董學(xué)智

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

分權(quán)困境中的地方財(cái)政自主權(quán)：失衡局限與平衡再造*

董學(xué)智

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

中國式財(cái)政分權(quán)是一個(gè)宏大并正在進(jìn)行的制度變遷。集權(quán)與分權(quán)的調(diào)試與選擇一直是財(cái)政分權(quán)制度革新的核心內(nèi)容。在過往注重證成性，偏輕正當(dāng)性的分權(quán)邏輯下，作為制度創(chuàng)新的中國地方財(cái)政自主權(quán)的生長與形塑一直匱乏法治話語。在中國語境下，政治集權(quán)的扭曲與法律規(guī)則的闕如，使得地方財(cái)政自主權(quán)呈現(xiàn)外在的失序和內(nèi)在的不足，并由此衍生、異化出現(xiàn)實(shí)中的一系列困境和難題。因而，亟需對(duì)失衡的分權(quán)邏輯重新平衡，并再造為追求“好”的地方財(cái)政自主權(quán)生發(fā)的法律邏輯。依循此邏輯，地方財(cái)政自主權(quán)的法治化路徑將明晰并循序產(chǎn)生。

地方財(cái)政自主權(quán)；財(cái)政分權(quán)；分權(quán)困境；正當(dāng)性與合法性

一、問題的引出

在深化財(cái)稅體制改革的時(shí)代大幕下，有關(guān)地方財(cái)政自主權(quán)的討論愈發(fā)重要。不論是近來熱議的地方債問題抑或是試圖解困地方之于“土地財(cái)政”依賴的努力，技術(shù)層面的細(xì)致革新當(dāng)然有其現(xiàn)實(shí)價(jià)值，但深層次的制度機(jī)理改造方是破解困局的治本之道。近日，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)發(fā)布，對(duì)中央與地方如何劃分財(cái)政事權(quán)，及如何劃分支出責(zé)任給出了原則性意見，并明確提出研究起草《政府間財(cái)政關(guān)系法》，形成保障中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法律體系。經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)對(duì)財(cái)政分權(quán)、地方財(cái)政自治等的研究可謂汗牛充棟并貢獻(xiàn)了豐碩的智識(shí)成果，那么，值得自省的是，在過去財(cái)稅體制改革實(shí)踐中“缺席”的法學(xué)又應(yīng)當(dāng)且能夠做什么？當(dāng)前法學(xué)界對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系(財(cái)政分權(quán))相關(guān)問題的研究主要立足于中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化的維度，以憲政思維倡導(dǎo)法治化道路，通過法治將財(cái)政分權(quán)制度、公民基本權(quán)利保障與地方自治接合聯(lián)動(dòng)，從而在財(cái)政層面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化*學(xué)界表達(dá)此共識(shí)的文獻(xiàn)較為豐富，較有代表性的專著如，張千帆.國家主權(quán)與地方自治——中央與地方關(guān)系的法治化[M].北京:中國民主法制出版社,2012；劉劍文.中央與地方財(cái)政分權(quán)法律問題研究[M]. 北京:人民出版社,2009；魏建國.中央與地方關(guān)系法治化研究——財(cái)政維度[M]. 北京:北京大學(xué)出版社,2015，等等。。在中央和地方的關(guān)系上，主要問題就是財(cái)政權(quán)依法縱向劃分、限定問題*張守文.財(cái)政危機(jī)中的憲政問題[J].法學(xué),2003,(9).，由此，在財(cái)政分權(quán)的整體性視角下，包括中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)如何明晰、規(guī)范地劃分等更為技術(shù)性的法制問題亟需細(xì)致的規(guī)范搭建；而在另一面向上，對(duì)財(cái)政分權(quán)下生長、發(fā)育的地方財(cái)政自主權(quán)也亟需更多關(guān)注，以此為視角的研究還有待更進(jìn)一步地縱深挖掘*在中國知網(wǎng)(CNKI)上以“地方財(cái)政自主權(quán)”為關(guān)鍵詞搜索，法學(xué)類文獻(xiàn)不過寥寥數(shù)篇，質(zhì)量較高的如，徐鍵.分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)[J].法學(xué)研究,2012(3)；徐陽光.地方財(cái)政自主的法治保障[J].法學(xué)家,2009(2).。

現(xiàn)實(shí)中的地方財(cái)政自主權(quán)是財(cái)政分權(quán)邏輯演繹的制度結(jié)果。作為一種制度創(chuàng)新，中國地方財(cái)政自主權(quán)如何在規(guī)范的立場上循序而成？本文的問題意識(shí)和討論價(jià)值即來源于此：有必要以地方財(cái)政自主權(quán)的立場檢討財(cái)政分權(quán)的改革邏輯。制度革新的過程必定是逐漸從政治話語走向法律邏輯的過程——本文立足于此基本判斷，討論財(cái)政分權(quán)視野下地方財(cái)政自主權(quán)的制度生長脈絡(luò)、權(quán)力構(gòu)造與法律意涵?，F(xiàn)實(shí)的分權(quán)困境源自理應(yīng)在合(憲)法與有效間平衡的分權(quán)邏輯出現(xiàn)偏差。在法治視野下，基于中國經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)，重新平衡權(quán)力邏輯，進(jìn)而明晰未來制度創(chuàng)新的路向展開，無疑有助于更加深刻地吸取中國財(cái)政分權(quán)的過往之鑒，有益于啟示地方財(cái)政自主權(quán)規(guī)范生長的未來之路。當(dāng)然，財(cái)政問題從來并不只是一個(gè)純粹的法律問題，而是一個(gè)飽含政治、經(jīng)濟(jì)等復(fù)合因素的復(fù)雜命題，使得真正解釋財(cái)政現(xiàn)象、解決實(shí)踐問題甚為艱難，因而多學(xué)科視角的觀察和思考尤顯必要，因此本文在文獻(xiàn)來源和方法論上參考吸納了經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)中較成熟的研究范式和主流共識(shí)。

二、分權(quán)困境中的地方財(cái)政自主權(quán)：基于“集—分”框架的認(rèn)識(shí)

