柳 楊，許 貝

(西藏大學(xué) 政法學(xué)院，西藏 拉薩 850000)

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“依法治藏”背景下，西藏自治區(qū)鹽業(yè)體制改革研究
——基于那曲、昌都、林芝的實(shí)地調(diào)研

柳 楊，許 貝

(西藏大學(xué) 政法學(xué)院，西藏 拉薩 850000)

“百味鹽為首”，鹽是中國(guó)人居家生活最重要的必需品之一。文章在簡(jiǎn)述“2016年版”鹽業(yè)體制改革必要性的基礎(chǔ)上，以那曲、昌都、林芝三地市的實(shí)地調(diào)研為依托，分析了目前西藏地區(qū)鹽業(yè)管理體制存在的不足，并從科學(xué)制定農(nóng)牧民加碘鹽定量標(biāo)準(zhǔn)及食鹽產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，探索建立“定點(diǎn)企業(yè)+跨區(qū)批發(fā)”的市場(chǎng)流通新模式，強(qiáng)化鹽政執(zhí)法監(jiān)督和行業(yè)管理以及實(shí)現(xiàn)與藥品同級(jí)別的市場(chǎng)監(jiān)督管理制度等方面探尋藏區(qū)鹽業(yè)體制改革的路徑，以使鹽業(yè)體制改革順利推進(jìn)。

依法治藏；鹽業(yè)體制改革；加碘鹽定量標(biāo)準(zhǔn)；定點(diǎn)企業(yè)+跨區(qū)批發(fā)

一、調(diào)研背景

中國(guó)人舌尖上咸的味覺(jué)就來(lái)自于鹽。鹽作為國(guó)民生活的必需品，直接關(guān)系民生問(wèn)題的大局。在20世紀(jì)末，國(guó)務(wù)院就開(kāi)始醞釀鹽業(yè)體制改革的方案，幾經(jīng)波折，在2002年，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)了《關(guān)于鹽業(yè)管理職能有關(guān)問(wèn)題的通知》以后，理論界以及經(jīng)營(yíng)方就鹽業(yè)體制改革的可行性即是否取消鹽業(yè)專營(yíng)制度展開(kāi)激烈的辯論，之后十多年的時(shí)間爭(zhēng)議不斷。2014年國(guó)家工信部首次提出，有關(guān)部門正在加緊研制全國(guó)鹽業(yè)體制改革的具體方案，總體的方向是取消食鹽專營(yíng)，實(shí)行政企分開(kāi)。2016年4月22日，國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)多方調(diào)研及慎重考量，《鹽業(yè)體制改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)最終出臺(tái)，直接推動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)鹽業(yè)體制改革的又一次深化。《方案》指出：“以確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全為核心，在堅(jiān)持食鹽專營(yíng)制度基礎(chǔ)上推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持依法治鹽，創(chuàng)新管理方式，健全食鹽儲(chǔ)備，嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管，建立公平競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)管到位的市場(chǎng)環(huán)境，培育一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，逐步形成符合我國(guó)國(guó)情的鹽業(yè)管理體制?！庇纱丝梢钥闯?，本次鹽改方案依然以鹽業(yè)專營(yíng)制度為基礎(chǔ)，主要就鹽業(yè)流通體制等問(wèn)題進(jìn)行深化。在此背景下，2016年9月14日至25日，筆者與西藏自治區(qū)商務(wù)廳、公安廳、財(cái)政廳、衛(wèi)計(jì)委、鹽業(yè)總公司等單位成員赴那曲、昌都、林芝三地市進(jìn)行調(diào)研。

