董 潔

(濟南大學 計劃財務(wù)處，山東 濟南 250022)

近年來，國家對高?？蒲醒邪l(fā)的投入不斷提高，近十年科研經(jīng)費年均增長達到20%。盡管如此，我國高?？蒲薪?jīng)費的管理現(xiàn)狀不容樂觀，科研腐敗問題頻發(fā)。中國科協(xié)調(diào)查顯示：一些高校將科研經(jīng)費用于項目研究的比例很低，僅占40%左右；高達60%的經(jīng)費則流失在科學研究之外的領(lǐng)域。[1]近年來，國家相繼出臺了一系列政策制度，從科研經(jīng)費預算編制、預算執(zhí)行到結(jié)題驗收均實行嚴格監(jiān)管。但始料不及的是，過嚴的管控措施束縛了科研人員支配科研經(jīng)費的自主性，在一定程度上影響了科研經(jīng)費使用績效，也影響了高校老師的科研熱情。科研經(jīng)費到底是需要嚴格管制還是柔性管理，這也成為了國家科研管理部門的兩難選擇。如何跳出“一放就亂，一管就死”的管理怪圈，尋求一種更靈活、更有效率和效益的政策體制，在規(guī)范管理的框架下激發(fā)科研活力，是個值得研究的問題。本文擬從政策視角出發(fā)，剖析我國高?？蒲薪?jīng)費管理政策中存在的問題，并提出相關(guān)建議，以期為科研經(jīng)費管理的政策調(diào)整提供參考。

一、政策制定主體的價值與策略選擇困境

高?？蒲薪?jīng)費管理政策的制定主體主要是指政府有關(guān)部門。作為科研經(jīng)費管理政策制定的主體，他們在制定政策時必定會進行“管”和“放”的價值權(quán)衡和策略選擇，以追求科研經(jīng)費管理政策的合理有效。目前科研經(jīng)費管理中存在價值與策略選擇的矛盾，陷入“管”和“放”的邏輯沖突之中。

(一)管的邏輯

所謂“管的邏輯”，是從維護科研經(jīng)費公共利益性質(zhì)的角度看，政府有責任對科研經(jīng)費進行管理。從性質(zhì)上講，科研經(jīng)費(尤其是政府下?lián)艿目蒲薪?jīng)費)屬于委托性質(zhì)的國有資金，是政府交給科研人員進行科學研究的活動經(jīng)費，而不是政府對潛在科研成果支付的代價，這筆經(jīng)費自始至終均不屬于科研人員，而是屬于撥出經(jīng)費的政府或單位。撥出經(jīng)費的政府和單位是經(jīng)費的所有者，而科研人員只是經(jīng)費的使用者。所有者對使用者如何使用經(jīng)費是具有約束權(quán)的。因此，保障科研經(jīng)費真正用于科學研究，需要政府部門進行監(jiān)管。

隨著我國對高?？蒲型度氲目焖僭鲩L，科研經(jīng)費管理已成為相關(guān)部門的重要行政職責。高?？蒲薪?jīng)費問題日益突出，對其進行規(guī)范管理以提高科研經(jīng)費使用效益已成為管理部門的共識。近幾年，國務(wù)院、財政部等多部門相繼出臺了一系列政策制度來規(guī)范科研經(jīng)費管理，如《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號)、《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案的通知》(國發(fā)〔2014〕64號)、《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》(財教[2015]15號)等。這些政策從不同角度對高?？蒲许椖繌念A算編制、項目資金管理以及經(jīng)費違規(guī)使用責任給出了嚴格細致的規(guī)定。雖然個別制度在科研“間接經(jīng)費”、“預算調(diào)整”方面體現(xiàn)了柔性管理的意圖，但從整體上來講，各項制度核心理念是對科研經(jīng)費管理趨于嚴格。

