黃文旭,周 杲

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081；2.最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所， 北京 100062)

加拿大法官懲戒程序的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行及對(duì)我國的啟示*

黃文旭1,周 杲2

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081；2.最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所， 北京 100062)

加拿大聯(lián)邦法官懲戒程序與加拿大各省法官懲戒程序是各自獨(dú)立的。加拿大聯(lián)邦法官懲戒程序受《1867年憲法法案》《法官法》及加拿大司法理事會(huì)制定的程序規(guī)則規(guī)制。加拿大聯(lián)邦法官懲戒制度具有復(fù)雜的程序，司法理事會(huì)收到投訴后要經(jīng)過執(zhí)行主任初步篩選、司法行為委員會(huì)主席篩選、司法行為審查小組篩選、調(diào)查委員會(huì)公開調(diào)查和司法理事會(huì)審議五個(gè)程序，之后才有可能建議司法部長提交議會(huì)決定免除法官職務(wù)。2016年10月，加拿大司法理事會(huì)發(fā)布了一份關(guān)于改革司法懲戒程序的立場文件，所傾向的改革措施包括：在罷免之外增加其他的制裁和補(bǔ)救措施；引入律師承擔(dān)類似公訴的職能推進(jìn)懲戒程序的進(jìn)行；在司法理事會(huì)內(nèi)設(shè)立上訴庭；取消目前由“理事會(huì)全體”進(jìn)行的審查等。

加拿大；司法責(zé)任；法官行為；法官懲戒

一、問題的引出：為什么研究加拿大的法官懲戒程序

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)，明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》提出，要建立專門的法官懲戒機(jī)構(gòu)，在國家和省一級(jí)分別設(shè)立由法官代表和社會(huì)有關(guān)人員參與的法官懲戒委員會(huì)。但對(duì)其設(shè)置模式、權(quán)能定位及程序運(yùn)作并無詳細(xì)規(guī)定。作為第一批試點(diǎn)法院，上海于 2014 年 12月 13 日率先成立法官懲戒委員會(huì)，在市高院、各級(jí)法院組建法官遴選(懲戒)工作辦公室，其一項(xiàng)重要職責(zé)就是組織開展法官司法責(zé)任認(rèn)定。對(duì)經(jīng)認(rèn)定需追究責(zé)任的法官，提出處理或懲戒意見，存在嚴(yán)重過錯(cuò)的，可降低法官等級(jí)。但我國新一輪司法改革以來還沒有法官懲戒的實(shí)踐。2015年9月21日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》，該意見規(guī)定了審判責(zé)任的認(rèn)定與追究，包括審判責(zé)任范圍、審判責(zé)任承擔(dān)、違法審判責(zé)任追究程序等。2016年11月7日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》(以下簡稱《懲戒意見》)?！稇徒湟庖姟返某雠_(tái)，標(biāo)志著新一輪司法改革啟動(dòng)以來我國法官懲戒制度的初步建立。然而，《懲戒意見》的規(guī)定是粗線條的，如何具體實(shí)施還有待細(xì)化，最高人民法院也正在研究制定法官懲戒工作辦法*胡仕浩,何帆.《人民法院落實(shí)〈保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉的實(shí)施辦法》的理解與適用[N].人民法院報(bào),2017-02-08(4).。另一方面，《懲戒意見》還只是“試行”，需要在實(shí)踐中探索，并積累經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善。

他山之石，可以攻玉。和其他司法改革措施一樣，我國法官懲戒制度的出臺(tái)一定是域外經(jīng)驗(yàn)和中國國情的結(jié)合，制度的設(shè)計(jì)者或多或少會(huì)參考域外的法官懲戒制度。因此，深入研究域外法官懲戒制度，不僅有助于我國懲戒制度實(shí)施中的細(xì)節(jié)完善，而且也具有比較法上的意義。

加拿大領(lǐng)土面積為998萬平方千米，位居世界第二，和我國領(lǐng)土面積相當(dāng)。加拿大有經(jīng)濟(jì)繁榮人口聚集的多倫多、溫哥華、渥太華等城市，也有努納武特地區(qū)、育空地區(qū)等很多人口稀少的偏遠(yuǎn)地區(qū)。加拿大還是英法雙語國家，有著兩種不同的法律體系，即魁北克的法國法傳統(tǒng)和其余地區(qū)的英國普通法傳統(tǒng)。加拿大的領(lǐng)土面積和復(fù)雜的國情都和我國有著某種程度上的可比性，這是研究加拿大法官懲戒制度的第一個(gè)理由。第二個(gè)理由是加拿大設(shè)立了司法理事會(huì)這一專門負(fù)責(zé)調(diào)查法官行為的機(jī)構(gòu)，制定了詳細(xì)的法官職業(yè)道德準(zhǔn)則和調(diào)查法官行為的規(guī)定，并且有著大量處理有關(guān)法官投訴的案例，在法官懲戒制度上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和研究素材。因此，本文選擇加拿大法官懲戒制度為研究對(duì)象，對(duì)加拿大法官懲戒制度的基本架構(gòu)、懲戒程序、運(yùn)行情況和改革動(dòng)態(tài)進(jìn)行研究，以期為我國法官懲戒制度的實(shí)施和進(jìn)一步完善提供參考。需要說明的是，加拿大聯(lián)邦法官懲戒制度與加拿大各省法官懲戒制度是各自獨(dú)立的，本文僅研究加拿大聯(lián)邦的法官懲戒制度。

二、加拿大聯(lián)邦法官懲戒制度的基本架構(gòu)

(一)加拿大聯(lián)邦法官懲戒制度的依據(jù)

目前，加拿大在聯(lián)邦層面并無有約束力的法官行為守則。1998年，加拿大司法理事會(huì)發(fā)布了《法官職業(yè)道德準(zhǔn)則》，為法官行為提供指引。此外，加拿大司法理事會(huì)1980年資助出版的《法官手冊(cè)》(英文版和法文版)和1991年出版的《司法行為評(píng)論》也為法官行為提供了參考。這些文件中的內(nèi)容是評(píng)判加拿大聯(lián)邦法官是否應(yīng)受懲戒的重要依據(jù)。然而，這些文件不是加拿大法官懲戒制度的法律淵源，法官的行為不符合其要求并不代表一定會(huì)遭受到懲戒。加拿大司法理事會(huì)在實(shí)踐中確立了一條判斷法官是否應(yīng)當(dāng)被免職的標(biāo)準(zhǔn)，被稱為“馬歇爾審查方法”(Marshall Test)，即分析被投訴的法官行為對(duì)司法公正、司法廉潔和司法獨(dú)立的破壞是否足夠明顯與嚴(yán)重，以至于公眾對(duì)司法的信心完全被破壞，進(jìn)而使法官喪失履行司法職務(wù)的能力*Hart, Jones and Macdonald (August 1990) (the “Marshall” case), https://www.cjc-ccm.gc.ca/cmslib/general/conduct_inq_HartJonesMacdonald_ReportIC_199008_en.pdf.。

加拿大對(duì)聯(lián)邦法官懲戒是通過處理針對(duì)法官的投訴來進(jìn)行的，相關(guān)程序受《1867年憲法法案》《法官法》及加拿大司法理事會(huì)制定的程序規(guī)則規(guī)制。加拿大司法理事會(huì)制定的程序規(guī)則包括《加拿大司法理事會(huì)調(diào)查細(xì)則》《加拿大對(duì)聯(lián)邦法官進(jìn)行投訴或指控的審查程序》和《加拿大司法理事會(huì)調(diào)查委員會(huì)實(shí)踐與程序手冊(cè)》。

