劉愛良

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

洞庭湖濕地保護(hù)的立法選擇*

劉愛良

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

洞庭湖濕地是我國(guó)第一批列入國(guó)際重要濕地名錄的六塊濕地之一，具有極其重要的生態(tài)價(jià)值。當(dāng)前洞庭湖濕地面臨著面積銳減、污染嚴(yán)重、生態(tài)服務(wù)功能下降、生物多樣性降低等嚴(yán)峻環(huán)境問題。要解決這些問題，首要的是要有健全的法制。目前，濕地保護(hù)并未有國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，湖南省2005年制定的《湖南省濕地保護(hù)條例》存在立法理念落后、管理?xiàng)l塊分割、制度設(shè)計(jì)粗疏等缺陷。完善洞庭湖濕地保護(hù)立法，應(yīng)當(dāng)采用統(tǒng)一保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合的立法路徑，修訂《湖南省濕地保護(hù)條例》，并在該條例中設(shè)專章保護(hù)洞庭湖濕地。在立法內(nèi)容上，必須創(chuàng)新濕地保護(hù)理念，明確保護(hù)優(yōu)先、一體化保護(hù)、社會(huì)多元共治三項(xiàng)原則；必須強(qiáng)化保護(hù)管理，構(gòu)建與洞庭湖濕地保護(hù)和治理相適應(yīng)的管理體制；必須細(xì)化保護(hù)措施，構(gòu)建最嚴(yán)格的濕地保護(hù)法律制度；必須嚴(yán)格法律監(jiān)督，強(qiáng)化洞庭湖濕地保護(hù)的政府責(zé)任。

洞庭湖濕地;地方立法;一體化保護(hù);管理體制

一、加強(qiáng)洞庭湖濕地保護(hù)立法的重大意義

(一)加強(qiáng)洞庭湖濕地保護(hù)立法是保護(hù)洞庭湖濕地生態(tài)的需要

洞庭湖濕地是指以洞庭湖為主體的湖泊型天然濕地，洞庭湖濕地總面積為2625.1 km2，從地級(jí)市分布來看，以岳陽市占52.8%為最大，其次是益陽市和常德市；從縣市區(qū)分布來看，主要分布在沿湖的沉江市(34.1% )、岳陽縣(28.3% )、湘陰縣(16.4%)和漢壽縣(11.5%)。目前洞庭湖濕地包括4個(gè)保護(hù)區(qū):東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)(我國(guó)首批六塊國(guó)際重要濕地之一)、西洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)(2002年列入國(guó)際重要濕地名錄)、南洞庭湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)(2002年列入國(guó)際重要濕地名錄)與橫嶺湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)(我國(guó)重要濕地)，濕地保護(hù)面積為3330平方公里，其中核心區(qū)面積為801平方公里，主要保護(hù)對(duì)象為濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀鳥類。洞庭湖濕地具有極其重要的生態(tài)價(jià)值，承擔(dān)著汛期徑流調(diào)蓄、供水航運(yùn)、水質(zhì)凈化、漁業(yè)生產(chǎn)、原材料生產(chǎn)、氣候調(diào)節(jié)、休閑旅游、為珍稀動(dòng)物和遷徙鳥類提供棲息地等多種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。有學(xué)者針對(duì)洞庭湖濕地資源的特點(diǎn)，利用條件價(jià)值法對(duì)洞庭湖濕地生態(tài)價(jià)值進(jìn)行了貨幣化評(píng)估，洞庭湖區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能價(jià)值總和近2100億元，單位面積濕地生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)價(jià)值為14.6萬元/公頃，每年的生態(tài)價(jià)值為335.45億元，分別相當(dāng)于全球和全國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值平均水平的26.3倍和26.9倍。該評(píng)估結(jié)果表明，洞庭湖在中國(guó)乃至全球生態(tài)系統(tǒng)中具有獨(dú)特而重要的地位*莊大昌. 基于CVM的洞庭湖濕地資源非使用價(jià)值評(píng)估[J].地域研究與開發(fā),2006,(2):105-110.?？梢哉f，保護(hù)好了洞庭湖濕地，就保護(hù)好了三湘四水的“腎臟”，就有了一張綠色湖南的靚麗名片。

