黎澤國

[摘要] 粵港、粵澳合作框架協(xié)議是指導(dǎo)粵港澳合作的綱領(lǐng)性、綜合性文件，是“一國兩制”下作出的特殊政策和靈活制度安排，指導(dǎo)合作步入深度整合階段。“十二五”時(shí)期，粵港澳合作迅猛發(fā)展、全面發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、一體發(fā)展，世界級城市群已現(xiàn)雛形。“十三五”時(shí)期，實(shí)現(xiàn)共建世界級城市群目標(biāo)，要轉(zhuǎn)換合作思維，構(gòu)建制度共同體，提升區(qū)域核心競爭力，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 粵港澳合作 區(qū)域合作 框架協(xié)議 經(jīng)濟(jì)一體化

[中圖分類號] F127.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）02-0030-06

引 言

2009年，國務(wù)院公布實(shí)施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，首次將粵港澳緊密合作相關(guān)內(nèi)容納入其中，標(biāo)志著廣東與港澳合作第一次上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。為落實(shí)《珠三角規(guī)劃綱要》，2010年《粵港合作框架協(xié)議》簽署，這是全國第一份內(nèi)地省份和特區(qū)之間的合作協(xié)議，2011年《粵澳合作框架協(xié)議》簽署。兩份框架協(xié)議是粵港澳合作的綜合性合作協(xié)議，從政府層面規(guī)劃了粵港澳未來十年發(fā)展，明確提出到2020年要“攜手打造亞太地區(qū)最具活力和國際競爭力的城市群，率先形成最具發(fā)展空間和增長潛力的世界級新經(jīng)濟(jì)區(qū)域”目標(biāo)，指明了粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的方向。

粵港、粵澳合作框架協(xié)議實(shí)施以來，粵港澳三地政府從戰(zhàn)略規(guī)劃、分領(lǐng)域合作、項(xiàng)目對接到合作政策銜接、制度對接、完善公共服務(wù)入手，推動(dòng)了粵港澳合作從項(xiàng)目合作到整體規(guī)劃推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了量變積累到質(zhì)變飛躍發(fā)展，不僅打破了回歸之初西方媒體“香港之死”的預(yù)言，港澳的發(fā)展更是創(chuàng)造了多項(xiàng)世界第一，在創(chuàng)造港澳持續(xù)繁榮發(fā)展奇跡的同時(shí)，也締造了粵港澳三地合作共贏的奇跡。三地在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、投資貿(mào)易、跨境基建、通關(guān)便利、教育人才、社會(huì)民生、合作機(jī)制等方面的合作不斷向縱深發(fā)展，區(qū)域一體化進(jìn)程不斷提速。

2017年，適逢香港回歸祖國20周年。適時(shí)全面梳理粵港澳合作發(fā)展成效，總結(jié)實(shí)施兩份框架協(xié)議的經(jīng)驗(yàn)，深入分析面臨的困難和挑戰(zhàn)，對于更好地謀劃下一階段的區(qū)域合作，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、“十二五”期間實(shí)施成效及特點(diǎn)分析

圍繞建設(shè)“世界級城市群”目標(biāo)，粵港澳三地政府先后編制基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)生活圈、環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃等專項(xiàng)合作規(guī)劃，整合三地資源，凝聚社會(huì)共識，有效引導(dǎo)三地業(yè)界積極參與，區(qū)域一體發(fā)展態(tài)勢明顯?；浉郯膮^(qū)域在交通基建、人員流動(dòng)、資本流動(dòng)、商品與服務(wù)流動(dòng)等多項(xiàng)全球城市群指標(biāo)上，均在全球經(jīng)濟(jì)中占有一席之地，粵港澳城市群已現(xiàn)雛形。

（一）共同規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營跨境基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建區(qū)域發(fā)達(dá)完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系