(二)加拿大聯(lián)邦負(fù)責(zé)法官懲戒的機(jī)構(gòu)

1. 司法理事會(huì)

加拿大司法理事會(huì)是1971年根據(jù)加拿大議會(huì)的決定設(shè)立的，其前身是加拿大首席法官聯(lián)席會(huì)議*The Conduct of Judges and the Role of the Canadian Judicial Council, Canadian Judicial Council.。根據(jù)加拿大《法官法》，加拿大司法理事會(huì)是負(fù)責(zé)對(duì)有關(guān)聯(lián)邦法官行為的投訴發(fā)起調(diào)查并做出裁決的機(jī)構(gòu)，是加拿大法官懲戒程序中最重要的機(jī)構(gòu)。加拿大設(shè)立司法理事會(huì)的主要原因之一，是司法機(jī)關(guān)在某種程度上應(yīng)成為自我約束的機(jī)關(guān)*Martin L. Friedland, A Place Apart: Judicial Independence and Accountability in Canada, Canada: Canadian Judicial Council, 1995, pp. 87-90.?！斗ü俜ā芬?guī)定了司法理事會(huì)的成員組成，由最高法院首席大法官擔(dān)任主席，其他成員包括：(a)各省高等法院及其分支機(jī)構(gòu)的首席大法官、高級(jí)助理首席大法官和助理首席大法官；(b)育空高等法院、西北地區(qū)高等法院和努納武特法院的資深法官*《法官法》第22(3)條定義的資深法官指的是根據(jù)第29(1)條或第32.1(1)條選舉產(chǎn)生的法官中最早在某一法院任職的法官，如果有多個(gè)法官在同一天任命，司法理事會(huì)可指定其中一名為資深法官。；(c)加拿大軍事上訴法院的首席法官；(d)稅務(wù)法院首席法官及副首席法官。加拿大司法理事會(huì)現(xiàn)有39名成員，是一個(gè)由首席大法官或資深法官組成的理事會(huì)，除法官外并無其他成員。每一位理事會(huì)成員可以指定其所在法院的一名法官為候補(bǔ)成員，候補(bǔ)成員在指定的期間履行理事會(huì)成員的職責(zé)。加拿大首席大法官可以指定加拿大最高法院前法官而不是現(xiàn)任法官為理事會(huì)候補(bǔ)成員。

加拿大司法理事會(huì)辦公室位于渥太華，8名職員*包括1名委員會(huì)管理總監(jiān)、2名委員會(huì)管理專員、1名通信與登記服務(wù)總監(jiān)、1名登記專員、1名登記與通信支持專員、1名高級(jí)行政專員、1名程序員——分析師兼網(wǎng)站和系統(tǒng)管理員。在理事會(huì)執(zhí)行主任兼高級(jí)法律顧問的領(lǐng)導(dǎo)下為司法理事會(huì)成員的工作提供支持。2015年至2016年度加拿大司法理事會(huì)的行政費(fèi)用總預(yù)算為1 537 244加元。

加拿大司法理事會(huì)的工作可分為以下四大類：(a)為法官的繼續(xù)教育進(jìn)行培訓(xùn)；(b)處理針對(duì)聯(lián)邦任命法官的投訴；(c)就涉及司法的事項(xiàng)在理事會(huì)成員之間尋求共識(shí)；(d)就司法人員的薪酬及福利事項(xiàng)向司法人員薪酬及福利委員會(huì)提出建議(通常與加拿大最高法院法官協(xié)會(huì)一并提出建議)。其中，處理針對(duì)聯(lián)邦法官的投訴是加拿大司法理事會(huì)最主要的工作。

為了處理對(duì)高等法院法官的投訴或指控，加拿大司法理事會(huì)設(shè)立了司法行為委員會(huì)*《2015年加拿大司法理事會(huì)調(diào)查細(xì)則》第2(1)條。。司法行為委員會(huì)在處理投訴的早期全權(quán)代表司法理事會(huì)。司法行為委員會(huì)實(shí)際上與有11名成員的司法理事會(huì)執(zhí)行委員會(huì)的組成完全一樣。加拿大首席大法官是司法理事會(huì)執(zhí)行委員會(huì)的主席，并且有可能對(duì)紀(jì)律處罰案件的上訴進(jìn)行審查，因此沒有擔(dān)任司法行為委員會(huì)的主席，也不參加對(duì)具體案件的處理，但可以參加對(duì)一般政策的討論。

加拿大司法理事會(huì)只處理涉及法官操守的投訴，而不處理與法官所作司法決定有關(guān)的投訴，也不會(huì)調(diào)查關(guān)于法院或司法機(jī)構(gòu)整體的一般投訴。在各省或地區(qū)，也有類似的司法理事會(huì)專門負(fù)責(zé)處理對(duì)省任命法官的投訴。

2. 司法部長

在加拿大法官懲戒程序中，司法部長有以下職責(zé)：(1)要求加拿大司法理事會(huì)對(duì)某一法官發(fā)起調(diào)查；(2)指定一名至少有十年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的省律師協(xié)會(huì)的律師與司法理事會(huì)指定的成員一起組成調(diào)查委員會(huì)；(3)決定對(duì)法官的調(diào)查是否公開進(jìn)行；(4)接受司法理事會(huì)提交的調(diào)查報(bào)告或調(diào)查記錄；(5)接受司法理事會(huì)關(guān)于免除法官職務(wù)的建議；(6)要求加拿大司法理事會(huì)對(duì)根據(jù)議會(huì)立法任命的司法人員發(fā)起調(diào)查；(7)建議司法理事會(huì)免除根據(jù)議會(huì)立法任命的司法人員的職務(wù)。

3. 議會(huì)

在加拿大法官懲戒程序中，議會(huì)有以下職責(zé)：(1)接受司法理事會(huì)提交的調(diào)查報(bào)告；(2)參議院與眾議院聯(lián)合決議決定免除法官職務(wù)*加拿大《1967年憲法》第99條規(guī)定，“上級(jí)法院的法官若品行良好，可一直任職，但若總督向參眾兩院提出有關(guān)撤銷其職務(wù)的陳述，則可被免除職務(wù)?！?。議會(huì)雖然不直接參與法官懲戒的調(diào)查程序，但是否免除法官職務(wù)的決定權(quán)在議會(huì)。

綜上，負(fù)責(zé)加拿大聯(lián)邦法官懲戒程序的機(jī)構(gòu)主要是加拿大司法理事會(huì)、司法部長和議會(huì)，其中加拿大司法理事會(huì)是負(fù)責(zé)對(duì)法官進(jìn)行調(diào)查的機(jī)構(gòu)，也是整個(gè)懲戒程序的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，司法部長主要負(fù)責(zé)一些程序性事項(xiàng)，如要求發(fā)起調(diào)查，決定調(diào)查是否公開等，議會(huì)則決定是否免除法官職務(wù)。

三、加拿大聯(lián)邦法官懲戒制度的具體程序

加拿大聯(lián)邦法官懲戒制度具有復(fù)雜的程序，司法理事會(huì)收到投訴后要經(jīng)過執(zhí)行主任初步篩選、司法行為委員會(huì)主席篩選、司法行為審查小組篩選、調(diào)查委員會(huì)公開調(diào)查和司法理事會(huì)審議五個(gè)程序，之后才有可能建議司法部長提交議會(huì)決定免除法官職務(wù)。

