行政管理體制邊界。行政管理體制是政府系統(tǒng)的體系和制度，內(nèi)容包括政府權(quán)力配置、權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能定位及權(quán)力合理有效運(yùn)行的規(guī)則等，其目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理。同時(shí)，行政管理體制是一個(gè)宏觀的但又具有深刻內(nèi)涵的概念，研究分析視角不僅應(yīng)從行政管理學(xué)、政治學(xué)角度，還應(yīng)該從法學(xué)等其他學(xué)科角度進(jìn)行研究；不僅要研究權(quán)力配置及其運(yùn)行規(guī)則是如何規(guī)定的，而且要研究權(quán)力如何配置是科學(xué)合理的，權(quán)力運(yùn)行規(guī)則如何制定是高效、便捷的。

“職能”是職責(zé)和功能統(tǒng)一體。行政職能是行政機(jī)關(guān)在管理國(guó)家、服務(wù)社會(huì)過(guò)程中的職責(zé)和功能。政府職能的具體定位是根據(jù)國(guó)家某一時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面發(fā)展的情勢(shì)而定。在現(xiàn)代社會(huì)，政府基本行政職能體現(xiàn)在安全保障功能、經(jīng)濟(jì)管理功能、社會(huì)管理功能等方面。政府行政職能主要來(lái)自法律法規(guī)設(shè)定和規(guī)定，但也來(lái)自法律法規(guī)授權(quán)或委托。實(shí)現(xiàn)政府職能的手段有剛性手段也有柔性手段。實(shí)踐中行政主體實(shí)施的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政命令等為剛性手段，行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等為柔性手段。可見(jiàn)，政府的權(quán)力來(lái)源、機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)模大小、組織形式、管理方法均圍繞政府職能展開(kāi)，并反映政府活動(dòng)基本方向和任務(wù)。即一個(gè)政府的活動(dòng)內(nèi)容和任務(wù)是在確定的職能來(lái)開(kāi)展的，否則就會(huì)出現(xiàn)越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象。

權(quán)力是特定主體因擁有一定資源或者優(yōu)勢(shì)而具有的支配他人或影響他人的力量*〔4〕卓澤淵.法政治學(xué)[M].北京：法律出版社，2005.266.。由于資源和優(yōu)勢(shì)的不同，權(quán)力有經(jīng)濟(jì)權(quán)力、政治權(quán)力、軍事權(quán)力、社會(huì)權(quán)力等。這里所講的權(quán)力特指政治權(quán)力或者國(guó)家權(quán)力，即通常所說(shuō)的公權(quán)力，是一種由組織的系統(tǒng)支配力量。美國(guó)學(xué)者帕森斯認(rèn)為：“權(quán)力是一種保證集體組織系統(tǒng)各單位履行有約束力義務(wù)的普遍化能力。”〔4〕支配力或者影響力是權(quán)力的特質(zhì)，是主體通過(guò)強(qiáng)制等手段支配客體的行為符合其目的要求的支配力量。行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)及其他行政主體在依法履行公共管理和服務(wù)，是政府實(shí)現(xiàn)行政職能的影響力和支配力。行政權(quán)力配置具體包括中央與地方各級(jí)政府間的權(quán)力配置、同級(jí)政府間的權(quán)力配置、同一級(jí)政府各職能部門(mén)的權(quán)力配置、同一政府機(jī)關(guān)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置。

“運(yùn)行規(guī)則”是指權(quán)力運(yùn)行所遵循的基本規(guī)則。行政權(quán)力在系統(tǒng)內(nèi)各部門(mén)之間進(jìn)行界分和配置的基礎(chǔ)上，需要在系統(tǒng)內(nèi)部上下、左右按一定規(guī)則運(yùn)行。這些規(guī)則因政府權(quán)力配置體制的不同而有所不同，如中央和地方權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、地方政府間權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、政府內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、垂直管理體制中權(quán)力運(yùn)行規(guī)則等均有所不同。內(nèi)容大體包括權(quán)力運(yùn)行的實(shí)體性規(guī)則(如公正的利益分配規(guī)則、領(lǐng)導(dǎo)控制規(guī)則、指導(dǎo)監(jiān)督規(guī)則等)和程序性規(guī)則(如權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)制度、糾紛解決規(guī)則、協(xié)調(diào)各方規(guī)則等)?？梢?jiàn)，行政權(quán)力運(yùn)行規(guī)則是權(quán)力運(yùn)行基本軌跡并以此為基礎(chǔ)的規(guī)則體系。它貫穿行政權(quán)力行使的所有環(huán)節(jié)，如決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等等。