區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作既是三地經(jīng)濟(jì)合作的主要內(nèi)容，也是三地合作深化的體現(xiàn)?；浉郯目缇郴A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是拉近地理距離，加速資源、要素的空間流動(dòng)，形成“1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”城市群的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)過5年來的加快規(guī)劃建設(shè)，隨著廣深港高鐵、廣珠城際軌道、深港西部快速軌道、港珠澳大橋重大項(xiàng)目建成通車，粵港澳基本建立了完善的立體交通網(wǎng)絡(luò)，為區(qū)域居民帶來了極大的便利。

一是建成中國乃至全球最大運(yùn)量的港口群和機(jī)場群。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2015年粵港澳三地港口貨物吞吐量超過19.7億噸，其中集裝箱吞吐量超過7500萬TEU（Twentyfoot Equivalent Unit，標(biāo)準(zhǔn)集裝箱），位居全球各大灣區(qū)之首。2016年香港、廣州、深圳、澳門和珠海機(jī)場的旅客吞吐量超過18867.3萬人次，貨物吞吐量超過735.6萬噸①，各項(xiàng)指標(biāo)均穩(wěn)居世界第一。

二是不斷完善口岸通關(guān)便利化。“個(gè)人游”、電子自助通關(guān)等政策實(shí)施，三地陸路口岸成為全球最繁忙的口岸之一。2016年，經(jīng)深圳口岸出入境人員2.39億人次，日均65萬人次②。

三是粵港澳強(qiáng)大的出口及轉(zhuǎn)口能力，有力地支撐了規(guī)模龐大的貨物貿(mào)易總量，奠定了珠三角在全球生產(chǎn)制造與國際貿(mào)易中的地位?；浉郯某蔀橹袊畲蟮呢浳飳ν赓Q(mào)易地區(qū)。

（二）擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放合作，引領(lǐng)粵港澳全方位合作發(fā)展

粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，不僅是產(chǎn)業(yè)的合作，更包含社會(huì)、文化的融合，乃至制度的銜接，有力地推動(dòng)全方位發(fā)展。

一是成功探索實(shí)踐服務(wù)業(yè)對港澳擴(kuò)大開放。商務(wù)部與香港、澳門特區(qū)政府簽署了CEPA關(guān)于在廣東與港澳基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)議（簡稱《廣東協(xié)議》），是內(nèi)地首份以準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單方式簽署的協(xié)議，也是首次采用國際通行分類標(biāo)準(zhǔn)制定負(fù)面清單，標(biāo)志著廣東率先與港澳實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化。

二是服務(wù)業(yè)發(fā)展迅猛，跨境服務(wù)貿(mào)易大幅上升，成為粵港澳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。?jù)統(tǒng)計(jì)，從2011年至2015年底，在廣東省第三產(chǎn)業(yè)中，港澳資企業(yè)數(shù)量從2.75萬家上升至3.33萬家?；浉郯姆?wù)貿(mào)易總額和分別排在全球服務(wù)出口第4位和全球服務(wù)進(jìn)口第7位，成為名符其實(shí)的全球前列的服務(wù)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)體。

三是港澳與珠三角成為全球重要的資本集聚與擴(kuò)散中心。FDI（外來直接投資）是跨國公司的資本全球流動(dòng)的主要形式，其集聚地點(diǎn)就是全球資本集中調(diào)配、企業(yè)跨國活動(dòng)的關(guān)鍵區(qū)位。2015年大珠三角（含香港、澳門）的資金總量（金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存款余額）為23.8萬億人民幣，居全球前列。

（三）加快推進(jìn)國家戰(zhàn)略平臺(tái)與廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，探索開放型制度新高地

一是探索與港澳高度開放體制相銜接、高標(biāo)準(zhǔn)的國際化營商環(huán)境的改革創(chuàng)新高地。廣東省政府先后下放兩批共66項(xiàng)省級經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、深化行政體制改革③。自貿(mào)區(qū)制定了港澳投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，推動(dòng)在金融服務(wù)、交通航運(yùn)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、科技服務(wù)等領(lǐng)域取得突破；規(guī)劃建設(shè)港澳現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，推進(jìn)服務(wù)行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則與港澳銜接，支持港澳檢驗(yàn)檢測計(jì)量、會(huì)計(jì)、建筑、律師、建筑設(shè)計(jì)、醫(yī)療、教育等專業(yè)服務(wù)集聚發(fā)展；促進(jìn)服務(wù)要素便捷流動(dòng)，建設(shè)統(tǒng)一、高效、與港澳聯(lián)動(dòng)的口岸監(jiān)管機(jī)制。