本部分采取的是一種 “集—分”的二元分析框架。這個(gè)框架能夠成立在于：對(duì)財(cái)政關(guān)系的調(diào)整實(shí)質(zhì)上就是不斷在集權(quán)與分權(quán)之間選擇。60余年來，我國推行了大大小小的財(cái)政分權(quán)改革，徘徊在集權(quán)與分權(quán)之間，始終在不斷嘗試中央與地方財(cái)政權(quán)力分配的最佳平衡點(diǎn)。同樣，這個(gè)二元框架可以再有二元維度的視角審視：一是在更宏觀的財(cái)政分權(quán)的視角下，地方財(cái)政自主權(quán)作為一個(gè)籠統(tǒng)和概括的整體性概念，是與中央財(cái)政權(quán)相對(duì)的；從而考察其他權(quán)力(如政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)性權(quán)力與行政性權(quán)力)配置對(duì)其的外在影響；二是進(jìn)入地方財(cái)政自主權(quán)力體系本身，對(duì)權(quán)力內(nèi)在構(gòu)造進(jìn)行透視甄別，在構(gòu)成地方財(cái)政自主權(quán)的更為具體和細(xì)致的內(nèi)涵劃分上厘清集權(quán)與分權(quán)的程度?！凹帧狈治隹蚣軐?shí)際上是在中央與地方二元結(jié)構(gòu)下對(duì)集權(quán)與分權(quán)程度的定性分析*集權(quán)與分權(quán)程度有多種衡量方法，比如定量的研究方法，在偏好數(shù)學(xué)計(jì)算的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中一般是指地方財(cái)政一般預(yù)算支出占全國財(cái)政一般預(yù)算支出的比重。當(dāng)然，定性與定量分析各有其優(yōu)勢，法學(xué)似乎更擅長于定性研究，也許正如卡爾·拉倫茨所指出的那樣，“法學(xué)所要處理的正好不是可以量化的問題。”參見卡爾·拉倫茨.法學(xué)方法論[M].陳愛娥譯. 北京:商務(wù)印書館,2000.79.，其價(jià)值在于通過對(duì)“集—分”程度的把握，可以揭示出權(quán)力的配置和構(gòu)造問題，從而在某一面向上反映出權(quán)力生長運(yùn)行與制度供給的匹配程度。

(一)地方財(cái)政自主權(quán)的失序：基于財(cái)政分權(quán)制度變遷撥梳的外部視角

我國60余年以來的紛繁復(fù)雜、循環(huán)反復(fù)的財(cái)政分權(quán)試驗(yàn)與改革無疑是一場規(guī)模浩大、正在進(jìn)行的制度變遷。學(xué)界對(duì)于中央與地方財(cái)政關(guān)系的制度演變進(jìn)行了系統(tǒng)的回溯和梳理，限于篇幅和本文討論重點(diǎn)，下表僅將各個(gè)階段的發(fā)展特征、制度模式、權(quán)力屬性等做一列明。

表1 財(cái)政分權(quán)的制度變遷(1949—2014)*本表的編制參考了賈俊雪.中國財(cái)政分權(quán)、地方政府行為與經(jīng)濟(jì)增長[M]. 北京:中國人民大學(xué)出版社,2015.72-102.

歷史的延伸與發(fā)展是一條不可割斷的時(shí)間鏈條，今天的問題不過是以往問題累積變化而成，因此，問題的理清與解決自然需要站在歷史的視野中：60余年的財(cái)政史便清晰地呈現(xiàn)出“集權(quán)—分權(quán)”反復(fù)循環(huán)的波浪形變動(dòng)趨勢，而直到1994年規(guī)范化、制度化的分稅制改革才成為中央和地方財(cái)政關(guān)系走向法治化的起點(diǎn)。分權(quán)與集權(quán)歷來都是國家治理的重大問題，在循環(huán)往復(fù)之歷史長河中，地方財(cái)政自主權(quán)整體呈增量發(fā)展態(tài)勢，經(jīng)歷了從“零”到“有限”自主的過程，而與此同時(shí)中央財(cái)政控制權(quán)卻并未真正削弱，相反，經(jīng)由分稅制改革使得財(cái)權(quán)更加集中，中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的權(quán)能變得更加強(qiáng)大了——按照常規(guī)的邏輯，在中央向地方進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的過程中，財(cái)政權(quán)力和職責(zé)的向下轉(zhuǎn)移理應(yīng)會(huì)減少中央財(cái)政控制權(quán)而增加地方財(cái)政自主權(quán)。然而，在當(dāng)代中國卻出現(xiàn)了另外一番有趣的景象：在進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的同時(shí)出現(xiàn)了地方財(cái)政自主權(quán)與中央財(cái)政控制權(quán)同向增加的“兩權(quán)悖論”。在我國不斷變化的權(quán)力縱向配置格局下，地方政府擁有的權(quán)力在時(shí)空中始終存在差異，中央與地方關(guān)系的格局呈現(xiàn)“一體多元化”特征*熊文釗.大國地方：中央與地方關(guān)系法治化研究[M]. 北京:中國政法大學(xué)出版社,2012:115-124.。中國所進(jìn)行的帶有分權(quán)化性質(zhì)的財(cái)政體制改革，因它又不相同于西方財(cái)政聯(lián)邦制理論意義上的財(cái)政分權(quán)，通常被冠之以“中國式財(cái)政分權(quán)”的稱謂*See Hehui Jin, Yingyi Qian, B.R. Weingast, “Regional Decentralization and Fiscal incentives: Federalism, Chinese Style”, Journal of Public Economics, 2005, 89:p.1719-1742. 當(dāng)然學(xué)界對(duì)中國財(cái)政體制的總結(jié)還有一些不同稱謂，比如“地方分權(quán)的威權(quán)主義體制”，其實(shí)是大同小異的。，而財(cái)權(quán)的結(jié)構(gòu)變動(dòng)是在地方財(cái)政自主權(quán)與中央財(cái)政控制權(quán)同向增加的情況下實(shí)現(xiàn)的。

學(xué)界對(duì)于上述中國經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)象有多角度多動(dòng)因的認(rèn)識(shí)，比如從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制必然要求與之相適應(yīng)的中央與地方財(cái)政關(guān)系，其中都肯認(rèn)的是政治集權(quán)在中國式財(cái)政分權(quán)中的決定性作用。普遍認(rèn)為，是政治集權(quán)才使得中央政府有能力推動(dòng)地方政府促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，從而取得了當(dāng)代中國漸進(jìn)式改革的成功*Olivier Blanchard, Andrei Shleifer: “Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia”, IMF Staff Papers, Palgrave Macmillan Journals, 2000, vol. 48(4), p.8.。既然對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)的體制安排事關(guān)中央和地方政府的財(cái)政汲取能力與服務(wù)能力的配置，是“國家成長之財(cái)政邏輯”*劉守剛.國家成長的財(cái)政邏輯：近現(xiàn)代中國財(cái)政轉(zhuǎn)型與政治發(fā)展[M].天津：天津人民出版社，2009.的體現(xiàn)，那么政治邏輯在作為后發(fā)國家和具有威權(quán)主義傳統(tǒng)的我國，成為中國式財(cái)政分權(quán)得以形成的重要的前提，對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)生發(fā)的重要影響也就不言自明了。實(shí)際上，政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)性分權(quán)、行政性分權(quán)對(duì)于地方財(cái)政自主權(quán)的界域、行使都有著非常重要的影響。(如圖1)