(一)調(diào)查程序的啟動(dòng)

1. 啟動(dòng)方式

加拿大司法理事會(huì)對(duì)法官的調(diào)查程序的啟動(dòng)方式有兩種：第一種是因投訴而啟動(dòng)；第二種是應(yīng)司法部長或省總檢察長的要求而啟動(dòng)。

(1)投訴啟動(dòng)

根據(jù)加拿大《法官法》第63條第2款，任何公眾人士均可向司法理事會(huì)對(duì)聯(lián)邦任命的法官提出投訴或指控，由司法理事會(huì)進(jìn)行調(diào)查。司法理事會(huì)成員也可以書面方式提請(qǐng)理事會(huì)執(zhí)行主任注意某法官的任何行為操守。

(2)司法部長或省總檢察長要求啟動(dòng)

根據(jù)加拿大《法官法》第63條第1款，司法部長或省總檢察長可要求司法理事會(huì)就應(yīng)否免除某位法官職務(wù)展開調(diào)查，而司法理事會(huì)收到有關(guān)要求后必須展開調(diào)查。雖然司法部長或省總檢察長可以啟動(dòng)對(duì)法官的調(diào)查，但實(shí)踐中大部分對(duì)法官的投訴來自社會(huì)公眾。

除了以上兩種方式以外，加拿大司法理事會(huì)還可依職權(quán)主動(dòng)發(fā)起對(duì)聯(lián)邦法官的調(diào)查。

2. 調(diào)查對(duì)象

加拿大司法理事會(huì)可以調(diào)查的對(duì)象為聯(lián)邦任命的法官，包括聯(lián)邦法院的法官和各省較高審級(jí)的法官。社會(huì)公眾只能對(duì)聯(lián)邦任命的法官提起投訴，而不能對(duì)司法制度、法院或司法整體提起投訴。加拿大司法理事會(huì)也不能改變法院的司法判決，不能對(duì)當(dāng)事人提供補(bǔ)償，不能做出允許上訴的決定，不能處理再審申請(qǐng)。

對(duì)于加拿大各省較低審級(jí)法院的法官*如審理小額訴訟、某些家事和刑事案件的法院。，加拿大司法理事會(huì)不能進(jìn)行調(diào)查。對(duì)于這些法院的法官，社會(huì)公眾只能向各省司法理事會(huì)投訴。加拿大司法理事會(huì)也不能對(duì)法院職員和律師發(fā)起調(diào)查，對(duì)法院職員的投訴應(yīng)向法院行政管理辦公室提出，對(duì)律師的投訴應(yīng)向各省或地區(qū)的律師協(xié)會(huì)提出。

3. 如何投訴

社會(huì)公眾可以直接對(duì)法官提起投訴，不需要律師代理。投訴必須以書面形式，并以郵寄或其他電子方式送達(dá)司法理事會(huì)辦公室。根據(jù)加拿大司法理事會(huì)《關(guān)于對(duì)聯(lián)邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》(以下簡稱《審查程序》)第3條，對(duì)法官的投訴不要求實(shí)名，對(duì)于匿名投訴，應(yīng)盡最大可能與其他投訴以同樣的方式予以處理*Canadian Judicial Council, Procedures for the Review of Complaints or Allegations About Federally Appointed Judge, Effective, 29 July 2015.。司法理事會(huì)執(zhí)行主任負(fù)責(zé)司法投訴程序的管理，包括接收投訴申請(qǐng)，司法理事會(huì)主席不參與對(duì)投訴的處理。加拿大司法理事會(huì)在其網(wǎng)站發(fā)布了投訴指引并提供了一份示范表格，為公眾投訴法官提供具體操作上的指導(dǎo)和便利，但并非必須采用這一表格形式*MAKING A COMPLAINT , https://www.cjc-ccm.gc.ca/english/conduct_en.asp?selMenu=conduct_complaint_en.asp#whaymc.。對(duì)法官的投訴不需要繳納任何費(fèi)用，也沒有投訴期限。投訴只需要符合三個(gè)要求：書面形式；針對(duì)聯(lián)邦任命的法官并指出其姓名；針對(duì)有關(guān)法官的行為而不是法官的裁判。寄送給理事會(huì)辦公室的投訴信中應(yīng)包括投訴人姓名和地址、被投訴法官的姓名、有關(guān)法官不當(dāng)行為的描述。

加拿大司法理事會(huì)在其網(wǎng)站上提供了在線提交投訴的方式。在線投訴需要填寫的內(nèi)容包括姓名、郵箱、地址、電話等投訴人的基本信息，法官姓名、法院名稱和地點(diǎn)、案號(hào)、投訴所涉行為發(fā)生時(shí)間等投訴背景信息，以及對(duì)投訴的描述。加拿大司法理事會(huì)在網(wǎng)站給出了以下提示內(nèi)容：“用自己的語言描述法官的行為，在描述法官不當(dāng)行為事例時(shí)請(qǐng)盡可能具體。在考慮是否提起投訴時(shí)，請(qǐng)記住加拿大司法理事會(huì)不是法院，不能改變法官的判決，如果你想對(duì)判決提出挑戰(zhàn)，請(qǐng)向更高審級(jí)的法院提出上訴?！?https://www.cjc-ccm.gc.ca/english/conduct_en.asp?selMenu=conduct_frm_en.asp

(二)篩選程序

對(duì)于針對(duì)法官的投訴，司法理事會(huì)進(jìn)行正式調(diào)查之前需要經(jīng)過執(zhí)行主任初步篩選、司法行為委員會(huì)主席篩選和司法行為審查小組篩選。如果是加拿大司法部長或各省司法部長提出對(duì)某一法官的調(diào)查要求，則無須經(jīng)過篩選程序。

1. 執(zhí)行主任初步篩選

根據(jù)《審查程序》第4條，司法理事會(huì)執(zhí)行主任必須對(duì)所有從表面上看旨在提出投訴的來信進(jìn)行審查，以確定其是否值得進(jìn)一步處理。對(duì)于任何引起執(zhí)行主任注意的涉及高等法院法官行為的其他事項(xiàng)，如果從表面上看值得處理，執(zhí)行主任也可進(jìn)行審查。如果執(zhí)行主任決定處理某一事項(xiàng)，則必須將該投訴提交給司法行為委員會(huì)主席，不能提交給和被投訴法官在同一法院工作的理事會(huì)成員。

《審查程序》第5條規(guī)定了初步篩選的標(biāo)準(zhǔn)，以下三類投訴將被直接篩選掉：(1)微不足道、無理取鬧、目的不正當(dāng)?shù)耐对V，明顯無實(shí)質(zhì)內(nèi)容的投訴或?yàn)E用投訴程序的投訴；(2)不涉及行為的投訴；(3)其他任何不符公共利益且不應(yīng)得到司法行政考慮的投訴。

