李鵬

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，武漢430072）

城市貧困家庭養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)約束困境與應(yīng)對(duì)策略

李鵬

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，武漢430072）

結(jié)合2016年對(duì)H省城市最低生活保障家庭的入戶(hù)調(diào)查，利用政策比較分析法在政策規(guī)定、政策執(zhí)行、執(zhí)行效果三個(gè)方面從資源約束和主體協(xié)同兩個(gè)維度，對(duì)影響和制約城市貧困家庭養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持的相關(guān)因素進(jìn)行分析。研究結(jié)論如下：城市低保家庭受家庭資源約束和傾向子代分配影響，自身缺乏為未來(lái)養(yǎng)老投資的預(yù)算安排；社會(huì)養(yǎng)老因制度參保繳費(fèi)強(qiáng)制要求權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一，經(jīng)測(cè)算城市貧困家庭經(jīng)濟(jì)條件不能滿(mǎn)足按制度規(guī)定長(zhǎng)期供給的要求；城市最低生活保障制度旨在對(duì)貧困家庭的當(dāng)期最低生活消費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助，缺乏為貧困家庭未來(lái)養(yǎng)老安排的制度目標(biāo)；家庭、個(gè)人、政府、社會(huì)四方未能建立起城市低保家庭的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)資源支持體系，各種制度之間缺乏有效銜接和呼應(yīng)，而且存在著制度空隙和利益擠占。研究建議：提高不同制度間的協(xié)同銜接水平，加強(qiáng)對(duì)城市貧困老年人的經(jīng)濟(jì)支持；參照新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，已達(dá)到法定領(lǐng)取年齡的城市低保家庭老年人可以按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，但適齡符合制度規(guī)定的城市低保家庭成員應(yīng)當(dāng)參加基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府可根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)能力和負(fù)擔(dān)按照不同比例進(jìn)行資助參保；經(jīng)濟(jì)狀況核查中的家庭收入計(jì)算和家庭資產(chǎn)規(guī)定，需要適當(dāng)酌情考慮城市老年人養(yǎng)老基本經(jīng)濟(jì)需要給予適當(dāng)豁免；重視家庭支持，尊重和引導(dǎo)個(gè)人對(duì)養(yǎng)老進(jìn)行合理規(guī)劃，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量積極充分參與到城市貧困家庭養(yǎng)老當(dāng)中。

貧困家庭；資源約束；協(xié)同整合；福利多元主義；資助參保；社會(huì)參與

一、問(wèn)題提出

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2015年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，我國(guó)60歲及以上人口為22182萬(wàn)人，占16.15%，其中65歲及以上人口為14374萬(wàn)人，占10.47%[1]。和“六普”相比，60歲及以上人口比重上升2.89個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明我國(guó)人口老齡化速度不斷加快。聯(lián)合國(guó)之前預(yù)測(cè)在2011年到2040年這段時(shí)間，中國(guó)的60歲及以上人口占比將年均增長(zhǎng)16.55%，2040年60歲及以上人口占比將達(dá)28%左右，到2050年，60歲及以上老人占比將超過(guò)30%，社會(huì)進(jìn)入深度老年化階段[2]。和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)面臨的老齡化問(wèn)題更為嚴(yán)峻，突出地表現(xiàn)為增速快、規(guī)模大、未富先老等特征。尤其是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型背景下，傳統(tǒng)的家庭觀念受到?jīng)_擊，伴隨家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)核心化和少子化等現(xiàn)象，同時(shí)西方的個(gè)體化思想嚴(yán)重地侵蝕中國(guó)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的倫理機(jī)制——孝文化，這對(duì)中國(guó)家庭養(yǎng)老提出了前所未有的挑戰(zhàn)。與之同時(shí)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍和給付水平經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，正處于穩(wěn)步提升階段。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平盡管仍屬于發(fā)展中國(guó)家，卻是用較短時(shí)間織就了世界上規(guī)模最大的養(yǎng)老保障網(wǎng)。

城市低保對(duì)象中貧困老年人所占比重增加，也從一方面說(shuō)明了我國(guó)老齡化進(jìn)程不斷加快。2013年全國(guó)城市低保對(duì)象60歲及以上老年人3302718人，占比16%。2014年城市低保對(duì)象60歲及以上老年人3157500人，與2013年相比盡管人數(shù)有所減少，但比例上升至16.8%[3]。而且可以預(yù)見(jiàn)，伴隨老齡化社會(huì)進(jìn)程推向深入，未來(lái)城市貧困老年人群體占貧困人口的比例還將上升，因此城市貧困老年人的養(yǎng)老問(wèn)題就顯得尤為緊要。

與城市普通家庭相比，低保家庭生存環(huán)境比較脆弱，家庭資源和社會(huì)資本非常匱乏，家庭成員的教育水平和認(rèn)知能力都非常低，在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)參與方面明顯處于不利地位，這和城市貧困老年人對(duì)于家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老的需求不相適應(yīng)。對(duì)于城市貧困老年人養(yǎng)老問(wèn)題，需要政府扮演著十分重要的角色，不過(guò)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的地位和作用仍然不可替代，社會(huì)力量也需要充分積極參與。那么在經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型背景下，城市貧困老年人能否有效參與并獲取社會(huì)養(yǎng)老資源？基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及城市最低生活保障制度是否可以滿(mǎn)足城市貧困老年人的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)需求？這無(wú)論是實(shí)踐部門(mén)還是學(xué)術(shù)界，都是非常值得討論研究的話(huà)題。

養(yǎng)老是指為年滿(mǎn)60周歲的老人提供生活安排和收入來(lái)源的行為，以保障老人基本生活為底線(xiàn)，使老人身心愉快，安享幸福晚年為目標(biāo)[4]。近年來(lái)，隨著老年人口規(guī)模的大幅增加，城鄉(xiāng)養(yǎng)老問(wèn)題愈加凸顯，養(yǎng)老形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻[5]，國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者也開(kāi)展了廣泛研究。對(duì)于養(yǎng)老方式的選擇問(wèn)題，諸多學(xué)者認(rèn)為家庭養(yǎng)老應(yīng)該作為重要的養(yǎng)老方式之一，其功能和地位也得到了高度認(rèn)同。家庭養(yǎng)老作為一種非正式的養(yǎng)老支持，與正式的養(yǎng)老支持（如社會(huì)養(yǎng)老）形成了互補(bǔ)機(jī)制，而且有學(xué)者認(rèn)為，家庭養(yǎng)老不但是子女贍養(yǎng)老人的方式，更是中國(guó)社會(huì)生存與發(fā)展的重要基石[6]。也有人指出，家庭養(yǎng)老是最古老、最重要、最基本同時(shí)也是最有生命力的養(yǎng)老方式[7]。與家庭養(yǎng)老相比，制度性社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在養(yǎng)老體系中提供了正式的社會(huì)支持，進(jìn)而對(duì)老年人養(yǎng)老產(chǎn)生重要影響[8]。在養(yǎng)老體系不健全的情況下，由于收入水平下降致使老年人陷入貧困，子女增加了對(duì)父母的代際轉(zhuǎn)移支付[9]。有學(xué)者指出，養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺陷是導(dǎo)致城市貧困群體大量出現(xiàn)的重要原因[10]。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，子代對(duì)比如養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共產(chǎn)品普遍持有支持態(tài)度，并借以減輕自身的養(yǎng)老壓力[11]。有學(xué)者主張養(yǎng)老保險(xiǎn)要廣覆蓋多層次，把社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為公共服務(wù)均等化的一個(gè)重要內(nèi)涵來(lái)看待[12]。也有人認(rèn)為，在弘揚(yáng)家庭養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)之上，協(xié)調(diào)家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老兩者的關(guān)系，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老的各自?xún)?yōu)勢(shì)，從而解決我國(guó)老年人的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)[13]。按照世界銀行（2004）的觀點(diǎn)，原則上全部養(yǎng)老金制度必須包括旨在保障基本收入，在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行收入再分配以消除貧困的支柱，然而城鎮(zhèn)貧困老年人的養(yǎng)老問(wèn)題仍普遍存在養(yǎng)老制度“短板”。

國(guó)外相關(guān)研究最早是英國(guó)在1941年《貝弗里奇報(bào)告》中所提到的“社會(huì)權(quán)利”制度建設(shè)，把社會(huì)保險(xiǎn)視為提供消除貧困和收入保障的一項(xiàng)基本社會(huì)政策。世界銀行專(zhuān)家Holzmann與Hinz將原“三支柱”養(yǎng)老保障發(fā)展為“五支柱”模式，并認(rèn)為以根除貧困為目標(biāo)的非繳費(fèi)型“零支柱”養(yǎng)老金最為重要，而這對(duì)于中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家縮小貧富差距，消除老年貧困具有深遠(yuǎn)意義[14]。Barr和Diamond認(rèn)為，社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該按照年齡分級(jí)確定，認(rèn)為普惠型、非繳費(fèi)型的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付制度對(duì)于長(zhǎng)期失業(yè)者和無(wú)固定工作者非常必要[15]。也有研究指出，養(yǎng)老金的準(zhǔn)入條件盡可能最小化，以保證養(yǎng)老金參與率[16]。由此可見(jiàn)，國(guó)外學(xué)界比較重視養(yǎng)老金體系的多樣化、制度的覆蓋面和普惠性對(duì)保障公民權(quán)，幫助貧困群體獲得基本養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)需求的積極作用。