圖1

比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)揭示了一個(gè)有趣的經(jīng)驗(yàn)：先發(fā)國家大都在分權(quán)制度下邁向發(fā)達(dá)之列，而后發(fā)國家則更多依靠集權(quán)而飛躍發(fā)展。在前述的政治邏輯運(yùn)行下，前期改革的成功之處在于對(duì)集權(quán)與分權(quán)的把控，有效實(shí)施了對(duì)地方政府的激勵(lì)，充分利用了地方財(cái)政自主權(quán)的正面效用。然而，在經(jīng)濟(jì)增長作為主導(dǎo)目標(biāo)與政治晉升激勵(lì)下，地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面展開激烈競爭，隨著地方財(cái)政自主權(quán)的在規(guī)則內(nèi)外的生長使得各級(jí)政府獨(dú)立利益主體地位日益強(qiáng)化，地方政府“機(jī)會(huì)主義”盛行，行為異化。

具體而論，分稅制改革后的歷史發(fā)展，一是形塑了地方財(cái)政權(quán)“財(cái)政收入集權(quán)+預(yù)算分權(quán)+財(cái)政支出部分分權(quán)”的模式。在這一模式下，在收入方面，通過“收稅—上解—轉(zhuǎn)移支付”的方式，地方非常依賴中央；在預(yù)算和財(cái)政支出方面，則保有著相對(duì)自主色彩。二是，在博弈視角下，中央和地方在各種正式和非正式制度之間相互“拉鋸”：地方享有的財(cái)政自主權(quán)，遭到中央通過正式制度的法律改革和非正式制度的政治命令限縮后，卻又在非正式制度中擴(kuò)大其事實(shí)上的自主權(quán)。最典型的例子體現(xiàn)在地方財(cái)政收入上：中央不斷通過稅種劃分將主要稅種收入歸為己有，從而擠壓地方稅收收入空間；而地方的反應(yīng)則是努力擴(kuò)大自由度較大的預(yù)算外收入部分，土地出讓金就是一例；作為應(yīng)對(duì)，中央又持續(xù)地進(jìn)行預(yù)算改革，將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理，預(yù)算內(nèi)資金的管理相對(duì)集權(quán)化、規(guī)范化*周飛舟.以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為[M].上海:上海三聯(lián)書店,2012.228.，直至2011年正式規(guī)范上取消預(yù)算外資金。但事實(shí)上地方仍有部分資金在預(yù)算外，例如地方投融資債務(wù)收入，致使“軟預(yù)算約束”問題仍無法徹底解決。中央力圖使非稅收入規(guī)范化、取消預(yù)算收入的初衷固然是正當(dāng)?shù)?，但是只要地方的?cái)源難以自足，預(yù)算外收入就難以絕對(duì)根除。

(二)地方財(cái)政自主權(quán)的不足：基于權(quán)力構(gòu)造內(nèi)部視角的考析

回到命題的邏輯起點(diǎn)：何為地方財(cái)政自主權(quán)？盡管在我國法律規(guī)范用語體系中并沒有明確界定，并且學(xué)界基于不同視角有做不同具體劃分，導(dǎo)致其具體內(nèi)涵有一定的模糊與混淆，但作為一種事實(shí)權(quán)力狀態(tài)的客觀描述，一般認(rèn)為，其大體包括地方的預(yù)算自主權(quán)、自主組織收入與自主支配、支出的權(quán)力，是一種兼具實(shí)體與程序性質(zhì)的復(fù)合權(quán)力體系。此外，既然要對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)“醫(yī)學(xué)手術(shù)式”解構(gòu)，那么同樣需要明晰的是其性質(zhì)問題：此權(quán)究竟是“權(quán)力”還是“權(quán)利”？由于地方財(cái)政自主權(quán)的法理基礎(chǔ)根植于地方自主權(quán)，而地方自主權(quán)在法理上一般認(rèn)為兼有“權(quán)力”和“權(quán)利”兩個(gè)面相。在地方與中央的關(guān)系上，地方財(cái)政自主權(quán)展現(xiàn)的是“權(quán)利”的一面，就其財(cái)政和預(yù)算事項(xiàng)擁有不受中央非法干預(yù)、侵害的權(quán)限，此種權(quán)力在性質(zhì)上乃是自由權(quán)的一種；而在地方與其居民的關(guān)系上，地方財(cái)政自主權(quán)則當(dāng)然具有強(qiáng)制性的、基于統(tǒng)治權(quán)而來的“權(quán)力”的一面，例如地方對(duì)居民的課稅權(quán)便是典型例證*蔡茂寅.地方自治之理論與地方制度法[M].中國臺(tái)北:學(xué)林文化事業(yè)有限公司,2003.277-281.。地方自主權(quán)的二元面相從根本上源自于地方自治所包含“住民自治”與“團(tuán)體自治”兩層意涵*蘆部信喜.憲法(第3版)[M].林來梵,等譯.北京:北京大學(xué)出版社,2006.320.。必須說明的是，盡管“權(quán)利觀”能夠解釋“權(quán)力觀”所難以自洽的部分，比如當(dāng)?shù)胤阶灾鳈?quán)被中央侵犯后的法律救濟(jì)問題，但地方(財(cái)政)自主權(quán)的“權(quán)利觀”在我國還未普遍，尚需更為深入的研究，因而本文仍暫使用“權(quán)力”一詞。

1994年分稅制之后，我國地方財(cái)政自主權(quán)可謂形成了制度化雛形：中央財(cái)政收入集權(quán)、轉(zhuǎn)移支付制度的建立、中央和地方預(yù)算編制獨(dú)立化和事權(quán)初步劃分。由此，可對(duì)地方財(cái)政自主程度作一整體性評(píng)估(表2)：由于自主權(quán)的要義在于決策權(quán)而非執(zhí)行權(quán)，因此以每項(xiàng)權(quán)力的決策權(quán)屬于中央還是地方為標(biāo)準(zhǔn)，來對(duì)各項(xiàng)權(quán)力趨向于中央集權(quán)還是地方分權(quán)定性。

表2 各項(xiàng)地方財(cái)政自主權(quán)程度表*吳良健.地方分權(quán)與預(yù)算自主——論分稅制下的地方預(yù)算自主權(quán)及其憲政意涵[A].姜明安.行政法論叢:第18卷[C].北京:北京大學(xué)出版社,2015.252.