2. 司法行為委員會(huì)主席篩選

對(duì)于司法理事會(huì)執(zhí)行主任初步篩選后提交的事項(xiàng)，司法行為委員會(huì)主席必須進(jìn)行審查。根據(jù)審查情況，司法行為委員會(huì)主席可以向投訴人尋求額外信息，也可以尋求被投訴法官及其所在法院首席法官的意見，如果司法行為委員會(huì)主席認(rèn)為不值得進(jìn)一步處理，則可以撤銷該案，不繼續(xù)調(diào)查*《關(guān)于對(duì)聯(lián)邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》第6條。。如果投訴人以書面方式撤回投訴，司法行為委員會(huì)主席可以撤案，也可以繼續(xù)審查。

如果司法行為委員會(huì)主席決定向被投訴法官及其所在法院首席法官尋求意見，司法理事會(huì)執(zhí)行主任必須給被投訴的法官和其所在法院的首席法官寫信，分別要求他們?cè)谑盏秸?qǐng)求后30日內(nèi)提供書面意見。執(zhí)行主任必須將司法行為委員會(huì)主席的權(quán)力告知被投訴法官。司法行為委員會(huì)主席必須審查被投訴法官和其所在法院首席法官的意見，以及他們收到的任何其他相關(guān)材料。

對(duì)于比較嚴(yán)重的投訴，司法行為委員會(huì)主席可以指示執(zhí)行主任聘請(qǐng)一名外部律師作為調(diào)查員來收集有關(guān)投訴事項(xiàng)的更多信息。該律師是根據(jù)其在法律界的專業(yè)和聲望來選擇的。在這種情況下，執(zhí)行主任必須通過信件告知被投訴法官及其所在法院的首席法官。調(diào)查員的職責(zé)是收集相關(guān)信息。該律師可以會(huì)見被投訴法官、投訴人和其他相關(guān)人士，并準(zhǔn)備一份報(bào)告。如果有必要，他們可能會(huì)進(jìn)行秘密采訪，并向提供信息的人承諾保密。在完成最終報(bào)告之前，調(diào)查員必須為法官提供對(duì)調(diào)查中獲得的信息發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。該法官的意見必須包括在調(diào)查員的報(bào)告里。在信息是秘密獲得的情況下，調(diào)查員必須在報(bào)告中寫明已經(jīng)提供保密保證的原因。執(zhí)行主任必須將調(diào)查員的報(bào)告提供給司法行為委員會(huì)主席和被投訴法官。

司法行為委員會(huì)主席對(duì)意見和材料進(jìn)行審查后，可做出以下四種處理決定：(1)如果司法行為委員會(huì)主席的結(jié)論是不需要采取進(jìn)一步措施，則撤銷該案。在撤銷案件時(shí)，司法行為委員會(huì)主席可以通過書面方式對(duì)法官的行為進(jìn)行評(píng)估，并表達(dá)對(duì)該行為的顧慮；(2)暫時(shí)擱置，等待補(bǔ)救措施，并由執(zhí)行主任通過信件通知投訴人。司法行為委員會(huì)主席在與被投訴法官所在法院的首席大法官協(xié)商并征得法官的同意后，建議通過咨詢或其他補(bǔ)救措施來解決投訴中確定的任何問題，如果問題得到妥善處理，則將案件終結(jié)；(3)進(jìn)一步收集有助于處理該案的信息；(4)如果司法行為委員會(huì)主席認(rèn)定該事項(xiàng)足夠嚴(yán)重以至于需要免除法官職務(wù)，則將該事項(xiàng)提交司法行為審查小組*根據(jù)《2015年加拿大司法理事會(huì)調(diào)查細(xì)則》第2條，司法行為審查小組的成員由之前沒有參與過投訴事項(xiàng)的司法行為委員會(huì)中任職時(shí)間最長的成員指定，如果沒有合適的司法行為委員會(huì)成員，則由之前沒有參與過投訴事項(xiàng)的司法理事會(huì)中任職時(shí)間最長的成員指定。。

當(dāng)投訴涉及到身份為首席法官的司法理事會(huì)成員時(shí)，適用司法行為委員會(huì)主席篩選程序規(guī)定時(shí)應(yīng)將該首席法官排除在外。當(dāng)提議撤銷涉及司法理事會(huì)成員的案件時(shí)，司法行為委員會(huì)主席必須將案件及處理建議提交給法律界公認(rèn)能力和經(jīng)驗(yàn)俱佳的權(quán)威人士，由該人對(duì)處理建議發(fā)表意見*《關(guān)于對(duì)聯(lián)邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》第10條。。

如果司法行為委員會(huì)主席或?qū)彶樾〗M發(fā)現(xiàn)被投訴法官仍在審理投訴所涉事項(xiàng)，則可以將給該法官的信件寄送給該法官所在法院的首席法官，并要求首席法官在其認(rèn)為合適的時(shí)候?qū)⒃撔偶唤o該法官，或者將該信件暫時(shí)擱置，直到該法官不再審理投訴所涉事項(xiàng)。當(dāng)司法行為委員會(huì)主席推遲與法官的通信時(shí)，與投訴人的通信也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)推遲*《關(guān)于對(duì)聯(lián)邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》第11條。。

3. 司法行為審查小組篩選

司法行為審查小組成員由五人組成，其中三名司法理事會(huì)成員、一名普通法官(puisne judge)以及一名既非法官也非律師的成員。司法行為委員會(huì)主席在將投訴事項(xiàng)提交司法行為審查小組時(shí)必須提供書面理由。司法理事會(huì)執(zhí)行主任必須向投訴人、被投訴法官及其所在法院的首席法官提供一份書面理由副本，并邀請(qǐng)法官在收到邀請(qǐng)后30日內(nèi)以書面方式向?qū)彶樾〗M提交意見，其中包括是否應(yīng)成立調(diào)查委員會(huì)的意見。在邀請(qǐng)送達(dá)被投訴法官30日后，執(zhí)行主任將把從該法官處收到的意見提供給司法行為審查小組*《關(guān)于對(duì)聯(lián)邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》第8條。。司法行為審查小組只有在投訴事項(xiàng)可能足夠嚴(yán)重以至于需要免除法官職務(wù)時(shí)才可決定組建調(diào)查委員會(huì)。如果司法行為審查小組得出結(jié)論，認(rèn)為投訴具有一定理由但還沒有嚴(yán)重到需要成立調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的程度，則可以決定不組建調(diào)查委員會(huì)，而是通過表示關(guān)切、建議法官接受輔導(dǎo)(recommend counselling)或其他類似措施來結(jié)束投訴。在此情況下，有關(guān)措施的目的是協(xié)助法官避免日后再做出同樣的不當(dāng)行為。行為受質(zhì)疑的法官可主動(dòng)向投訴人道歉。司法行為審查小組也可把該事項(xiàng)退回司法行為委員會(huì)主席或副主席，以便他們用最合適的方式做出解決問題的決定*根據(jù)《關(guān)于對(duì)聯(lián)邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》第8.2條，司法行為委員會(huì)可以做出撤銷案件、暫時(shí)擱置、進(jìn)一步收集信息、提交司法行為審查小組等四種決定。。如果司法行為審查小組決定組建調(diào)查委員會(huì)，則司法理事會(huì)執(zhí)行主任必須以書面形式通知投訴人*《2015年加拿大司法理事會(huì)調(diào)查細(xì)則》第2條。。

(三)公開調(diào)查

公開調(diào)查是用來決定是否建議免除法官職務(wù)的程序。根據(jù)加拿大《法官法》第63條，加拿大司法理事會(huì)發(fā)起對(duì)法官的正式調(diào)查有兩種方式，一是應(yīng)加拿大司法部長或各省司法部長的要求發(fā)起對(duì)法官的正式調(diào)查，二是由加拿大司法理事會(huì)篩選后進(jìn)入正式調(diào)查程序。