(二)放的邏輯

所謂“放的邏輯”，強調(diào)的是充分尊重科研人員經(jīng)費使用自主權(quán)，發(fā)揮科研人員的科研積極性，落實高校和研究機構(gòu)在科研管理中的權(quán)力，以利于科研項目的有效實施。在理論上，科學研究自由是科學活動的靈魂和生命，這種自由既包括自由選擇科學研究課題的權(quán)利，也包括自由從事科學研究活動和自由表達學術(shù)觀點的權(quán)利。并且，這種自由需要物質(zhì)與制度條件的保障。[2]也就是說，國家制定科研經(jīng)費管理制度首先要保障科學研究的自由。

《教育部、財政部關(guān)于加強中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》(教財〔2012〕7號)和《教育部關(guān)于進一步加強高校科研項目管理的意見》(教技[2012]14號)等文件明確提出：要落實項目負責人直接責任，強化學校主體責任。也就是將科研經(jīng)費使用的自主權(quán)給項目負責人，將科研經(jīng)費使用的監(jiān)管權(quán)下放至高校，來促使科研經(jīng)費使用的自主性和合理性。在高校的價值體系里，科學研究是以研究自由作為核心精神的，實現(xiàn)研究自由就需要科研經(jīng)費的寬松管理。政府部門下放監(jiān)管權(quán)，落實項目負責人自主權(quán)的規(guī)定，其管理態(tài)度也是傾向于“放”的邏輯，保障科研經(jīng)費自主使用。

(三)價值取向與策略沖突的凸顯

從以上分析可以看出，高校科研經(jīng)費的有效監(jiān)管需要雙管齊下，一方面，真正讓科研經(jīng)費用于科研活動開支，需對科研經(jīng)費實施監(jiān)管，以維護公共利益，實現(xiàn)科研經(jīng)費的公共性；另一方面，科研經(jīng)費使用要實現(xiàn)知識生產(chǎn)和創(chuàng)新的目的，不能違背研究自由為導向的大學精神。這樣一來，高?？蒲薪?jīng)費管理政策制定者就面臨兩難困境：為了對政府負責，不得不加大對高?？蒲薪?jīng)費的管理力度，以確保公共利益的實現(xiàn)，這樣勢必會導致科研經(jīng)費的使用規(guī)定過細過死；而另一方面，科研人員從事研究工作，進行知識生產(chǎn)和科技創(chuàng)新，對于政府撥付的科研經(jīng)費，在合理范圍內(nèi)當然可以自主支配，這是對科研人員的基本信任和公共利益權(quán)利的體現(xiàn)。如果政府對科研人員使用經(jīng)費的細節(jié)進行規(guī)定，與研究自由理念相悖，容易挫傷科研人員創(chuàng)新的積極性，制約科研發(fā)展。

以國家自然科學基金為例，目前制度政策要求科研人員在項目申請階段需對各支出項目列明金額，并提供詳細的測算依據(jù)。如5萬元以上的設(shè)備購置或試制，需說明該項設(shè)備與研究任務(wù)的相關(guān)性、現(xiàn)有同樣設(shè)備的利用情況、新設(shè)備與現(xiàn)有設(shè)備的配套情況、新設(shè)備擬安置單位、新設(shè)備的共享方案等。材料費需說明各種材料與研究任務(wù)的關(guān)系和必要性、所需數(shù)量的測算依據(jù)、詳細列明各種材料的名稱、單價、購買數(shù)量及金額等。在經(jīng)費使用過程中，資金用途必須和預算內(nèi)容基本對應，如列支明顯的無預算支出，在結(jié)題驗收階段就會作為問題指出，嚴重時，甚至會影響到項目的結(jié)題驗收。

眾所周知，科研活動是具有探索性的實踐活動，在項目研究尚未開始時，難以明確需要購進多少材料，邀請哪位專家來協(xié)助，也無法預料會開幾次研討會，等等。隨著科技的進步，科研設(shè)備更新?lián)Q代迅速，很難完全依照當初確定的經(jīng)費預算方案去購置設(shè)備材料。另外，科研經(jīng)費的使用要嚴格遵守國家差旅費、會議費、出國費等管理規(guī)定，科研人員稍不留意，就會觸犯經(jīng)費管理政策紅線，導致一些實際科研支出無法報銷?？蒲袑嶋H情況與政策規(guī)定的沖突，也反映出經(jīng)費管理制度的教條和僵化。