(注：部分分權(quán)是指中央和地方共享部分的決策權(quán)。例如，地方人大和中央政府均負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)；非稅收入中省級(jí)以下行政事業(yè)性收費(fèi)的設(shè)立權(quán)屬于省政府，但政府性基金的設(shè)立權(quán)又屬于中央政府，地方無權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立；自有財(cái)源支出權(quán)中，中央對(duì)法定支出有決策權(quán)；轉(zhuǎn)移支付支出權(quán)中，中央對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有決策權(quán))

從中可見，地方的預(yù)算權(quán)是分權(quán)狀態(tài)的，財(cái)政收入權(quán)偏重為中央集權(quán)，而財(cái)政支出權(quán)則可歸結(jié)為部分分權(quán)。可以得出結(jié)論，我國地方財(cái)政自主權(quán)并不充分，尤其在財(cái)政收入權(quán)領(lǐng)域。那么權(quán)力不充分、不完滿的根源何在？事實(shí)上，正如稅權(quán)的壟斷在我國可能也與政治集權(quán)之間存在緊密聯(lián)系*崔威.稅收立法高度集權(quán)模式的起源[J].中外法學(xué),2012,(4).，政治上向中央集權(quán)的需要也影響了地方財(cái)政自主權(quán)的基本架構(gòu)，是目前地方財(cái)政自主權(quán)不足的根源。而這一經(jīng)驗(yàn)卻恰與地方自治的思維相悖。作為地方自治體系的核心，輔助原則要求決策應(yīng)當(dāng)盡可能地以接近公民的方式作出，上級(jí)的決策只起到輔助作用*閆海.公共預(yù)算過程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力：一個(gè)法政治學(xué)研究范式[M]. 北京:法律出版社,2012.92-100.?，F(xiàn)今我國地方財(cái)政制度是由分稅制所奠定和展開的，而分稅制本質(zhì)上是一場“收入集權(quán)，支出部分分權(quán)，預(yù)算基本分權(quán)”的改革，分稅制的財(cái)政分權(quán)并不是完全意義上的“分權(quán)”，地方政府并不具有關(guān)鍵的決策權(quán)*于長革.中國財(cái)政分權(quán)的演進(jìn)與創(chuàng)新[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2010.201-202.。分稅制的目標(biāo)是“財(cái)稅分工”而非“財(cái)稅分權(quán)”*沈壽文.論我國“分稅制”的憲法性質(zhì)[J].時(shí)代法學(xué),2012,(2).。兩者的根本區(qū)別在于：前者是執(zhí)行性職能的劃分，而后者則是權(quán)力的法律分配。

三、中國式財(cái)政分權(quán)的邏輯失衡及其局限：一種“證成性—正當(dāng)性”框架的分析

制度演進(jìn)的軌跡其實(shí)正是權(quán)力配置和構(gòu)造邏輯的現(xiàn)實(shí)表征。如果“權(quán)力先于繁榮，政府決定增長，經(jīng)濟(jì)上繁榮與否的問題便轉(zhuǎn)換成了政治權(quán)力形成與運(yùn)用是否得當(dāng)?shù)膯栴}?！?曼瑟·奧爾森.權(quán)力與繁榮[M].蘇長和,等譯.上海:上海人民出版社,2014.2.權(quán)力在治理過程中起著貫穿性的作用，是治理主體開展行動(dòng)的能力基礎(chǔ)，財(cái)政分權(quán)制度正是通過對(duì)財(cái)政權(quán)力的配置、運(yùn)用、協(xié)調(diào)和控制的制度。

(一)分權(quán)邏輯的失衡格局

政治學(xué)中對(duì)權(quán)力有所謂的“證成性”和“正當(dāng)性”分置進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的理論框架*關(guān)于證成性與正當(dāng)性在政治學(xué)上的分梳研究可具體參見周濂.現(xiàn)代政治的正當(dāng)性基礎(chǔ)[M].上海:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2008.該書較為系統(tǒng)地展現(xiàn)了二者在政治哲學(xué)上的研究譜系。，其提供了一種認(rèn)識(shí)中國財(cái)政分權(quán)制度變遷的有益分析范式和思維進(jìn)路。亦即，中國地方財(cái)政自主權(quán)的生長、發(fā)育一直都是沿著注重財(cái)政分權(quán)改革事實(shí)上的“實(shí)效性”而忽略規(guī)范上的“合法(憲)性”的發(fā)展路徑，其所體現(xiàn)的正是以“證成性”——關(guān)注于權(quán)力的效用和功能，一種工具價(jià)值——為主導(dǎo)而忽略“正當(dāng)性”——著眼于權(quán)力的獲得所應(yīng)滿足的限制條件和形式上的合理性，一種非工具性價(jià)值——這樣的政治邏輯。簡言之，從政治國家相對(duì)的公民之立場來看，證成性與正當(dāng)性分別是從“目的的進(jìn)路”與“發(fā)生的進(jìn)路”評(píng)價(jià)國家權(quán)力的兩種方式*瞿鄭龍.當(dāng)代中國法治建設(shè)的政治邏輯——以證成性與正當(dāng)性為分析框架[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2014,(6).。

顯然，中國地方財(cái)政自主權(quán)的生長與形塑正是依循如下的分權(quán)邏輯而展開：

就偏輕“正當(dāng)性”而言，盡管應(yīng)當(dāng)肯定自分稅制正式確立之后，中央與地方財(cái)政關(guān)系在逐步趨向穩(wěn)定，地方財(cái)政自主權(quán)制度化的思路也逐步形成，具體制度設(shè)計(jì)上也逐步吸納域外的有益經(jīng)驗(yàn)，但無疑，對(duì)于財(cái)政分權(quán)體制或是其中的地方財(cái)政自主權(quán)而言，其主要的、相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)和內(nèi)容都缺乏法律層面的調(diào)整，而具體制度設(shè)計(jì)上一直都由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，立法機(jī)關(guān)所起的作用十分有限，即使時(shí)至今日恐怕也是象征性意義大于實(shí)質(zhì)改變。也由此，支撐制度的規(guī)則體系權(quán)宜性、變動(dòng)性較強(qiáng)，穩(wěn)定性和可預(yù)測性不夠。(見表3)

表3 規(guī)則視角下財(cái)政分權(quán)制度中主要問題的形成機(jī)理

就注重“證成性”而言，縱觀60余年“制度螺旋式”的財(cái)稅體制改革歷程，盡管細(xì)致地分析不同階段的財(cái)稅體制改革有不同的時(shí)代背景、邏輯起點(diǎn)、目標(biāo)取舍和順序選擇，然而其核心無外乎是處理好政府與市場間的關(guān)系與政府之間的財(cái)政關(guān)系。因而，處理好這兩大核心關(guān)系的需要是如今地方財(cái)政自主權(quán)樣態(tài)得以催生與發(fā)展的根本動(dòng)因：希望經(jīng)典財(cái)政分權(quán)理論中分權(quán)與競爭的積極作用的正向發(fā)揮，簡而言之即是追求經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入提高、提高公共物品或服務(wù)的供給效率，等等；而如果以憲法文本的規(guī)范表達(dá)，即是“提高中央政府的宏觀調(diào)控能力”與“發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”之間的反復(fù)調(diào)試與有效平衡。在這樣的內(nèi)在制度邏輯和不懈追求下，既然我國一直以來并沒有法治的本土傳統(tǒng)和資源，那么法治話語自然退居其次，重要的是前述對(duì)目的的實(shí)現(xiàn)?！艾F(xiàn)代國家建構(gòu)的核心在于政治權(quán)力的集中和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活調(diào)控能力提高”*楊雪冬.民族國家與國家構(gòu)建：一個(gè)理論綜述[C].劉建軍,陳超群.復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論(第3輯)[A].上海:上海辭書出版社,2005.90.，那么，在分權(quán)邏輯下，最簡單、直接和高效的方式便是通過對(duì)政治治理機(jī)制和地方財(cái)政自主權(quán)的制度安排向地方政府提供有效激勵(lì)，主要是政治集權(quán)下的政績考核和晉升激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政激勵(lì)。由此，財(cái)政分權(quán)和集權(quán)的選擇其實(shí)質(zhì)就異化為激勵(lì)與調(diào)控之間的權(quán)衡，而地方財(cái)政自主權(quán)也就在這樣的權(quán)衡空間中生長開來。

