劉永林，周海濤

·新 論·

深化高等教育“放管服”改革的思考

劉永林1，2，周海濤2

（1.北京信息科技大學公共管理與傳媒學院，北京100192；2.北京師范大學教育學部，北京100875）

當前，高等教育領域“放管服”改革邁入攻堅階段，一定程度存在著有些“放”得不協(xié)調(diào)、不配套，有些“管”得不科學、不到位，有些“服”的意識不強、水平不高，有些高校接不住、管不好等問題。主要原因在于對“放管服”內(nèi)涵認識不清、管辦評分離不夠、省級教育統(tǒng)籌乏力、高校內(nèi)部治理效能不高。唯有進一步更精準地“放”、更有效地“管”、更優(yōu)質(zhì)地“服”、更有力地“接”，方能實現(xiàn)高等教育領域“放管服”改革的總體目標。

高等教育改革；簡政放權；放管結合；優(yōu)化服務

Abstract:At present,the reform of higher education to streamline administration,delegate powers,and improve regulation and services is entering a crucial stage.Problems,such as the incompatibility in power delegation,the inappropriateness in regulation improvement,the lack of consciousness in service optimization,and the inefficiency in university management,exist to some extent.The causes of the problems lie in the ambiguous understanding of the core of the reform,the incomplete separation of education management,operation and assessment,the weak governance at the provincial level,and the low efficiency of university governance.To achieve the overall target of higher education reform,it is imperative to delegate powers more precisely,improve regulation more effectively,optimize services more efficiently,and enhance university governance more quickly.

Key words:Higher Education Reform;Streamlining Administration;Delegating Powers and Improving Regulation;Optimizing Services

深化高等教育領域“放管服”改革，是高等教育綜合改革的重要舉措，是進一步落實和擴大高校辦學自主權的必然要求。近年來，簡政放權等改革被視為本屆政府深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變職能的“當頭炮”。繼李克強總理在高等教育改革創(chuàng)新座談會上提出加快推進高等教育領域“放管服”改革之后，今年三月，教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），聚焦和突出學科專業(yè)、編制、崗位、進人用人、職稱評審、薪酬分配、經(jīng)費使用等方面的重點問題，旨在減權限權、去冗歸位、破枷清障、鋪路搭橋，力破“中梗阻”，打通決策部署的“最先一公里”和政策落地的“最后一公里”。當前，新一輪的簡政放權進入到“精耕細作”階段。各地貫徹落實《意見》，相繼推出一批針對性強、實效性高、高校認可的硬招、實招。但是，近期對省市級政府及地方高?！胺殴芊钡恼{(diào)研顯示，政策規(guī)定往往很誘人、落地效果卻不盡如人意，高校和師生反映“獲得感”不夠高。在全面提高高等教育質(zhì)量、切實增強科研創(chuàng)新能力、統(tǒng)籌推進“雙一流”建設的新形勢下，以更大決心協(xié)同推進“放管服”改革與提升高校承接能力，以更大力度疏通高校反映強烈的堵點尤為重要。

一、主要問題

（一）有些“放”得不協(xié)調(diào)、不配套

簡政放權是推進高等教育綜合改革的牛鼻子，核心在于不斷擴大和落實高校自主權。簡政放權既要“放開”，也要“下放”?！胺砰_”就是取消，凡是高校和社會能做而且能做好的事項，堅決放給高校、社會；“下放”就是下級政府能管而且能管好的事項，上級政府要堅決放給下級政府。當前，高等教育“放管服”改革實踐中，最為突出的問題就是“放”的不協(xié)調(diào)不配套，已出臺的一些簡政放權措施難以落實，主要表現(xiàn)在有些事項涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)，需要多個部門聯(lián)動時，這個部門放了、那個部門沒放，大部分環(huán)節(jié)放了、某個關鍵環(huán)節(jié)沒放，上級放了、下級不放，無關緊要的放了、核心的沒放等現(xiàn)象。比如：《意見》對高校七項自主權中的學科專業(yè)設置、機構和人員管理、財務和資產(chǎn)管理三個方面都做了大刀闊斧的改革，但是在高校進人用人、招生計劃、科研項目評審等核心關切、需求強烈、反映突出的幾個方面，需要進一步加大力度放權；部分專業(yè)設置，教育部門放權了，相關業(yè)務部門不放權；高校教學科研人員的外事審批權和科研經(jīng)費管理自主權，中央層面已明令放權，部分地方卻遲遲不放權；等等。