1. 調(diào)查委員會(huì)的組成

如果司法理事會(huì)決定進(jìn)行正式調(diào)查，便會(huì)成立調(diào)查委員會(huì)。司法行為審查小組必須為調(diào)查委員會(huì)考慮的爭議問題準(zhǔn)備好書面理由和聲明。司法理事會(huì)執(zhí)行主任必須把司法行為審查小組對(duì)問題的結(jié)論、理由和聲明的副本發(fā)送給被投訴法官及其所在法院的首席大法官、加拿大司法部長和調(diào)查委員會(huì)。司法理事會(huì)執(zhí)行主任應(yīng)當(dāng)給司法部長發(fā)送通知，邀請(qǐng)司法部長根據(jù)《法官法》第63(3)條指派律師加入調(diào)查委員會(huì)。

調(diào)查委員會(huì)成員數(shù)量為單數(shù)，通常為五名，由三名司法理事會(huì)成員和兩名律師組成。其中司法理事會(huì)成員由沒有處理過投訴事項(xiàng)的司法行為委員會(huì)中任職時(shí)間最長的成員*在沒有合適的司法行為委員會(huì)成員的情況下，由沒有處理過投訴事項(xiàng)的任職時(shí)間最長的司法理事會(huì)成員指定。指定，律師由加拿大司法部長從至少有十年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的省律師協(xié)會(huì)的律師中指定。如果司法部長自收到通知之日起60日內(nèi)沒有指定任何成員，司法行為委員會(huì)中任職時(shí)間最長的成員就可以再指派一名理事會(huì)成員加入調(diào)查委員會(huì)，以完成調(diào)查委員會(huì)的組建。調(diào)查委員會(huì)主席由司法行為委員會(huì)中任職時(shí)間最長的成員指定。下列人員不能成為調(diào)查委員會(huì)的成員：(1)將案件提交司法行為審查小組的司法行為委員會(huì)主席或者副主席；(2)與受調(diào)查的法官屬同一法院的成員；(3)參與審議是否要成立調(diào)查委員會(huì)的司法行為審查小組的成員*《2015年加拿大司法理事會(huì)調(diào)查細(xì)則》第3條。。調(diào)查委員會(huì)可以雇傭法律顧問和其他人員以提供建議，協(xié)助調(diào)查的進(jìn)行*《2015年加拿大司法理事會(huì)調(diào)查細(xì)則》第4條。。

2. 調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力

加拿大司法理事會(huì)或調(diào)查委員會(huì)在對(duì)法官進(jìn)行調(diào)查時(shí)具有與上級(jí)法院相同的權(quán)力，可傳喚證人、錄取證供及要求有關(guān)各方遞交文件，并具有和調(diào)查所在省份高等法院一樣的強(qiáng)制任何人或證人到場并提供證據(jù)的權(quán)力。因行為不當(dāng)而接受調(diào)查的法官有權(quán)獲得有關(guān)調(diào)查事項(xiàng)、聽證時(shí)間和地點(diǎn)的合理通知，并有權(quán)獲得機(jī)會(huì)通過本人或律師參加聽證、盤問證人和提交對(duì)自己有利的證據(jù)。

對(duì)于任何遞交司法理事會(huì)而與某項(xiàng)調(diào)查有關(guān)，或就該項(xiàng)調(diào)查而編制的資料或文件，如果司法理事會(huì)認(rèn)為公開該資料或文件不符合公共利益，可禁止公開。對(duì)法官的調(diào)查可以公開進(jìn)行，也可以不公開進(jìn)行，除非加拿大司法部長要求公開進(jìn)行。

3. 調(diào)查程序

調(diào)查委員會(huì)可以處理任何與法官有關(guān)的投訴或指控。在這一過程中，調(diào)查委員會(huì)必須考慮司法行為審查小組對(duì)爭議問題的書面理由和聲明。調(diào)查委員會(huì)必須向法官告知所有涉及該法官的投訴與指控，并根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定一個(gè)接收法官意見的合理期限，且必須將該期限通知法官，對(duì)于期限內(nèi)收到的法官意見，調(diào)查委員會(huì)必須考慮*《2015年加拿大司法理事會(huì)調(diào)查細(xì)則》第5條。。

調(diào)查委員會(huì)通常將舉行聽證會(huì)，被投訴法官與投訴人參加聽證會(huì)并提交相關(guān)證據(jù)。根據(jù)《法官法》第63(6)條，調(diào)查委員會(huì)的聽證會(huì)必須公開進(jìn)行，除非調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為公共利益和司法正當(dāng)管理需要聽證會(huì)全部或部分不公開進(jìn)行。如果調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為向其出示的信息或文件的公開不符合公共利益，則可以禁止公開這些信息或文件，并且可以采取一切必要措施以保護(hù)某些人員的身份，這些人員包括在考慮有關(guān)法官的投訴或指控中向其做了秘密保證的人員*《2015年加拿大司法理事會(huì)調(diào)查細(xì)則》第6條。。調(diào)查委員會(huì)在實(shí)施調(diào)查的過程中必須以公平為原則。

調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查委員會(huì)須向司法理事會(huì)提交報(bào)告，建議免除或不免除該法官的職務(wù)。報(bào)告提交理事會(huì)之后，執(zhí)行主任必須向被投訴法官或其他參加聽證的人或機(jī)構(gòu)提供一份報(bào)告副本。如果有投訴人，在調(diào)查委員會(huì)完成報(bào)告時(shí)，執(zhí)行主任必須同時(shí)通知投訴人。如果聽證公開進(jìn)行，則報(bào)告必須公開，如果有投訴人，還應(yīng)給投訴人提供一份報(bào)告副本*《2015年加拿大司法理事會(huì)調(diào)查細(xì)則》第8條。。

自收到調(diào)查委員會(huì)報(bào)告之日起30天內(nèi)，被調(diào)查法官可向司法理事會(huì)提供一份有關(guān)該報(bào)告的書面意見。如果被調(diào)查法官申請(qǐng)延期，且司法理事會(huì)認(rèn)為延期符合公共利益，則理事會(huì)必須同意法官延期提交書面意見*《2015年加拿大司法理事會(huì)調(diào)查細(xì)則》第9條。。

4. 司法理事會(huì)審議

收到調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告及被調(diào)查法官的書面意見后，司法理事會(huì)將對(duì)是否免除法官職務(wù)進(jìn)行審議。能夠參與關(guān)于免除法官職務(wù)審議會(huì)議的資深成員需要主持理事會(huì)中與該審議有關(guān)的所有會(huì)議。對(duì)免除法官職務(wù)進(jìn)行審議的會(huì)議需要17位司法理事會(huì)成員參加才能召開。在審議過程中，如果17位法定成員中有發(fā)生死亡、喪失行為能力、辭職或者退休的情況，則剩余的成員構(gòu)成法定人數(shù)。在司法理事會(huì)對(duì)是否免除法官職務(wù)進(jìn)行審議的過程中，主持會(huì)議的資深成員可以在理事會(huì)雙方意見不分勝負(fù)時(shí)投票決定理事會(huì)的結(jié)論報(bào)告。司法理事會(huì)關(guān)于免除法官職務(wù)的審議也能以語音會(huì)議或者視頻會(huì)議的形式進(jìn)行*《2015年加拿大司法理事會(huì)調(diào)查細(xì)則》第10條。。