二是創(chuàng)新政策陸續(xù)落地，合作新優(yōu)勢突顯。國務(wù)院批復(fù)支持前海開發(fā)先行先試的22項(xiàng)政策，已有21項(xiàng)落地，29條新增金融創(chuàng)新政策獲國家支持。橫琴新區(qū)制訂了對港澳負(fù)面短清單，比國家標(biāo)準(zhǔn)縮短30%，落實(shí)對符合稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅等優(yōu)惠政策。南沙新區(qū)在投資、醫(yī)療、法律等領(lǐng)域與港澳合作開展先行先試。南沙“金融創(chuàng)新15條”將打造為全國首個(gè)內(nèi)外資融資租賃行業(yè)統(tǒng)一管理體制改革試點(diǎn)地區(qū)。有關(guān)創(chuàng)新政策推動(dòng)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)保稅物流、融資租賃、航運(yùn)、跨境電商、汽車進(jìn)口等新業(yè)態(tài)發(fā)展，促進(jìn)與港澳融合發(fā)展①。

三是規(guī)劃建設(shè)一批重點(diǎn)項(xiàng)目為龍頭，探索產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新對接。南沙創(chuàng)新探索與香港合作共建深度合作區(qū)，開展共建南沙智慧島戰(zhàn)略規(guī)劃、粵港澳合作發(fā)展新區(qū)總體規(guī)劃等規(guī)劃研究，高標(biāo)準(zhǔn)謀劃與港澳合作。橫琴粵澳合作產(chǎn)業(yè)園澳門特區(qū)政府推薦的首批33個(gè)項(xiàng)目中已有16個(gè)項(xiàng)目取得土地并發(fā)展，特區(qū)政府推薦的第二批50個(gè)項(xiàng)目正在對接中，粵澳中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園已有近30家企業(yè)進(jìn)駐商業(yè)孵化中心②。以香港麗新集團(tuán)星藝文創(chuàng)天地項(xiàng)目為龍頭，深化與香港文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)合作。

四是加強(qiáng)工作謀劃，探索合作模式創(chuàng)新。橫琴借助香港國際平臺(tái)作用，在香港成立了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)招商中心駐港聯(lián)絡(luò)處，加強(qiáng)推介宣傳及招商引資。前海出臺(tái)了促進(jìn)深港合作工作方案，提出到2020年實(shí)現(xiàn)“萬千百十”③發(fā)展目標(biāo)，推出50條有力舉措，為港人、港資、港企量身訂造更好的服務(wù)④。

（四）推動(dòng)社會(huì)公共服務(wù)制度性銜接，促進(jìn)跨境工作生活便利化

隨著合作的深入發(fā)展和通關(guān)便利化，居民跨境工作生活成為新常態(tài)，對社會(huì)公共服務(wù)跨境對接提出了新要求。

第一，逐步探索建立港澳居民在粵上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等福利保障制度，推動(dòng)三地社會(huì)保障體系對接。通過試點(diǎn)，實(shí)施澳門特區(qū)政府為在廣東就讀的澳門籍學(xué)生提供學(xué)費(fèi)津貼資助、香港特區(qū)政府推出“廣東計(jì)劃”資助香港老人來粵養(yǎng)老安排，逐步突破港澳社會(huì)福利不可跨境使用限制，為廣東與港澳加強(qiáng)社會(huì)福利合作積累經(jīng)驗(yàn)。香港中文大學(xué)（深圳）正式獲批招生，廣東省19所高等院校和5所高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院試點(diǎn)免試招收港澳學(xué)生，招生學(xué)校數(shù)及招生規(guī)模均居全國首位。在粵的港澳資醫(yī)院、診所和門診部運(yùn)作良好。