當(dāng)前，洞庭湖濕地保護(hù)面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。主要表現(xiàn)在：一是濕地面積不斷萎縮。2010年開展的二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，10年時(shí)間洞庭湖區(qū)濕地面積減少24萬畝。二是濕地水質(zhì)不斷下降。洞庭湖污染呈逐年加重趨勢(shì)，生活污染嚴(yán)重，富氧化趨勢(shì)明顯，部分濕地水質(zhì)為劣V類，僅少數(shù)濕地水質(zhì)為Ⅱ類以上*吳忠才. 洞庭湖濕地生態(tài)環(huán)境變遷與生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展探析[J].云夢(mèng)學(xué)刊,2006,(1):86-89.。三是生物多樣性受到嚴(yán)重威脅。東方田鼠成災(zāi)、外來物種入侵，魚類數(shù)量從118種減少到30余種。中華鱘、中華秋沙鴨、白鶴、白顴、白鰭豚等珍稀野生物種已經(jīng)到了瀕危的境地*袁正科,袁穗波.洞庭湖濕地野生植物資源種類與開發(fā)利用[J]湖南林業(yè)科技,2004,(5).。嚴(yán)峻形勢(shì)背后的原因是多方面的。但是，濕地保護(hù)職能部門在濕地管理和濕地生態(tài)保護(hù)上的職責(zé)缺位、敷衍推諉是關(guān)鍵原因。在建設(shè)法治政府的大背景下，任何濕地保護(hù)和管理措施都必須依法行政。執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為、亂作為很大程度上暴露的是立法問題，是立法在職權(quán)配置、法律責(zé)任、制度設(shè)計(jì)等方面的缺失*周珂,王權(quán)典.我國(guó)生態(tài)安全的法律價(jià)值與法制體系之初探[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué),2002,(1):69-75.。因此，洞庭湖濕地保護(hù)立法落后，濕地管理和濕地生態(tài)保護(hù)良性制度供給不足是造成洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)嚴(yán)峻形勢(shì)的根本原因。要保護(hù)洞庭湖濕地生態(tài)，良法務(wù)必先行。

(二)加強(qiáng)洞庭湖濕地保護(hù)立法是完善我國(guó)濕地保護(hù)法律體系的需要

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家層面的濕地保護(hù)法律體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，這從三個(gè)方面可以看出：一是從生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)來看，濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行專門保護(hù)是立法趨勢(shì)，其中海洋生態(tài)系統(tǒng)我國(guó)早在1982年就制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》，并已經(jīng)經(jīng)歷了兩次修訂(1999年、2016年)，森林生態(tài)系統(tǒng)也在1994年制定了《森林法》，并也進(jìn)行了一次修訂(1998年)。而直至目前，我國(guó)尚未有一部濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的專門立法；二是從生態(tài)要素的保護(hù)來看，《環(huán)境保護(hù)法》第二條規(guī)定的大氣、水、海洋、森林、野生動(dòng)植物等15類環(huán)境要素，除濕地以外其他環(huán)境要素都制定有專門的法律或者行政法規(guī)。而濕地這一最具生態(tài)價(jià)值的環(huán)境要素既沒有專門的立法，也沒有制定行政法規(guī)；三是從履行國(guó)際公約義務(wù)來看，國(guó)際上早在1971年就訂立了《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》(又稱為《濕地公約》)，對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行專門保護(hù)。但《濕地公約》以倡導(dǎo)性條款為主，屬于國(guó)際軟法，其實(shí)施與否的自決性、實(shí)施路徑與程度的可選性決定了公約在實(shí)施過程中必須充分根據(jù)其特點(diǎn)并結(jié)合國(guó)情進(jìn)行國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化*曾文革,林婧.論食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法在我國(guó)的實(shí)施[J].中國(guó)軟科學(xué),2015,(5):12-20.。我國(guó)1992年加入《濕地公約》，但時(shí)至今日，只在2013年5月1日由國(guó)家林業(yè)局頒布了一個(gè)部門規(guī)章——《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，該《規(guī)定》立法位階低，而濕地生態(tài)保護(hù)具有跨區(qū)域、跨部門的生態(tài)特性，由單個(gè)職能部門出臺(tái)的部門規(guī)章很難對(duì)全國(guó)濕地保護(hù)形成強(qiáng)有力的法律約束。