二、食鹽體制改革的必要性機(jī)理分析

目前我國(guó)的諸多國(guó)有壟斷行業(yè)中,中國(guó)鹽業(yè)總公司無(wú)疑最具有代表性。相較于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下壟斷巨頭依靠壟斷資本優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)壟斷利潤(rùn)、運(yùn)用價(jià)格優(yōu)勢(shì)排擠新的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入行業(yè)領(lǐng)域,我國(guó)鹽業(yè)壟斷與其他行業(yè)的行政壟斷一樣,實(shí)行“政企不分”的單一所有制結(jié)構(gòu),將行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)利結(jié)合起來(lái),產(chǎn)生了全局性的國(guó)家壟斷。黨的十八屆三中全會(huì)指出:“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！痹诖吮尘跋?，食用鹽行業(yè)如何盡快適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)需求，合理調(diào)整現(xiàn)有的監(jiān)管模式、提高資源的市場(chǎng)配置效率成為當(dāng)下急需解決的問(wèn)題。食鹽專營(yíng)專賣的制度優(yōu)勢(shì)在于能夠有效保障產(chǎn)量供給平衡、規(guī)范企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)和外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境，進(jìn)而保證國(guó)家財(cái)政收入的穩(wěn)定；但市場(chǎng)化改革的好處在于能夠有效提高企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)自我革新的能力。“既依賴行政命令的方式提高價(jià)格以剝奪消費(fèi)者,又通過(guò)政策壁壘來(lái)隔絕競(jìng)爭(zhēng)者,是一種低效率的壟斷?！盵1]從歷史發(fā)展來(lái)看,我國(guó)現(xiàn)有的鹽業(yè)壟斷體制既非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物,更非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的反映,而是我國(guó)20世紀(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的特殊過(guò)渡現(xiàn)象,這在一定程度上反映出食鹽行業(yè)改革的不徹底性[2]。就《方案》來(lái)看，本次鹽業(yè)體制改革，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的切入，從內(nèi)外兩個(gè)方面加強(qiáng)企業(yè)自身的競(jìng)爭(zhēng)力度：一是改變過(guò)去定點(diǎn)銷售的模式，允許食用鹽銷售企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)；二是允許食用鹽生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入流通、銷售領(lǐng)域，以自有的企業(yè)品牌開(kāi)展跨區(qū)域間的經(jīng)營(yíng)。這兩大變化，將從根本上提升我國(guó)鹽業(yè)生產(chǎn)、銷售企業(yè)的整體活力，提高供給側(cè)改革背景下企業(yè)自身的競(jìng)爭(zhēng)力。

首先，競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)創(chuàng)新這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)毋庸置疑的內(nèi)在規(guī)律。競(jìng)爭(zhēng)將形成倒逼機(jī)制，推動(dòng)食鹽行業(yè)內(nèi)部加快改革速度，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的體制機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)的生機(jī)與活力。在多元化主體參與的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，現(xiàn)在的壟斷利潤(rùn)將被分割殆盡。在這樣內(nèi)部有力的推動(dòng)下，食鹽生產(chǎn)、銷售企業(yè)必會(huì)大力開(kāi)發(fā)高質(zhì)量的新產(chǎn)品，進(jìn)而豐富我國(guó)食鹽市場(chǎng)的種類供給，增加消費(fèi)者的選擇性。其次，此次鹽改將極大挖掘市場(chǎng)的內(nèi)在潛力，突破原有體制機(jī)制羈束，優(yōu)勢(shì)食鹽產(chǎn)品的品質(zhì)價(jià)值、品牌價(jià)值將得以充分體現(xiàn)。通過(guò)實(shí)施品牌創(chuàng)新、質(zhì)量創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新，食鹽行業(yè)的市場(chǎng)規(guī)模將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。再次，此次鹽改將會(huì)有力地促進(jìn)食鹽行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。多而小的產(chǎn)業(yè)格局將被大而全的企業(yè)所取代，生產(chǎn)技術(shù)落后、創(chuàng)新能力不足的食鹽生產(chǎn)企業(yè)和不具有區(qū)域、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的銷售企業(yè)將會(huì)被大的市場(chǎng)所淘汰，食鹽行業(yè)的整體生產(chǎn)水平、研發(fā)能力以及附加值將得到質(zhì)的提升。最后，此次鹽改有助于形成一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的民族企業(yè)。食鹽行業(yè)將迎來(lái)一輪重組破產(chǎn)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的兼并熱潮，從根本上改變過(guò)去區(qū)域分割、各自為政的局面，將會(huì)使能發(fā)揮技術(shù)品牌優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)銷一體、跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的大中型企業(yè)脫穎而出。