行政管理體制不能回避法律的價(jià)值和作用。“法律保障”是指以法律規(guī)則作為政府行為的基本依據(jù)，當(dāng)政策或行政首長(zhǎng)的命令與法律規(guī)則相抵觸時(shí)，應(yīng)該以法律規(guī)則優(yōu)先。 如果我們背離“職能法定”原則，那么就很容易出現(xiàn)職能交叉，權(quán)力腐敗，“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”就成為空談。

綜上所述，行政管理體制的基本內(nèi)涵為職能定位、權(quán)力配置、權(quán)力運(yùn)行規(guī)則及法律保障。它們內(nèi)部的邏輯是行政職能定位是基礎(chǔ)，行政權(quán)力配置是核心，權(quán)力運(yùn)行規(guī)則是抓手，法律保障是關(guān)鍵。四個(gè)要素之間相互聯(lián)系，相互作用，相互銜接，共同構(gòu)成行政管理體制框架。

圖1 行政管理體制要素

二、上海自由貿(mào)易區(qū)行政管理體制現(xiàn)狀

自貿(mào)區(qū)政府管理體制是政府對(duì)自貿(mào)區(qū)行使職能的管理權(quán)限和組織形式。既包括中央政府對(duì)各自貿(mào)區(qū)的管理，也包括地方政府派出機(jī)構(gòu)對(duì)自貿(mào)區(qū)的管理及自貿(mào)區(qū)內(nèi)部的管理。管理體制內(nèi)容包括自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)之間職權(quán)劃分及各管理機(jī)構(gòu)相互運(yùn)行關(guān)系。自貿(mào)區(qū)能否取得成功，很大程度上取決于體制與政策的突破，取決于管理體制、方式的合理化。

(一) 上海自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)基本職能

國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中將加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政管理體制改革作為了主要任務(wù)*資料來(lái)源：http://economy.caijing.com.cn/2013-09-27/113356890.html，訪問(wèn)日期：2017年1月19日。。李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)，建設(shè)好、管理好中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，形成可復(fù)制可推廣的體制機(jī)制，并開(kāi)展若干新的試點(diǎn)*資料來(lái)源：http://www.chinanews.com/gn/2014/03-06/5917372.shtml，訪問(wèn)日期：2017年1月19日。?？梢?jiàn)，上海自貿(mào)區(qū)除經(jīng)濟(jì)方面的功能外，還是我國(guó)深化行政體制改革的試驗(yàn)田。

《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱“條例”)第二章專章規(guī)定了上海自貿(mào)區(qū)管理體制，共4條。其中第8條以列舉方式規(guī)定了上海自貿(mào)區(qū)的職責(zé)。規(guī)定：中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“管委會(huì)”)為市人民政府派出機(jī)構(gòu)，具體落實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)任務(wù)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)，依照本條例履行下列職責(zé)：負(fù)責(zé)組織實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和政策措施，制定有關(guān)行政管理制度；負(fù)責(zé)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)投資、貿(mào)易、金融服務(wù)、規(guī)劃國(guó)土、建設(shè)、交通、綠化市容、環(huán)境保護(hù)、人力資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)計(jì)、房屋、民防、水務(wù)、市政等有關(guān)行政管理工作；領(lǐng)導(dǎo)工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、公安等部門(mén)在區(qū)內(nèi)的行政管理工作；協(xié)調(diào)金融、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、邊檢等部門(mén)在區(qū)內(nèi)的行政管理工作；組織實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)信用管理和監(jiān)管信息共享工作，依法履行國(guó)家安全審查、反壟斷審查有關(guān)職責(zé)；統(tǒng)籌指導(dǎo)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局和開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，協(xié)調(diào)推進(jìn)重大投資項(xiàng)目建設(shè)；發(fā)布公共信息，為企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)、咨詢和服務(wù)；履行市人民政府賦予的其他職責(zé)*《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》由上海市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議于2014年7月25日通過(guò)，自2014年8月1日起開(kāi)始施行。?？梢?jiàn)，自貿(mào)區(qū)履行職能的方式是多元的，有制定、有實(shí)施、有負(fù)責(zé)、有領(lǐng)導(dǎo)、有協(xié)調(diào)、有指導(dǎo)。