縱觀已有文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，以往研究集中在家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的功能和作用，認(rèn)為二種養(yǎng)老方式是一種互補(bǔ)相互促進(jìn)的關(guān)系。但是存在以下三點(diǎn)不足：首先是沒(méi)有考慮家庭異質(zhì)性對(duì)養(yǎng)老方式的影響；其次是沒(méi)有關(guān)注我國(guó)城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老存在的異質(zhì)性；第三，缺乏個(gè)人以及其他社會(huì)福利制度對(duì)養(yǎng)老的影響作用評(píng)估。福利多元主義認(rèn)為，福利責(zé)任不僅僅由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，福利提供主體應(yīng)該實(shí)現(xiàn)多元化，可以由家庭、個(gè)人、政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織共同提供。目的是充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各方積極性，界定和明晰政府職責(zé)和工作邊界，更重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)福利提供的根本作用。尊重個(gè)人發(fā)展自由強(qiáng)調(diào)自助自立，維護(hù)支持家庭福利提供，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織介入幫扶，從而實(shí)現(xiàn)公平和效率的有機(jī)結(jié)合，使制度運(yùn)行更加公平、可持續(xù)，避免陷入“貧困陷阱”。

因此，本研究把城市貧困家庭養(yǎng)老作為具體研究對(duì)象，從個(gè)人、家庭、政府、社會(huì)四方面協(xié)同角度，具體回應(yīng)養(yǎng)老這一熱點(diǎn)問(wèn)題。由于貧困本身是個(gè)多維度的概念，收入低下只是其中一個(gè)方面，最后指的是個(gè)體或家庭所經(jīng)歷的真實(shí)的生活困頓。阿瑪?shù)賮啞ど岢隽素毨У摹澳芰儕Z”概念，即認(rèn)為貧困應(yīng)當(dāng)是不具備享有自己所珍視的生活能力[17]，針對(duì)我國(guó)城市老年人來(lái)說(shuō)，可以獲取足夠多的資源實(shí)現(xiàn)基本條件下的養(yǎng)老應(yīng)當(dāng)是區(qū)分是否貧困的重要依據(jù)之一。同時(shí)本研究還側(cè)重于家庭、個(gè)人、政府和社會(huì)對(duì)貧困老年人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持，研究出發(fā)點(diǎn)就是城市貧困老年人的經(jīng)濟(jì)收入不足以滿(mǎn)足養(yǎng)老基本經(jīng)濟(jì)需求。因此，本研究主要從家庭經(jīng)濟(jì)收入低下的角度考察貧困。

政府把城市低保家庭作為民生領(lǐng)域的重點(diǎn)保障對(duì)象，建立起了相對(duì)完善的社會(huì)救助制度體系，所以本研究把城市低保老年人作為研究對(duì)象，有利于從家庭、個(gè)人、政府、社會(huì)等多元主體角度考察城市貧困老年人的養(yǎng)老問(wèn)題。本研究結(jié)合2016年5月－7月對(duì)H省城市低保家庭入戶(hù)調(diào)查，該調(diào)查根據(jù)H省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異選取H省W市W區(qū)、E市E區(qū)和Y市X區(qū)進(jìn)行城市低保家庭問(wèn)卷調(diào)查，本次調(diào)查采取多階段分層隨機(jī)抽樣的方法，從每個(gè)調(diào)研城區(qū)到街道再到社區(qū)逐層隨機(jī)抽樣，每個(gè)城區(qū)抽取3－6個(gè)街道，每個(gè)街道抽取2－4個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)抽取20－30個(gè)樣本。由于采取入戶(hù)訪談的方式，調(diào)查質(zhì)量較高，共發(fā)放問(wèn)卷830，回收有效問(wèn)卷746份，有效問(wèn)卷回收率達(dá)90%。在所有有效樣本中，其中W市W區(qū)289份，Y市X區(qū)212份，E市E區(qū)245份。

二、城市貧困家庭養(yǎng)老資源約束困境

（一）城市貧困老年人自身資源有限

無(wú)論是家庭養(yǎng)老還是社會(huì)養(yǎng)老，其中隱含的一個(gè)前提是依靠老年人自身難以滿(mǎn)足正常的養(yǎng)老需求，而老年人自身所擁有資源數(shù)量的多少對(duì)于支付養(yǎng)老成本會(huì)產(chǎn)生直接影響。對(duì)于老年人養(yǎng)老來(lái)說(shuō)，主要資源是直接具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值或者可以通過(guò)轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，本研究將此界定為經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資本。經(jīng)濟(jì)資源主要包括人力、物力、財(cái)力等；社會(huì)資源是與外部聯(lián)系交往形成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并從中可以獲取發(fā)展機(jī)會(huì)或者經(jīng)濟(jì)效用。社會(huì)資源與經(jīng)濟(jì)資源都具有增值的資本屬性，同為老年人支撐自身養(yǎng)老的重要資源。

對(duì)于屬于城市低保對(duì)象的老年人來(lái)講，自身經(jīng)濟(jì)資源十分有限。主要表現(xiàn)為：

第一，由于年齡較大伴有疾病或者殘疾且文化程度非常低，人力資本嚴(yán)重不足難以獲取穩(wěn)定的收入。收入的主要來(lái)源是低保金和打零工，前者主要由政府調(diào)整增長(zhǎng)幅度相對(duì)比較穩(wěn)定，而后者收入低且十分不穩(wěn)定，只能作為維持最低生活的臨時(shí)性補(bǔ)充。

第二，當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)低保對(duì)存款等金融資產(chǎn)有著嚴(yán)格財(cái)產(chǎn)限制，因此按照規(guī)定領(lǐng)取低保的城市低保家庭基本上不具備未來(lái)養(yǎng)老所需的存量資產(chǎn)。

第三，人際交往范圍狹窄頻率之低，與外界的聯(lián)系幾乎中斷，依靠社會(huì)資本獲取發(fā)展機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源十分有限。

第四，低保對(duì)象缺乏足夠的能力在勞動(dòng)力市場(chǎng)自立，除接受政府救助外，家庭、親戚以及鄰里支持對(duì)維持其生活也非常重要。但由于社會(huì)資本缺乏，難以從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)汲取資源，加之制度對(duì)支出因素特別是看病、子女教育、住房等大宗大額家庭生活必需支出并未得到適當(dāng)考慮[18]。

第五，“以房養(yǎng)老”缺乏條件?！耙苑筐B(yǎng)老”也稱(chēng)為“住房反向抵押貸款”，是指房屋產(chǎn)權(quán)所有者將房屋抵押給銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)，后者對(duì)房屋進(jìn)行綜合評(píng)估后，按照估值定期給房主發(fā)放固定養(yǎng)老金或者為其提供老年公寓服務(wù)的一種養(yǎng)老方式，房主可以繼續(xù)擁有居住權(quán)直至去世。2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》提出“以房養(yǎng)老”，成為城市老年人養(yǎng)老方式一種新的探索，但是“以房養(yǎng)老”的前提是老年人自身?yè)碛挟a(chǎn)權(quán)房屋，且能夠獨(dú)立處置，不用考慮子女繼承等因素，還要具有一定的市場(chǎng)價(jià)值。但根據(jù)本研究調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，城市貧困老年人擁有自己產(chǎn)權(quán)房屋的比例約46%，而多達(dá)一半多的城市貧困家庭租住或者借住。在擁有自己產(chǎn)權(quán)房屋的低保家庭中，房屋面積在90平米以下的約占69%，且基本上房齡時(shí)間長(zhǎng)，小區(qū)配套落后，大多是房改房、還建房等，所以估算其市場(chǎng)價(jià)值，恐怕也難以有效彌補(bǔ)將來(lái)的養(yǎng)老缺口。另一方面，根據(jù)當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)城市低保的財(cái)產(chǎn)限制規(guī)定，申請(qǐng)家庭最多可以擁有一套產(chǎn)權(quán)住房，所以城市低保家庭基本上都是兩代甚至多代同堂一起居住，對(duì)其來(lái)說(shuō)房屋無(wú)論從客觀還是主觀上講，都只是具有居住屬性而不具備較大的投資屬性，以用來(lái)支付未來(lái)的養(yǎng)老成本，所以“以房養(yǎng)老”對(duì)于城市低保家庭難以有效落地。

城市貧困家庭擁有社會(huì)資本的多寡對(duì)其養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持也有積極作用。主要表現(xiàn)在：