政府在制定科研經(jīng)費管理政策時，其主旨是防止科研經(jīng)費被亂用或浪費。但是，科研活動又是極具專業(yè)性的活動，強調(diào)學術(shù)自由和創(chuàng)新探索。因此，對科研經(jīng)費的管理也要符合科研活動的學術(shù)邏輯。當兩者發(fā)生沖突時，采用何種邏輯思維解決問題？科研活動自由和經(jīng)費管理策略二者之中哪個更重要？這是政策制定者需要解決的問題。

二、政策執(zhí)行者的執(zhí)法困境

從科研經(jīng)費管理執(zhí)行層面講，高校在科研經(jīng)費管理中充當著政策執(zhí)行者的角色，是科研經(jīng)費管理的責任主體，承擔著相應的管理責任。《教育部、財政部關(guān)于加強中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》明確提到：學校要建立健全“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理、責任到人”的科研經(jīng)費管理體制?！督逃筷P(guān)于進一步加強高校科研項目管理的意見》也提出：“學校是科研項目管理的責任主體，應認真履行法人職責?！比欢?，作為科研經(jīng)費管理的執(zhí)行主體，高校在執(zhí)行科研經(jīng)費實施辦法時常會遇到一系列的沖突。

(一)高校在科研經(jīng)費執(zhí)行過程中不同部門之間的職責與共管、監(jiān)管要求之間的沖突

高校是科研經(jīng)費管理的責任主體，科研經(jīng)費從預算到使用需高校相關(guān)部門和科研項目負責人協(xié)作完成，以實現(xiàn)科研經(jīng)費的全程監(jiān)管。首先，高?？蒲泄芾聿块T負責科研課題申報立項、結(jié)題驗收、成果鑒定等項目管理工作，同時還需指導預算制定，分析科研經(jīng)費預算的合理性；其次，項目負責人負責科研活動的開展和經(jīng)費的支出使用，按照要求編制清晰的經(jīng)費預算，保證科研經(jīng)費支出的真實性、合法性和效益性；再次，高校財務(wù)部門負責項目經(jīng)費預算執(zhí)行監(jiān)督和經(jīng)費報銷等工作。從制度設(shè)計看，這種三方協(xié)作的運行方式應該能保證科研經(jīng)費的合理使用。但在實際操作中，高校往往面臨政策執(zhí)行沖突。它主要表現(xiàn)為科研管理部門、項目負責人和財務(wù)處三者職能不明晰，看似監(jiān)管流程繁多，其實均未形成有效監(jiān)管。科學研究具備較強的專業(yè)性，科研管理部門和財務(wù)部門其實是很難對科研項目進行有效監(jiān)控?？蒲泄芾聿块T往往只對科研項目申報、驗收的規(guī)范性進行監(jiān)督，財務(wù)管理部門依據(jù)財務(wù)報銷制度和科研經(jīng)費預算制度來對科研經(jīng)費進行監(jiān)督，對科研經(jīng)費是否應用恰當并不具備判斷能力。因此，對經(jīng)費使用的話語權(quán)仍然掌握在項目負責人手中。高校對科研經(jīng)費各方的協(xié)同監(jiān)督，一定程度上只是加劇了手續(xù)繁瑣。