第二，加強(qiáng)環(huán)保、食品安全及供港澳物資穩(wěn)定合作。在完成珠三角地區(qū)2011年至2015年空氣污染物減排目標(biāo)基礎(chǔ)上，研究確定2020年減排目標(biāo)，推進(jìn)區(qū)域大氣聯(lián)合防治。協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域水環(huán)境治理，東江流域建成污水處理設(shè)施142座、日處理能力924.8萬噸，確保供港水質(zhì)安全。先后建成第三條供澳原水管、竹銀水庫等重點(diǎn)工程，確保對澳供水穩(wěn)定。引入RFID技術(shù)加強(qiáng)對供港澳產(chǎn)品全程監(jiān)測，優(yōu)化供港澳活畜禽配額管理模式，切實(shí)保障供港澳食品、農(nóng)產(chǎn)品安全。

總體上看，粵港、粵澳合作框架協(xié)議的出臺(tái)實(shí)施，推動(dòng)合作層次不斷提升、領(lǐng)域縱深拓展，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)合作創(chuàng)新，為粵港澳合作打開了新局面，有效服務(wù)了國家整體發(fā)展戰(zhàn)略需要。廣東與港澳合作呈現(xiàn)的特點(diǎn)是：

一是粵港澳合作創(chuàng)新發(fā)展，探索區(qū)域合作新路子。為落實(shí)框架協(xié)議，在中央批準(zhǔn)框架協(xié)議的原則范疇內(nèi)，三地政府逐個(gè)領(lǐng)域、逐項(xiàng)政策地尋求突破，共同爭取中央支持，使得國家批復(fù)廣東特殊優(yōu)惠政策、先行先試政策最密集，支持廣東推動(dòng)合作力度最大、探索創(chuàng)新最多⑤?；浉?、粵澳政府分別連續(xù)7年、6年共同研究制訂并簽署實(shí)施年度重點(diǎn)工作，突出合作的重點(diǎn)，全力加以推進(jìn)落實(shí)，每年均有新進(jìn)展新突破。廣東率先借鑒港澳經(jīng)驗(yàn)，從制度層面摸索破除深層體制障礙，為全國改革摸石探路、積累經(jīng)驗(yàn)。如服務(wù)業(yè)先行先試和服務(wù)貿(mào)易自由化、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等方面有多項(xiàng)創(chuàng)新走在全國前列，負(fù)責(zé)清單、商事登記、行政審批改革等部分成功經(jīng)驗(yàn)已向全國推廣，“兩地一檢”、分線管理等創(chuàng)新更屬全國首創(chuàng)。

二是粵港澳合作重點(diǎn)突出、亮點(diǎn)紛呈，呈現(xiàn)全面深化的良好局面?；浉郯囊訡EPA及服務(wù)業(yè)擴(kuò)大對港澳開放，率先實(shí)現(xiàn)基本實(shí)現(xiàn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化。近三年來粵港服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口總額一直維持年均增長在20%以上，香港仍為廣東最大的服務(wù)進(jìn)出口目的地和進(jìn)口來源地。廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴等重大合作平臺(tái)的開發(fā)建設(shè)取得顯著成效，截至2016年底，在廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)注冊的港澳資企業(yè)共4000多家⑥。深港合作開發(fā)河套建設(shè)取得新突破，香港中文大學(xué)（深圳）、港大深圳醫(yī)院等先后在廣東落地，澳門大學(xué)整體遷建橫琴，三地合作不斷有新突破。三地在跨境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、通關(guān)便利化、醫(yī)療衛(wèi)生、高等教育、供港澳水電氣、食品安全等合作同步并進(jìn)，區(qū)域合作煥發(fā)出全新活力。

