關(guān)興麗，王麗萍

(天津商業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，天津 300134)

重大行政決策專家論證問題及其對策研究

關(guān)興麗，王麗萍

(天津商業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，天津 300134)

黨的十八屆四中全會明確指出專家論證為重大行政決策的必經(jīng)程序之一。針對專家參與重大行政決策論證的困境研究發(fā)現(xiàn)，重大行政決策事項范圍界定不清晰，專家論證制度規(guī)范缺乏以及專家自身的局限性是導(dǎo)致“決策失敗”的重要因素。因此，通過將重大行政決策的外延予以固化，通過剛性的制度來規(guī)范決策主體和論證專家的行為等對策來保障決策功能的實現(xiàn)。

重大行政決策；專家論證；決策功能

規(guī)范重大行政決策程序在當前建設(shè)法治政府的時代背景下具有重要意義。黨的十八屆四中全會提出要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論確定為重大形成決策必經(jīng)的五大程序。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》中指出，為推進行政決策科學(xué)化、民主化、法制化，要完善重大行政決策程序制度，并對其五個必經(jīng)程序做出了更為細化的規(guī)定。伴隨社會分工的深化、科學(xué)技術(shù)的突進以及知識結(jié)構(gòu)的專業(yè)化和社會管理的日趨精細化，專家論證成為重大行政決策中必不可少的一環(huán)。在決策中引入專家論證機制，對于完善重大行政決策程序，實現(xiàn)行政決策的民主化、科學(xué)化具有重要意義。

一、 重大行政決策論證專家的角色定位

探討重大行政決策專家論證的功能及實現(xiàn)問題必須明確決策論證專家的角色定位，缺乏對專家角色的認知，難以促進專家論證功能的有效實現(xiàn)，相應(yīng)的制度安排也將難以實現(xiàn)其預(yù)期的價值。

從國家權(quán)力的運行角度來看，不僅在公共決策過程中有專家論證，在立法過程中有專家論證，在司法過程中也有專家論證。就非國家權(quán)力運行來看，也能時?？吹綄＜艺撟C的影子，比如一些企業(yè)中的專家論證、為個體的偏好提供專業(yè)性支持的專家論證等等。王錫鋅教授通過對公共政策過程中專家咨詢制度的研究認為：“決策咨詢專家是指在公共行政過程中，擁有專業(yè)化、技術(shù)化的知識，掌握政策分析和咨詢方法及工具的個體或者集團?！盵1]他還將為不同決策主體提供咨詢論證的專家的角色進行了區(qū)分：咨詢論證專家分為為公共決策提供咨詢意見的專家和為個體提供咨詢意見的專家。而為個體提供咨詢論證的專家的“專業(yè)知識”在決策過程中并沒有很大的適用余地，只是代理個體公民或者利益集團表達價值傾向，因此，他將該類專家排除在咨詢論證專家的范圍之外。本文所研究的專家論證是指在重大行政決策過程中，擁有專業(yè)化、技術(shù)化的知識，掌握政策分析和論證方法及工具的個體或者集團，運用其專業(yè)知識和技能，對重大行政決策提供咨詢的專業(yè)人士。專家是價值中立的，即專家并不代表行政機關(guān)、公民團體或者某些領(lǐng)導(dǎo)個人的利益。他們僅基于事實，對于論證決策問題作出科學(xué)合理的判斷。

二、重大行政決策專家論證存在的問題

重大行政決策比一般的行政決策涉及主體更為廣泛，影響結(jié)果更加深遠，在決策過程中引入專家論證是保證重大行政決策科學(xué)化、民主化和現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。目前我國專家參與行政決策尚處在探索階段，作為決策客體的重大行政決策事項存在著范圍界定不清晰的問題，而作為決策主體的政府和論證專家也存在著一系列的問題。

(一)重大行政決策事項范圍界定不清晰

究竟哪些行政決策屬于“重大”，這個問題在行政事務(wù)管理中存在著難以類型化的理論瓶頸，在地方行政法治實踐中也存在著界定范圍的不穩(wěn)定性和不確定性。目前我國各地方政府紛紛出臺了重大行政決策以及重大行政決策程序的相關(guān)規(guī)定，使得重大行政決策的作出有了一定的制度依據(jù)。但是，重大行政決策仍存在著內(nèi)涵難以界定的基礎(chǔ)性問題。當前在中央對重大行政決策的評價標準以及內(nèi)涵界定未做出統(tǒng)一規(guī)定的背景下，地方政府通過定性和定量相結(jié)合的方法，結(jié)合本地區(qū)的實際情況對其概念加以界定。一方面，概括了重大行政決策區(qū)別于一般行政決策的本質(zhì)特性；另一方面，通過列舉加“兜底條款”方式明確了重大行政決策范圍。由于行政決策在行政法學(xué)界缺乏獨立性，地方政府的做法并不能準確界定重大行政決策的外延。這個范圍如果界定不清，各級政府官員出于規(guī)避風(fēng)險考慮，有時會事無巨細地在行政決策中都引入專家論證環(huán)節(jié)，這樣做反而會造成行政資源的極大浪費，導(dǎo)致行政效率低下，從而偏離了設(shè)立這一制度的本意。