三、西藏自治區(qū)鹽業(yè)管理制度的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

西藏自治區(qū)位于我國(guó)西南邊陲，獨(dú)特自然地理環(huán)境，形成了世居于此的藏、門巴、珞巴等少數(shù)民族獨(dú)具特色的飲食傳統(tǒng)和禁忌。自1996 年我國(guó)食鹽實(shí)行專營(yíng)體制以來(lái)，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和層層推進(jìn)，該區(qū)在實(shí)施鹽業(yè)管理制度方面取得了一定成績(jī)。西藏自治區(qū)先后出臺(tái)《西藏自治區(qū)食鹽專營(yíng)辦法》《西藏自治區(qū)實(shí)施〈食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例〉辦法》等法律法規(guī)，使得全區(qū)鹽業(yè)管理工作有法可依。此外，此次調(diào)研的三個(gè)地市，均在地市一級(jí)成立鹽業(yè)分公司，由自治區(qū)鹽業(yè)總公司統(tǒng)一調(diào)配城市精制鹽和農(nóng)牧民加碘鹽，碘鹽的覆蓋率各地市較高，均達(dá)到95%以上。農(nóng)牧民加碘鹽配送及專項(xiàng)資金補(bǔ)貼等情況落實(shí)較好，依法打擊制販假鹽以及土鹽、工業(yè)鹽利用及監(jiān)管各項(xiàng)工作均取得較好的成效。但由于自治區(qū)人口分布密度稀疏、居住相對(duì)分散，鹽業(yè)管理制度還存在一些問(wèn)題。

(一)農(nóng)牧民加碘鹽配送成本較高且存在權(quán)力尋租的空間

西藏自治區(qū)素有“世界屋脊”之稱，屬高原山地地形，自然災(zāi)害頻發(fā)，自然地理?xiàng)l件較差，交通不便，除了制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，給食用鹽的配送帶來(lái)極大不便。食鹽配送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，村一級(jí)的發(fā)放仍然是傳統(tǒng)人背馬駝，成本較高。此外，按照自治區(qū)統(tǒng)一定量標(biāo)準(zhǔn)——每人每年5.5公斤、每公斤0.5元的價(jià)格進(jìn)行配送，自治區(qū)鹽業(yè)總公司的碘鹽配送只送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分發(fā)到各轄屬的行政村和自然村。在那曲地區(qū)那曲縣的調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)牧民加碘鹽的發(fā)放未按照自治區(qū)定量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

(二)農(nóng)牧民人均食鹽定量標(biāo)準(zhǔn)不合理使得加碘鹽流入市場(chǎng)

按照《西藏自治區(qū)實(shí)施〈食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例〉辦法》以及農(nóng)牧民加碘鹽配送的相關(guān)法律政策規(guī)定，藏區(qū)農(nóng)牧民按照人均每年5.5公斤的標(biāo)準(zhǔn)，由鹽業(yè)公司進(jìn)行配送。但就西藏各個(gè)地市而言情況參差不齊，自治區(qū)的加碘鹽配送只按照戶籍人數(shù)進(jìn)行，這其中包括了外出務(wù)工以及外出上學(xué)的人數(shù)。農(nóng)牧民加碘鹽過(guò)剩造成了加碘鹽流入市場(chǎng)銷售的現(xiàn)象。加碘鹽對(duì)農(nóng)牧民而言享受財(cái)政補(bǔ)貼，故而嚴(yán)禁流入市場(chǎng)盈利。筆者在那曲地區(qū)索縣調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了900公斤的農(nóng)牧民加碘鹽在超市倉(cāng)庫(kù)，對(duì)外銷售。

(三)傳統(tǒng)土鹽、工業(yè)鹽存在一定的市場(chǎng)空間

西藏地區(qū)農(nóng)牧民有使用土鹽煮肉、打酥油茶的傳統(tǒng)，他們認(rèn)為使用土鹽可以使得肉味鮮美，可提高酥油茶的色度。此外，土鹽還用于牲畜食用。傳統(tǒng)的土鹽生產(chǎn)地區(qū)有那曲地區(qū)的雙湖縣、昌都市的芒康縣等地。工業(yè)鹽屬于化工原料，不能食用，根據(jù)藏區(qū)的情況，工業(yè)鹽適用范圍小、銷量小，主要是個(gè)別單位用來(lái)“精華機(jī)械”和雪災(zāi)期間融雪以及牛羊皮的存放使用。青海省格爾木市有豐富的鹽資源，具有悠久的開(kāi)發(fā)歷史、開(kāi)發(fā)規(guī)模宏大、開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)豐富，加之交通便利，所以，目前西藏那曲地區(qū)市場(chǎng)流通的工業(yè)鹽主要是由格爾木生產(chǎn)。