（二）有些“管”得不科學、不到位

“深化放”和“改進管”是車之兩輪、鳥之兩翼。深化高等教育領域改革內(nèi)在要求放管結合、放管同步?！胺殴芙Y合、放管同步”就是要做到一手抓“放”，一手抓“管”；堅持“放手”，但不“甩手”；同時“出手”，絕不“失手”。簡政放權之后，如何合法地管、合理地管、科學地管、有效地管，是政府亟待解決的關鍵問題。長期以來，高等教育領域政府職能履行中，習慣于“以審代管、以罰代管”，認為“不審批就無監(jiān)管”；在推進簡政放權初期，很多部門有顧慮，怕政簡了、權放了，管理也隨之亂了，缺乏工作積極性；在高等教育“放管服”改革推進過程中，一些地方和部門監(jiān)管體制和監(jiān)管方式不適應高等教育發(fā)展新形勢，與“沿用好辦法、改進老辦法、探索新辦法”的要求相距甚遠，監(jiān)管不科學、不到位問題頻現(xiàn)。全面管理多、分類管理少，比如對部屬、省屬高校，或研究型、教學科研型、教學型等不同類型高校，在大多數(shù)事項上，不考慮特殊情況，用同一種類的方式進行管理；過程管理多、結果管理少，比如過于偏重對科研經(jīng)費使用過程的管理，而不是關注申報立項資格、經(jīng)費額度，以及結題是否達到預期目標的管理；細節(jié)管理多、宏觀管理少，比如過于強調(diào)對機構設置、編制、進人用人的具體管理，而不是基于總體控制或總量管理。此外，由于對部分中央政策的教條化、形式化、簡單化理解傾向，督促檢查手段多、頻率高、要求嚴，高教改革的信任、容錯機制不完善等等，高等教育監(jiān)管制度落實在一定程度上還存在束縛高校自主辦學的可能，以至于高校謀事業(yè)、促發(fā)展的“油門”被固化的監(jiān)管“剎車”抵消。

（三）有些“服”的意識不強、水平不高

高等教育“放管服”改革是個技術活。如何放、怎么管、咋樣服，考驗管理者的智慧，在有效落實放權的責任、堵住監(jiān)管漏洞的同時，更要補齊服務的短板。簡政放權之后，需要淡化“管理”色彩，強化“服務”意識，政府及其工作人員秉持“寧可自己多辛苦、也要讓群眾少跑路”的服務理念，把優(yōu)化服務作為推進高等教育改革的催化劑，更多通過指導、協(xié)調(diào)、服務的方式達成改革的乘數(shù)效應，向高校、師生供給優(yōu)質(zhì)高效便捷的服務，使高校改革發(fā)展過程更順暢、內(nèi)涵提升之路更通暢、師生教學心情更舒暢，使整個校園更溫馨、更和諧、更有凝聚力和活力。當前，一些政府相關部門及其工作人員服務意識不強、服務水平不高。對于高校及其教師而言，仍然面臨“填不完的表格、寫不完的論證、應付不完的評審，課題申報程序復雜且繁瑣”的困擾。[1]有的地方高校教學科研人員外事審批程序環(huán)節(jié)多、周期長、成功率低，比如：在學校層面達成的對外交流與合作項目，往往由于嚴苛的外事審批手續(xù)導致負責人無法及時出國出境，協(xié)議難落實而失信于外方；部分不定期的國際會議，或者臨時會議，往往由于獲得通知的時間到實際開會日期的期限短（需要兩個月到半年以上邀請函），難以完成外事審批手續(xù)而不得不放棄。

（四）有些高校接不住、管不好

高等教育“放管服”改革，對高校建立健全教育法律規(guī)定的基本制度、章程、內(nèi)部管理制度等方面提出了全面要求，倒逼高校完善內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制，依法公開信息與接受社會監(jiān)督，規(guī)范辦學，優(yōu)化治理，純潔文化，提升承接的能力，提高管理的水平。簡政放權，權力重心下移的同時，壓力也傳遞到高校。一部分高校和人員存在矛盾心態(tài)，既期待簡政放權，又擔心用不好權。高等教育“放管服”改革，從根本上需要落實到高校的“接”和“管”，真正接好權、用好權。除了其中部分“放”的不接“地氣”、超出高校承接能力等來自于政府放權自身存在的問題之外，有的地方高校對于中央政府下放的學科專業(yè)、編制、崗位、進人用人、職稱評審、薪酬分配、經(jīng)費使用等方面的權力，改革魄力不夠、創(chuàng)新動力不足，仍然要等省級層面的具體政策之后，才能完全“放心”地去落實，唯恐觸及“紅線”；面對部分下放的權力，高校內(nèi)部相關制度體系不完善、管理能力不匹配，比如職稱評審權力下放后，部分地方高校在評審條件、程序和監(jiān)督環(huán)節(jié)上的制度缺失或不足，以至于職稱評審公平公正缺失、質(zhì)量難以保證，與制度價值有較大現(xiàn)實反差。