(二)分權(quán)邏輯的局限

前述的分權(quán)困境與地方財(cái)政自主權(quán)的外在失序與內(nèi)在不足根源于注重證成性偏輕正當(dāng)性的分權(quán)邏輯的局限凸顯：

一方面，正如學(xué)界流行的普遍觀點(diǎn)，由于我國財(cái)政分權(quán)的法制化程度不高，財(cái)政分權(quán)缺乏明確的憲法規(guī)范，長久以來財(cái)政分權(quán)領(lǐng)域都是以行政權(quán)為主導(dǎo)，全國人大及其常委會(huì)則長期缺席。之所以更細(xì)致地要求通過法律，而不是中央政府(國務(wù)院)的行政法規(guī)或規(guī)范性的決定來達(dá)成，即是希望建立穩(wěn)定權(quán)威的規(guī)則體系來確定中央與地方間關(guān)乎財(cái)政問題的法治秩序，從而杜絕中央對(duì)地方的不當(dāng)干涉，真正保障地方財(cái)政自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。而從歷史分析的角度也再次證明我國財(cái)政分權(quán)領(lǐng)域缺乏穩(wěn)定的法律規(guī)范，因而中央與財(cái)政權(quán)力分配大起大落*張千帆.中央與地方財(cái)政分權(quán)——中國經(jīng)驗(yàn)、問題與出路[J].政法論壇,2011,(5).，調(diào)整隨意性大，變動(dòng)頻繁，做法不規(guī)范，存在著不少“人治”的色彩和因素*趙云旗.中國分稅制財(cái)政體制研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.478.。

首先，在法治化程度很低的語境中，在中央高度集權(quán)的條件下，地方政府是中央政府的延伸，地方政府的權(quán)力完全由中央政府授予，使得中央與地方關(guān)系具有較強(qiáng)的隨意性和不確定性。這樣，中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整就成為中央政府的單向行為，缺乏穩(wěn)定約束機(jī)制?！爸袊鴮?duì)中央與地方的權(quán)限調(diào)整，基本屬于政策性調(diào)整。一個(gè)紅頭文件下來，就可以將某些權(quán)力下放給地方；又發(fā)一個(gè)紅頭文件，就可以將地方的權(quán)力收歸中央”*薄貴利.集權(quán)分權(quán)與國家興衰[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2001.221.。在地方政府的權(quán)力依據(jù)缺乏法律保障的情況下，即使是中央政府放權(quán)，地方政府恐怕也難免依據(jù)自身利益，做出不同的權(quán)衡與選擇。其次，在中央與地方“委托—代理”的二元結(jié)構(gòu)中地方政府也一直扮演著雙重角色：中央政策的執(zhí)行者和地方利益的維護(hù)者，角色之間的沖突始終存在?？茖咏Y(jié)構(gòu)、集權(quán)與分權(quán)各自的必要性使得中央與地方之間的博弈關(guān)系得以可能。地方財(cái)政自主權(quán)的增強(qiáng)實(shí)際上加劇了整體利益與局部利益之間矛盾與沖突的可能：地方政府往往按照自身利益取向，或陽奉陰違，或曲解、變通中央政府的政策，與中央政府博弈，積極謀求自身利益最大化。幾千年延續(xù)的集權(quán)傳統(tǒng)、單一制國家結(jié)構(gòu)以及超大國家的穩(wěn)定與發(fā)展，為了使地方政府符合中央政府的意圖，中央政府最自然而然地通過政治集權(quán)，確保地方財(cái)政自主權(quán)行使在利益導(dǎo)向上與其“激勵(lì)相容”：第一，中央政府利用黨員干部管理體系來控制省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的職業(yè)道路；第二，中央政府通過擴(kuò)大省級(jí)政府的財(cái)政自主權(quán)以及與他們共享經(jīng)濟(jì)剩余來給省級(jí)政府提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。“晉升錦標(biāo)賽”式*周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2007,(2).的事實(shí)證明，企圖依靠政治與財(cái)政激勵(lì)優(yōu)于賦予地方自治權(quán)那樣更利于中央意圖的貫徹和執(zhí)行是值得懷疑和檢討的*S. Philip Hsu: Deconstructing Decentralization in China: “fiscal incentive versus local autonomy in policy implementation” , Journal of Contemporary China ,2004, 13(40), pp.567-599.。(見表4與圖2)

表4 博弈視角下財(cái)政分權(quán)制度中主要問題的形成機(jī)理

(注：本表中的1～7數(shù)字所代表之涵義對(duì)應(yīng)于表3)