(四)城鎮(zhèn)精制鹽包裝存在瑕疵

筆者在昌都市調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)精制鹽包裝存在瑕疵。昌都市圣康牌精制鹽外包裝標(biāo)簽標(biāo)識(shí)配料與實(shí)際添加物不一致(標(biāo)識(shí)為碘酸鉀，實(shí)為碘化鉀)，且外包裝標(biāo)簽標(biāo)識(shí)生產(chǎn)企業(yè)與實(shí)際生產(chǎn)企業(yè)不一致。這就導(dǎo)致昌都市連續(xù)兩年抽檢12批次碘鹽不合格，因此問(wèn)題，昌都鹽業(yè)公司與昌都市食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)生多次爭(zhēng)議。

(五)現(xiàn)有法律法規(guī)數(shù)量少且較為陳舊

食鹽專營(yíng)專賣是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要制度，其管理銷售必須要做到有法可依。目前西藏食鹽管理體制只有《西藏自治區(qū)食鹽專營(yíng)辦法》《西藏自治區(qū)實(shí)施〈食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例〉辦法》等法律法規(guī)。由于法規(guī)數(shù)量少，在多個(gè)層面造成無(wú)法可依的尷尬局面。且現(xiàn)在實(shí)施的法律法規(guī)陳舊，均為20世紀(jì)90年代末制定，與該區(qū)鹽業(yè)管理制度的現(xiàn)狀存在脫節(jié)。

(六)食鹽市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分和區(qū)域分割問(wèn)題比較突出

批發(fā)經(jīng)營(yíng)是食鹽流通的主要模式，一直以來(lái)，西藏食鹽經(jīng)營(yíng)是以省區(qū)、地市、縣公司三級(jí)批發(fā)，經(jīng)銷商轉(zhuǎn)代批發(fā)銷售流通的模式。在自治區(qū)6個(gè)地市中，均由自治區(qū)鹽業(yè)總公司統(tǒng)一結(jié)算，地市鹽業(yè)分公司批發(fā)銷售，城鎮(zhèn)以個(gè)體零售商店為主渠道轉(zhuǎn)批代銷。這種商業(yè)模式的優(yōu)點(diǎn)是，有利于保障食鹽安全供應(yīng)，在消除碘缺乏病和防止劣質(zhì)、假冒食鹽進(jìn)入市場(chǎng)等方面發(fā)揮了積極作用。但最大問(wèn)題是不利于食鹽統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，阻礙了生產(chǎn)企業(yè)跨區(qū)域自由競(jìng)爭(zhēng)，也容易滋生價(jià)格壟斷和鹽政執(zhí)法過(guò)程中政企不分的問(wèn)題。

四、西藏自治區(qū)食鹽體制改革面臨的實(shí)踐性難題

(一)需破解鹽業(yè)市場(chǎng)化與監(jiān)管難的矛盾以確保鹽品質(zhì)量

自1996年我國(guó)實(shí)行食鹽國(guó)家專營(yíng)制度以來(lái)，通過(guò)實(shí)行對(duì)加碘食鹽生產(chǎn)、銷售等領(lǐng)域嚴(yán)格監(jiān)管的方式，即生產(chǎn)企業(yè)依照規(guī)定生產(chǎn)合格碘鹽、銷售企業(yè)確保分區(qū)域定向銷售、鹽業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)具體的市場(chǎng)監(jiān)督，找到了一條快捷、高效解決居民碘缺乏病和碘缺乏危害的科學(xué)途徑。目前，自治區(qū)合格碘鹽普及率達(dá)到95%以上，在全區(qū)范圍內(nèi)基本消除了因缺乏食用碘微量元素而導(dǎo)致的甲狀腺腫大、兒童發(fā)育不良等問(wèn)題，確保了人民群眾的生活健康。如果簡(jiǎn)單地放開(kāi)食鹽市場(chǎng)(例如簡(jiǎn)單地取消專營(yíng)制度)，在合格碘鹽的生產(chǎn)、流通、監(jiān)督等相應(yīng)措施沒(méi)跟上的情況下，極有可能導(dǎo)致合格碘鹽供給水平降低。特別是偏遠(yuǎn)地市，由于市場(chǎng)監(jiān)管的不到位，為不合格食鹽的流入留下空子，很有可能會(huì)帶來(lái)農(nóng)牧民碘缺乏病復(fù)發(fā)和擴(kuò)大的問(wèn)題。