二、主要原因

（一）對“放管服”內(nèi)涵認識不清

高等教育“放管服”改革實踐的過程，就是再認識高等教育“放管服”內(nèi)涵、改革進程及推進策略，不斷反思“放管服”改革內(nèi)在邏輯的過程。高等教育“放管服”改革，“放”的核心是政府部門角色定位問題，是要厘清政府、高校、社會的邊界和相互關系，難點是如何補缺位、糾錯位、控越位，讓政府歸位，考驗的是政府定力和推動改革的能力?！肮堋钡暮诵氖钦O(jiān)管轉(zhuǎn)型問題，監(jiān)管變革要適應經(jīng)濟社會新常態(tài)、科技新進展和全面深化高等教育改革的新形勢，涉及管理體制、政府層級、部門職責、運行機制、法治保障等方方面面，目的是激發(fā)高校活力和社會創(chuàng)造力?！胺钡暮诵氖钦ㄟ^樹立現(xiàn)代高等教育治理理念、構建有效高等教育治理機制和體制，全面提升高等教育治理能力，不斷優(yōu)化高等教育服務水平。[2]新形勢下，對“放管服”內(nèi)涵認識不清，有的工作人員一定程度存在“本領恐慌”問題，面臨“沒了審批權，工作怎么干，政府還能做什么”“權力放開了，萬一出亂子怎么辦”等疑慮，相對于體制機制弊病和利益糾葛，來自于改革的主導者、參與者在認識、觀念、習慣方面的問題同樣成為改革推進的阻滯點。

（二）管辦評分離不夠

推進高等教育管辦評分離是重啟高等教育改革議程的時代訴求,是深化高等教育領域綜合改革的核心命題。[3]高等教育的管辦評分離，意味著政府、學校與社會在法律的框架下恪守各自邊界，共同發(fā)揮各自應有的功能，展現(xiàn)不同的優(yōu)勢，實現(xiàn)權責均衡、權義對等，政府、高校、社會各司其職、各歸其位。高等教育“放管服”改革實踐中，政府的權力自始就必須在“權力清單”“責任清單”“負面清單”的基礎上“取消”和“下放”，凸顯高等教育管辦評分離，尤其是厘清政府“管”的職能，在“放管服”改革中的前提性和基礎性作用。當前，政府向高校、社會的放權不徹底，社會組織發(fā)育不夠健全，高校內(nèi)部治理能力還不高，政府與高校、社會的權力邊界依然未能有效厘清界定。比如在當前高校綜合改革推進中，政府與高校在改革中的權責配置依然不清，政府已經(jīng)成為事實上的改革主體，高校則成為執(zhí)行主體，高校綜合改革的主體意識虛化、責任意識缺失，高校改革的內(nèi)生動力嚴重不足。在很大程度上，高等教育管辦評界限不清、分離不夠，同樣制約了高等教育“放管服”改革的有效推進。高等教育“放管服”改革過程與管辦評各歸其位的過程交織在一起，相互促進、相互影響、相互制約。

（三）省級教育統(tǒng)籌乏力

省級政府教育統(tǒng)籌不僅是我國改革開放以來高等教育治理結構改革的政策訴求,也是新形勢下高等教育治理體系建設的重要環(huán)節(jié)。高等教育“放管服”改革實踐中，迫切需要地方政府、教育行政部門承擔起承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，尤其是省級政府，需要發(fā)揮教育統(tǒng)籌統(tǒng)領作用，強化協(xié)同放權、協(xié)同監(jiān)管、協(xié)同服務。當前，省級教育統(tǒng)籌權的落實受到中央與省級政府權責模糊、監(jiān)督機制缺乏、管理條塊分割與統(tǒng)籌機制不健全等方面的阻礙，導致省級教育統(tǒng)籌力度不夠,統(tǒng)籌教育發(fā)展成效不高，[4]存在統(tǒng)籌工作不協(xié)同、人財物配套不同步，“放得下但接不住”“放下去管不住”“監(jiān)管能力恐慌”等問題。比如，部分省級人社、編制、教育、財政等部門由于主觀或客觀上的原因，一定程度上存在相互掣肘、推諉，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)乏力、放權不同步、配合不積極的現(xiàn)象。高等教育“放管服”改革的推進，亟待加強省級政府統(tǒng)籌教育改革發(fā)展的能力，進一步強化政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門聯(lián)動的工作機制，推動高等教育治理水平的現(xiàn)代化。