三是粵港澳合作為豐富“一國兩制”實(shí)踐作出有益的探索?；浉郯暮献髯鳛閲野l(fā)展戰(zhàn)略之一，承載了探索實(shí)踐“一國兩制”的歷史使命。三地充分遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，著力發(fā)揮政府引導(dǎo)和指引作用，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，提升區(qū)域國際競爭力，在服務(wù)國家發(fā)展大局中更好體現(xiàn)“一國兩制”優(yōu)勢。借助南沙、前海、橫琴等重要合作平臺(tái)，全面推動(dòng)與港澳體制機(jī)制對接的改革試點(diǎn)，建設(shè)國際化法治化營商環(huán)境，在司法、仲裁、法律事務(wù)合作方面取得新突破。

二、當(dāng)前面臨的主要困難

隨著合作的深入推進(jìn)以及國內(nèi)外形勢發(fā)展變化，全面落實(shí)兩份框架協(xié)議面臨不少的困難和挑戰(zhàn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)難度在增加。一是粵港澳區(qū)域深度融合、一體化發(fā)展的態(tài)勢不斷加快提速，但產(chǎn)業(yè)分工合作面臨轉(zhuǎn)型和調(diào)整，新的產(chǎn)業(yè)分工格局仍未成型；二是區(qū)域合作創(chuàng)新成為粵港澳合作的最大特點(diǎn)和亮點(diǎn)，廣東的各項(xiàng)重大改革和擴(kuò)大開放舉措，成為引領(lǐng)三地經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作發(fā)展的新增長點(diǎn)，但政策及制度創(chuàng)新的潛在經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)未釋放出來；三是社會(huì)和文化領(lǐng)域的磨合及融合程度遠(yuǎn)未如預(yù)期，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一體化發(fā)展，社會(huì)文化的距離不但沒有拉近，甚至是漸行漸遠(yuǎn)，導(dǎo)致兩地社會(huì)出現(xiàn)一些磨擦和沖突；四是在國家強(qiáng)有力支持下，粵港澳合作正從空間和職能一體化階段，邁向更高層次的區(qū)域合作階段，但缺少頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。具體而言，體現(xiàn)在以下方面：

（一）“一國”之下“兩制”差異形成的制度障礙有待突破

隨著粵港澳合作逐步提升和深化，粵港澳存在的制度和體制落差成為粵港澳合作面臨的巨大挑戰(zhàn)?；浉郯闹g的制度落差，不僅使得交易成本居高不下，而且也限制了合作向更高層次發(fā)展，成為制約合作的關(guān)鍵性因素?！皟芍啤毕碌氖袌鰳?biāo)準(zhǔn)、市場行為、市場信用、市場管理等制度的不統(tǒng)一、不銜接，嚴(yán)重阻礙了區(qū)域統(tǒng)一大市場的形成。近年來，廣東通過深入實(shí)施CEPA及服務(wù)貿(mào)易自由化等系列協(xié)議，深化各項(xiàng)管理制度改革，有效減少了粵港澳合作中的體制性障礙，加速了區(qū)域內(nèi)資本、商品、人員等要素的便利流動(dòng)。但上述改革并沒涉及內(nèi)地市場體制的全方位改革，缺乏降低成本、提高市場主體收益的機(jī)制。港澳服務(wù)商雖知內(nèi)地市場機(jī)會(huì)極大，但當(dāng)考慮要進(jìn)入內(nèi)地時(shí)，便要面對高昂的制度成本。特別是內(nèi)地與港澳在服務(wù)市場、服務(wù)行業(yè)管理體制、文化、行政的差距，導(dǎo)致港澳中小服務(wù)商無法實(shí)質(zhì)性地進(jìn)入內(nèi)地服務(wù)市場。