(二)規(guī)范專家論證制度的缺乏

專家參與行政決策具有促進行政決策民主化、科學(xué)化，風(fēng)險防御，民主控權(quán)等功能。由于缺少統(tǒng)一的和有可操作性的具體規(guī)定，專家論證程序的適用缺乏必要的規(guī)范性，專家論證的功能無法有效發(fā)揮。一是從規(guī)范性文件的制定來看，國務(wù)院并沒有對專家論證程序?qū)ｉT立法，僅對重大行政決策的概念做了宏觀上的限定。如《國務(wù)院工作規(guī)則》第22條規(guī)定，重大行政決策是指“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及國家預(yù)算，重大規(guī)劃，宏觀調(diào)控和改革開放的重大政策措施，國家和社會管理重要事務(wù)、法律議案和行政法規(guī)等”。二是從各地方政府規(guī)范性文件的內(nèi)容來看，存在內(nèi)容粗糙、可操作性差的問題。一方面，各地普遍以《國務(wù)院工作規(guī)則》第22條為參照，并結(jié)合本地實際情況稍作改變進行列舉。如黑龍江省和天津市將“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、計劃的擬定；財政預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行中新發(fā)生的大額資金支出、重大國有資產(chǎn)處置、重大項目和重要專項資金安排意見；涉及本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展、改革開放、社會穩(wěn)定方面的重要政策及工作部署等”列為重大行政決策事項。另一方面，從各地方政府的實踐情況來看，各地方和部門各自為政，地方政府在重大行政決策過程中雖然也會采取公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策方式，但缺乏制度保障，有的領(lǐng)導(dǎo)想到了就邀請公眾參與、專家論證，沒有想到時就直接提交政府決定。

(三)專家自身的局限性

政府在作出決策之前引入專家論證的目的是用專家的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢彌補行政主體的不足，從而保證行政決策的科學(xué)化。然而，專家個人的價值偏好、專家知識結(jié)構(gòu)不完整、專家越位等問題的普遍存在，使得專家論證在重大行政決策中的功能難以有效發(fā)揮。首先，專家具有“理性經(jīng)濟人”的偏好。專家在論證的過程中也會受到主觀因素的影響，有時會根據(jù)自身的偏好提出偏頗的意見。公共決策的實踐表明，專家在為某一項決策論證時的“中立性”只是一種假設(shè)。專家參與重大行政決策，就其身份而言，不僅具有科學(xué)提出論證意見的義務(wù)；同時，專家也是社會公眾的一員，也會受到社會成員價值偏好的影響。在重大行政決策中，作為普通公民的專家對于專業(yè)以外的問題也可以根據(jù)自己的價值偏好發(fā)表意見、評論和判斷，做出個體化的價值判斷；而且在重大行政決策的各環(huán)節(jié)，專家也會無意識地將社會理性融入其決策論證和建議之中。其次，專家知識的有限性。重大行政決策的論證專家必須是公認的專業(yè)權(quán)威。決策參與專家不應(yīng)當僅具有一般意義上的專業(yè)人士身份，重要的是其必須具備與決策問題直接關(guān)聯(lián)的專業(yè)性知識。專家必須是因其對某一領(lǐng)域有深入研究因而成為該學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)威，并且這種權(quán)威是被該學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)所公認的，專家的水平必須是高于行業(yè)專業(yè)人士的平均水平。然而在重大行政決策參與中，專家對自身的知識結(jié)構(gòu)過于自信，未履行專家應(yīng)盡的論證義務(wù)，過分介入其知識優(yōu)勢范圍外的命題往往導(dǎo)致“決策失敗”，也使其陷入利益紛爭。最后，專家越位。專家相對政府官員和普通大眾的優(yōu)勢在于其權(quán)威和專業(yè)的知識以及技能。專家可對技術(shù)性的問題給予科學(xué)的計量和判斷，但是價值性的問題往往無法用準確的數(shù)字衡量，尤其重大行政決策的做出需要考慮到經(jīng)濟效益、社會效益以及環(huán)境效益，如果技術(shù)專家介入其不擅長的領(lǐng)域，將涉及社會效益和環(huán)境效益的價值性論證問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)性問題，那么論證的科學(xué)性將得不到保證。