（四）高校內(nèi)部治理效能不高

高等教育改革的核心問題，就是推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在高等教育“放管服”改革背景下，有的高校辦學失范和治理低效的現(xiàn)實困境日益凸顯，并成為阻礙“放管服”改革推進的一個重要因素。當前，有的高校管理模式科層化、自主辦學偏離學術自治的根基、治理主體之間權責不明晰、學術權力行政化、缺乏民主決策和監(jiān)督機制不完善等問題，嚴重阻礙了我國高校內(nèi)部治理效果的提升。[5]在高等教育“放管服”改革的新階段，亟待完善高校頂層設計制度，廓清不同權力主體之間的權責界限，構建精細治理模式，并引進高校外部治理力量，擴大高校的民主管理權，完善治理體系和提升治理能力，有力有效承接下放權力。比如，一些地方高校專業(yè)設置數(shù)量明顯增加，但是涉及師生比、實驗室等一系列問題；或者新專業(yè)未能達到辦學要求被撤銷，學生如何安排等問題，尚無與之配套的系列管理制度和服務能力。專業(yè)設置權力下放后，申請新專業(yè)出現(xiàn)“井噴”現(xiàn)象，部分高校脫離實際盲目申報，加劇了高校內(nèi)部治理效能不高的問題。

三、主要建議

（一）更精準地“放”

當前高等教育領域“放管服”改革的關鍵在于加快推進管辦評分離改革，厘清政府、高校、社會的關系，主要在“放”的方面解決“放”哪些、怎么“放”、“放”給誰等主要問題。簡政放權需要有大局觀，要上下聯(lián)動、左右銜接、協(xié)調(diào)放權；不僅想到“放”“管”“服”，還要想到“接”；要聚焦突出問題，提升含金量、精準度，抓住環(huán)節(jié)、“放”出效果。探索按需放權，實行“高校點菜”的具體方式?！叭∠薄跋路拧币獜V泛征求意見，聽取各方呼聲，精準對接師生所盼、高校所需。比如，對于學位授予，支持達到自主審核單位申請基本條件的高校申報自主審核單位資質(zhì)。探索差異性放權，綜合考慮各地和各高校的承接能力，對條件成熟的地方和高校優(yōu)先放權。比如，出臺傾斜政策，由各省市根據(jù)實際需要進行學位點的布局，對經(jīng)濟欠發(fā)達、高等教育薄弱地區(qū)的學位授權予以扶持，以促進高等教育的均衡發(fā)展。探索協(xié)同性放權，有效推動教育相關相近審批事項最大限度整合，做到全鏈條同時“取消”或“下放”，增強改革的整體效應，擴大改革受益面[6]。比如，下放高校內(nèi)設機構調(diào)整權限和外事審批權，以及將職稱評審中繼續(xù)教育學時條件與外語、計算機等要求一同取消等。

（二）更有效地“管”

探索放管有效結合，激活高校辦學活力，始終貫穿著深化高等教育綜合改革全過程。放管結合、放管同步，需要在放權的同時對取消和下放的審批事項，制定針對性、實效性和操作性強的監(jiān)管辦法和措施，從而避免出現(xiàn)權力真空現(xiàn)象。當前，高等教育“放管服”改革，總體上的“管”，要切實依法利用好“三個清單”，依法管好“看得見的手”、用好“看不見的手”、擋住“尋租的黑手”，實施以分類管理、目標管理和宏觀管理為特征的彈性管理。更有效的“管”，主要前提在于明規(guī)矩于前、施重懲于后，攻破難關、“管”出制度，切實構建權力下放后與運行相配套的事中事后監(jiān)管體系；主要目的在于明確相關主體的權責邊界，確保事有人管、責有人負，防止推諉掣肘和懶政行為；主要途徑與方法在于推進管辦評徹底分離，轉(zhuǎn)變管理方式，通過信用機制、督查、巡視等強化監(jiān)管，避免監(jiān)管缺位和監(jiān)管過度。比如：可以建立健全高校人員編制總量核定、動態(tài)調(diào)整機制，全面實行高校人員控制總量備案管理；可以統(tǒng)籌考慮民辦高校、高職院校的發(fā)展?jié)摿?、現(xiàn)實困境，從單一生均撥款調(diào)整為綜合撥款方式；可以通過對高校風險承受能力的評估與指導，有條件、差異化對高校貸款松綁；等等。