(二)需結(jié)合民族地區(qū)特殊性制定政策以保障鹽品安全

歷史上自治區(qū)的農(nóng)牧民有食用土鹽的習(xí)慣，在部分地區(qū)至今仍保留著用農(nóng)副產(chǎn)品換土鹽的“以物易物”習(xí)慣。只是由于近年來(lái)補(bǔ)貼低價(jià)碘鹽配送制度的普及，抑制了土鹽交易和消費(fèi)。根據(jù)目前的鹽業(yè)狀況，鹽業(yè)企業(yè)起著穩(wěn)定食鹽市場(chǎng)、保障食鹽質(zhì)量的重大作用。如果食鹽市場(chǎng)放開(kāi)后，在比較利益的驅(qū)動(dòng)下，各種不合格土鹽和工業(yè)鹽很有可能會(huì)流入市場(chǎng)，容易滋生價(jià)格不穩(wěn)定、產(chǎn)品質(zhì)量無(wú)法保障、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。這樣不僅會(huì)影響地區(qū)廣大居民的健康和安全問(wèn)題，嚴(yán)重的甚至?xí)?lái)新的社會(huì)恐慌。

五、西藏自治區(qū)鹽業(yè)體制改革的若干具體建議

(一)科學(xué)制定農(nóng)牧民加碘鹽定量標(biāo)準(zhǔn)及食鹽產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)

目前看來(lái)，藏區(qū)農(nóng)牧民統(tǒng)一每年每人配送食用加碘鹽5.5公斤的標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。此外，我國(guó)鹽產(chǎn)品中，食用鹽標(biāo)準(zhǔn)(GB5461-2000，其中規(guī)定氯化鈉含量為精制鹽優(yōu)級(jí)≥99.1%，日曬鹽1級(jí)≥93.2%)與工業(yè)用鹽的標(biāo)準(zhǔn)(GB/T5462-2003，其中規(guī)定氯化鈉含量精制鹽≥99.10%，日曬鹽≥94.5%)并沒(méi)有明顯差別[3]。這也是市場(chǎng)放開(kāi)后，工業(yè)原料鹽可能流入食鹽市場(chǎng)、導(dǎo)致流通混亂和社會(huì)恐慌的主要原因。據(jù)此，筆者建議，一方面將農(nóng)牧民加碘鹽的標(biāo)準(zhǔn)下放到地市一級(jí)，允許地市鹽業(yè)主管部門在人均5.5公斤的基礎(chǔ)上小范圍調(diào)控，這樣可以減少農(nóng)牧民加碘鹽的浪費(fèi)；另一方面，從國(guó)家層面，提高食用鹽品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，建立我國(guó)更高規(guī)格的食用鹽產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于防止工業(yè)原料鹽的流入，更有利于產(chǎn)能優(yōu)化、行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和保障市場(chǎng)健康運(yùn)行。

(二)探索建立“定點(diǎn)企業(yè)+跨區(qū)批發(fā)”的市場(chǎng)流通新模式

根據(jù)2016年4月22日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鹽業(yè)體制改革方案》，未來(lái)食鹽生產(chǎn)企業(yè)按照就近流通的原則形成合理的區(qū)域布局是一個(gè)基本方向，但自治區(qū)目前還沒(méi)有區(qū)內(nèi)食鹽生產(chǎn)企業(yè)。故而，鹽改實(shí)施以后，允許地市通過(guò)市場(chǎng)選擇，形成“一個(gè)定點(diǎn)企業(yè)服務(wù)若干地市”或“多個(gè)定點(diǎn)企業(yè)服務(wù)一個(gè)地市”的市場(chǎng)流通新格局，即按市場(chǎng)原則，促進(jìn)商品和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，允許食鹽企業(yè)之間進(jìn)行跨區(qū)域合作和競(jìng)爭(zhēng)。