第一，社會(huì)資本可以降低社會(huì)活動(dòng)的信息成本，較多的社會(huì)資本可以幫助找到較好的工作，帶來(lái)較高的收入。一般而言，一個(gè)人掌握的資源越少,其“災(zāi)難線(xiàn)”越低，相對(duì)易損性越高；反之，其“災(zāi)難線(xiàn)”越高,相對(duì)易損性越低。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)關(guān)系在貧困群體的社會(huì)支持網(wǎng)中發(fā)揮重要作用。

第二，對(duì)于城市貧困家庭而言，家庭收入低下匱乏、支出負(fù)擔(dān)沉重，最低生活條件無(wú)法滿(mǎn)足是最感官最直接的表象，造成貧困的根本原因則是可行能力的匱乏。

第三，對(duì)一個(gè)人可行能力的判斷，主要以觀察功能性活動(dòng)水平為基礎(chǔ)。從促進(jìn)和改善貧困人員機(jī)會(huì)均等的角度，更基本、更初級(jí)的功能性活動(dòng)不但能夠直接觀察，重要的是對(duì)貧困人員獲取均等的發(fā)展機(jī)會(huì)具有直接作用。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭成員的文化教育程度集中于初中及以下，近30%不具備簡(jiǎn)單的溝通能力，因此他們參與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的初始能力就十分欠缺，通過(guò)開(kāi)發(fā)和運(yùn)用社會(huì)資本為其提供支持就顯得力不從心。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，67%的受訪家庭表示很少與外界來(lái)往，其中主要是跟父母、兄弟姐妹等直系親屬來(lái)往；76%的受訪家庭表示沒(méi)有朋友，問(wèn)起家庭生活困難一般尋求何人幫助，87%的受訪者表示自己解決或者請(qǐng)父母、兄弟姐妹幫助。所以，城市貧困家庭的交往范圍如此狹窄，交往幾乎陷于停滯，可以利用的社會(huì)資本除個(gè)別至親外，基本處于空白。

（二）家庭經(jīng)濟(jì)條件難以支撐

調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)取低保的城市貧困家庭中在職人員僅占約2%，靈活就業(yè)人員約占23%，而失業(yè)人員（含未登記）約占38%，可以參與勞動(dòng)力市場(chǎng)獲取收入的城市貧困人口只有約25%，而且90%以上屬于靈活就業(yè)，即多數(shù)從事非全日制、臨時(shí)性和彈性工作等非正規(guī)就業(yè)。依據(jù)2015年H省最低工資標(biāo)準(zhǔn)，月最低工資標(biāo)準(zhǔn)和小時(shí)最低工作標(biāo)準(zhǔn)分別為1100元和12.5元[19]，考慮到城市低保家庭經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源易受干擾、波動(dòng)頻繁，抗風(fēng)險(xiǎn)性非常差，就業(yè)人口少且工作收入低，其家庭收入極其有限。這對(duì)于就業(yè)人口不足、贍養(yǎng)比非常高的城市低保家庭來(lái)說(shuō)，維持家庭最低生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)就特別緊張，對(duì)未來(lái)養(yǎng)老自然是無(wú)暇更無(wú)力顧及。這主要表現(xiàn)在：

第一，衡量家庭經(jīng)濟(jì)條件同時(shí)需要考量家庭支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而家庭支出規(guī)模結(jié)構(gòu)可以通過(guò)家庭人口結(jié)構(gòu)反映。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：老人、在校生、以及其他未成年人占城市低保家庭總?cè)藬?shù)的43%，城市低保家庭戶(hù)均約有1名老年人、在校生或其他未成年人。調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭有已經(jīng)成年但因病因殘缺乏自理能力的情況并不少見(jiàn)。所以，這些缺乏獨(dú)立經(jīng)濟(jì)能力甚至生活自理能力的家庭成員無(wú)疑會(huì)增加城市低保家庭剛性支出，而且對(duì)于有老人和缺乏自理能力的貧困家庭，這種支出缺乏經(jīng)濟(jì)回報(bào)而且是基于全生命周期的投入。

第二，城市低保家庭對(duì)家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持與家庭經(jīng)濟(jì)決策存在顯著的零和博弈，因?yàn)榱愫筒┺臋C(jī)制發(fā)揮作用的重要前提是家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)投入和家庭維持最低生活的投入，在家庭總收入中的比重都比較大，這對(duì)于收入非常有限又缺乏家庭資產(chǎn)的城市低保家庭來(lái)說(shuō)是顯而易見(jiàn)的。在當(dāng)期家庭收入緊張的情況下，對(duì)老人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持會(huì)擠壓城市低保家庭的當(dāng)期可支配收入，而本身家庭收入非常有限且缺乏穩(wěn)定預(yù)期，通過(guò)家庭個(gè)別就業(yè)人員所得收入和政府低保金僅可能維持最低家庭生活，因而在零和博弈機(jī)制作用下家庭決策者會(huì)減少對(duì)家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持。

第三，與此同時(shí)，資源約束機(jī)制也對(duì)城市低保家庭老人養(yǎng)老產(chǎn)生影響，即家庭對(duì)老人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持和維持家庭生活延續(xù)同時(shí)面臨資源約束。

（三）政府支持要求權(quán)利義務(wù)對(duì)等

政府制度是財(cái)政資金通過(guò)制度進(jìn)行供給主要體現(xiàn)在三項(xiàng)制度，分別是城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。三項(xiàng)制度保障的目標(biāo)，規(guī)定的權(quán)利義務(wù)也不盡相同。相對(duì)而言，客觀上針對(duì)不同社會(huì)群體基本建立起全覆蓋的制度體系。不過(guò)，每項(xiàng)制度設(shè)有一定的“門(mén)檻”，需要履行相應(yīng)的義務(wù)，給付的標(biāo)準(zhǔn)和水平也有較大不同。

首先，從統(tǒng)籌層次看，城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最高，全國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，并向全國(guó)統(tǒng)籌過(guò)渡；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)最低生活保障制度主要以市、區(qū)統(tǒng)籌為主，個(gè)別地方甚至是縣級(jí)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次一定程度上可以說(shuō)明政府的財(cái)力保障和投入水平差異；其次，對(duì)于前兩項(xiàng)基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，獲取政府資源紅利的前提是正常履行繳費(fèi)義務(wù)，滿(mǎn)足相應(yīng)的繳費(fèi)年限。而對(duì)于城市貧困家庭來(lái)說(shuō)，要想完成這種繳費(fèi)義務(wù)恐怕十分困難；第三，政府財(cái)政主要是為保障制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供最終的兜底責(zé)任，其定位主要是調(diào)劑補(bǔ)缺，缺乏事前介入，更多具有事后補(bǔ)助性質(zhì)；第四，基本養(yǎng)老金制度具有消除貧困，熨平消費(fèi)和在老年貧困者與終身富裕者之間進(jìn)行再分配的能力和作用，但是這種作用發(fā)揮的程度取決于制度設(shè)計(jì)和制度中激勵(lì)和非激勵(lì)政策。

自2005年我國(guó)實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以來(lái)，基本上形成了“以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)，以企業(yè)年金為補(bǔ)充，以個(gè)人儲(chǔ)蓄壽險(xiǎn)為更高需求的‘三支柱’養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”[20]。不過(guò)看似周全的養(yǎng)老體系背后，卻存在政策“短板”。從1986年通過(guò)的《破產(chǎn)法》，到2005年逐漸建立清晰明確和法制化的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由于企業(yè)萎縮、倒閉和“買(mǎi)斷工齡”等操作，很多基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)（或視同繳費(fèi)工齡）不滿(mǎn)15年的職工被推向社會(huì)，成為失業(yè)群體。雖然他們達(dá)到退休年齡，卻因不滿(mǎn)足制度給付條件而無(wú)法獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)金，只有當(dāng)家庭人均可支配收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，才能領(lǐng)取社會(huì)救助，成為“老年低保戶(hù)”[21]。因此，由于城市貧困家庭的收入貧困、支付能力極其有限，難以通過(guò)繳費(fèi)這個(gè)“關(guān)口”獲取制度的激勵(lì)效益，而具有兜底效應(yīng)的“零門(mén)檻”非激勵(lì)政策對(duì)其養(yǎng)老問(wèn)題的緩解更具現(xiàn)實(shí)意義。

從社會(huì)保障制度的覆蓋范圍來(lái)看，對(duì)城市貧困家庭養(yǎng)老還存在制度“空白”，而未能得到保障的人員正好是最需要得到保障的弱勢(shì)群體。主要表現(xiàn)在：