（三）更優(yōu)質(zhì)地“服”

優(yōu)化高等教育服務，更好履行政府職責，切實“服”出民聲。更優(yōu)質(zhì)的“服”，需要完善高等教育服務供給機制，搭建審批事項少、行政效率高、運行行政成本低、辦事行政過程公正透明的政務服務平臺；需要精簡審批環(huán)節(jié)、壓縮辦理時限，實現(xiàn)同標準審核、無差別審批，推行容缺預審、并聯(lián)審批，做到“網(wǎng)上辦理是常態(tài)、網(wǎng)下辦理是例外”“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”，確保下放地方和高校的權力能落地、高校及師生有獲得感。比如，在經(jīng)費使用上，擴大省屬高校用款自主權，將預算范圍內(nèi)資金的用款計劃管理權限授予省屬高校，減少對高校自主統(tǒng)籌經(jīng)費使用和分配的限制，將墊付資金事先備案制調(diào)整為事后備案制；在經(jīng)費支持上，增加中央獎補項目、強化省級政府教育統(tǒng)籌權，有效解決部分地方高校辦學經(jīng)費不足、發(fā)展受限的問題；在檢查評比上，建立職責明確、分工負責的協(xié)同工作機制，避免重復檢查、多頭檢查、過度檢查，降低監(jiān)管的制度性交易成本；在科研服務上，把科研人員從“會計”的角色中解放出來，減輕高校和科研人員負擔，為科研人員營造良好的科研環(huán)境。

（四）更有力地“接”

高等教育綜合改革要求，給高校松綁減負、減少束縛高校和滋擾高校的“無形枷鎖”和“有形之手”，保證高校能夠依據(jù)其自身特點和內(nèi)部客觀規(guī)律的要求，充分發(fā)揮其功能所必需的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權等，從而完善高校內(nèi)部治理結構、提升高校教育質(zhì)量、調(diào)動高校創(chuàng)造活力，有效接住并用好下放的權力。當前，宜堅持簡政放權與高校承接能力建設協(xié)同推進，推動各部門和高校對口銜接，對下放的事項要明確具體的操作辦法，強化業(yè)務培訓和持續(xù)跟進指導，確保各地對下放的審批事項能夠接得住、管得好；建立高校自主發(fā)展、自我約束機制，做到高校既自主又自律，整體上完善治理體系、提高治理能力，提升權力的承接力；注重發(fā)揮高校二級院系的創(chuàng)造性、積極性，建立校院兩級管權、管人的制度機制，提升權力的轉(zhuǎn)化力。比如，除中央明確規(guī)定外，制定區(qū)別于公務員的科研人員會議費和差旅費標準；加大自主創(chuàng)新能力建設，鼓勵、服務和支持科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；優(yōu)化高校內(nèi)部管理與服務，更多通過網(wǎng)絡化和信息化手段，切實給高校和教師松綁減負。

[1]劉垠.“放管服落”，釋放科研新動能——解讀《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》[N].科技日報，2016-08-02（001）.

[2]張煒.解讀教育“放管服”改革[J].河北師范大學學報（教育科學版），2017（3）：31-33.

[3]史華楠.教育管辦評分離的時代價值與改革路向[J].國家教育行政學院學報，2016（1）：24-29.

[4]馬廷奇.省級統(tǒng)籌與高等教育治理體系建設[J].國家教育行政學院學報,2015（8）：3-8.

[5]劉江平，劉曉瑜.高校辦學自主權：性質(zhì)、困境與出路[J].中國高等教育，2016（7）：46-48.

[6]劉海.不斷提升“放管服”改革的質(zhì)效——訪省編辦主任饒志國[J].政策,2017（6）：14-15.

On the Deepening of Higher Education Reform to Streamline Administration,Delegate Powers,and Improve Regulation and Services

LIU Yong-lin1，2，ZHOU Hai-tao2
（1.School of Public Management and Media,Beijing Information Science&Technology University,Beijing 100192,China;2.Department of Education,Beijing Normal University,Beijing 100875,China）

2017-08-20

北京市教育委員會社科計劃一般項目“北京市屬高校治理中的社會參與體系研究”（SM201711232005）

劉永林，男，法學博士，北京信息科技大學公共管理與傳媒學院講師，北京師范大學中國教育政策研究院博士后，主要從事高等教育政策與教師政策、教育法學研究；周海濤，男，北京師范大學教育學部教授、博士生導師，主要從事教育政策、高等教育研究。