(三)繼續(xù)做好食鹽加碘財(cái)政補(bǔ)貼和配送服務(wù)工作

受自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，即使食鹽市場(chǎng)開(kāi)放，在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地市，由于地廣人稀、交通不便、社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，國(guó)有鹽業(yè)公司在這些地區(qū)所發(fā)揮的作用仍然不可替代。此次調(diào)研中，昌都、林芝由于交通運(yùn)輸條件的限制，全市平均噸鹽運(yùn)費(fèi)在1006.7元左右，不少地區(qū)達(dá)到1200元以上，運(yùn)費(fèi)在銷售成本中占了絕對(duì)比重。西藏鹽業(yè)總公司為了保證農(nóng)牧民碘鹽供應(yīng)價(jià)格維持在0.5元/公斤的水平，每年政府用于對(duì)農(nóng)牧區(qū)碘鹽的專項(xiàng)補(bǔ)貼達(dá)到3500萬(wàn)元以上，不少地方的運(yùn)輸配送成本甚至已經(jīng)超過(guò)了食鹽本身的成本。如果食鹽市場(chǎng)完全放開(kāi)，追求利益最大化的企業(yè)是不可能將合格碘鹽配送到這些交通不便、經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)的。因此，做好食鹽加碘財(cái)政補(bǔ)貼和配送服務(wù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，各級(jí)政府必須給予特別重視和關(guān)心。

(四)適當(dāng)提高食鹽產(chǎn)業(yè)集中度，逐步形成有限競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局

市場(chǎng)化是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革深化的基本方向，食鹽行業(yè)長(zhǎng)期擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定物價(jià)、惠及民生的政策性任務(wù)，在改革攻堅(jiān)階段應(yīng)當(dāng)為國(guó)家做出新的貢獻(xiàn)。然而考慮到食鹽作為生活必需品和直接關(guān)系人民身體健康素質(zhì)的特殊屬性，食鹽行業(yè)的市場(chǎng)化應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎，步子不宜邁得過(guò)大[4]。為保障人民基本食鹽消費(fèi)的穩(wěn)定和安全，現(xiàn)階段要堅(jiān)持“逐漸推進(jìn)，有限競(jìng)爭(zhēng)，內(nèi)部放開(kāi)”的原則。國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入條件，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。在未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，現(xiàn)有食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)只減不增，減少數(shù)量，提高質(zhì)量，支持兼并重組，做強(qiáng)做優(yōu)，在提高產(chǎn)業(yè)集中度的同時(shí)注意防止造成壟斷，形成如美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體由幾家或十幾家大型食鹽產(chǎn)銷一體化企業(yè)的有限市場(chǎng)格局，培育一大批具有區(qū)域、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的高度綜合的鹽業(yè)生產(chǎn)銷售企業(yè)[5]。

(五)強(qiáng)化鹽政執(zhí)法監(jiān)督和行業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)與藥品同級(jí)別的市場(chǎng)監(jiān)督管理制度

鹽業(yè)管理體制改革的一個(gè)核心問(wèn)題，就是要通過(guò)改變傳統(tǒng)管理體制和建立統(tǒng)一市場(chǎng)等方式，以解決食鹽生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的安全保障問(wèn)題。食鹽作為人民群眾的基本消費(fèi)品，由于自治區(qū)各地市的儲(chǔ)量、品位和資源稟賦不均勻，加上噸位大、價(jià)值低、產(chǎn)銷銜接客觀上有一定的難度。同時(shí)，由于生產(chǎn)企業(yè)集約化程度不高等原因，很容易導(dǎo)致食鹽流通過(guò)程中各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性加大。為了確保食鹽供求穩(wěn)定和質(zhì)量安全，必須把鹽政執(zhí)法提高到與食品和藥品同等重要的程度。為此，建議將鹽政執(zhí)法逐步納入食品和藥品監(jiān)督執(zhí)法的范疇[6]。在下一步的工作中，應(yīng)以國(guó)家鹽政執(zhí)法法為準(zhǔn)繩，以行業(yè)自律調(diào)節(jié)為輔助，以企業(yè)改革深化為依托，努力探索一條具有我國(guó)社會(huì)主義特色的鹽政監(jiān)督執(zhí)法管理制度。

(六)推動(dòng)鹽業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)調(diào)自律職能

鹽業(yè)體制改革應(yīng)當(dāng)是包括生產(chǎn)流通、行業(yè)自律、政府監(jiān)管等環(huán)節(jié)在內(nèi)的多層次、立體式改革。越是在市場(chǎng)化程度高的國(guó)家和地區(qū)，行業(yè)協(xié)會(huì)的角色愈加重要。中國(guó)三十多年來(lái)的改革經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，在市場(chǎng)化迅速推進(jìn)的過(guò)程中，容易出現(xiàn)市場(chǎng)失靈而同時(shí)政府失位和缺位的問(wèn)題，這就要求行業(yè)協(xié)會(huì)作為第三方組織及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)位。自治區(qū)鹽業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)積極順應(yīng)市場(chǎng)化趨勢(shì)，強(qiáng)化自身地位，一方面努力推進(jìn)行業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)和自律，另一方面建立起企業(yè)與政府順暢溝通的渠道，在適當(dāng)范圍內(nèi)由國(guó)家授權(quán)承擔(dān)必要的監(jiān)督管理職能，完善鹽業(yè)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。