第一，對(duì)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府主要承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任，從宏觀整體上確保制度平穩(wěn)可持續(xù)運(yùn)行。而這種分配是基于已經(jīng)履行個(gè)人繳費(fèi)義務(wù)，同時(shí)對(duì)制度統(tǒng)籌也做出了相應(yīng)貢獻(xiàn)，直接受益群體僅限于滿(mǎn)足正常給付條件的社會(huì)成員。因?yàn)槿狈ψ銐虻闹Ц赌芰ξ茨芑蛭赐瓿衫U費(fèi)義務(wù)的貧困群體自動(dòng)不能獲得政府養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持。

第二，調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，已有和潛在無(wú)定期養(yǎng)老待遇的人員占總?cè)藬?shù)的38%。所以城鄉(xiāng)基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖能夠?yàn)轲B(yǎng)老提供經(jīng)濟(jì)支持，但其要求必須正常履行繳費(fèi)義務(wù)，實(shí)質(zhì)上仍然是個(gè)人收入延期支付，具有資產(chǎn)積累性質(zhì)，同時(shí)和政府財(cái)力支持、資金統(tǒng)籌分配機(jī)制共同構(gòu)建起基本的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持基礎(chǔ)。

第三，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱(chēng)低保制度）的瞄準(zhǔn)機(jī)制則是針對(duì)整個(gè)家庭，對(duì)貧困家庭進(jìn)行收入補(bǔ)助以維持最低生活需要，而缺乏從家庭規(guī)模和家庭結(jié)構(gòu)等微觀因素考量。實(shí)際上每個(gè)家庭成員的最低生活邊際成本不同，老人因身體、疾病等原因相對(duì)最低生活成本要高，維持其生存僅從一般的生活必需品角度測(cè)量顯然過(guò)于狹窄。盡管一些地方對(duì)高齡老人按一定比例增發(fā)低保金，比如H省W市對(duì)70周歲以上（含70周歲）老人按照當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的20%增發(fā)，但是仍不能滿(mǎn)足貧困家庭老人養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持的缺口。假定該市一名70歲老人可以獲得全額及增發(fā)的低保金，按照月580元的標(biāo)準(zhǔn)，該老人每月可獲得696元，當(dāng)期當(dāng)?shù)貚徳u(píng)工資為5052元，替代率不足14%，遠(yuǎn)低于當(dāng)期養(yǎng)老金替代率[22]。

第四，城市低保制度雖瞄準(zhǔn)城市貧困家庭，但僅是對(duì)延續(xù)家庭生活予以最低補(bǔ)助，目的主要是補(bǔ)助當(dāng)期家庭最低生活消費(fèi)，不具有資產(chǎn)積累性質(zhì)。對(duì)高齡老年人盡管有一定資金傾斜但更多是福利照顧性質(zhì)，對(duì)于為貧困老年人提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持并不是制度的主要目標(biāo)。因此兩項(xiàng)最可能有助于為城市貧困老年人提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持的制度缺乏呼應(yīng)和銜接，客觀上“擠出”城市貧困老年人的基本養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)福利。

（四）社會(huì)參與力度有待提升

社會(huì)養(yǎng)老的社會(huì)屬性主要是通過(guò)兩個(gè)方面體現(xiàn)，一方面是基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌互濟(jì)功能，另一方面則是社會(huì)力量的廣泛有效參與。對(duì)于城市貧困家庭養(yǎng)老來(lái)說(shuō)，由于制度門(mén)檻對(duì)他們而言相對(duì)較高，做到應(yīng)保盡保尚需制度加以完善，因此社會(huì)力量的參與就顯得十分必要。但社會(huì)參與仍面臨不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

第一，幫扶總量與貧困家庭需求存在較大缺口。作為倡導(dǎo)和落實(shí)社會(huì)政策的一支重要力量，我國(guó)社會(huì)公益和慈善組織起步相對(duì)較晚，但近年來(lái)發(fā)展較快，在幫扶城市貧困家庭養(yǎng)老等方面的角色和地位需要進(jìn)一步明確，潛力和效果需要進(jìn)一步開(kāi)發(fā)挖掘。

第二，社會(huì)幫扶的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)與幫扶對(duì)象的迫切需求契合度不夠。

第三，社會(huì)組織參與幫扶的機(jī)制體制尚不健全，相關(guān)法律保障和責(zé)權(quán)劃分、工作流程等存在諸多缺失。因此，社會(huì)公益和慈善力量對(duì)城市貧困家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持需要進(jìn)一步開(kāi)發(fā)和加強(qiáng)，社會(huì)力量對(duì)城市貧困家庭的幫扶仍需完善和精細(xì)化。

三、四元供給主體協(xié)同整合亟需提高

我國(guó)目前正處于全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)期，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)改革背景下，加大對(duì)社會(huì)困難群體的救助幫扶力度是政府民生政策重點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)應(yīng)助盡助，提高救助水平，保障貧困家庭能夠老有所養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)制度更加公平可持續(xù)發(fā)展是社會(huì)政策的首要目標(biāo)。在制度改革和頂層設(shè)計(jì)過(guò)程中，既要照顧困難群體眼下緊急之需，也需形成責(zé)任合理分擔(dān)、多種主體有效參與的長(zhǎng)效機(jī)制。堅(jiān)持家庭、個(gè)人、政府和社會(huì)組織參與相結(jié)合，堅(jiān)持社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相促進(jìn)，重視貧困家庭市場(chǎng)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)再融入，從單一單向的收入補(bǔ)助和生活救濟(jì)理念轉(zhuǎn)向以投資人力資本，鼓勵(lì)自立為主的發(fā)展型救助，在根本上為城市貧困家庭養(yǎng)老提供穩(wěn)定可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)支持。

從家庭養(yǎng)老到社會(huì)養(yǎng)老，養(yǎng)老的內(nèi)涵和外延隨著人口老齡化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化變遷而不斷調(diào)整，養(yǎng)老的社會(huì)屬性和公共屬性不斷增強(qiáng)。城市貧困家庭養(yǎng)老問(wèn)題凸顯出現(xiàn)代化進(jìn)程中家庭所受到的風(fēng)險(xiǎn)和沖擊，在改革和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，由于家庭出身、天生所擁有的資源稟賦不同，一些家庭未能及時(shí)充分有效參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)，造成可行能力不足形成貧困。從維護(hù)社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的角度，從提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，需要以整合思維和協(xié)同多元治理的方式回應(yīng)和解決城市貧困家庭養(yǎng)老問(wèn)題，需要家庭、個(gè)人、政府、社會(huì)四方協(xié)同為城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟(jì)支持。這種協(xié)同主要表現(xiàn)在：

第一，目標(biāo)統(tǒng)一明確。即為城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟(jì)支持，以滿(mǎn)足其基本養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)需要。

第二，堅(jiān)持補(bǔ)缺兜底定位。家庭仍是養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持的主要來(lái)源，個(gè)人需要通過(guò)力所能及地參與勞動(dòng)力市場(chǎng)，不斷利用開(kāi)發(fā)可行性能力，以獲取更多的收入報(bào)酬，提升養(yǎng)老的自我經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力，不能形成福利依賴(lài)或落入“貧困陷阱”。

第三，有效精準(zhǔn)銜接不留“空白”。充分發(fā)揮多方主體各自的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，對(duì)人均可支配收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭，在通過(guò)低保救助滿(mǎn)足其家庭生存延續(xù)的同時(shí)，及時(shí)地對(duì)其家庭成員的社會(huì)養(yǎng)老權(quán)益予以關(guān)注，基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度通過(guò)權(quán)利救濟(jì)保障當(dāng)期老人的基本養(yǎng)老權(quán)益，同時(shí)適當(dāng)關(guān)注安排家庭長(zhǎng)遠(yuǎn)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持。

當(dāng)前城市貧困家庭養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持的四元供給主體協(xié)同尚不充分，整合亟需提高，主要表現(xiàn)在：

（一）家庭資源傾向子代分配

調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，近40%的城市低保家庭至少有一位60歲老人，近51%的城市低保家庭至少有一名未成年兒童需要撫養(yǎng)，因病因殘需要家庭照顧的城市低保家庭接近80%。因此，城市低保家庭面臨“雙重”困境，主要表現(xiàn)在：

第一，由于缺乏勞動(dòng)技能、肢體殘疾、照料家庭成員等因素，其從勞動(dòng)力市場(chǎng)獲取的收入非常有限，但同時(shí)面臨家庭子女教育、吃藥看病等剛性支出。調(diào)查中79%的城市低保家庭罹患各種慢性疾病，每月醫(yī)療費(fèi)用達(dá)到全部收入40%以上的家庭占調(diào)查家庭總數(shù)的67%。在收入十分有限的情況下，如此沉重的醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)恐怕難以承受。