(二) 上海自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)權(quán)力配置及運(yùn)行

行政權(quán)力是行政職能實(shí)現(xiàn)的手段，是其實(shí)際職能的反映。行政權(quán)力配置具體包括中央與地方各級(jí)政府間的權(quán)力配置、同級(jí)政府間的權(quán)力配置、政府上下級(jí)之間權(quán)力配置、政府各部門(mén)之間及某一部門(mén)內(nèi)各政府機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置。

《條例》第二章不僅明確了上海自由貿(mào)易區(qū)履行的職責(zé)，而且也詳細(xì)明確規(guī)定了上海市政府自貿(mào)區(qū)橫向與縱向的權(quán)力配置*參考《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第7條、第8條、第9條、第10條。。一是規(guī)定了上海市對(duì)自貿(mào)區(qū)的管理職責(zé)。規(guī)定：上海市人民政府在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家有關(guān)部門(mén)指導(dǎo)、支持下，根據(jù)《總體方案》明確的目標(biāo)定位和先行先試任務(wù)，組織實(shí)施改革試點(diǎn)工作，依法制定與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、管理有關(guān)的規(guī)章和政策措施；上海市建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，組織有關(guān)部門(mén)制定、落實(shí)階段性目標(biāo)和各項(xiàng)措施；二是規(guī)定了上海市派出機(jī)構(gòu)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)職責(zé)。 “管委會(huì)”為市人民政府派出機(jī)構(gòu)，具體落實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)任務(wù)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)；市人民政府在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立綜合審批、相對(duì)集中行政處罰的體制和機(jī)制，由管委會(huì)集中行使本市有關(guān)行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)。管委會(huì)實(shí)施行政審批和行政處罰的具體事項(xiàng)，由市人民政府確定并公布。三是政府職能部門(mén)自貿(mào)區(qū)工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置。海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、邊檢、工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、公安等部門(mén)設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱“駐區(qū)機(jī)構(gòu)”)，依法履行有關(guān)行政管理職責(zé)。四是規(guī)定了上海市人民政上海市人民政府其他有關(guān)部門(mén)的職責(zé)。規(guī)定上海市人民政上海市人民政府其他有關(guān)部門(mén)和浦東新區(qū)人民政府(以下統(tǒng)稱“有關(guān)部門(mén)”)按照各自職責(zé)，支持管委會(huì)的各項(xiàng)工作，承擔(dān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)其他行政事務(wù)；管委會(huì)應(yīng)當(dāng)與駐區(qū)機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門(mén)建立合作協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法工作機(jī)制，提高執(zhí)法效率和管理水平。

圖2 自由貿(mào)易區(qū)整體管理框架

圖3 自貿(mào)區(qū)微觀管理運(yùn)營(yíng)框架

三、自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)

上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)遵循國(guó)際上政府干預(yù)最小化原則，遵循貿(mào)易便利原則，遵循加大開(kāi)放原則，遵循從貨物管理轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)管理等原則，在投資貿(mào)易、貿(mào)易監(jiān)管、金融服務(wù)、稅收征管方式、法治保障等方面設(shè)計(jì)了諸多的體制機(jī)制創(chuàng)新，擇要介紹如下:

(一)放開(kāi)投資，按照簡(jiǎn)政放權(quán)改革要求創(chuàng)新監(jiān)管模式

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批和準(zhǔn)入特別管理措施的決定(國(guó)發(fā)[2013]51號(hào))，在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)投資的企業(yè)資質(zhì)、外資股比、經(jīng)營(yíng)范圍等方面暫時(shí)停止、取消或者放寬有關(guān)行政審批或準(zhǔn)入限制*2016年7月1日《國(guó)務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門(mén)規(guī)章規(guī)定的決定》對(duì)2015版負(fù)面清單實(shí)施后相關(guān)行業(yè)文件條款中與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)行政策不符的內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整。；對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)行外商投資前國(guó)民待遇加負(fù)面清單*負(fù)面清單是限制外資進(jìn)入的投資領(lǐng)域清單。上海自貿(mào)區(qū)成立以來(lái)發(fā)布2份負(fù)面清單，2013年版清單特別管理措施共8大類190條，而2014版負(fù)面清單大幅瘦身，由原來(lái)的190條調(diào)整為139條，2015版負(fù)面清單再次瘦身，特別管理措施由原來(lái)的139條調(diào)整為122條。模式，負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，除國(guó)務(wù)院規(guī)定外商對(duì)國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外，外商投資項(xiàng)目實(shí)行備案制*取消原《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2010]9號(hào))中關(guān)于“服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外商投資企業(yè)設(shè)立由地方政府按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審批”的規(guī)定，在負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，暫時(shí)停止實(shí)施該項(xiàng)行政審批，改為備案管理。；將“先證后照”改為“先照后證”，試行“商事主體資格和許可經(jīng)營(yíng)資格”相分離的商事登記制度；改革現(xiàn)行的公司注冊(cè)資本實(shí)繳登記制度，試行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制；改革住所登記制度，進(jìn)一步釋放場(chǎng)地資源；稅務(wù)部門(mén)對(duì)外商實(shí)施先審批后核查，取消核查前置，核查審批分離的工作方式等等。這些開(kāi)放措施，吸引了大量外資。如根據(jù)《外商投資國(guó)際海運(yùn)業(yè)管理規(guī)定》，中國(guó)只允許中外合資、中外合作形式經(jīng)營(yíng)國(guó)際船舶管理業(yè)務(wù)，尚不允許外商獨(dú)資。但自貿(mào)區(qū)設(shè)立后的投資開(kāi)放政策打破這一制度瓶頸，2015年全球第一大國(guó)際船舶管理公司威士船舶(V-ships)在陸家嘴注冊(cè)成立*〔13〕周奇，張湧.中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新與案例研究[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2016.1.337.。過(guò)去加工貿(mào)易合同由外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)審批，到加工生產(chǎn)企業(yè)所在地海關(guān)做合同登記備案，相當(dāng)于兩級(jí)許可。2015年上海市向中央提交的關(guān)于證照分離改革試點(diǎn)總體方案中，在全國(guó)首次提出將加工貿(mào)易合同審批改為備案，得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

(二)自貿(mào)區(qū)實(shí)施“一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)貨物自由流動(dòng)”的創(chuàng)新監(jiān)管模式

“一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)貨物自由流動(dòng)”是自貿(mào)區(qū)的一大特色，它是通過(guò)簡(jiǎn)化程序，降低成本來(lái)實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的人與貨物高效快捷流動(dòng)。“一線放開(kāi)”主要的內(nèi)容是在貨物到達(dá)港口但未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)前就進(jìn)入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“先入?yún)^(qū)、后報(bào)關(guān)”的通關(guān)模式，即企業(yè)可以憑進(jìn)口艙單將貨物入?yún)^(qū)，再憑進(jìn)境貨物備案清單向主管海關(guān)辦理申報(bào)手續(xù)再憑進(jìn)境貨物備案清單向主管海關(guān)辦理申報(bào)手續(xù)，海關(guān)也不再采用批次監(jiān)管模式，而采用集中、分類、電子化監(jiān)管模式。目前已有多批試點(diǎn)貨物。“二線管住”是取消審批等市場(chǎng)準(zhǔn)入或放開(kāi)入?yún)^(qū)前置條件的一線放開(kāi)后的事中、事后監(jiān)管。如加強(qiáng)企業(yè)信用管理、建設(shè)企業(yè)信息化建設(shè)、搭建信息共享平臺(tái)、建立安全審查和反壟斷審查協(xié)助機(jī)制、加強(qiáng)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理和稽查制度，實(shí)行企業(yè)年報(bào)公示制度等。