司法理事會(huì)必須考慮調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告和被投訴法官所提交的書面意見。將案件提交司法行為審查小組的司法行為委員會(huì)主席或者副主席、與受調(diào)查的法官所屬同一法院的成員、參與審議是否要成立調(diào)查委員會(huì)的司法行為審查小組的成員，以及調(diào)查委員會(huì)的成員不能參加理事會(huì)對(duì)報(bào)告的考慮或者理事會(huì)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的其他審議。在考慮了調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告之后，司法理事會(huì)必須判定法官的行為是否使法官“喪失適當(dāng)履行法官職務(wù)的能力”，進(jìn)而決定是否做出免除法官職務(wù)的建議。

如果司法理事會(huì)認(rèn)為調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告需要進(jìn)一步澄清說明，或者需要補(bǔ)充調(diào)查，司法理事會(huì)可以將全部或部分事項(xiàng)退回調(diào)查委員會(huì)，并附指導(dǎo)意見。

(四) 懲戒措施

根據(jù)《法官法》第65條，調(diào)查結(jié)束后，司法理事會(huì)應(yīng)將結(jié)論報(bào)告及調(diào)查記錄提交給加拿大司法部長。如果司法理事會(huì)認(rèn)為調(diào)查所涉法官由于以下原因無法或不能適當(dāng)?shù)芈男蟹ü俾氊?zé)，則司法理事會(huì)可在向司法部長提交的報(bào)告中建議免除該法官的職務(wù)：(1)年齡或疾??；(2)被認(rèn)定從事了不當(dāng)行為；(3)未能適當(dāng)?shù)芈男新殑?wù)；(4)基于其行為或其他原因，處于不能適當(dāng)?shù)芈男兴痉殑?wù)的地位。加拿大司法部長收到司法理事會(huì)關(guān)于免除法官職務(wù)的建議后，將轉(zhuǎn)交給議會(huì)，由議會(huì)決定是否免除法官職務(wù)。但實(shí)際上加拿大議會(huì)從未面臨過此種情形，一些法官在面臨議會(huì)審議之前就選擇了退休或辭職。

對(duì)于不適任的法官，司法理事會(huì)除了向司法部長建議免除其職務(wù)外，司法理事會(huì)主席可以安排不適任的法官休假，時(shí)間為理事會(huì)主席考慮該案所有情形后認(rèn)為公正或合適的期限，如果授權(quán)休假，在授權(quán)期限內(nèi)該法官的薪水繼續(xù)發(fā)放。如果該法官在司法理事會(huì)主席做出免職裁定時(shí)已經(jīng)辭職，司法理事會(huì)主席可以批準(zhǔn)對(duì)被認(rèn)定不適任的法官發(fā)放年金。

四、加拿大聯(lián)邦法官懲戒制度的運(yùn)行及改革

(一)加拿大聯(lián)邦法官懲戒制度的運(yùn)行情況

加拿大司法理事會(huì)網(wǎng)站有一個(gè)欄目公布了加拿大司法理事會(huì)1995年至今的年報(bào)*https://www.cjc-ccm.gc.ca/english/news_en.asp?selMenu=news_pub_annualreports_en.asp。加拿大司法理事會(huì)年報(bào)的涵蓋時(shí)間不是日歷年度，而是一年的4月1日至次年的3月31日。司法理事會(huì)1995年至2002年的年報(bào)在形式和內(nèi)容上都比較固定，包括前言、加拿大司法理事會(huì)概況、司法教育、投訴、議題、司法薪酬和效益、附錄等，其中“投訴”部分是該年度對(duì)加拿大聯(lián)邦法官投訴情況的統(tǒng)計(jì)與歸納，“議題”部分經(jīng)常涉及加拿大司法責(zé)任與投訴的議題，“附錄”部分包括加拿大司法理事會(huì)及各委員會(huì)的成員情況、司法理事會(huì)細(xì)則和對(duì)投訴進(jìn)行調(diào)查的報(bào)告等。從2003年開始，司法理事會(huì)年報(bào)形式不再統(tǒng)一，內(nèi)容也豐富多樣，有些年份的年報(bào)還專門設(shè)置了主題，但每年的年報(bào)都有關(guān)于投訴情況的介紹和統(tǒng)計(jì)。

與訴訟相比，加拿大司法理事會(huì)對(duì)投訴的處理程序是非常高效的，90%以上的投訴在3個(gè)月內(nèi)結(jié)案，75%的投訴在6個(gè)星期內(nèi)結(jié)案。雖然對(duì)投訴的處理出現(xiàn)過非常冗長的情況，但都具有特殊原因*Canadian Judicial Council, Proposals for Reform to the Judicial Discipline Process for Federally-appointed Judges, October 2016.。

2015年4月1日至2016年3月31日，加拿大司法理事會(huì)一共收到651件有關(guān)司法行為問題的來信。即使并非所有來信都是有關(guān)法官行為投訴的，司法理事也會(huì)認(rèn)真審查每一封來信。由于新程序的規(guī)定提高了效率，司法理事會(huì)在2015—2016年度處理了281件新投訴案件，結(jié)案286件(一些投訴是上一年度遺留的案件)*Canadian Judicial Council Annual Report 2015-16.。而前一個(gè)年度所處理的新投訴為173件，結(jié)案206件，前20個(gè)年度每年平均處理的新投訴為169件，結(jié)案169件?？梢?，2015—2016年度加拿大收到的新投訴數(shù)量和結(jié)案數(shù)都大大超過了以往年度，其原因可能是 2015年修訂的《審查程序》通過授予執(zhí)行主任對(duì)來信初步篩選的權(quán)力，大大提高了對(duì)投訴案件的處理效率。加拿大司法理事會(huì)1990年至今處理的投訴情況見下表。

加拿大司法理事會(huì)投訴案件數(shù)據(jù)(1990—2016)

加拿大司法理事會(huì)一直記錄投訴或指控的類別，其中涉及子女撫養(yǎng)權(quán)、離婚等家事法的投訴最多。與家事法有關(guān)的投訴通常涉及有關(guān)法官對(duì)性別、種族或宗教的偏見的指控。其他經(jīng)常被投訴的事項(xiàng)包括：利益沖突、拖延作出判決的時(shí)間、濫用司法權(quán)力、不應(yīng)有的不耐煩表現(xiàn)、對(duì)所關(guān)注的事項(xiàng)做苛刻批評(píng)、不專業(yè)行為或其他事項(xiàng)*周柏均.海外地區(qū)處理針對(duì)法官的投訴的機(jī)制[M].香港：香港立法會(huì)秘書處資料研究及圖書館服務(wù)部，2002.11.。