三、重大行政決策專家論證存在問題的原因

(一) 我國傳統(tǒng)決策文化的影響

我國傳統(tǒng)文化博大精深，對于政府決策的影響是多方面的，既有積極影響也有消極影響。其消極影響主要體現(xiàn)在阻礙著政府依法、科學(xué)、民主決策的進程。首先，傳統(tǒng)文化中的“人治”觀念阻礙著政府依法決策的推進。一方面，在有關(guān)政府的決策立法問題上，由于決策者和立法者沒有樹立法律至上信念，致使立法只重形式不重內(nèi)容；另一方面，在決策過程中，有些政府組織進行決策時不遵循相關(guān)法律程序，而是“唯上是從”，把上級的命令或領(lǐng)導(dǎo)的批示當作決策依據(jù)，導(dǎo)致了決策的隨意性。其次，傳統(tǒng)文化中的“家長制”“集權(quán)制”觀念阻礙著政府的民主決策進程。在中國傳統(tǒng)文化中，強調(diào)人與人之間的等級差別，平等概念幾乎不存在。在決策過程中既不去調(diào)查研究，又不接受群眾建議，喜歡“閉門造車”。有些決策者對決策的實施后果不進行評估和論證，也不重視群眾的反饋信息。這使“決策時拍腦袋，執(zhí)行時拍胸脯，失誤時拍屁股”的“三拍”現(xiàn)象時有發(fā)生。最后，行政機關(guān)與專家的“委托—代理”關(guān)系在我國傳統(tǒng)的決策文化土壤上容易導(dǎo)致決策參與作用和功能的異化。因為在計劃經(jīng)濟時代，高度集權(quán)的行政管理體制孕育出了高度集權(quán)的傳統(tǒng)行政決策文化，如個人權(quán)威型決策文化、個人經(jīng)驗型決策文化、封閉型決策文化等[2]。這種決策文化對于領(lǐng)導(dǎo)人法治思維以及依法行政產(chǎn)生了一定的負面影響，使得一些官員片面追求上級領(lǐng)導(dǎo)的滿意度，忽略決策的民主化、科學(xué)化。

(二) 相關(guān)立法的欠缺

目前，在專家參與重大行政決策論證程序方面，各地都有不同的實踐方式。但對專家如何選聘、如何參與、如何采納專家意見、專家和政府的權(quán)責如何分配，并沒有全國性的立法。僅有一些地方性的規(guī)范性文件或規(guī)章，效力等級比較低，執(zhí)行起來隨意性較大。因此，從長遠看，立法問題不解決，就很難保證專家論證在重大行政決策中的作用真正有效發(fā)揮。由于對專家論證的規(guī)范大多見于地方性文件，缺少上位法的指導(dǎo)，這樣必然會導(dǎo)致對專家論證的規(guī)范層次不齊、標準不一，從而影響到這一制度的權(quán)威性。因此，制定一部統(tǒng)一的法律性文件應(yīng)屬當務(wù)之急。由于這一制度起步較晚，現(xiàn)實中還有許多亟待修改完善的地方；由于全國人大及其常委會統(tǒng)一立法的時機還不成熟，專家論證與行政機關(guān)的管理事務(wù)聯(lián)系密切，因此，國務(wù)院制定一部規(guī)范專家立法的行政法規(guī)當為首選。

(三)專家論證責任難以認定

習(xí)近平在紀念憲法公布施行30周年的講話中指出：“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究?！毙姓Q策是一種創(chuàng)造性抉擇活動，從一定意義上講只要是存在某種自由選擇就必須承擔相應(yīng)的責任。然而目前我國還沒有具體的制度來規(guī)范和明確政府決策失誤的相關(guān)責任人的責任，決策失誤追究做不到有法可依。我國也無專門的決策失誤追究機構(gòu)對決策失誤者按照法律程序進行追究并依法處理。專家論證制度作為重大行政決策程序的一部分，當重大行政決策制度沒有責任追究制度加以約束的情況下，專家論證程序本身就不可避免地成為重大行政決策制度的一種裝飾品。重大行政決策的主體在缺乏責任追究的條件下會不可避免地尋求自利，專家也會被重大行政決策的主體操縱以支持其實現(xiàn)自利；而一些有社會責任感的專家可能受到重大行政決策主體的阻礙而無法進入決策論證的環(huán)節(jié)，一些與政府決策初衷相左的研究論證機構(gòu)也不會獲得資助。