(三)改管理為服務(wù)，完善政府服務(wù)體系

建立一口受理、綜合審批和高效運(yùn)作服務(wù)模式。按照“以法規(guī)授權(quán)為主，以行政委托為補(bǔ)充”的原則，結(jié)合自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法保障工作，采用“一攬子”的法規(guī)授權(quán)方式，重點(diǎn)選擇經(jīng)濟(jì)和城市管理兩大領(lǐng)域內(nèi)的準(zhǔn)入類、行為許可類和技術(shù)核準(zhǔn)類事項(xiàng)，充分授權(quán)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施國(guó)家級(jí)、市級(jí)和區(qū)級(jí)的有關(guān)行政審批職能。以“區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)結(jié)”為目標(biāo)，通過(guò)物理平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)相結(jié)合的方式，建立“單一窗口”的綜合審批服務(wù)模式。按照“管辦分離”的改革原則，授權(quán)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的審批職能集中由自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)服務(wù)中心實(shí)施，統(tǒng)一辦理，實(shí)行“一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個(gè)窗口收費(fèi)”的綜合審批服務(wù)運(yùn)行模式。如為了推進(jìn)海外人才入境就業(yè)便利化，在上海市公安局、人社、外專部門(mén)指導(dǎo)支持下，由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)公安分局和保稅區(qū)管理局合作，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)保稅區(qū)片區(qū)率先設(shè)立公安局、人社、外專三個(gè)部門(mén)外國(guó)人證件業(yè)務(wù)三窗合一的“單一窗口”，解決外籍人士來(lái)滬就業(yè)辦證難的問(wèn)題〔13〕。同時(shí)，先進(jìn)法域經(jīng)驗(yàn)，建立完善的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使自由貿(mào)易試驗(yàn)內(nèi)的不同部門(mén)、不同物理辦事窗口能夠?qū)ν鈱?shí)現(xiàn)“多個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)政府”協(xié)同機(jī)制。另外，在市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制方面，建立集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體系，切實(shí)體現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”。逐步設(shè)立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、食藥安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、進(jìn)出口等經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，依據(jù)授權(quán)統(tǒng)一執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一高效的監(jiān)管。建立經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)俟茌犞贫龋皡^(qū)內(nèi)注冊(cè)、區(qū)外經(jīng)營(yíng)”的市場(chǎng)主體在區(qū)外涉嫌違反經(jīng)營(yíng)法律法規(guī)的，統(tǒng)一由自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管部門(mén)管轄。建立利益相關(guān)方申訴處罰制度、社會(huì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度和處罰違規(guī)結(jié)果信息社會(huì)共享機(jī)制，建立市場(chǎng)監(jiān)管的信息共享及公示平臺(tái)、部門(mén)協(xié)同機(jī)制，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)機(jī)制。

(四)投資安全保障監(jiān)管

在投資開(kāi)放安全保障機(jī)制方面，引入多方監(jiān)督機(jī)制，建立安全審查機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控體系。一是行政管理機(jī)構(gòu)公開(kāi)透明運(yùn)行。依法設(shè)定辦事條件，明確辦事流程，深化政府信息公開(kāi)，引入社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，保證權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行和有效制約監(jiān)督。二是防范政府承諾被惡意濫用。完善與政府承諾相關(guān)的保留規(guī)則，包括一般例外、臨時(shí)保障措施和以否定列表形式保留的不符措施。分步分階段推行政府承諾的具體措施，對(duì)外資準(zhǔn)入階段和營(yíng)運(yùn)階段作相應(yīng)區(qū)分。三是建立安全審查機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控體系。成立由相關(guān)部門(mén)共同組成的試驗(yàn)區(qū)安全審查委員會(huì)，試點(diǎn)建立對(duì)外國(guó)投資的安全審查制度，明確申請(qǐng)人的救濟(jì)權(quán)利和救濟(jì)渠道。四是通過(guò)企業(yè)參與監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系來(lái)推動(dòng)事中事后的監(jiān)管。

(五)保障機(jī)制

在財(cái)力管理和分配機(jī)制上，賦予自貿(mào)區(qū)準(zhǔn)一級(jí)財(cái)政權(quán)限。建立相對(duì)寬松、獨(dú)立和穩(wěn)定的試驗(yàn)區(qū)財(cái)力分配制度。如建立與事權(quán)相匹配的區(qū)域財(cái)力分配制度，特別是在公共性設(shè)施建設(shè)及養(yǎng)護(hù)方面給予充分保障；建立由市、區(qū)各共同出資建立的試驗(yàn)區(qū)專項(xiàng)資金，用于功能開(kāi)發(fā)推進(jìn)、重大項(xiàng)目引進(jìn)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境改造。此外，《條例》專章規(guī)定了法律保障，內(nèi)容包括區(qū)內(nèi)各主體的法律地位、各項(xiàng)權(quán)利保護(hù)、仲裁、調(diào)解、復(fù)議、訴訟等各項(xiàng)救濟(jì)制度等。根據(jù)《條例》第八章第44條至第55條，法律保護(hù)自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各類市場(chǎng)主體平等地位和發(fā)展權(quán)利，在監(jiān)管、稅收和政府采購(gòu)等方面給予公平待遇；法律保護(hù)自貿(mào)區(qū)內(nèi)各投資者合法擁有的企業(yè)、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、利潤(rùn)以及其他財(cái)產(chǎn)和商業(yè)利益；法律保護(hù)自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各勞動(dòng)者的平等就業(yè)、選擇職業(yè)、取得報(bào)酬、休息休假、獲得勞動(dòng)衛(wèi)生安全保護(hù)、接受職業(yè)技能培訓(xùn)、享受保險(xiǎn)福利、參與企業(yè)民主管理等權(quán)利；自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)制度；在自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)依法設(shè)立司法機(jī)構(gòu)，公正高效保障中外當(dāng)事人合法權(quán)益等等*資料來(lái)源，http://cifsc.shmtu.edu.cn/info/41411.htm，訪問(wèn)日期：2017年1月20日。。