(二)大量科研結(jié)余經(jīng)費閑置、浪費與科研經(jīng)費需求旺盛之間的沖突

我國科研經(jīng)費管理中存在著嚴重的“重申報、輕管理”傾向。在申報階段，部分科研人員為了追求科研經(jīng)費的支持額度，不顧科研項目的實際經(jīng)費需求，將項目經(jīng)費預算做到經(jīng)費支持限額的上限。在項目結(jié)題前，受制于經(jīng)費使用方面的限制，科研經(jīng)費結(jié)余較多。還有項目會規(guī)定部分經(jīng)費必須在科研項目結(jié)題以后才能報銷和使用，這也會導致科研經(jīng)費的較多結(jié)余。此外，大量的橫向項目對科研結(jié)余經(jīng)費沒有合同條款限制，只要高?？蒲腥藛T能達到科研目的，剩余經(jīng)費可以由科研人員繼續(xù)使用。以上種種均對高?？蒲薪?jīng)費管理帶來了不利影響：一方面，大量結(jié)余經(jīng)費閑置沉淀；另一方面，缺乏對結(jié)余經(jīng)費支出的制度約束，易造成科研資金的浪費或濫用。

我國高校普遍存在以科研成果為評價標準的教師評價模式，也正因如此，科研人員對科研項目及其經(jīng)費需求旺盛。科研項目競爭日趨激烈，如2016年國家社科規(guī)劃基金項目平均立項率僅為14%。[3]在現(xiàn)實中，相當一部分高校研究人員由于缺乏科研經(jīng)費，無法正常開展科研工作，他們對科研經(jīng)費的需求甚至可以用“渴求”來形容。而目前的科研管理規(guī)定高校不能將課題結(jié)余經(jīng)費以立項形式進行再次資助，這就造成了結(jié)余經(jīng)費的閑置浪費與科研人員強烈需求之間的沖突。

三、科研人員在經(jīng)費管理中的倫理失范

所謂“倫理失范”，一方面是指倫理主體在不當?shù)膫惱韮r值觀指導下，脫離倫理關(guān)系的引導與制約，違背基本的倫理價值觀而導致倫理喪失，進而無法引導和約束社會成員的倫理道德，導致整個社會呈現(xiàn)無序化的混亂狀態(tài)；另一方面是指社會成員違背主導的社會規(guī)范的行為。[4]

政府撥付的科研經(jīng)費屬于公共資金，具有公共性，科研經(jīng)費旨在推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展?？蒲腥藛T是科研經(jīng)費使用的直接責任人，肩負著合理使用公共經(jīng)費和實現(xiàn)課題研究目標的責任。這就對科研人員設(shè)定了道德底線，即合理使用研究經(jīng)費，保證經(jīng)費開支的公正性。然而，由于目前科研經(jīng)費管理政策過于剛性，科研人員對經(jīng)費管理和使用存在認識誤區(qū)，經(jīng)費預算形式化、經(jīng)費使用自由化、結(jié)余經(jīng)費處理不當?shù)冗`規(guī)失范現(xiàn)象時有發(fā)生。

(一)違背科研經(jīng)費使用的公正性，違規(guī)套取科研經(jīng)費

科研人員本應秉持科學精神和求真態(tài)度，公正、合理分配科研活動經(jīng)費。但是，部分科研人員為了套取科研經(jīng)費，突破了道德底線。其主要形式有：跟相關(guān)單位或企業(yè)進行交易，采用虛開發(fā)票或多開發(fā)票金額或拿回扣的方式違規(guī)套取科研經(jīng)費；利用未實際參與科研活動人員的身份證冒領(lǐng)勞務(wù)費；將個人或家庭的費用開支通過篡改發(fā)票內(nèi)容變更為科研支出來支出科研經(jīng)費。

(二)違背科研經(jīng)費使用的真實性，非法占有科研經(jīng)費

一些課題負責人把個人或者親朋好友設(shè)立的公司作為項目合作單位，通過與關(guān)聯(lián)公司之間捏造合同、協(xié)議等方式，違規(guī)轉(zhuǎn)出科研經(jīng)費，非法占有科研資金。財務(wù)部門往往只對科研人員提供的報銷單據(jù)進行核查，難以對科研活動的真實性和合理性予以甄別，使得科研腐敗更具有隱蔽性。而且，由于轉(zhuǎn)賬套現(xiàn)操作相對簡單，部分科研人員違規(guī)使用科研經(jīng)費，喪失了基本的職業(yè)道德。