第二，由政府提供的低保金是按照家庭總?cè)藬?shù)進(jìn)行補(bǔ)助，而顯然城市低保家庭因家庭人數(shù)帶來(lái)的邊際支出成本遠(yuǎn)大于因人數(shù)增加而帶來(lái)的邊際收入效應(yīng)。因此，城市貧困家庭支出預(yù)算必然與家庭總收入存在缺口，所以特別有限的家庭經(jīng)濟(jì)資源投向養(yǎng)老的多寡取決于家庭該如何決策。由于中國(guó)家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)核心化和少子化，同時(shí)傳統(tǒng)孝文化觀念受到西方倫理沖擊，有限資源約束條件下的城市低保家庭決策的首要目標(biāo)是滿(mǎn)足子代需要[23]，所以更多是父母向子女分配，老人向孩子分配。

（二）個(gè)人對(duì)自身養(yǎng)老難以聚焦

第一，無(wú)論是家庭決策者還是老人都傾向于子代分配，這既有父輩的補(bǔ)償心理作用，也是將家庭未來(lái)和脫離貧困的希望寄托于后代。在他們心里，家中孩子的教育費(fèi)用、家人的醫(yī)療支出和家庭債務(wù)等各項(xiàng)開(kāi)銷(xiāo)已經(jīng)是沉重的包袱，保障眼下所需已經(jīng)是燃眉之急，對(duì)未來(lái)養(yǎng)老是力不從心。這種對(duì)子代的資源投入和未來(lái)期望一方面“擠占”了當(dāng)期家庭養(yǎng)老投入，另一方面把未來(lái)養(yǎng)老寄希望于家庭狀況好轉(zhuǎn)和子代撫養(yǎng)。

第二，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，87%領(lǐng)取低保的老人在法定退休年齡前都無(wú)正式工作單位，基本沒(méi)有固定養(yǎng)老待遇。對(duì)于他們而言，養(yǎng)老不是意味著個(gè)人相關(guān)福利和權(quán)益，更多是等同于領(lǐng)取每月有限的低保金維持家庭開(kāi)銷(xiāo)。在資源約束條件下，在家庭親情和傳統(tǒng)觀念影響下，城市貧困家庭老人在個(gè)人養(yǎng)老和延續(xù)家庭生存，補(bǔ)貼子代發(fā)展等抉擇方面，如果說(shuō)是“單項(xiàng)選擇”，他們自然把個(gè)人養(yǎng)老放在了末尾，對(duì)于與家庭共同居住的老人這種情況更是普遍，通過(guò)調(diào)研訪談和問(wèn)卷調(diào)查也印證了這點(diǎn)。

（三）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保護(hù)不足

政府對(duì)城市家庭老人的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持主要通過(guò)制度供給進(jìn)行分擔(dān)，當(dāng)前最主要的是城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這兩種制度具有一定普惠性質(zhì)，門(mén)檻低、覆蓋面比較廣，前一種制度體現(xiàn)政府、企業(yè)、個(gè)人三方責(zé)任共擔(dān)，而后一種則是體現(xiàn)政府財(cái)政支持和家庭、個(gè)人責(zé)任分擔(dān)。二種制度分別針對(duì)職工個(gè)人和家庭成員，職工本身具有更強(qiáng)的社會(huì)屬性，具有勞動(dòng)關(guān)系意味著可以獲取比較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，而這種勞動(dòng)關(guān)系也通過(guò)法律為其提供保護(hù)。但是存在以下問(wèn)題：

第一，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度針對(duì)的是家庭成員，需要受到家庭資源總量和家庭內(nèi)部決策的影響，而由于缺乏外部資源的導(dǎo)入和保護(hù)，相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大和不穩(wěn)定性較強(qiáng)。一旦遇到家庭大額大宗支出就容易陷入中斷，出現(xiàn)停繳、斷繳等情況，這樣會(huì)出現(xiàn)即使到了法定退休年齡，因?yàn)檫_(dá)不到領(lǐng)取條件而無(wú)法領(lǐng)取養(yǎng)老金的情況。

第二，政府通過(guò)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持是基于權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，即如果要獲取制度對(duì)養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持，那么個(gè)人首先應(yīng)當(dāng)履行正常的繳費(fèi)等方面義務(wù)，所以先決條件是個(gè)人具有相應(yīng)的繳費(fèi)經(jīng)濟(jì)條件并通過(guò)決策愿意繳納并履行相關(guān)義務(wù)。

第三，這種政府養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持屬于基于全生命周期的延時(shí)支付，所以不會(huì)在當(dāng)期產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益形成即時(shí)激勵(lì)。由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)算的復(fù)雜性，產(chǎn)生個(gè)人和家庭對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信息不對(duì)稱(chēng)，容易對(duì)當(dāng)期家庭和個(gè)人決策產(chǎn)生短視行為和逆向選擇。尤其在零和博弈機(jī)制和家庭資源約束機(jī)制作用下，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度這種長(zhǎng)期效益容易被城市低保家庭因?yàn)檠巯吕щy所忽視，導(dǎo)致其對(duì)參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)不足、積極性不高。

調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，還不到2%的城市低保家庭成員在正規(guī)部門(mén)就業(yè)，近35%的城市低保家庭成員屬于靈活就業(yè)人員，盡管可以自愿參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是僅有不到15%參加過(guò)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而從未斷繳的僅占5%。這其中參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員中，高達(dá)95%的比例選擇最低檔進(jìn)行繳費(fèi)。探究其不愿參保或者難以持續(xù)參保的原因是家庭收入來(lái)源非常有限，維持當(dāng)期最低生活支出就顯得捉襟見(jiàn)肘，而參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步擠壓家庭生活支出，嚴(yán)重影響家庭生活延續(xù)。以W市中心城區(qū)為例，2016年5月份城市低保標(biāo)準(zhǔn)為每月580元，當(dāng)期城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為606.24元，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)占到低保標(biāo)準(zhǔn)約105%，這對(duì)于基本依靠低保維持生存的城市低保家庭來(lái)說(shuō)，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的成本太過(guò)昂貴[24]。

（四）城市低保制度缺乏考量養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)需求

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度僅對(duì)家庭人均收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的部分給予補(bǔ)差，因此其補(bǔ)貼水平和保障水平非常有限，尚不能滿(mǎn)足貧困家庭老年人的養(yǎng)老需求。主要表現(xiàn)為：

第一，對(duì)城市低保家庭進(jìn)行收入補(bǔ)助要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，對(duì)家庭的財(cái)產(chǎn)和收入狀況有特別嚴(yán)格的門(mén)檻限制，一旦家庭人均收入和家庭財(cái)產(chǎn)超過(guò)救助門(mén)檻就不能獲取收入補(bǔ)助。因此，如何界定家庭收入及家庭收入水平門(mén)檻可以反映出制度的覆蓋面和制度目標(biāo)。

第二，關(guān)于界定家庭收入，特別是對(duì)家庭成員領(lǐng)取的社會(huì)養(yǎng)老金，當(dāng)前制度也將其納入家庭收入范疇，本屬于個(gè)人養(yǎng)老權(quán)益的養(yǎng)老金被作為家庭收入進(jìn)行平均化。因而會(huì)將原本非常困難的家庭因?yàn)轲B(yǎng)老金收入而導(dǎo)致收入超標(biāo)不能獲取收入補(bǔ)助，必然會(huì)因?yàn)檎麄€(gè)家庭經(jīng)濟(jì)狀況差而自身養(yǎng)老權(quán)益得不到保障。

第三，家庭其他成員收入不足或缺乏收入來(lái)源，從而使養(yǎng)老金功能隨意擴(kuò)大化，實(shí)際用來(lái)個(gè)人養(yǎng)老的部分因?yàn)楸患彝ギ?dāng)期消費(fèi)擠占而嚴(yán)重不足。本質(zhì)意義上講，本身養(yǎng)老金不是當(dāng)期的家庭收入，而是基于完成履行繳費(fèi)義務(wù)的個(gè)人收入延期支付，是基于個(gè)人全生命周期的總收入分配，恰恰其主要目的就是克服個(gè)人短視行為，以及比如家庭內(nèi)部再分配等其他因素對(duì)個(gè)人養(yǎng)老資產(chǎn)的擠占。

第四，國(guó)家通過(guò)財(cái)力支持和制度統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人養(yǎng)老權(quán)益的再分配，由此來(lái)支持老年人可以獲取基本的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障。所以從這個(gè)角度看，家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查將個(gè)人養(yǎng)老金收入納入到家庭總收入，不僅稀釋分散了這種針對(duì)老人的個(gè)人經(jīng)濟(jì)權(quán)益，而且還削弱了國(guó)家和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)老人的經(jīng)濟(jì)支援，根本上對(duì)老人養(yǎng)老權(quán)益產(chǎn)生損害并生成隱性不公平。

針對(duì)家庭資產(chǎn)限制，城市低保制度對(duì)申請(qǐng)低保救助的家庭有嚴(yán)格的資產(chǎn)限制。比如對(duì)家庭房屋數(shù)量、銀行存款等有價(jià)證券均有明確數(shù)量和金額限制，超出限制即不符合制度要求不能獲取低保補(bǔ)助，因此城市貧困家庭通過(guò)資產(chǎn)收入積累為未來(lái)養(yǎng)老投資必然會(huì)受到政策影響。主要表現(xiàn)為：