針對(duì)加拿大法官的投訴很少需要進(jìn)行公開調(diào)查。根據(jù)加拿大司法理事會(huì)的年報(bào)，如果案件無須咨詢法官的意見或做進(jìn)一步調(diào)查便結(jié)束處理，最典型的情況是投訴人謀求的是以直接或非直接的渠道更改或推翻法官所做的決定。加拿大司法理事會(huì)收到的投訴絕大部分由司法行為委員會(huì)主席處理后即結(jié)案，小部分交由司法行為審查小組處理，進(jìn)入調(diào)查委員會(huì)公開調(diào)查程序即由調(diào)查委員會(huì)決定是否建議免除法官職務(wù)的投訴則更少。篩選程序是不公開的，在加拿大司法理事會(huì)網(wǎng)站上只能查到進(jìn)入調(diào)查委員會(huì)公開調(diào)查程序的案件信息。自1971年加拿大司法理事會(huì)成立起，一共只有11件投訴進(jìn)入調(diào)查委員會(huì)的正式調(diào)查程序，3名法官被建議免職。其中，第一名被建議免職的是魁北克省高等法院Jean Bienvenue法官，1995年被調(diào)查，1996年被建議免職，理由是有關(guān)二戰(zhàn)中猶太人遭到大屠殺的評(píng)論和對(duì)女性的抨擊。第二名被建議免職的是安大略省高等法院Paul Cosgrove法官，2004年被調(diào)查，2009年被建議免職，理由是言行不當(dāng)、濫用司法權(quán)力。上述兩名法官都在議會(huì)決定免除其職務(wù)前辭職。第三名被建議免職的是加拿大聯(lián)邦法院Robin Camp法官，Robin Camp法官是因?yàn)槠湓诎柌》ㄔ簱?dān)任法官審理一起性侵案時(shí)對(duì)受害女性的不當(dāng)言論被調(diào)查。2017年3月8日，加拿大司法理事會(huì)向司法部長提交了報(bào)告，建議免除Robin Camp法官的職務(wù)。還有一名被調(diào)查的曼尼托巴王座法院副首席法官Lori Douglas在正式調(diào)查期間選擇了提前退休，調(diào)查程序因此結(jié)束而沒有做出結(jié)論。目前處于正式調(diào)查階段的投訴案件有兩件，分別是針對(duì)魁北克省高等法院Michel Girouard法官和安大略省高等法院Frank J. C. Newbould法官的投訴。其中，對(duì)Michel Girouard法官的第一次調(diào)查已在2016年4月20日結(jié)束，加拿大司法理事會(huì)做出了不建議免除Michel Girouard法官的決定，但加拿大司法部長和魁北克省司法部長不滿這一結(jié)果，又于2016年6月14日聯(lián)合要求對(duì)Michel Girouard法官進(jìn)行調(diào)查，目前正在進(jìn)行的程序是對(duì)Michel Girouard法官的第二次調(diào)查。

(二)加拿大聯(lián)邦法官懲戒制度的改革

加拿大聯(lián)邦法官懲戒制度運(yùn)行良好，富有成效，但加拿大學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界一直在探討法官懲戒制度的改革。多倫多大學(xué)法學(xué)院Martin L. Friedland教授曾經(jīng)翻閱了加拿大司法理事會(huì)的所有投訴個(gè)案，并對(duì)加拿大法官懲戒制度做出了肯定性評(píng)價(jià)。同時(shí)，也就改善投訴的程序提出了多項(xiàng)建議，其中包括：在初步階段便讓投訴所針對(duì)的法官所在法院的首席法官介入，以調(diào)解有關(guān)投訴；加強(qiáng)公眾人士參與正式調(diào)查工作；提高投訴程序的透明度*Martin L. Friedland, A Place Apart: Judicial Independence and Accountability in Canada, Canada: Canadian Judicial Council, 1995, pp. 128-141.。加拿大司法理事會(huì)隨后在提高投訴程序透明度方面做出了努力。2000年3月，加拿大司法理事會(huì)印制了解釋投訴程序的小冊(cè)子*The Conduct of Judges and the Role of the Canadian Judicial Council (pamphlet), at http://www.cjc-ccm.gc.ca/cmslib/general/news_pub_judicialconduct_CJCRole_2004_en.pdf.，并將其廣泛派發(fā)給國民及法官。加拿大司法理事會(huì)網(wǎng)站上也對(duì)公眾如何投訴法官提供了指引。

1971年以來，處理針對(duì)法官不當(dāng)行為的投訴的審查程序已經(jīng)修改多次。最近的一次是2015年7月，加拿大司法理事會(huì)在征求了公眾意見后，對(duì)《調(diào)查細(xì)則》和《處理對(duì)聯(lián)邦法官的投訴的審查程序》進(jìn)行了修訂，使審查程序更透明、更高效。2015年版審查程序的重要改變是授予執(zhí)行主任在初步篩選程序中確定來信是否構(gòu)成值得考慮的投訴。在此之前，是由司法行為委員會(huì)成員來確定來信是否構(gòu)成一項(xiàng)投訴。2016年6月，加拿大司法部發(fā)布了一份關(guān)于進(jìn)一步改革聯(lián)邦司法懲戒程序的討論文件,并征求各方意見*Department of Justice Canada , Possibilities for Further Reform of the Federal Judicial Discipline Process, June 2016.。2016年9月，加拿大法律協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)針對(duì)司法部的討論文件發(fā)布了一份書面意見*Federation of Law Societies of Canada Submission, Department of Justice Consultation Regarding Possibilities for Further Reform of the Federal Judicial Discipline Process, September 9, 2016.。加拿大司法理事會(huì)和司法部就可能的修法方案進(jìn)行了建設(shè)性對(duì)話，并于2016年10月發(fā)布了關(guān)于改革對(duì)聯(lián)邦任命法官的司法懲戒程序的立場文件*Canadian Judicial Council, Proposals for Reform to the Judicial Discipline Process for Federally-appointed Judges, October 2016.。加拿大司法理事會(huì)所傾向的改革措施包括：在罷免之外增加其他的制裁和補(bǔ)救措施，引入律師承擔(dān)類似公訴的職能推進(jìn)懲戒程序的進(jìn)行，在司法理事會(huì)內(nèi)設(shè)立上訴庭，取消目前由“理事會(huì)全體”進(jìn)行的審查等。

五、加拿大聯(lián)邦法官懲戒程序?qū)ξ覈膯⑹?/h2>

(一)有效的法官懲戒程序是落實(shí)司法責(zé)任制的保障

在加拿大，憲法所規(guī)定的對(duì)法官“品行端正”的要求是一個(gè)很概括的說法，但由于公民可以投訴，而且每個(gè)投訴都有結(jié)果，件件有回音，“品行端正”就變得非常具體而不再顯得空洞而抽象*于秀艷.加拿大司法職業(yè)道德案例簡介[J].法律適用,2001,(2).。在我國，司法責(zé)任制改革是本輪司法改革的核心和關(guān)鍵，司法責(zé)任制要落到實(shí)處，就要建立司法責(zé)任追究的機(jī)制，而司法責(zé)任追究機(jī)制的主要體現(xiàn)是法官懲戒程序。因此，在今后一段時(shí)間內(nèi)，我國應(yīng)將法官懲戒程序的內(nèi)容規(guī)則化、運(yùn)作流程的精細(xì)化、處理結(jié)果的分層化作為本輪司法改革的重中之重。