(三)違背學術(shù)勞動生產(chǎn)成果評價的客觀性，借“結(jié)題”套現(xiàn)

科研項目完成后，需要經(jīng)過專家的評審才能鑒定和結(jié)項，評價結(jié)果成為結(jié)題的關(guān)鍵。只有實現(xiàn)了約定的科研任務(wù)，課題經(jīng)費才能完全歸課題承擔人使用。一旦結(jié)題未獲通過，科研人員就可能面臨停撥剩余經(jīng)費，取消以后項目申報資格等懲罰措施。一些科研人員為了順利通過結(jié)題，捏造科研成果，或給鑒定專家支付高額咨詢費的形式賄賂專家，達到套取剩余經(jīng)費的目的。

四、經(jīng)費管理內(nèi)容的合理性缺失

目前各級管理部門對科研經(jīng)費管理內(nèi)容的重點放在兩個環(huán)節(jié)，一是項目預算的編制環(huán)節(jié)，二是項目預算執(zhí)行環(huán)節(jié)。在項目預算編制環(huán)節(jié)，往往要求項目申請者編制詳盡的經(jīng)費使用計劃，在經(jīng)費使用過程中要求科研人員嚴格按照申報的預算使用經(jīng)費，預算未包括的費用不能從科研經(jīng)費支出，且預算調(diào)整受到嚴格限制?？蒲谢顒映錆M了探索性和不確定性，嚴苛的經(jīng)費預算管理制度極大約束了科研活動的活力，這顯然是不合理的。

(一)項目預算越編越細，卻愈發(fā)形同虛設(shè)

在項目申報階段，科研人員被要求編制盡可能詳盡的經(jīng)費預算，如材料費需注明擬購置材料的內(nèi)容和數(shù)量，差旅費需注明出差到何地、多少人次參與出差調(diào)研，設(shè)備費需詳細注明擬需采購的各類設(shè)備型號、產(chǎn)地、供應商等。而實際上，在申報階段，科研人員只是粗略勾勒出研究思路和框架，研究步驟也很難達到精確細致的程度。

(二)經(jīng)費支出被預算嚴格鉗制，卻往往脫離實際

在經(jīng)費支出控制階段，嚴格按預算支出是科研經(jīng)費管理的重要手段，超預算內(nèi)容的支出被嚴格限制在報銷范圍之外。如必要科研設(shè)備購置在申報階段沒有被詳細注明便不得購買，差旅費如預算不夠就不能進行外出調(diào)研，咨詢費如未列足預算就不能向咨詢專家支付費用等，這就造成實際的科研支出被虛假的項目預算束縛。一些科研人員為保證科研活動的正常開展，在超出預算的情況下將本該在A項目列支的支出不得不在B項目或C項目支出，用支出形式的合理掩蓋了支出內(nèi)容的不合理。

(三)間接費用基本不用于間接成本，績效支出難以達到激勵效果

為了讓經(jīng)費支出盡量涵蓋實際科研支出，2011年財政部和科技部出臺了《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》(財教[2011]434號)，規(guī)定科研間接費用預算的主要內(nèi)容，間接費用主要補償使用科研承擔單位為課題研究提供儀器設(shè)備及房屋、水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費用和績效支出等。但在高校實際財務(wù)管理中，科研活動所使用的大部分學校資源如實驗室、儀器設(shè)備、水電消耗、信息查閱等基本都由學校事業(yè)經(jīng)費承擔，或者科研經(jīng)費象征性地承擔間接成本，間接費用預算難以真正承擔科研所有間接成本。間接成本預算對科研人員真正有意義的是績效支出，這部分預算為補償研究人員的智力付出提供了解決途徑。但為了謹慎起見，國家對績效支出的比例又做了嚴格的限制，如《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》(財教[2011]434號)規(guī)定“間接費用中績效支出不超過直接費用扣除設(shè)備購置費后的5%”。如100萬的科研經(jīng)費，如設(shè)備費占到50%，間接費用上限為10萬，允許列支的績效支出上限是2萬元，僅能占到課題經(jīng)費的2%左右。如課題組成員為4人，績效支出為人均5000元，有限的績效支出難以發(fā)揮激勵效果。一般來說，接近百萬研究經(jīng)費的科研項目研究過程往往需要1-2年，期間課題組成員需要投入的時間和努力，與人均幾千元的績效支出相比實在是懸殊巨大。