圖2

另一方面，因?yàn)樽非蟆白C成性”而將改革的績效考量放在第一位：在不變動(dòng)許多基本制度，或者盡可能地以最低成本和最小風(fēng)險(xiǎn)的可能性對(duì)財(cái)政分權(quán)可能涉及的基本制度小修小補(bǔ)的前提下，努力謀求改革績效的最優(yōu)——因而遵循這樣的思路，過往的財(cái)政分權(quán)體制改革僅側(cè)重于收入分配一側(cè)，改革主要集中在稅制、稅收征管、中央與地方財(cái)力分配方面，而與行政性分權(quán)依據(jù)同一劃分標(biāo)準(zhǔn)即政府職能的事權(quán)幾乎處于不變狀態(tài)*樓繼偉.中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M]. 北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2013.296-297.。財(cái)政分權(quán)包括事權(quán)、財(cái)權(quán)與轉(zhuǎn)移支付三大構(gòu)成要素，由于事權(quán)處于基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性地位，且直接決定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)配置和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，因此，財(cái)政分權(quán)制度改革至少應(yīng)該是三個(gè)要素的協(xié)同并進(jìn)*王永軍.分權(quán)困境與制度因應(yīng)：中國式財(cái)政分權(quán)反思與重構(gòu)——兼論財(cái)力與事權(quán)相匹配財(cái)力之維的邏輯困境與多維聯(lián)動(dòng)[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2013,(6).。其實(shí)我國始終在致力于構(gòu)建科學(xué)合理的財(cái)政權(quán)分配體系，但為了解決前一時(shí)期的問題而做出的制度調(diào)整，又帶來了新的問題，由此造成財(cái)政分權(quán)的頻繁調(diào)整和變動(dòng)不居。“分稅制改革后，我國中央和地方的稅權(quán)分配由相對(duì)集中逐步走向高度集中，而支持稅權(quán)集中強(qiáng)化的理由莫過于其極高的效率?！?葉姍.稅權(quán)集中的形成及其強(qiáng)化——考察近20年的稅收規(guī)范性文件[J].中外法學(xué),2012,(4).因而長期以來僅僅改革“財(cái)力之維”的“碎片化”而非全局性的制度演進(jìn)邏輯局限性日益突出。目前的事權(quán)結(jié)構(gòu)有很大問題，《指導(dǎo)意見》也直言不諱地指出要避免將過多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)。“我國真正的問題不在于稅權(quán)集中，而在于事權(quán)太過分散”*葉姍.財(cái)政赤字的法律控制[M]. 北京:北京大學(xué)出版社,2014.300.，事權(quán)大量下放并不利于公共物品的供給，還可能降低中央政策在地方層面的執(zhí)行力*根據(jù)奧爾森利益集團(tuán)理論，當(dāng)?shù)胤秸媾c中央和整個(gè)國家的利益相容時(shí)，中央政府的政策在地方政府層面上易于貫徹和執(zhí)行；當(dāng)?shù)胤秸媾c中央和全國利益相矛盾時(shí)，地方政府首先考慮的是自身利益而非國家利益，從而造成公共利益中的“囚徒困境”。中央政府歷次的宏觀調(diào)控(包括經(jīng)濟(jì)高脹時(shí)的緊縮政策與房地產(chǎn)調(diào)控)效果均不顯著就是典型例子。該理論可參見曼瑟爾·奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯[M].陳郁,等譯.上海:格致出版社,上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,2014.5-30.。加之中國式財(cái)政分權(quán)激勵(lì)結(jié)構(gòu)異化，特別是在“用手投票”與“用腳投票”雙重監(jiān)督約束機(jī)制缺失下，財(cái)政分權(quán)功能異化，偏離了社會(huì)公共需求，甚至也可能對(duì)收入公平分配產(chǎn)生不良后果*Agnese Sacchi, Simone Salott: The Effects of Fiscal Decentralization on Household Income Inequality: Some Empirical Evidence, Spatial Economic Analysis, 2014, Vol. 9, No. 2, pp.202-222.?！爸袊母母锸侨狈椪刃虻氖袌鰧?dǎo)向型經(jīng)濟(jì)改革，中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有可能會(huì)淪為國家機(jī)會(huì)主義的附屬品，在中長期內(nèi)將妨礙經(jīng)濟(jì)增長與憲政轉(zhuǎn)型”*杰弗里·薩克斯、胡永泰、楊小凱.經(jīng)濟(jì)改革和憲政轉(zhuǎn)軌[J].經(jīng)濟(jì)學(xué),2003,(4).。從而產(chǎn)生了中國式財(cái)政分權(quán)中的“分權(quán)困境”。

四、失衡邏輯的平衡與再造

(一)何種平衡——“好”的法律邏輯的形成與制度展開

對(duì)失衡的注重證成性、偏輕正當(dāng)性的分權(quán)邏輯進(jìn)行平衡，同時(shí)也是將政治意義的分權(quán)邏輯進(jìn)化、再造為法律邏輯的過程?！罢?、經(jīng)濟(jì)抑或社會(huì)系統(tǒng)，都離不開法律的制度支撐，現(xiàn)代國家財(cái)政與三大系統(tǒng)的連接無不以法律的形式呈現(xiàn)?！?張守文.稅制變遷與稅收法治現(xiàn)代化[J].中國社會(huì)科學(xué),2015,(2).在“好”的法律邏輯里，證成性轉(zhuǎn)化為“有效”的財(cái)政分權(quán)與“有效”的地方財(cái)政自主權(quán)，成為制度追求目標(biāo)；正當(dāng)性則重塑為一整套良好的能夠支撐目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法律制度規(guī)則體系，即“規(guī)范”的地方財(cái)政自主權(quán)。同時(shí)，分權(quán)的下一步意味著權(quán)力的制衡、合作與競爭。理性的法律邏輯必然是外化式進(jìn)路——通過建構(gòu)性方法將地方財(cái)政自主權(quán)“罩上”法治的“外衣”和內(nèi)嵌式進(jìn)路——尋找地方財(cái)政自主與法學(xué)基本范疇(比如權(quán)力制約、權(quán)利保障)的深層次淵源，使之自然轉(zhuǎn)化為法治命題的統(tǒng)一。雖然一部乃至一整套法律體系不可能完美解決所有問題，但所謂法律邏輯的意義在于，供給地方財(cái)政自主權(quán)的制度框架，既賦予權(quán)力自由，又充分約束，并提供具有一定彈性的法律空間，在這個(gè)空間之中，中央與地方能夠很好的博弈與協(xié)調(diào)，在保證規(guī)范的前提下，取得制度績效的最優(yōu)。

那么，法律邏輯又應(yīng)如何在制度層面展開呢？通過對(duì)西方財(cái)政分權(quán)運(yùn)行的考察和系統(tǒng)的抽象總結(jié)，一般認(rèn)為，“好”的財(cái)政分權(quán)必須具備如下相應(yīng)的制度支持：以地方代議機(jī)關(guān)和地方選舉的地方長官為標(biāo)志的憲制為基礎(chǔ)，從而供給地方政府的正當(dāng)性支撐；以完善的收支劃分為代表的分權(quán)體制安排，從而確保財(cái)政體制的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，具有自我維持的制度功能，為地方財(cái)政權(quán)力的運(yùn)行提供約束框架；以政府問責(zé)、審計(jì)監(jiān)察為代表的政府預(yù)算制度和監(jiān)督制約機(jī)制，確保地方財(cái)政自主權(quán)的價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和矯正*羅伊·鮑爾.中國的財(cái)政政策：稅制與中央及地方的財(cái)政關(guān)系[M].許善達(dá),等譯.北京:中國稅務(wù)出版社,2000.151-157.。