第一，縱使受到家庭資源約束，不過(guò)在理性預(yù)期和低風(fēng)險(xiǎn)偏好下，城市貧困家庭仍有一定的邊際儲(chǔ)蓄傾向，這樣的儲(chǔ)蓄投資偏好對(duì)家庭形成長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光有著積極意義，對(duì)未來(lái)家庭養(yǎng)老投資也有促進(jìn)作用。

第二，家庭資產(chǎn)形成一定規(guī)模，對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)和自立會(huì)產(chǎn)生積極作用，不但可以提高家庭支付未來(lái)養(yǎng)老成本的能力，使得未來(lái)家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)投入也更有保障，同時(shí)一定程度上有利于弱化家庭資源約束和家庭內(nèi)部決策對(duì)老人養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)安排的影響。

因此，由于嚴(yán)格的家庭資產(chǎn)限制使得城市貧困邊緣家庭因資產(chǎn)超標(biāo)不能獲取政府當(dāng)期的最低生活補(bǔ)助，會(huì)導(dǎo)致家庭當(dāng)期消費(fèi)支出能力不足而擠占家庭未來(lái)投資。而獲取政府最低生活補(bǔ)助的城市貧困家庭由于家庭資產(chǎn)不足容易導(dǎo)致家庭未來(lái)發(fā)展受限，致使家庭脆弱性加劇和抗風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)一步弱化，使得家庭未來(lái)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持缺乏安全穩(wěn)定預(yù)期。

（五）制度執(zhí)行缺乏銜接協(xié)同

經(jīng)過(guò)對(duì)制度執(zhí)行即從執(zhí)行過(guò)程的準(zhǔn)度和執(zhí)行完成的效果兩個(gè)方面評(píng)價(jià)，問(wèn)題主要表現(xiàn)為：

第一，對(duì)于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)說(shuō)，其覆蓋面和保障水平是制度執(zhí)行準(zhǔn)度和效度的兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，兩個(gè)指標(biāo)集中體現(xiàn)出制度的公平性和可持續(xù)性。2016年我國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率達(dá)到85%，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)平均繳費(fèi)水平接近230元[25]。而根據(jù)調(diào)查僅有5%的城市低保家庭參保對(duì)象未中斷參保，符合規(guī)定但未參保主要是城鄉(xiāng)困難家庭，影響其參保的動(dòng)機(jī)和因素較多。

第二，對(duì)于家庭資產(chǎn)和家庭收入嚴(yán)重不足的城市低保家庭來(lái)說(shuō)，主要是參保費(fèi)用占家庭總收入比例太高，同時(shí)也難以“擠出”其他維持家庭生存的剛性消費(fèi)支出。

第三，近年來(lái)，為激勵(lì)城鄉(xiāng)居民踴躍參保，一些地方政策增加了繳費(fèi)檔次，提高了最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，特別是繳費(fèi)檔次越高，政府補(bǔ)貼越多，而政府補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助全部納入個(gè)人賬戶(hù)，屬于個(gè)人權(quán)益并可以繼承。這種激勵(lì)參保機(jī)制體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，政府資源向繳費(fèi)能力強(qiáng)、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高的參保群體傾斜，而對(duì)于連最低繳費(fèi)能力都難以保證的城市低保群體，則因?yàn)檫_(dá)不到制度最低繳費(fèi)門(mén)檻，不能正常履行繳費(fèi)義務(wù)而無(wú)法獲取制度紅利。

第四，制度的激勵(lì)機(jī)制主要是考慮加強(qiáng)制度的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和支付能力，并對(duì)具有一定繳費(fèi)能力和繳費(fèi)潛力的參保對(duì)象進(jìn)行激勵(lì)。但從制度公平性和提高制度覆蓋面方面看，城市低保家庭等低收入社會(huì)群體是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最后一塊“短板”，將其中符合條件的參保對(duì)象納入制度保障尤為必要。

從城市低保制度看，盡管共同生活的家庭成員包括父母、配偶和未成年子女等，對(duì)其家庭人均可支配收入的計(jì)算也將贍養(yǎng)、撫養(yǎng)和扶養(yǎng)費(fèi)包括在內(nèi)，但是實(shí)際執(zhí)行中卻遇到不少困難。主要表現(xiàn)為：

第一，盡管法律規(guī)定子女對(duì)父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)，可是贍養(yǎng)扶助本身形式多樣，可以是金錢(qián)支持，也可以是物質(zhì)幫助，提供生活照料服務(wù)和精神慰藉一樣也是一種贍養(yǎng)扶助形式，因此僅僅以經(jīng)濟(jì)支持考量贍養(yǎng)扶助義務(wù)履行是否到位就顯得過(guò)于狹窄。

第二，除了有協(xié)議或相關(guān)法律文書(shū)有規(guī)定的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)金額等情況外，其他與這種義務(wù)正常履行掛鉤的金額標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算缺乏法律層面的支持而導(dǎo)致約束力不強(qiáng)。對(duì)負(fù)有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)以及扶養(yǎng)義務(wù)的家庭成員，由于與老人不共同生活甚至不在同一個(gè)省市，對(duì)其收入核查和支付能力的確定實(shí)施起來(lái)面臨諸多困難。

第三，法律規(guī)定當(dāng)子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)時(shí)，無(wú)勞動(dòng)能力的或生活困難的父母，有要求子女付給贍養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭父母較多地存在著對(duì)子女的補(bǔ)償和愧疚心理，本來(lái)有限的家庭資源已經(jīng)側(cè)重于向子代分配，所以向子女追償贍養(yǎng)費(fèi)用自身有所顧忌，積極性并不高。

第四，缺乏明確的法律支持，實(shí)踐執(zhí)行比較困難。因?yàn)槌鞘胸毨Ъ彝サ某赡曜优芙逃潭绕偷仍?，其收入水平也比較低而且單親離異家庭比較常見(jiàn)，向父母支付贍養(yǎng)費(fèi)用對(duì)于他們來(lái)講也存在現(xiàn)實(shí)困難。所以對(duì)城市低保家庭老年人提供經(jīng)濟(jì)支援方面的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)，既缺乏嚴(yán)格明確的法律條文和制度依據(jù)，在實(shí)踐中也需要付出較大成本而效果并不理想。正是這種雙重困境使得贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)等費(fèi)用未能真實(shí)有效地納入家庭人均可支配收入，而且容易導(dǎo)致城市低保家庭成員特別是子女對(duì)老人的贍養(yǎng)觀念和責(zé)任感弱化，從而對(duì)家庭養(yǎng)老產(chǎn)生不利影響，一定程度上異化為城市低保家庭無(wú)論是子女還是老人都對(duì)制度養(yǎng)老產(chǎn)生過(guò)多依賴(lài)。

（六）社會(huì)參與尚未形成體系

社會(huì)化養(yǎng)老不單是個(gè)人和家庭的事情。在人口老齡化、家庭規(guī)模日趨縮小、傳統(tǒng)觀念受到?jīng)_擊的背景下，家庭養(yǎng)老的保障能力變得十分脆弱，實(shí)施家庭養(yǎng)老面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。而對(duì)于城市貧困家庭而言，自身可行能力的匱乏迫切需要社會(huì)力量參與。這是因?yàn)椋旱谝唬鞘械捅?duì)象自身社會(huì)資本嚴(yán)重不足，社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)基本中斷，傳統(tǒng)家庭網(wǎng)絡(luò)和人情文化也受到社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的沖擊，依靠直系親屬、親密朋友等人際網(wǎng)絡(luò)支持幫助愈發(fā)困難；第二，由于領(lǐng)取低保需要接受?chē)?yán)格的收入和財(cái)產(chǎn)審查，難免被貼上“低保戶(hù)”的標(biāo)簽，受到污名化的傷害，加深了低保戶(hù)的被剝奪感，社會(huì)交往和參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的信心受到削弱，主動(dòng)參與融入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，爭(zhēng)取自立機(jī)會(huì)的意愿受到影響。

社會(huì)救助暫行辦法已經(jīng)明確規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人等社會(huì)力量通過(guò)捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會(huì)救助。未來(lái)需要大力培育社會(huì)救助的民間資源，增強(qiáng)社會(huì)救助的“社會(huì)性”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的專(zhuān)業(yè)化。政府在社會(huì)救助中始終具有核心和基礎(chǔ)地位，主要在戰(zhàn)略規(guī)劃、制度建設(shè)、財(cái)政支持、人才培養(yǎng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。但政府主導(dǎo)并不意味著政府需要一味的大包大攬，這不符合社會(huì)救助的歷史經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展規(guī)律，也不利于制度更加公平可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，市場(chǎng)和社會(huì)適度介入的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，特別是在資源籌集與服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方面需要充分利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)資源。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)養(yǎng)老由“國(guó)家+市場(chǎng)”責(zé)任逐步向“國(guó)家+市場(chǎng)+社會(huì)”責(zé)任過(guò)渡，是發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)福利改革的主流趨勢(shì)。我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老發(fā)展需要在強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，建立起責(zé)任共擔(dān)、信息共享、資源共籌機(jī)制，應(yīng)該積極運(yùn)用市場(chǎng)和社會(huì)力量，充分調(diào)動(dòng)多方積極性。有效整合利用資源，搭建救助社會(huì)化合作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、組織與個(gè)人良性互動(dòng)，對(duì)于城市貧困家庭養(yǎng)老意義重大。特別是以社會(huì)組織和社區(qū)為依托，開(kāi)展志愿捐贈(zèng)、社區(qū)捐贈(zèng)等活動(dòng)，可以為城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟(jì)支持。