(四)項目預算調(diào)整審批權(quán)雖然下放，仍難以給科研項目松綁

國家為規(guī)范科研經(jīng)費管理，對預算的調(diào)整規(guī)定了嚴格的程序。科技部2005年出臺《關(guān)于嚴肅財經(jīng)紀律 規(guī)范國家科技計劃課題經(jīng)費使用和加強監(jiān)管的通知》，強調(diào)“嚴禁違反規(guī)定自行調(diào)整課題經(jīng)費預算。按規(guī)定，課題經(jīng)費預算一經(jīng)批復，必須嚴格執(zhí)行，一般不做調(diào)整?！?011年科技部下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》(財教[2011]434號)規(guī)定：“課題總預算不變的情況下，直接費用中材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、其他支出預算如需調(diào)整，課題組和課題負責人根據(jù)實施過程中科研活動的實際需要提出申請，由課題承擔單位審批，科技部或相關(guān)主管部門在中期財務(wù)檢查或財務(wù)驗收時予以確認。設(shè)備費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、勞務(wù)費、專家咨詢費預算一般不予調(diào)增，如需調(diào)減可按上述程序調(diào)劑用于課題其他方面支出。間接費用不得調(diào)整?！?015年5月財政部、自然科學基金委聯(lián)合修訂發(fā)布了《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》(財教[2015]15號)，辦法中對預算調(diào)整做了如下規(guī)定：項目預算總額不變的情況下，材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、其他支出預算如需調(diào)整，由項目負責人根據(jù)科研活動的實際需要提出申請，報依托單位審批。會議費、差旅費、國際合作與交流費在不突破三項支出預算總額的前提下可調(diào)劑使用。設(shè)備費、專家咨詢費、勞務(wù)費預算一般不予調(diào)增，如需調(diào)減的，由項目負責人提出申請，報依托單位審批后，用于項目其他方面支出。項目間接費用預算不得調(diào)整?！睆纳鲜鑫募?guī)定看，國家從嚴格的預算調(diào)整程序正在向逐步放寬預算調(diào)整限制方向發(fā)展，但仍對一些直接費用項目設(shè)置了若干調(diào)整限制，下放程度不夠。

五、突破科研經(jīng)費管理困境的思考

分析高校科研經(jīng)費管理政策存在的困境并不是要否定高?？蒲薪?jīng)費管理政策的重要性，而是希望通過困境分析來對高校科研經(jīng)費管理政策及其實際運行進行理性思考，并在此基礎(chǔ)上對政策進行完善。近幾年高?？蒲械目焖侔l(fā)展也正是得益于國家對科研管理政策的不斷反思和調(diào)整。在此背景下，建立凸顯人文關(guān)懷的高?？蒲泄芾碚唧w系十分必要。