（二）合作制度建設(shè)跟不上粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展形勢的需要

以往“共識性”合作已難以適應(yīng)新常態(tài)下粵港澳合作的發(fā)展變化，亟待向“制度性”合作轉(zhuǎn)化，“一國兩制”下的粵港澳區(qū)域合作需要與經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展相適應(yīng)的制度構(gòu)建。框架協(xié)議的實(shí)施、重點(diǎn)項(xiàng)目的落實(shí)，主要依托高層會(huì)晤、聯(lián)席會(huì)議及專責(zé)小組等政府合作工作機(jī)制，深化交流尋求合作“共識”，成熟一項(xiàng)推進(jìn)一項(xiàng)，以共識合作實(shí)現(xiàn)共贏合作。隨著合作的深入，共識合作由于缺乏剛性的、強(qiáng)有力的約束機(jī)制，難免出現(xiàn)因利益分歧導(dǎo)致的目標(biāo)分化，因力度不一導(dǎo)致進(jìn)展緩慢，以及因法律、法律和政策限制導(dǎo)致“等、靠、拖”等現(xiàn)象出現(xiàn)。廣東與港澳在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事權(quán)方面并非處于同等地位，深度整合及制度構(gòu)建中遇到的問題及解決的事權(quán)，更多在中央層面，需要中央加以協(xié)調(diào)。

（三）產(chǎn)業(yè)競爭與合作利益出現(xiàn)分化

粵港澳三地的合作與競爭、利益分歧是客觀存在的。隨著廣東經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈向高端延伸發(fā)展，與港澳的發(fā)展差距在縮小，廣東與港澳的競爭日漸增多，這也是未來粵港澳合作的新常態(tài)。加上三地政府關(guān)注點(diǎn)不同、涉及利益不同，以致在合作過程中常出現(xiàn)廣東“一頭熱”的情況。如在規(guī)劃建設(shè)粵港澳重大合作平臺(tái)時(shí)，如何切合港澳需求，幫助有效緩解港澳的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏窄、土地空間不足、營商成本過高等問題，并未引起重視，導(dǎo)致在前海、橫琴及南沙等廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃建設(shè)的早期，港澳業(yè)界參與并不積極。在三地的產(chǎn)業(yè)分工發(fā)展上如何實(shí)現(xiàn)“錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)”，避免追求“高大全”和“同質(zhì)化”競爭傾向，有待進(jìn)一步深入研究。

（四）社會(huì)融合與經(jīng)濟(jì)一體發(fā)展進(jìn)程不相符

粵港澳合作從最早市場主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)合作開始，到政府主動(dòng)引導(dǎo)，與市場、民間聯(lián)動(dòng)發(fā)展階段，均呈現(xiàn)出重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作、輕社會(huì)事務(wù)合作，三地社會(huì)融合進(jìn)程遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)一體化程度，三地社會(huì)公共服務(wù)遠(yuǎn)跟不上跨境人員往來需要。隨著更多的粵港澳居民跨境工作和生活，對三地公共服務(wù)提出更多更新的要求。但由于社會(huì)制度的差異，導(dǎo)致教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等跨境生活必須的配套制度不能對接，跨境公共福利保障成為了社會(huì)領(lǐng)域合作難以逾越的鴻溝。三地政府雖為此做出巨大努力，但因?yàn)樯婕叭氐幕踞t(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度和政策，實(shí)質(zhì)改進(jìn)有限。展望未來，區(qū)域融合是大勢所趨，跨境工作生活更是常態(tài)，三地公共服務(wù)和社會(huì)福利對接亟待破題。

三、下一步深化合作的對策建議

“十三五”時(shí)期是我國全面建成小康社會(huì)“第一個(gè)百年目標(biāo)”的決勝時(shí)期。為確保至2020年實(shí)現(xiàn)兩個(gè)框架協(xié)議所確立的建設(shè)世界級城市群目標(biāo)，粵港澳三地應(yīng)在“十二五”時(shí)期打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)上，大膽改革創(chuàng)新，轉(zhuǎn)換區(qū)域合作的思維和理念，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，不斷創(chuàng)新合作機(jī)制，探索合作新模式，為國家擴(kuò)大開放戰(zhàn)略繼續(xù)“闖出一條新路子”。