(二)法官懲戒制度改革是一項(xiàng)長期工程

根據(jù)中央有關(guān)部署，司法責(zé)任制改革要在2017年內(nèi)基本完成*湯瑜.中央政法委：確保司法責(zé)任制改革年內(nèi)基本完成[N].民主與法制日?qǐng)?bào),2017-02-26(5).。這一要求體現(xiàn)了中央推進(jìn)司法責(zé)任制改革的決心和信心。然而，雖說司改大廈將成，但我們更應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，司法改革是一項(xiàng)長期工程，非一蹴而就，輕言司法改革取得成功不利于司法改革的進(jìn)一步推進(jìn)。加拿大1971年就成立了負(fù)責(zé)法官懲戒的司法理事會(huì)，并且積累了豐富的處理法官懲戒的實(shí)踐，但加拿大從未停止過對(duì)法官懲戒制度的改革。2016年10月，加拿大司法理事會(huì)還公開發(fā)布了《關(guān)于改革對(duì)聯(lián)邦任命法官的司法懲戒程序的建議》，提出了多項(xiàng)改革法官懲戒程序的舉措。在我國，《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》的發(fā)布時(shí)間是2016年11月7日，還不足一年，相關(guān)懲戒工作辦法還在制定過程中。這說明我國法官懲戒制度剛剛起步，初具框架，改革之路只有進(jìn)行時(shí)、沒有完成時(shí)，仍然需要積極借鑒域外法官懲戒制度的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國的司法實(shí)踐，在實(shí)際運(yùn)作過程中不斷摸索、不斷深入，漸趨完善。

(三)為法官投訴的處理設(shè)置篩選程序

加拿大聯(lián)邦法官懲戒制度程序復(fù)雜，司法理事會(huì)收到投訴后要經(jīng)過執(zhí)行主任初步篩選、司法行為委員會(huì)主席篩選、司法行為審查小組篩選后才進(jìn)入正式調(diào)查程序。在實(shí)踐中通過篩選確實(shí)發(fā)現(xiàn)很多投訴明顯沒有依據(jù)，如果全部進(jìn)入正式調(diào)查程序，加拿大司法理事會(huì)將不堪重負(fù)。我國公眾訴求表達(dá)存在非理性趨向，可能導(dǎo)致法官懲戒委員會(huì)承擔(dān)部分信訪壓力。法官懲戒委員會(huì)建立之初，法官懲戒案件可能會(huì)呈現(xiàn)大的波動(dòng)*李娜.從“結(jié)果評(píng)判”到“行為側(cè)重”——我國法官懲戒制度程式化建構(gòu)[J].山東審判,2016,(3):27.。我國可以借鑒加拿大聯(lián)邦司法懲戒制度，設(shè)置一道或幾道篩選程序，過濾掉非理性、無事實(shí)依據(jù)以及針對(duì)裁判本身的懲戒申請(qǐng)。我國的紀(jì)檢監(jiān)察程序有著多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而“四五改革綱要”又提出要“實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序的有序銜接”，如何使兩者有序銜接雖無具體方案，卻恰恰是可以選擇的較好路徑。目前紀(jì)檢監(jiān)察部門采用的程序在性質(zhì)上是行政性的，更側(cè)重于查清事實(shí)而忽視權(quán)利保障，特別是決定者的獨(dú)立性和中立性、程序中的平等性和對(duì)抗性都相對(duì)較弱甚至沒有*蔣惠嶺.論法官懲戒程序之司法性[J].法律適用,2003,(9).。我們應(yīng)該理順法官懲戒委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察體制的關(guān)系。具體來說，可以將紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行改造，將紀(jì)檢監(jiān)察程序作為法官懲戒委員會(huì)的前置程序，由其進(jìn)行初步的審查、調(diào)查及過濾，對(duì)法官懲戒案件進(jìn)行分流處理，有序回應(yīng)，將達(dá)到懲戒標(biāo)準(zhǔn)的懲戒案件移送法官懲戒委員會(huì)。

(四)建立司法化的懲戒程序

加拿大法官懲戒程序的一個(gè)重要特點(diǎn)是將對(duì)投訴的調(diào)查和審理程序分開，司法行為委員會(huì)的主席不參加司法行為審查小組，司法行為審查小組成員則不參加調(diào)查委員會(huì)*懷效鋒.司法懲戒與保障[M].北京：法律出版社，2006.53.。作為自然正義的一個(gè)基本原則，作出裁決的人確實(shí)不應(yīng)當(dāng)作為調(diào)查者參與前期的程序。加拿大司法理事會(huì)還建立了司法化的懲戒聽證程序，保障當(dāng)事法官的陳述、辯論、舉證、申請(qǐng)復(fù)核等權(quán)利。我國可以借鑒加拿大的這一做法，由法院紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行調(diào)查，而法官懲戒委員會(huì)只負(fù)責(zé)審理。在法官懲戒委員會(huì)的審理程序中，紀(jì)檢監(jiān)察部門充當(dāng)公訴人的角色，被調(diào)查法官享有陳述、辯論、舉證、申訴等權(quán)利，實(shí)現(xiàn)懲戒與保障相結(jié)合，以保障法官免受任意懲戒。

六、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出，要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義。這一句話不僅要求法官依法判決實(shí)現(xiàn)公平正義，更重要的是如何讓人民群眾“感受”到公平正義。有效運(yùn)行的法官懲戒制度要求法官必須對(duì)他們的司法行為及司法外行為負(fù)責(zé)，處處注意自己的言行，使公眾滿意地感受到對(duì)法官不當(dāng)行為的投訴得到了客觀和公正的處理，從而增強(qiáng)公眾對(duì)司法機(jī)構(gòu)的信心，實(shí)現(xiàn)人民群眾在每一個(gè)司法案件中都“感受”到公平正義。加拿大法官懲戒制度規(guī)則詳細(xì)，有著豐富的懲戒案例，并且依然在進(jìn)行改革。我國在推行法官懲戒制度的過程中應(yīng)該積極借鑒包括加拿大在內(nèi)的域外法官懲戒制度的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立完善符合中國實(shí)際的法官懲戒制度。

The Structure, Operation and Enlightenment of Canadian Judicial Discipline Process

HUANG Wen-xu1, ZHOU Gao2

(1.HunanNormalUniversityLawSchool,Changsha,Hunan410081,China; 2.ChinaInstituteofAppliedJurisprudenceoftheSupremePeople’sCourt,Beijing100062,China)

The Canadian federal judicial discipline process is independent of the Canadian provincial judicial discipline process. The Canadian federal judicial discipline process is governed by the Constitutional Act, 1867, the Judges Act and the rules of procedure adopted by the Canadian Judicial Council. The Canadian federal judicial discipline process is complex, including early screening process of the Executive Director, the screening process by the Chairperson of the Judicial Conduct Committee, the screening process by the Judicial Conduct Review Panel, the inquiry or investigation by Inquiry Committee and the consideration by Judicial Council. After the five procedures above, the Council may recommend to Parliament through the Minister of Justice that the judge be removed from of?ce. In October 2016, the Canadian Judicial Council issued a position paper on the reform of the judicial disciplinary process, which included the addition of a range of sanctions or remedial measures outside the removal, introducing lawyers to undertake similar prosecution functions to promote discipline procedures, the establishment of an Appeal Tribunal of Council, and the abolition of the current review by the “Council as a whole”.

Canada; judicial responsibility; judge’s conduct; judicial discipline

2017-03-15

本文受湖南省重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目(湘教發(fā)[2011]76號(hào))資助。

1.黃文旭，男，湖南師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所與中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所聯(lián)合培養(yǎng)博士后，主要研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)、司法改革；2.周杲，男，江西省景德鎮(zhèn)市中級(jí)人民法院法官，法學(xué)博士，最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所與西南政法大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士后，主要研究方向：國際法學(xué)、民法學(xué)。

DF817

A

1672-769X(2017)02-0038-11