(一)立足成果質(zhì)量進行科研經(jīng)費目標管理，走出“管”、“放”的二元對立困境

現(xiàn)行科研管理中對成果的審查不夠嚴謹，才出現(xiàn)“重申報、輕結(jié)題”的現(xiàn)象。對成果審查的松懈，會導致科研經(jīng)費使用的相關(guān)性、合規(guī)性和合理性的欠缺，容易造成科研經(jīng)費違規(guī)使用等隱患。建議實行科研經(jīng)費“目標管理”，即在項目立項環(huán)節(jié)明確成果考核方式。在項目研究期間，組織相關(guān)專家對階段性研究成果進行審查，審查通過的才能進行下一年度的經(jīng)費撥款。這樣，通過對科研成果的要求反向約束科研行為，確保科研經(jīng)費的合理使用。相反，在項目結(jié)題階段，放松科研經(jīng)費的使用審查，放開結(jié)余經(jīng)費的使用限制?？蒲泄芾聿块T轉(zhuǎn)變經(jīng)費使用監(jiān)管模式，將科研人員從經(jīng)費管理的枷鎖中解放出來。

(二)取消碎片式管理，注重科研經(jīng)費政策整體設(shè)計

良好的科研經(jīng)費政策環(huán)境有利于規(guī)范科研人員的行為，更好地發(fā)揮科研經(jīng)費的效益。目前我國的科研經(jīng)費管理體現(xiàn)為碎片化的管理模式，科研經(jīng)費管理主體的治理理念、組織結(jié)構(gòu)和體制安排、運行機制設(shè)計等瑣碎而不統(tǒng)一?？蒲姓哒龆嚅T，科研人員則一頭霧水，不清楚國家對科研經(jīng)費管理的宏觀理念，也不清楚違背制度政策的懲罰措施，在使用科研經(jīng)費方面極易存在投機心理。

科研經(jīng)費管理的理想狀態(tài)應包括管理體制、科研資源配置和懲戒措施的統(tǒng)一。以公共利益為核心，將科研經(jīng)費管理的各個環(huán)節(jié)整合為一體化的管理系統(tǒng)工程，逐步打破科研經(jīng)費管理的“碎片化”的分割格局。首先，國家應從總體上確定科研經(jīng)費的總體管理理念?？蒲薪?jīng)費具有公共性，科研經(jīng)費所有權(quán)歸屬國家，應保證科研經(jīng)費得到公正使用。管理部門應清晰界定科研經(jīng)費的性質(zhì)和功能，明確經(jīng)費使用和管理的責任，對違反科研經(jīng)費使用的后果給予說明。其次，不同類型的科研經(jīng)費可由具體科研項目管理部門在具體預算編制、經(jīng)費使用過程中的特殊要求、課題驗收、結(jié)余經(jīng)費的處理等方面出臺細則規(guī)定。再次，科研經(jīng)費的使用如涉及到會議支出、勞務(wù)發(fā)放、出差調(diào)研等由國家財政部門制定統(tǒng)一的科研經(jīng)費使用規(guī)定。最后由立法機構(gòu)出臺相關(guān)法規(guī)細則，對嚴重違反科研經(jīng)費的違規(guī)行為給出嚴格、明確的懲戒措施。

(三)維護高?？蒲凶杂煞諊?，弱化科研項目預算控制

美國霍普金斯大學的首任校長丹尼爾·吉爾曼(Daniel Gilman)曾說：“大學的目標是最自由地促進有益知識的發(fā)展，鼓勵研究和提高學者水平?！盵5]114科學研究的目的是探索知識和發(fā)現(xiàn)真理，最終實現(xiàn)人的自由發(fā)展。要實現(xiàn)目的價值，必須堅持學術(shù)自由。學術(shù)自由不僅是被大學學術(shù)職業(yè)按照學術(shù)界公認的從事教學和研究的自由，也是學術(shù)職業(yè)可以就公眾問題表達個人意見而免收懲罰、加入全國和國際性學術(shù)組織以及參加他們活動的自由。[6]科學研究是進行高深學問的職業(yè)，其本質(zhì)是學術(shù)性，這就決定了科學研究必須堅持學術(shù)自由。既然科學研究的性質(zhì)和本質(zhì)都集中于學術(shù)性，學術(shù)自由即是其基本價值。