表1 海關(guān)監(jiān)管措施創(chuàng)新

四、完善自貿(mào)區(qū)行政管理體制的建議

設(shè)立自貿(mào)區(qū)是國(guó)家行為，但自貿(mào)區(qū)設(shè)在某一地方，所派生的利益卻為自貿(mào)區(qū)所在區(qū)域享有，地方政府是自貿(mào)區(qū)利益受益者。如此局面決定了自貿(mào)區(qū)管理體制有中央決策層面的管理體制，也有地方操作層面的管理體制。中央層面的管理體制主要包括國(guó)家對(duì)自貿(mào)區(qū)的法律法規(guī)的制定、管理權(quán)限的歸屬、決策監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制的確立等。地方層面的管理體制主要指對(duì)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行做具體組織、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等日常經(jīng)營(yíng)管理的組織形式。兩級(jí)管理之間相互聯(lián)系、相互配合、相互銜接，共同維護(hù)保稅區(qū)正常運(yùn)營(yíng)秩序。

(一)自貿(mào)區(qū)的中央管理體制設(shè)計(jì)

自貿(mào)區(qū)的中央管理體制是中央政府對(duì)自貿(mào)區(qū)管理而形成的組織結(jié)構(gòu)形式。目前國(guó)際上越來(lái)越傾向于在中央層面由一個(gè)專門(mén)的機(jī)構(gòu)代表國(guó)家對(duì)自貿(mào)區(qū)行使宏觀管理職能。這種管理方式可進(jìn)一步細(xì)分為專管型體制和代管型體制*參考http://finance.sina.com.cn/roll/20130930/010016886957.shtml，自貿(mào)區(qū)“國(guó)際水準(zhǔn)”全對(duì)標(biāo)。。

專管型體制是設(shè)立自貿(mào)區(qū)所在國(guó)的中央政府專門(mén)成立從事自貿(mào)區(qū)事務(wù)管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)自貿(mào)區(qū)管理的最高行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)的宏觀決策、統(tǒng)一立法、宏觀協(xié)調(diào)、監(jiān)督協(xié)調(diào)等事務(wù)。美國(guó)自貿(mào)區(qū)的中央管理實(shí)行專管制，行使自貿(mào)區(qū)管理的中央機(jī)構(gòu)為對(duì)外貿(mào)易管理委員會(huì)，委員會(huì)由商務(wù)部長(zhǎng)、財(cái)政部部長(zhǎng)和陸軍部長(zhǎng)三位主要成員組成領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，商務(wù)部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席和執(zhí)行長(zhǎng)官。

表2 比較發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家自貿(mào)區(qū)管理體制

代管型體制是設(shè)立自貿(mào)區(qū)所在國(guó)的中央政府將自貿(mào)區(qū)的管理權(quán)委托給特定政府職能部門(mén)來(lái)管理的體制。代管體制在自貿(mào)區(qū)形成歷史較晚的新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家較為常見(jiàn)。被委托的機(jī)構(gòu)一般是掌管經(jīng)濟(jì)發(fā)展或?qū)ν赓Q(mào)易的部門(mén)。如臺(tái)灣地區(qū)出口加工區(qū)中央管理權(quán)就交由經(jīng)濟(jì)部的出口加工區(qū)管理處。