政治社會(huì)形勢變化與中央政府的財(cái)政壓力曾是推動(dòng)我國中央與地方財(cái)政關(guān)系變遷的重要?jiǎng)恿?。而今，政府轉(zhuǎn)型已取代財(cái)力困境成為推動(dòng)財(cái)政制度改革的第一和持久的推動(dòng)力*楊志勇,楊之剛.中國財(cái)政制度改革30年[M].上海:格致出版社,上海人民出版社,2008.70.。首先，財(cái)政維度的政府轉(zhuǎn)型的技術(shù)性因素首要在于財(cái)政體制中的事權(quán)與財(cái)權(quán)的聯(lián)動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)從中央到地方各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分規(guī)范、責(zé)任主體清晰，避免職責(zé)混亂和錯(cuò)配。近來世界各國的立法改革目標(biāo)在于增加低層級(jí)政府的財(cái)政自主權(quán)，改革的目的包括降低縱向財(cái)政失衡，減少提供公共服務(wù)的效率損失*Boetti, Piacenza, Turati : “Decentralization and Local Governments’ Performance: How Does Fiscal Autonomy Affect Spending Efficiency?”, Finanzarchiv , Vol.68(3) ,2012,pp.269-302.。對(duì)我國而言，省以下基層政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配問題處于更為失序和未規(guī)范統(tǒng)一的階段。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》主要是從財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分這一維度進(jìn)行梳撥和改革。其次，政府轉(zhuǎn)型還要進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制，使得地方政府真正成為公共服務(wù)的提供者而不是經(jīng)濟(jì)鏈條上的角逐者和以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要任務(wù)而成為各地最大的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司”*韋生.大轉(zhuǎn)型：中國改革下一步[M]. 北京:中信出版社,2012.10.。進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府事權(quán)劃分與公共品多元供給的有效對(duì)接，政府權(quán)力邊界后移的同時(shí)，充實(shí)市場自治權(quán)力。在縱向垂直事權(quán)劃分的同時(shí)開展橫向水平的公共產(chǎn)品供給的社會(huì)合作(如“PPP”)，既能有效減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能發(fā)揮非政府組織承接政府職能的積極性，提高公共品供給效率。復(fù)次，分權(quán)下一步應(yīng)意味著有效的監(jiān)督與充分的制約。公開透明的現(xiàn)代政府預(yù)算制度能夠確保各級(jí)政府預(yù)算硬約束和財(cái)政收支行為的公開化和法治化，提高財(cái)政支出的績效和公共品供給效率水平。最后，政治集權(quán)與財(cái)政分權(quán)的矛盾在單一制政體國家通過優(yōu)化政治控制方式也并非不可調(diào)和?！暗胤阶灾?，受憲法制度保障，而其核心在于財(cái)政自主與財(cái)政責(zé)任”*葛克昌.稅法基本問題:財(cái)政憲法篇[M]. 北京:北京大學(xué)出版社,2004.195.。地方財(cái)政自主權(quán)的規(guī)范增加還有賴于責(zé)任的足夠充分*Linda Veiga, Mathew Kurian, Reza Ardakanian: Intergovernmental Fiscal Relations Questions of Accountability and Autonomy, Springer, 2014, p.68.，沒有選舉的財(cái)政責(zé)任是可能的，但其成效可能受到制約*馬駿.治國與理財(cái)：公共預(yù)算與國家建設(shè)[M].北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2011.221-223.。因而在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)下，關(guān)鍵在于人大的監(jiān)督質(zhì)詢權(quán)的有效行使，將政府置于有效而充分的監(jiān)督之下。

(二)通往“好”的地方財(cái)政自主權(quán)的憲制改革

一個(gè)“好”的財(cái)政分權(quán)，應(yīng)該是中央政府承認(rèn)并尊重地方政府的財(cái)政自主權(quán)，同時(shí)地方政府的財(cái)政自主只能限于法律所能容許的范圍內(nèi)。實(shí)際上正如前文所反復(fù)隱喻的，保障地方財(cái)政的自主權(quán)的制度路徑選擇和創(chuàng)新是一個(gè)需要頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新相結(jié)合的漸進(jìn)過程。并且這樣的過程定會(huì)有許多理論疑難和實(shí)踐問題產(chǎn)生，《指導(dǎo)意見》的局限恐怕在于僅是通往“好”的財(cái)政分權(quán)的第一步。下文僅從憲制層面討論地方財(cái)政自主權(quán)法治化和民主化這兩條進(jìn)路所可能涉及的若干關(guān)鍵問題，雖然并不完滿充分但也不失為引玉之磚。

在單一制體制下，中央與地方政府間是行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而非享有憲法地位的公法人之間的關(guān)系。法治發(fā)達(dá)國家政府間的稅權(quán)劃分都有相應(yīng)的憲法或法律依據(jù)，但各國的稅收劃分卻并非一成不變，亦都設(shè)置了隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化而相應(yīng)調(diào)整的法律框架。例如德國的增值稅作為調(diào)劑型共享稅，由聯(lián)邦和州的財(cái)政能力變化定期協(xié)商決定*陳剛.中國財(cái)政分權(quán)制度的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M]. 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2013.124.。而我國分稅制改革中，中央在與地方進(jìn)行非正式協(xié)商后，就僅以國務(wù)院一紙規(guī)范性文件(而非立法)的方式，單方面地改變了央地間的稅種分配，并在其后不受任何約束地調(diào)整分享稅的分配比率，地方眼看自己利益受損只能被動(dòng)接受，而無法律上的救濟(jì)，這一現(xiàn)象正凸顯出我國縱向府際關(guān)系的非法治化特征?！罢嬲_立一種法治化的政府間財(cái)政關(guān)系或者財(cái)政分權(quán)體制，推動(dòng)地方自治才是根本之道?！?周剛志.財(cái)政分權(quán)的憲政原理：政府間財(cái)政關(guān)系之憲法比較[M].北京:法律出版社,2010.217.走向地方財(cái)政自主權(quán)的法治化，首先當(dāng)然是要求中央與地方關(guān)系的法治化：以憲法明確央地之間的事權(quán)劃分，并確立財(cái)權(quán)與事權(quán)成比例的憲法原則。此外，在央地就財(cái)政收支問題發(fā)生爭議時(shí)，長期而言，需改變目前不穩(wěn)定的、非正式的協(xié)商解決渠道，并應(yīng)走向法制化的解決渠道，對(duì)此美國、德國、日本等法治發(fā)達(dá)國家都有符合各自政治制度特點(diǎn)的爭議解決與協(xié)調(diào)機(jī)制*魏建國.中央與地方關(guān)系法治化研究——財(cái)政維度[M]. 北京:北京大學(xué)出版社,2015.135.。

中央或上級(jí)所保留的地方財(cái)政的實(shí)質(zhì)決策權(quán)，常常以其行政指令架空了地方人大的預(yù)算民主過程。有兩種改革路徑可能解決這一問題：一是保障地方政府在中央平等的政治參與權(quán)，從而在中央做出與地方相關(guān)預(yù)算決策時(shí)，地方能夠在正式的政治協(xié)商過程中保護(hù)本地的權(quán)益。目前地方在中央的政治參與權(quán)主要通過參加全國人民代表大會(huì)，但是人大選舉自身很多制度設(shè)計(jì)問題造成前述期望落空*張千帆.國家主權(quán)與地方自治——中央與地方關(guān)系的法治化[M].北京:中國民主法制出版社,2012.260.。因此，改革人大(常委會(huì))的選舉方式，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府在中央的代表權(quán)平等化、地方利益表達(dá)渠道規(guī)范化，并增強(qiáng)人大常委會(huì)作為代議機(jī)構(gòu)的民主決策功能似乎是可能的。二是上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重地方人大的預(yù)算自主權(quán)。所有的預(yù)算改革都有其政治含義。中國預(yù)算過程的核心是黨委和政府為核心的中國式的行政預(yù)算體制，然而至于應(yīng)該具有何種預(yù)算權(quán)力、應(yīng)該如何行使預(yù)算權(quán)力以及承擔(dān)何種責(zé)任，預(yù)算改革都并未涉及。目前地方行政機(jī)關(guān)不僅對(duì)當(dāng)?shù)厝舜筘?fù)責(zé)，而且也受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，然而眾所周知，人大在我國橫向政治機(jī)構(gòu)體系中的實(shí)際地位比較弱勢，地方行政機(jī)關(guān)大多傾向于服從上級(jí)政府的指令，而實(shí)質(zhì)“架空”了本級(jí)人大的監(jiān)督。如果能夠“認(rèn)真對(duì)待人大”，地方人民代表大會(huì)能夠享有作為民意機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)權(quán)力，上級(jí)政府在財(cái)政收入規(guī)劃和支出政策上能夠更多尊重下級(jí)地方人大基于地方民意的決定，而非擅自通過指令干預(yù)，只保留事后的合法性監(jiān)督權(quán)，那么地方人大能夠更好地維護(hù)地方財(cái)政自主權(quán)。