在經(jīng)費管理中，應強化經(jīng)費在創(chuàng)新知識產(chǎn)出中的作用，并以實現(xiàn)目標為監(jiān)控的終點；在科研過程中，減少對科研人員使用科研經(jīng)費的干擾，真正體現(xiàn)學術(shù)自由的本質(zhì)；在預算管理方面，強調(diào)預算總額控制，弱化預算詳細科目控制；在預算編制階段，簡化預算編制內(nèi)容和程序，只需介紹預算的大體使用范圍；在預算執(zhí)行階段，重點審核經(jīng)費支出的合理性，只要項目總額不超出預算，不再控制到具體項目；在結(jié)題驗收階段，重點審核經(jīng)費的使用效果，并明確剩余科研經(jīng)費的歸屬及用途。

(四)推進高?？蒲薪?jīng)費管理的法治化建設(shè)，加大對科研腐敗的懲治力度

我國對科研經(jīng)費管理已建立了相應的法律規(guī)制，但總體來說，立法層級低、體系雜亂、對科研不端行為描述類型不全，缺乏可操作性。[7]我們需要加強高校科研經(jīng)費管理的法治建設(shè)，保障科研經(jīng)費管理的效率和使用的合法性，使得科研腐敗發(fā)生降低到最低水平。

目前我國科研經(jīng)費管理中包括國家社科基金在內(nèi)的縱向課題申報中只是將項目申報書作為合同，項目申報書中并沒有約定違約金，為此，在完善高?？蒲薪?jīng)費管理的有關(guān)法律法規(guī)時，需要對違約金和違約責任在制度層面做出詳細規(guī)定。另外，對科研人員違規(guī)使用科研經(jīng)費管理的制裁措施上，應該對違規(guī)使用經(jīng)費給予明確界定，適用諸如警告、批評、罰款、限制其進行科研申報和剝奪專業(yè)技術(shù)職務(wù)直至解除聘用等法律措施。我國立法體系中，對違規(guī)科研人員進行罰款和剝奪技術(shù)職務(wù)是普遍缺失的制裁措施?？蒲腥藛T之所以違規(guī)使用科研經(jīng)費，就是鉆法治建設(shè)方面的空子，以科研的名義獲取物質(zhì)利益和職務(wù)職稱方面的晉升。而罰款、剝奪技術(shù)職務(wù)等措施，定會使違規(guī)使用科研經(jīng)費的亂象從根本上得到針對性的治理。此外，法治建設(shè)的一個重要方面是查處程序建設(shè)。因為程序乃法律實施的實體之母，再完善的制度，如果沒有責任追究制度，定會流于空洞的口號。我國目前違規(guī)使用科研經(jīng)費的查處主體、調(diào)查取證、制度救濟和裁定等都不完善，亟需進行程序規(guī)范，明確規(guī)定教育行政部門和科技行政部門來實施查處。

科研經(jīng)費管理的法治建設(shè)是一項復雜的工作，需要建立“疏、堵、防、治”相結(jié)合，涵蓋教育預防和科研人員誠信體系建設(shè)在內(nèi)的綜合治理體系，形成治理體系的長效機制。[8]

[1]萬麗華，龔培河.高?？蒲薪?jīng)費腐敗的形式、根源與對策研究[J].科學管理研究,2014,(5).

[2]薛現(xiàn)林.科學研究自由權(quán)利研究[J].河北法學,2004,(9).

[3]2016年國家社科基金年度項目和青年項目立項結(jié)果公布[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-06/17/content_5083081.htm.

[4]朱力.失范范疇的理論演化[J].南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學),2007,(4).

[5]王英杰.美國教育[M].長春：吉林教育出版社,2000.

[6]愛德華·希爾斯,林杰.論學術(shù)自由[J].北京大學教育評論,2005,(1).

[7]常宏建,方玉東.我國科研不端行為法律規(guī)制體系:現(xiàn)狀、問題與建構(gòu)[J].科技進步與對策,2015,(24).

[8]蔣來,詹愛嵐.高校科研活動中的不端行為及對策研究[J].中國科學基金,2015,(1).