四、專家參與重大行政決策論證功能的實現(xiàn)

專家參與重大行政決策論證功能并非是一個自我實現(xiàn)的過程，它需要一套設(shè)計合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的制度措施予以保障。通過規(guī)范重大行政決策事項范圍將哪些行政決策屬于重大行政決策予以固定化；制定具體可行的法律制度將專家參與行政決策的原則要求具體化；對專家的權(quán)利義務(wù)、專家參與的程序、專家參與的制度等做出具體的制度安排。

(一)規(guī)范重大行政決策事項的范圍

從理論界和各地方的立法實踐來看，重大行政決策的概念缺陷難以避免。為提高立法者的法治思維，推進行政法治建設(shè)，建設(shè)法治政府，須將重大行政決策事項的范圍盡可能地固定化，縮小不必要的自由裁量空間，讓權(quán)力的行使在法制的軌道上正常運行。首先，完善重大行政決策的提起制度。雖然目前我國部分重大行政決策的產(chǎn)生是借助于人大代表會議及政協(xié)會議代表議案提起制度來實現(xiàn)的，但是更多的則是由主持重大行政決策事項的行政機關(guān)自行提起。一項決策的作出是多方利益群體互相作用的過程，這種由行政機關(guān)單一主體提起重大行政決策事項難免存在忽視利害關(guān)系人對重大行政決策的影響權(quán)，使得重大行政決策是基于領(lǐng)導(dǎo)或者集體領(lǐng)導(dǎo)自由意志的結(jié)果，從而導(dǎo)致重大行政決策在提起確定環(huán)節(jié)就失去了制約。為此，應(yīng)建立一項復(fù)雜的、多元的、由多種方式共同組合而成的重大行政決策提起制度，盡可能限制由掌握主動權(quán)的行政機關(guān)自行提起重大行政決策，以避免裁判者兼運動員所導(dǎo)致的程序不公正的問題出現(xiàn)。其次，以法治思維控制行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。我國地域廣大、幅員遼闊，東中西部經(jīng)濟、社會環(huán)境存在著較大差異，在一個區(qū)域?qū)儆谥卮笮姓Q策的，未必在其他區(qū)域也是重大行政決策；同一區(qū)域的重大行政決策在不同的時間段也是不固定的。因此，諸如“對全區(qū)具有全局性、長遠性影響或者與群眾利益密切相關(guān)的其他重要事項”此類的“兜底條款”具有其存在的必要性，但是它的存在也給了行政機關(guān)一定的自由裁量空間。因此，為了限制行政自由裁量權(quán)的行使，防止重大行政決策是基于領(lǐng)導(dǎo)干部自由意志的結(jié)果和公權(quán)力侵犯私權(quán)利情況的發(fā)生，要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，健全依法決策機制。同時，要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須用法治思維消解政法思維，用法治思維和意識去控制和約束權(quán)力的行使。最后，建立重大行政決策事項年度目錄制度。創(chuàng)建重大行政決策目錄制度是對原有制度的補充。這種思路是通過建立相關(guān)配套制度來將重大行政決策事項的范圍予以固定化，并且根據(jù)本區(qū)域環(huán)境的變化更新固化的重大行政決策事項目錄。

(二)建立重大行政決策強制論證制度和錯誤行政決策問責制

為落實專家參與重大行政決策論證的機制功能，須建立剛性的決策規(guī)程，并推行重大行政決策強制論證制度。為貫徹國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》(2004年)，一些地方性的規(guī)范性文件對此做出了嘗試性的規(guī)定，其中最具代表性的當屬《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》(2011年)。從現(xiàn)有相關(guān)規(guī)范來看，這些規(guī)范的效力層級不高，基本上是各自為政，缺乏全國統(tǒng)一規(guī)定。應(yīng)當通過制定全國統(tǒng)一的行政程序法，對何謂重大行政決策、重大行政決策事項范圍、重大行政決策專家論證的組織實施、專家的權(quán)利義務(wù)和法律責任等做出統(tǒng)一規(guī)定。建立重大決策強制論證制度既可以避免專家參與論證的形式化，又可以防止無專家參加的“專家論證”。