（一）提升區(qū)域合作機(jī)制，推動(dòng)合作向區(qū)域共同治理

借鑒國外跨區(qū)域合作治理成功經(jīng)驗(yàn)，積極探索“一國”之下“兩制”和諧共處的制度與路徑，推進(jìn)區(qū)域治理的規(guī)劃建設(shè)，探討區(qū)域合作治理方向、思路、領(lǐng)域與架構(gòu)。有學(xué)者建議可參照北美自由貿(mào)易區(qū)的“自由貿(mào)易委員會(huì)”的模式，建立健全粵港澳合作決策和管理機(jī)制，也有學(xué)者建議從國家層面成立“粵港澳區(qū)域一體化”領(lǐng)導(dǎo)小組，以有效協(xié)調(diào)廣東與香港、澳門之間推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化事宜。以上思路，均反映要順應(yīng)區(qū)域發(fā)展趨勢，在“一國”主權(quán)下充分授權(quán)和支持粵港澳三地政府靈活管理和安排區(qū)域合作發(fā)展事宜，以區(qū)域共同價(jià)值、長遠(yuǎn)利益為追求，推動(dòng)區(qū)域合作邁向區(qū)域共同治理。

（二）加強(qiáng)制度構(gòu)建，打造制度和命運(yùn)共同體

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展過程實(shí)質(zhì)上是區(qū)域制度不斷創(chuàng)新的過程。順應(yīng)當(dāng)前區(qū)域合作向制度一體化轉(zhuǎn)變的趨勢，推動(dòng)粵港澳合作更注重一體化內(nèi)部的制度建設(shè)，包括營商環(huán)境、法律制度、體制機(jī)制的對接，探索建立粵港澳營商規(guī)則和制度接軌，推動(dòng)粵港澳三地教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、福利保障等制度銜接，產(chǎn)業(yè)及社會(huì)民生政策對接，探索實(shí)現(xiàn)更廣泛的制度融合。通過廣東與港澳經(jīng)濟(jì)社會(huì)交流與合作、文化與法律等融合，深入推進(jìn)“一國兩制”探索實(shí)踐，使“一國”之下的“兩制”通過制度銜接，建成制度共同體，從而結(jié)成命運(yùn)共同體。

（三）共同規(guī)劃區(qū)域發(fā)展，提升區(qū)域核心競爭力

緊抓國家“十三五”規(guī)劃及“一帶一路”戰(zhàn)略部署，圍繞提升區(qū)域核心競爭力，跨越行政區(qū)劃分割，共同研究制訂中長期合作規(guī)劃，推動(dòng)從區(qū)域?qū)用婕訌?qiáng)發(fā)展整體規(guī)劃和要素資源整合，謀劃下一階段合作的目標(biāo)、思路、項(xiàng)目及舉措，增強(qiáng)對合作發(fā)展的前瞻性和指導(dǎo)性。制訂規(guī)劃及決策過程中，要注重吸收多元參與，充分吸收行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和公眾的意見，反映各方訴求，凝聚更大共識。完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施布局與銜接，著力推進(jìn)三地在通關(guān)通行、交通配套、跨境服務(wù)、城市管理、行政服務(wù)等“軟環(huán)境”建設(shè)銜接，促進(jìn)要素在區(qū)域內(nèi)更便捷流動(dòng)，降低流動(dòng)成本和提升流動(dòng)效率。

（四）強(qiáng)化區(qū)域社會(huì)公共服務(wù)對接，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展

廣東應(yīng)積極借鑒港澳經(jīng)驗(yàn)，從以往的技術(shù)、資金、管理等的引進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)體制的學(xué)習(xí)與借鑒，對符合市場經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理制度和規(guī)則，大膽予以借鑒和學(xué)習(xí)，不斷改善廣東公共服務(wù)的軟環(huán)境，把軟實(shí)力與硬實(shí)力有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建發(fā)展新優(yōu)勢，也為合作創(chuàng)造更好的環(huán)境條件。人才、知識和技術(shù)水平?jīng)Q定了區(qū)域競爭力的高下，應(yīng)加強(qiáng)粵港澳在教育科技人才方面合作，為區(qū)域發(fā)展提供智力支撐。配合國家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵(lì)和支持引入港澳優(yōu)質(zhì)社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，培育和打造準(zhǔn)公共產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)等新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。探索推動(dòng)養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會(huì)保障合作有新突破，促進(jìn)社會(huì)融合。

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