目前，供給側(cè)改革、淘汰落后產(chǎn)能的市場(chǎng)化改革正在如火如荼進(jìn)行，此次鹽改將會(huì)加快推進(jìn)食鹽壟斷行業(yè)的改革速度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)特殊壟斷行業(yè)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使有限的資源發(fā)揮最大的功效價(jià)值，最大可能地發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的作用，推動(dòng)食鹽行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。在“依法治藏”的時(shí)代背景下，西藏自治區(qū)正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要機(jī)遇期，由此帶來(lái)的民生問(wèn)題受到社會(huì)各界的普遍關(guān)注。怎樣才能更有效地解決好民生問(wèn)題，并使其可以依照法治化的方式得以妥善解決，是當(dāng)前社會(huì)治理中不容回避的重大實(shí)踐問(wèn)題。與人民生命健康最直接相關(guān)的食鹽問(wèn)題尤其應(yīng)該引起特別重視。社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的民生難題不僅關(guān)系依法治國(guó)方略的實(shí)質(zhì)推進(jìn)，而且還涉及社會(huì)和諧、民族團(tuán)結(jié)等重大問(wèn)題。故而，西藏自治區(qū)應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)此次鹽改，做好碘鹽普及推廣工作，切實(shí)保障和改善民生。

[1] 周民良.在體制創(chuàng)新中推動(dòng)壟斷行業(yè)的改革進(jìn)程[J].經(jīng)濟(jì)研究,2007 (2)：65.

[2] 薛克鵬.行政壟斷的非壟斷性及其規(guī)制[J].天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2007(3)：79-86.

[3] 我國(guó)鹽業(yè)體制改革專項(xiàng)調(diào)查和建議[EB/OL].[2017-03-02].http://www.cnsalt.cn/d.asp?id=27195.

[4] 徐蘭飛.我國(guó)的鹽業(yè)法律管理體系:內(nèi)容、問(wèn)題及建議[J].改革與戰(zhàn)略,2007(10)：103-112.

[5] 武二順.論我國(guó)食鹽專營(yíng)管理立法及其完善[D].北京:中國(guó)政法大學(xué),2007.

[6] 曾凡英，王偉.我國(guó)鹽業(yè)壟斷的法制問(wèn)題研究[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011(1)：47.

On the Reform of Salt Industry in Tibet Under the Background of“Law-based Governance of Tibet”——AninvestigationbasedonNaqu,Changdu,andLinzhi

LIU Yang,XU Bei

(InstituteofPoliticalScienceandLaw,TibetUniversity,Lhasa850000,China)

“As the first of hundreds of tastes”, salt is one of the most important necessities in Chinese domestic life. Based on a brief analysis about the necessity of the "2016" reform of salt industry and their field investigation in three cities: Naqu, Changdu, and Linzhi, the authors of this paper made an analysis about the shortcomings in the management system of the current salt industry in Tibet. In addition, they tried to explore a new model of market circulation which is the “designated enterprises plus trans-regional wholesale” from scientifically setting the quantitative standards on iodized salt for farmers and herdsman and on salt products and some methods about the reform of salt industry in Tibet from strengthening the supervision of salt law enforcement and industry management in order to achieve the same level of supervision and management system as medicine market, with the aim of successfuly improving the reform of salt industry in Tibet.

law-based governance of Tibet;reform of salt industry;criteria for the fixed quantity of lodized salt;appinted enterprises plus transregional wholesale

2017-04-13

柳 楊(1979-)，女，土家族，湖北恩施人，西藏大學(xué)理論法學(xué)系副主任，副教授，博士。研究方向：民族法學(xué)。 許 貝(1992-)，男，山西臨汾人，西藏大學(xué)碩士生。研究方向：民族地方法治建設(shè)、民族法文化。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.07.014

F269.22

A

1008-6285(2017)07-0057-05