當(dāng)下的中國(guó)，自2013年9月上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立至今全國(guó)已有11個(gè)自貿(mào)區(qū)先后設(shè)立，急需在中央層面建立統(tǒng)一的自貿(mào)區(qū)中央管理委員會(huì)。委員會(huì)負(fù)責(zé)制定有關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的宏觀決策、宏觀調(diào)控、起草全國(guó)性的自貿(mào)區(qū)立法草案及其他法規(guī)，行使全國(guó)性的自貿(mào)區(qū)管理和協(xié)調(diào)等事宜。統(tǒng)一的自貿(mào)區(qū)中央管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，有利于國(guó)家對(duì)自貿(mào)區(qū)的宏觀管理，有利于平衡中央與地方利益，更有利于解決中央部門(mén)間協(xié)調(diào)難的問(wèn)題。中央管理委員會(huì)成員可從各相關(guān)中央職能部門(mén)和各自貿(mào)區(qū)所在地方政府派出的代表共同組成。中央管理委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制：可設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)處理日常事務(wù)，涉及全國(guó)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的相關(guān)事宜時(shí)則由中央管理委員會(huì)全體代表出席會(huì)議共同決定。2015年2月國(guó)務(wù)院同意建立由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭負(fù)責(zé)的國(guó)務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，這是巨大的進(jìn)步。

(二)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)不僅需要統(tǒng)一的國(guó)家層面的宏觀管理和協(xié)調(diào)，而且還需要自貿(mào)區(qū)內(nèi)部的行政管理和經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。各國(guó)自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)的管理體制類型因各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)以及自貿(mào)區(qū)發(fā)展的歷史特點(diǎn)不同而顯現(xiàn)不同模式，大致有地方政府主導(dǎo)模式、企業(yè)主導(dǎo)模式及政府企業(yè)合作模式等三種*孫衛(wèi)雄等.自貿(mào)區(qū)管理體制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與上海借鑒[J].發(fā)展與創(chuàng)新,2014,(7).。

地方政府主導(dǎo)型模式下的自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)一般由地方政府或地方政府派出機(jī)構(gòu)、自貿(mào)區(qū)所在地海關(guān)部門(mén)或港務(wù)局承擔(dān)自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)的行政管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與開(kāi)發(fā)、改革創(chuàng)新、監(jiān)督檢查等任務(wù)。實(shí)踐中也有少數(shù)自貿(mào)區(qū)設(shè)置開(kāi)發(fā)公司之類的經(jīng)濟(jì)部門(mén)管理自貿(mào)區(qū)，但機(jī)構(gòu)、人員配備上參照行政部門(mén)的相關(guān)設(shè)置，開(kāi)發(fā)公司基本沒(méi)有自我決策權(quán)。地方政府主導(dǎo)型模式管理體制在保證地方政府對(duì)自貿(mào)區(qū)管理的權(quán)威性的同時(shí)，調(diào)動(dòng)大量資源進(jìn)行自貿(mào)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。韓國(guó)的馬山出口加工區(qū)、臺(tái)灣高雄出口加工區(qū)等采用地方政府主導(dǎo)型模式。

企業(yè)主導(dǎo)型模式下的自貿(mào)區(qū)在區(qū)內(nèi)不設(shè)立專門(mén)的政府管理機(jī)構(gòu)，而是由政府依法授權(quán)一家專業(yè)管理公司，從事自貿(mào)區(qū)內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理、部分行政管理職能、提供投資服務(wù)等。政府授權(quán)的專業(yè)管理公司是具有法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)模式按照公司運(yùn)營(yíng)規(guī)則進(jìn)行市場(chǎng)化管理，即在形式上由董事會(huì)或理事會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)下的職業(yè)經(jīng)理人組成執(zhí)行或辦事機(jī)構(gòu)來(lái)完成政府授予的使命，并對(duì)授權(quán)政府負(fù)責(zé)。企業(yè)主導(dǎo)型模式優(yōu)點(diǎn)是充分利用社會(huì)資源，發(fā)揮市場(chǎng)主體優(yōu)勢(shì)，達(dá)到自貿(mào)區(qū)管理的高效、靈活。該模式適用于市場(chǎng)化運(yùn)作較為成熟、范圍小且功能產(chǎn)業(yè)相對(duì)單一、貿(mào)易壁壘較小的自貿(mào)區(qū)。美國(guó)的一些自貿(mào)區(qū)采用企業(yè)主導(dǎo)型管理體制模式。