四、主要結(jié)論與政策啟示

利用H省三地城市低保家庭調(diào)研數(shù)據(jù)，從家庭、個(gè)人、政府、社會(huì)四個(gè)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)需求的供給主體協(xié)同視角和資源約束與零和博弈角度分析，得出以下結(jié)論：

第一，個(gè)人和家庭經(jīng)濟(jì)資源不足以支持養(yǎng)老，維持家庭當(dāng)前最低生活所需就十分緊張，并且非常有限的家庭收入側(cè)重于向子代分配，對(duì)未來(lái)養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)安排無(wú)暇顧及，對(duì)當(dāng)期家庭老人的養(yǎng)老支持甚少。

第二，以政府為主體的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等，對(duì)城市貧困家庭養(yǎng)老，制度保護(hù)不足。城市低保家庭因缺乏自主繳費(fèi)能力和比較穩(wěn)定的收入來(lái)源無(wú)法正常履行繳費(fèi)義務(wù)，因而不能獲取制度再分配和制度激勵(lì)紅利。

第三，以當(dāng)期最低生活救助為制度目標(biāo)的城市低保制度缺乏支持低保家庭養(yǎng)老的目標(biāo)和制度安排，嚴(yán)格的家計(jì)調(diào)查也并未將社會(huì)養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)扣除，未能有效保護(hù)個(gè)人養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)權(quán)益。制度執(zhí)行環(huán)節(jié)由于家庭收入核算的復(fù)雜性和家庭責(zé)任規(guī)定的模糊性，實(shí)踐中未能有效干預(yù)家庭養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)資源分配，造成制度之間與家庭養(yǎng)老出現(xiàn)錯(cuò)位和空隙，缺乏呼應(yīng)銜接。

第四，城市貧困家庭養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持主體的多元化，并不意味著家庭、個(gè)人、政府、社會(huì)四者責(zé)任的均等化，需要明確不同主體之間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，各司其職，并加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。充分整合運(yùn)用各方資源，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，提升貧困家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)保障能力。

第五，需要重視和發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)城市貧困家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持，政府與公益性社會(huì)組織構(gòu)成開(kāi)放的整體系統(tǒng)，在集體行動(dòng)中進(jìn)行主體間資源相互匹配，目標(biāo)相互促進(jìn)，力量相互補(bǔ)充，最大限度保障城市貧困家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)需求。

綜上所述，提出以下政策建議：

（一）完善優(yōu)化政策制度體系

1.構(gòu)建基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資助參保體系

宣貫“人人有權(quán)享有社會(huì)保險(xiǎn)”的基本理念，處理好代內(nèi)公平與代際公平之間的關(guān)系，打破制度設(shè)計(jì)的區(qū)域分割、城鄉(xiāng)分割和社會(huì)人群分割[26]。把當(dāng)前附帶在低保制度上的城市貧困家庭養(yǎng)老功能剝離出來(lái)。因?yàn)樵谑澜玢y行看來(lái)，多數(shù)國(guó)家都不采取社會(huì)救助的途徑來(lái)保障貧困老年人養(yǎng)老。根據(jù)城市貧困家庭的貧困程度和養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)需求，結(jié)合家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模等微觀因素，在充分考慮家庭支出負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，對(duì)政府資助參保財(cái)力支出進(jìn)行合理測(cè)算，參照城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)資助參保政策，建立分層次、適度可持續(xù)的資助參保體系。在條件得以保障的情況下可以將資助參保范圍由城市低保家庭擴(kuò)展至城市低收入家庭?？梢越煞N資助參保方式，一種是固定標(biāo)準(zhǔn)資助參保，對(duì)城市低保家庭按照當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)檔次予以全額資助；另一種是對(duì)城市低保家庭根據(jù)能力意愿選擇不同繳費(fèi)檔次給予不同比例資助，選擇繳費(fèi)檔次越高同時(shí)給予的資助比例也越高。

另外一種思路是為避免家庭追求短期效應(yīng)和家庭決策偏好影響，將城市低保制度與城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行銜接，增加城市低保制度養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持功能。適度提高城市低保金并專(zhuān)門(mén)劃出一定比例和政府專(zhuān)項(xiàng)資助參保資金、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府以及集體繳費(fèi)補(bǔ)貼，一起由財(cái)政部門(mén)直接劃轉(zhuǎn)到個(gè)人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)，個(gè)人可以享受相應(yīng)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)權(quán)益。同時(shí)資助參?！把a(bǔ)入口”和待遇確定“補(bǔ)出口”相結(jié)合，綜合考慮城市低保家庭參保范圍、參保期限和繳費(fèi)檔次，在計(jì)發(fā)養(yǎng)老金待遇時(shí)對(duì)其基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行適度增發(fā)。

2.降低制度門(mén)檻，適當(dāng)豁免城市貧困家庭收入

城市貧困家庭本身缺乏養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，當(dāng)期老年人養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)資源因家庭內(nèi)部決策分配也難以集中有效支持養(yǎng)老。因此需要幫助城市貧困家庭對(duì)未來(lái)養(yǎng)老進(jìn)行經(jīng)濟(jì)投入，弱化當(dāng)期家庭支出對(duì)老年人養(yǎng)老金的“擠占”和再分配。所以，以城市低保制度為核心的城市貧困家庭援助制度體系需要對(duì)申請(qǐng)救助的城市困難家庭予以適當(dāng)?shù)氖杖牖砻?，而收入豁免部分可以明文?guī)定全部或按一定比例參加基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，形成城市低保制度和基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接呼應(yīng)。

對(duì)具備領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老金的法定條件，已經(jīng)或未來(lái)可以領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老金的城市貧困家庭，通過(guò)測(cè)算當(dāng)?shù)爻鞘凶畹宛B(yǎng)老費(fèi)用和物價(jià)水平，結(jié)合家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)考慮支出負(fù)擔(dān)因素，在計(jì)算家庭收入時(shí)劃分若干檔次給予一定比例扣除，從而擴(kuò)大制度對(duì)當(dāng)期城市貧困家庭生活救助覆蓋面，提高社會(huì)養(yǎng)老金對(duì)城市貧困家庭養(yǎng)老更加公平有效的支持。另一方面，城市低保制度對(duì)家庭資產(chǎn)限制可以適當(dāng)照顧家庭當(dāng)前以及未來(lái)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)安排，對(duì)與養(yǎng)老直接關(guān)聯(lián)的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)（年金）等家庭投資可以適當(dāng)豁免。

3.明晰責(zé)任重塑制度執(zhí)行力

我國(guó)的城鎮(zhèn)低保制度自1995年實(shí)施以來(lái)，基本形成了比較完善的社會(huì)救助體系，成為社會(huì)安全網(wǎng)的最后一道防線(xiàn)。以城市低保制度為核心的城市貧困家庭援助制度體系，對(duì)家庭責(zé)任特別是子代贍養(yǎng)義務(wù)需要出臺(tái)更加明確、更具操作性的細(xì)則。家計(jì)調(diào)查需要涵蓋所有家庭成員，對(duì)子女贍養(yǎng)費(fèi)用需要嚴(yán)格執(zhí)行并計(jì)入家庭收入，對(duì)因家庭收入超標(biāo)而不能領(lǐng)取低保救助，社區(qū)工作人員可以向其子女反饋，對(duì)子女贍養(yǎng)費(fèi)的給付情況不定時(shí)地深入貧困戶(hù)家中了解。對(duì)未能盡到贍養(yǎng)義務(wù)的貧困家庭子女予以說(shuō)服教育，必要時(shí)提供相關(guān)證據(jù)，通過(guò)嚴(yán)格的制度執(zhí)行推動(dòng)子女履行贍養(yǎng)義務(wù)，為城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟(jì)支持。