五、結(jié)論：一項(xiàng)宏大而未竟的制度創(chuàng)新

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，一國的財(cái)政制度安排體現(xiàn)并承載著該國政府與市場、社會(huì)，中央與地方等重大而根本的關(guān)系。在中國目前的憲制之下，結(jié)合分稅制改革的要求，只要中央與地方事權(quán)能法定，并區(qū)分二者的財(cái)政支出責(zé)任，合理設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度，地方的財(cái)力和財(cái)權(quán)將會(huì)清晰，財(cái)政責(zé)任也會(huì)因此明確*熊偉.財(cái)政分稅制與地方預(yù)算自主權(quán)[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015,(3).。本文認(rèn)為財(cái)政分權(quán)、地方財(cái)政自主權(quán)等本就是建構(gòu)理性和演化理性共同作用的宏大制度變遷。因而，如果僅僅局及于問題本身，缺乏問題之外的長遠(yuǎn)性、全局性的“主義”考慮，那么實(shí)踐層面上財(cái)政體制的應(yīng)激性調(diào)整將始終為“問題”所困。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)無疑是頂層設(shè)計(jì)的一次努力。深化財(cái)稅體制改革是一項(xiàng)極復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其包含的體制機(jī)制的塑造與重構(gòu)，其牽涉的權(quán)力配置與利益關(guān)系調(diào)整都十分廣泛和深厚。“每個(gè)相對(duì)長期存在的國家，不論其結(jié)構(gòu)組合和治理是否為你我所欲，都必定有其內(nèi)在結(jié)構(gòu)和相應(yīng)權(quán)力配置，都有其制度邏輯?！?蘇力.當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第五節(jié)[J].中國社會(huì)科學(xué),2004,(2).本文標(biāo)題“失衡局限與平衡再造”便自然表示了筆者對(duì)于過去歷史上分權(quán)邏輯注重“有效”而忽視“規(guī)范”的否定和對(duì)于重塑法律邏輯的肯定和期望：在“好”的分權(quán)下，地方法制得以確立，競爭、合作才得以沿著合理適度的方向發(fā)展，地方財(cái)政自主的優(yōu)勢才得以最大限度的發(fā)揮，法治因而產(chǎn)生。當(dāng)然需要清醒而冷靜的是，我國尚處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，受制于諸多因素，法治意義上財(cái)政分權(quán)制度尚未發(fā)育成熟，財(cái)政法治并不容易實(shí)施*郁建興,高翔.發(fā)展型地方政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)[J].中國社會(huì)科學(xué),2012,(5).，顯然盲目樂觀地將財(cái)政分權(quán)付諸憲法與法律規(guī)范并不適合我國的現(xiàn)實(shí)情況，而應(yīng)在規(guī)范的立場上循序而成*徐鍵.分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)[J].法學(xué)研究,2012,(3).。同時(shí)結(jié)合制度主義兩種范式(哈耶克與布坎南)的觀點(diǎn)，在中國這樣一個(gè)既有制度缺乏與文化傳統(tǒng)的關(guān)聯(lián)，而社會(huì)的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和精神生活領(lǐng)域的制度又都在發(fā)生著激烈變革的轉(zhuǎn)型期社會(huì)，培育一個(gè)良好的環(huán)境，讓制度的自發(fā)演化可以從本土化的文化土壤中再次萌芽成長，也許是比理性設(shè)計(jì)所謂完美的正式憲政架構(gòu)更為迫切的任務(wù)。當(dāng)下中國面對(duì)快速轉(zhuǎn)型的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，文本意義上的形式法治也許并不一定是適宜的，與其讓紙面上的法律形同虛設(shè)或者朝令夕改，不如讓財(cái)政分權(quán)作為一項(xiàng)宏大而未盡的制度變遷，寬容立法者根據(jù)我國的社會(huì)發(fā)展腳步，逐漸摸索出一條適合我國的財(cái)政分權(quán)道路，不斷接近博弈均衡與制度設(shè)計(jì)之間的最優(yōu)點(diǎn)，從而不斷推動(dòng)中央與地方關(guān)系走向科學(xué)化與法治化。

The Local Fiscal Autonomy in the Dilemma of China’s Fiscal Decentralization: the Imbalance and Re-equilibrium of Logic

DONG Xue-zhi

(LawSchoolofPekingUniversity,Beijing100871,China)

Fiscal decentralization is a great and ongoing institutional change in China. The adjustment and choice of centralization and decentralization has been the core content of the reform of fiscal decentralization system. In the past, because of focusing on justification but neglecting the legitimacy logic of fiscal decentralization, the growth and shape of the system innovation of Chinese local fiscal autonomy have been the lack of legal discourse. In Chinese context, due to absence of political centralization of distortion and the rule of law, the local fiscal autonomy presents external loss order and the inherent shortcomings, and thus derived and dissimilate a series of difficulties and problems. Therefore, it is necessary to rebalance the imbalance of the decentralized logic, and recreate the legal logic, which is the pursuit of “good” and the standard of local financial autonomy. According to this logic for system design and the game equilibrium of the advantages, system reform and legal construction should be commenced, while respecting to the system of spontaneous evolution, local fiscal autonomy legalization direction will be clear and order.

local fiscal autonomy; fiscal decentralization; predicament; justifiability and legitimacy

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20161207.001

2016-11-18 該文已由“中國知網(wǎng)”(www.cnki.net)2016年12月7日數(shù)字出版，全球發(fā)行

本論文系國家社科基金項(xiàng)目“復(fù)合功能型環(huán)境稅的法律構(gòu)造研究”(16BFX141)的階段性成果。

董學(xué)智，男，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法理論、財(cái)稅法學(xué)。

DF432.3

A

1672-769X(2017)02-0020-10

感謝北京大學(xué)法學(xué)院張守文老師、葉姍老師，武漢大學(xué)法學(xué)院熊偉老師等對(duì)本文寫作的指導(dǎo)與啟發(fā)。一如慣例，文責(zé)自負(fù)。