混合型模式是政府主導(dǎo)型模式和企業(yè)主導(dǎo)型模式的結(jié)合。自貿(mào)區(qū)內(nèi)既設(shè)有政府職能部門(mén)，也設(shè)有企業(yè)化管理公司，但二者在管理職能、人事、權(quán)限等方面均相互分離，依靠法律授權(quán)合同來(lái)確立雙方權(quán)責(zé)關(guān)系，不受對(duì)方任意干涉。職責(zé)分工方面涉及自貿(mào)區(qū)規(guī)劃、重要決策、行政審批、行政監(jiān)管等事項(xiàng)適用行政管理程序，涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)類活動(dòng)則適用公司化管理規(guī)則。混合型模式的優(yōu)點(diǎn)是八仙過(guò)海，政府及專業(yè)管理公司各顯其能，共同發(fā)揮優(yōu)勢(shì)進(jìn)行管理。美國(guó)及歐洲的部分自貿(mào)區(qū)采用混合型管理體制模式。

就目前而言，受自貿(mào)區(qū)法治化、市場(chǎng)化等因素的影響，企業(yè)主導(dǎo)型模式缺乏可操作性，建立地方政府主導(dǎo)型的區(qū)內(nèi)管理體制更適合自貿(mào)區(qū)目前的開(kāi)發(fā)和建設(shè)。地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直起著舉足輕重的作用，政府主導(dǎo)模式有利于充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，也有利于提高政府對(duì)自貿(mào)區(qū)管理的權(quán)威性。同時(shí)，根據(jù)分權(quán)治理機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，賦予自貿(mào)區(qū)一定的自治權(quán)，以便改善區(qū)內(nèi)投資環(huán)境和確保管制行為的可執(zhí)行力。第一，提高管委會(huì)的法律地位。管委會(huì)作為上海市政府的派出機(jī)構(gòu)的定位，其現(xiàn)擁有職能以及實(shí)務(wù)操作上均存在不相稱不協(xié)調(diào)之處，應(yīng)界定為派出機(jī)關(guān)而非派出機(jī)構(gòu)。第二，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)應(yīng)設(shè)置由區(qū)域行政管理部門(mén)代表、區(qū)域內(nèi)投資主體代表、自貿(mào)區(qū)專家等組成的爭(zhēng)議訴求協(xié)調(diào)委員會(huì)。統(tǒng)一受理區(qū)域內(nèi)行為許可、市場(chǎng)準(zhǔn)入、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等行政審批事項(xiàng)，協(xié)調(diào)處理經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)徟?、管理、服?wù)等事項(xiàng)，受理按負(fù)面清單管理、競(jìng)爭(zhēng)中立、權(quán)益保障等方面爭(zhēng)議訴求，分析研究訴求事項(xiàng)并提出改革建議方案，為地方政府、中央政府做自貿(mào)區(qū)相關(guān)決策的參考。第三，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)應(yīng)設(shè)置由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)代表、管委會(huì)行政管理部門(mén)代表、區(qū)域內(nèi)投資主體代表按一定比例組成的設(shè)置特別立法建議委員會(huì)，分析研究自貿(mào)區(qū)存在的實(shí)踐問(wèn)題及爭(zhēng)議訴求，按照自由貿(mào)易規(guī)則及在比較研究的基礎(chǔ)上，提出特別立法建議，供國(guó)務(wù)院研究決策并提交人大立法，或根據(jù)立法授權(quán)，由上海市立法。

Administration of China’s Free Trade Zone —Focused on China(Shanghai) Pilot FTZ

WANG Li-ying

(ShanghaiCustomsCollege,Shanghai201204,China)

The introduction of Free Trade Zone provides local governments with initiatives of open and reform and preemptive advantages in abstracting foreign investment. With the emergence of FTZs in Tianjin, Fujian, Guangdong, fierce competition is inevitable among FTZs. To take an advantageous position in this competition, a sound administration system including duties positioning, power allocation, functioning rules and legal guarantee is an important factor, besides location advantage, extent of openness, adaptability capacity, legal environment. With respect to Shanghai FTZ, the administration should be improved in power allocation, function mechanism and legal guarantee. More advanced legal guarantee and horizontal coordination system should be established. More effective vertical management mechanism should also be established.

Free Trade Zone; administration system; administration mechanism

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170222.005

2016-12-05 該文已由“中國(guó)知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年2月22日數(shù)字出版，全球發(fā)行

本文系上海市教育創(chuàng)新項(xiàng)目“上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理體制研究”(15ZS091)階段性成果。

王麗英，女，上海海關(guān)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，中國(guó)政法大學(xué)行政法學(xué)博士研究生，主要研究方向：行政法學(xué)。

DF3

A

1672-769X(2017)02-0030-08