（二）加強(qiáng)政府資源投入力度

1.建立穩(wěn)定可持續(xù)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支持

為落實(shí)共享發(fā)展理念，維護(hù)社會(huì)公平正義，切實(shí)兜底保障貧困群體的基本生活，提升其實(shí)實(shí)在在的獲得感。中央財(cái)政對(duì)社會(huì)貧困群體的投入一直保持較快增長(zhǎng)，但地方財(cái)政尚未有效建立起穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制。隨著中央財(cái)政投入增量向農(nóng)村地區(qū)和中西部地區(qū)傾斜，地方財(cái)政需要承擔(dān)更多責(zé)任，更加關(guān)注和支持城市貧困群體。地方政府在兼顧人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)變化等給財(cái)政帶來(lái)影響的同時(shí)，對(duì)城市貧困家庭的財(cái)力支持可以與當(dāng)?shù)厝司杖?、物價(jià)水平或最低工資標(biāo)準(zhǔn)等民生相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤。通過(guò)建立與物價(jià)適時(shí)掛鉤的最低生活保障制度，切實(shí)讓制度待遇能夠保證貧困家庭的最低生活，同時(shí)建立基本社會(huì)養(yǎng)老制度正常待遇調(diào)整機(jī)制，滿(mǎn)足老年人基本養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)需要。

2.優(yōu)化政府資源投入形式和幫扶渠道

對(duì)城市貧困家庭的養(yǎng)老支持，既可以通過(guò)資助繳費(fèi)幫助其正常履行制度義務(wù)，從而具備獲得政府養(yǎng)老支持和制度紅利的資格。另外，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織、愛(ài)心企業(yè)和個(gè)人為城市貧困家庭提供經(jīng)濟(jì)捐贈(zèng)、實(shí)物捐贈(zèng)和居家養(yǎng)老服務(wù)等，降低其當(dāng)期生活必需成本。鼓勵(lì)學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)為城市貧困家庭子女提供更加完善的學(xué)業(yè)幫扶，進(jìn)一步降低教育成本。對(duì)于達(dá)到一定條件的地區(qū)，可以摸索嘗試針對(duì)城市貧困家庭“零門(mén)檻”的基礎(chǔ)養(yǎng)老給付，這旨在消除老年貧困，保障公民的社會(huì)權(quán)利。例如，《G市城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》規(guī)定，孤寡老人、低保戶(hù)或低收入戶(hù)老人可不用繳費(fèi)，政府免除其繳費(fèi)義務(wù)，直接享受養(yǎng)老給付。

（三）重視家庭互濟(jì)支持

1.引導(dǎo)和培育孝道文化

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景條件下，家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老不是一種零和博弈關(guān)系，不存在資源相互擠占或角色替代，二者是一種角色互補(bǔ)、良性互動(dòng)的關(guān)系。因病因殘城市貧困家庭不僅存在經(jīng)濟(jì)養(yǎng)老“缺口”，而且需要照料服務(wù)、精神慰藉。目前我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系尚未完全建立起來(lái)，城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給付水平相對(duì)較低。因此家庭在提供養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持和養(yǎng)老照料服務(wù)方面仍然發(fā)揮著主要作用。所以，需要重視引導(dǎo)和培育孝道文化，對(duì)城市貧困家庭子女責(zé)任感缺失、孝道文化衰落等問(wèn)題，社區(qū)或社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織、志愿者可以經(jīng)常性地關(guān)心幫扶。適應(yīng)時(shí)代變遷和養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求，倡導(dǎo)培育一種與老齡化社會(huì)相適應(yīng)的現(xiàn)代孝文化，體現(xiàn)“慈孝并重”的倫理要求，將孝文化由家庭倫理提升到社會(huì)倫理層面。

2.家庭資源分配兼顧養(yǎng)老安排

家庭決策需要充分考慮和尊重老人意見(jiàn)，在資源約束條件下盡可能地保障老人養(yǎng)老基本所需。首先，引導(dǎo)家庭對(duì)未來(lái)養(yǎng)老進(jìn)行合理規(guī)劃，既要重視通過(guò)教育等人力資本投入，提升家庭自身發(fā)展能力，同時(shí)也要為抵抗未來(lái)養(yǎng)老的不確定性風(fēng)險(xiǎn)做好打算；其次，充分尊重城市貧困家庭老人自身的養(yǎng)老意愿，積極創(chuàng)造條件形成合力，滿(mǎn)足老人養(yǎng)老的基本經(jīng)濟(jì)需求。引導(dǎo)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)為城市貧困家庭介紹投資理財(cái)知識(shí)，為其養(yǎng)老提供針對(duì)性強(qiáng)的規(guī)劃服務(wù)；第三，社區(qū)居委會(huì)等基層組織需要給予貧困家庭老人更多的關(guān)心和幫扶，通過(guò)經(jīng)常性進(jìn)門(mén)入戶(hù)，及時(shí)了解和掌握貧困家庭的生活情況和實(shí)際困難，為這些家庭提供相關(guān)建議和有效幫助。

（四）鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與

1.重視社會(huì)資本作用發(fā)揮

城市貧困家庭由于社會(huì)資本不足容易導(dǎo)致人際信任和社會(huì)支持缺失，依靠社會(huì)資源獲取養(yǎng)老基本經(jīng)濟(jì)需求特別有限，會(huì)過(guò)多地希望政府進(jìn)行角色補(bǔ)償。因此需要重構(gòu)城市貧困家庭資源支持體系，通過(guò)整合政府、社會(huì)成員和社會(huì)組織資源對(duì)城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟(jì)幫扶。首先，幫助貧困家庭重塑人際網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建穩(wěn)定的人際交往，對(duì)貧困家庭老人的生活給予多方位關(guān)心；其次，對(duì)貧困家庭的就業(yè)、醫(yī)療以及子女教育等問(wèn)題，社會(huì)個(gè)人、志愿團(tuán)體和社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織可給予信息介紹、政策解釋和必要的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)幫助，重構(gòu)貧困家庭的自立信心，消除他們?nèi)菀桩a(chǎn)生的心理落差和無(wú)助感，共同幫助貧困家庭老年人能夠獲得基本的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障。

2.整合社會(huì)參與幫扶機(jī)制

針對(duì)城市貧困家庭養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)需求，當(dāng)前社會(huì)力量參與的規(guī)模偏小，力量分散且組織零散，組織水平和系統(tǒng)化程度比較低。因此，迫切需要加強(qiáng)社會(huì)參與幫扶機(jī)制的組織水平和精細(xì)化程度。第一，整合企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人幫扶資金，嘗試通過(guò)正規(guī)合法途徑委托第三方專(zhuān)業(yè)化慈善信托基金予以管理，在尊重捐助人意愿的基礎(chǔ)上，做到幫扶資金統(tǒng)一管理；第二，引導(dǎo)社會(huì)力量關(guān)注城市貧困家庭養(yǎng)老問(wèn)題，對(duì)城市貧困家庭實(shí)施精準(zhǔn)幫扶，對(duì)貧困家庭老人養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持給予積極關(guān)注，必要時(shí)在征得老人同意后，由社區(qū)居委會(huì)或者公益慈善組織代管幫扶資金，盡量避免家庭因素對(duì)老人自身養(yǎng)老資源的影響。

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責(zé)任編校：梁雁

The Constraints Dilemma of Pension Econom y of the Urban Poverty Fam ilies and Its Solution Strategy

LIPeng
（Social Security Research Center,Wuhan University,Wuhan 430072,China）

According to the survey on the households enjoying theminimum living standard guarantee in H Province in 2016,through the policy comparative analysismethod,this paper analyzes the factors thataffect and constrain the economic supportof the urban poor from the perspective of resource constraints and subject coordination.The conclusions are as follows:affected by family resource constraints and the tendency of the progeny distribution,the households enjoying the minimum living standard guarantee are lack of budget for future pension investments.As the paying system requiresmandatorily the integration of rights and obligations, the economic conditions of the poor urban households cannotmeet the requirements of long-term supply according to the system.The city's minimum living security system aims to subsidize the minimum living expenses of poor households and lacks institutional goals for future pension arrangements for poor families. Family,individual,government,and community failed to establish a pension support system for urban poor families,there is a lack of effective cohesion and cooperation between various systems,and institutional gaps and interests squeeze exist.The paper recommends:improving the level of coordination between different systems;strengthening the economic support to the urban poor old people;referring to the new rural social endowment insurance system,the elderly people who have reached the legal age of enjoying urban minimum living standard guarantee can get basic pension on a monthly basis,butmembers of enjoying the minimum living standard guarantee and meeting the requirements of the system should participate in basic social endowment insurance,and the government can provide fund aid based on family economic capacity and burden and in a different proportion.The household income calculation and family assets regulations defined in the economic status check need to be properly exempted considering the basic economic needs of the urban elderly pension.It is suggested to paymore attention to family support,respectand guide individuals tomake reasonable planning for pension life,encourage and support social forces to actively participate in the urban poor families pension.

poor families;resource constraints;synergistic integration;welfare pluralism;funded insurance; socialparticipation

C913.7

A

1672-8580（2017）02-0016-18

DO l：10.11965/xbew20170202

教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（15JJD630009）

李鵬，博士研究生（E-mail：lp8251026@163.com）