同時，實現(xiàn)專家參與重大行政決策論證的制度功能，還必須建立錯誤決策行政問責制。從行政決策的全過程來看，在是否引入專家參與、由哪些專家參與、專家參與意見的作用、最終如何決策等方面行政決策機關(guān)都具有絕對的主導(dǎo)權(quán)，最終的決策者是行政決策機關(guān)。行政決策領(lǐng)域引入專家參與機制其目的在于充分發(fā)揮專家理性的作用，為行政決策的科學(xué)化、合理化提供智力支持。這一目的得以實現(xiàn)的前提是專家的論證結(jié)果必須有效地貫徹于最終決策之中。如果專家論證流于形式，專家意見對于決策者的最終決策毫無影響，專家論證機制將無任何的意義。因此，為實現(xiàn)專家參與的機制功能除了建構(gòu)一套專家責任追究制度以外，尤為重要的就是要建立一套決策失誤責任追究制度。根據(jù)錯誤決策所造成的損失和社會影響，規(guī)定行政決策機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部的法律責任。一旦重大行政決策錯誤依法予以追究，這樣便可以增強行政決策機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)決策、民主決策的責任感和對于專家論證的重視度。

(三)規(guī)范專家的遴選，保證論證專家的獨立性

專家功能的有效實現(xiàn)與專家的獨立性密切相關(guān)。為了確保專家的獨立性，建立健全專家遴選制度顯得尤為重要。首先，建立專家?guī)?。各級政府?yīng)結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，以專業(yè)精干、品德高尚為標準，分門別類地組建專家?guī)?。在學(xué)術(shù)上，專家必須在各自專業(yè)領(lǐng)域具有相當影響力和知名度、實踐經(jīng)驗豐富、熟悉政策法規(guī)；在品德上，專家必須政治立場堅定、社會公信力高、公正誠信、責任心強。同時，為了確保專家的獨立、公平、公正，專家?guī)斓慕?yīng)摒棄部門化傾向，應(yīng)由縣級以上政府統(tǒng)一建立，供本區(qū)域決策機關(guān)決策之用。此外，專家?guī)鞈?yīng)定期更新，建立專家退出機制。其次，完善專家選擇制度。行政決策咨詢論證專家的選擇方式對咨詢論證的效果具有直接影響，為了避免人為決定，克服主觀性，行政決策專家的選擇應(yīng)由決策機關(guān)從統(tǒng)一專家?guī)熘邪此璧膶I(yè)隨機抽取。最后，健全專家聲明制度。專家在行政決策咨詢論證中能否有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于其專業(yè)性和中立性。為了確保專家具備行政決策事項所需的專業(yè)知識以及中立地位，可以考慮建立兩項行政決策專家聲明制度：一是專業(yè)聲明，即專家對是否具有行政決策事項所需的專業(yè)知識負有聲明義務(wù)，決策論證組織者在告知其相關(guān)決策信息時應(yīng)當要求其聲明是否精通相關(guān)專業(yè)。二是利害關(guān)系聲明，即專家應(yīng)當聲明是否與決策影響的利害關(guān)系人存在利害關(guān)系。在目前的專家?guī)旃芾碇?，還無法做到在抽取專家時就避免與決策影響的利害關(guān)系的專家參加論證咨詢。因此，專家聲明應(yīng)與責任掛鉤。

總之，專家為重大行政決策提供論證是保證重大行政決策科學(xué)性和合理性的必要手段。實踐中，專家參與論證的規(guī)定被領(lǐng)導(dǎo)人束之高閣，或者為了消解公眾的不滿情緒買通專家為其決策裝飾門面的現(xiàn)象層出不窮。為此，要科學(xué)、合理地界定重大行政決策的事項范圍，并予以固化，縮小行政機關(guān)的自由裁量空間，用剛性的制度規(guī)定專家必須參與重大行政決策，同時規(guī)范專家遴選制度，使真正才德兼?zhèn)渲诉M入政府決策過程。

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Problems of Expert Verification in Major Executive Decisions and Countermeasures

GUAN Xingli，WANG Liping

(SchoolofPublicManagement,TianjinUniversityofCommerce,Tianjin300134,China)

Expert demonstration is clearly pointed out to be the indispensable procedure for making major administrative decisions in the Fourth Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China. Though researches about the dilemma of experts participating in major administrative decisions, it was found that the unclear definition of the scope of major administrative decision-making, the lack of expert argumentation system, and the limitations of the experts themselves are important factors leading to decision failure. Therefore, some measures should be taken that the extension of major administrative decisions is cured and the rigid system is used to regulate the decision-making body and the behavior of experts, in order to ensure the realization of the decision-making function.

major administrative decisions;expert verification;decision-making function

2016-10-07

關(guān)興麗(1964-)，女，滿族，吉林市人，天津商業(yè)大學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師。研究方向：當代中國政府管理理論與實踐。 王麗萍(1992-)，女，安微阜陽人，天津商業(yè)大學(xué)碩士生。研究方向：當代中國政府管理理論與實踐。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.01.006

D63

A

1008-6285(2017)01-0022-05