法律體系構(gòu)建過程中，在國(guó)家層面立法缺位滯后的情況下，地方立法就具有極其重要的開拓引導(dǎo)、支持保障、超前探索、補(bǔ)充完善的作用*桂宇石,柴瑤.關(guān)于我國(guó)地方立法的幾個(gè)問題[J].法學(xué)評(píng)論,2004,(5):103-111.。湖南省早在2005年10月就由省人大常委會(huì)頒行了《湖南省濕地保護(hù)條例》，為全省包括洞庭湖濕地在內(nèi)的濕地保護(hù)提供了基本法律依據(jù)。但該《條例》已經(jīng)施行12年，無論是在立法理念、管理體制、制度設(shè)計(jì)、法律責(zé)任方面都相對(duì)陳舊，并且作為湖南省最具生態(tài)價(jià)值，也是唯一的國(guó)際重要濕地——洞庭湖濕地，該條例沒有設(shè)置洞庭湖濕地保護(hù)特別條款，這也與國(guó)際上通行的濕地分級(jí)分類保護(hù)原則相沖突。因此，加強(qiáng)洞庭湖濕地保護(hù)立法，確立先進(jìn)的立法理念，探索符合濕地生態(tài)規(guī)律的保護(hù)制度、管理體制及法律責(zé)任，進(jìn)而推動(dòng)制定我國(guó)濕地保護(hù)專門立法，形成我國(guó)完善的濕地保護(hù)法律體系具有重要意義。

(三)加強(qiáng)洞庭湖濕地保護(hù)立法是推動(dòng)生態(tài)文明制度創(chuàng)新的需要

十八屆三中全會(huì)要求建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確要求樹立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，建立濕地保護(hù)制度?！皩⑺袧竦丶{入保護(hù)范圍，禁止擅自征用占用國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地和濕地自然保護(hù)區(qū)。確定各類濕地功能，規(guī)范保護(hù)利用行為，建立濕地生態(tài)修復(fù)機(jī)制?！?/p>

中央的改革戰(zhàn)略為湖南生態(tài)文明體制改革提供了創(chuàng)新指引。湖南是全國(guó)“資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)”的試點(diǎn)省份，也是全國(guó)濕地資源最豐富的省份之一，洞庭湖濕地更是全國(guó)乃至全球濕地生境的璀璨明珠。2014年2月，湖南省委發(fā)布《貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的實(shí)施意見》要求深化兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革，推動(dòng)生態(tài)文明制度創(chuàng)新。2015年12月，湖南省在全國(guó)率先出臺(tái)《湖南省生態(tài)文明體制改革實(shí)施方案(2014—2020年)》，明確湖南生態(tài)文明體制改革的路線圖和時(shí)間表，提出要“因地制宜于推行“河(湖)長(zhǎng)”制，完善洞庭湖濕地統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)流域治理同步、交流協(xié)作和資源共享。”習(xí)近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)制度創(chuàng)新必須加強(qiáng)立法工作，將改革成果上升為法律制度，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用

二、洞庭湖濕地保護(hù)立法存在的突出問題

(一)立法分散，導(dǎo)致制度沖突多

濕地兼具陸域和水域雙重特征，具有獨(dú)特的生態(tài)功能，必須實(shí)行專門保護(hù)。但是，我國(guó)濕地保護(hù)立法呈現(xiàn)明顯的碎片化特點(diǎn)，涉及濕地保護(hù)的法律規(guī)范散見于《水法》、《漁業(yè)法》、《水生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)之中，這些法律法規(guī)的立法目的不一，更多地關(guān)注濕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)其生態(tài)功能體現(xiàn)不夠*李愛年,彭本利. 構(gòu)建洞庭湖濕地生態(tài)安全屏障[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2017-02-16(003).。在保護(hù)手段上，只是將濕地作為保護(hù)山水林田的一種手段，并沒有將濕地的全面保護(hù)優(yōu)先考慮。具體到洞庭湖濕地保護(hù)而言，湖南省于2005年制定了《湖南省濕地保護(hù)條例》，但該法總計(jì)29個(gè)條文，制度設(shè)計(jì)較為粗疏，可操作性不強(qiáng)，針對(duì)洞庭湖濕地保護(hù)的專門性規(guī)定缺失。同時(shí)，基于洞庭湖防洪、旅游、水利工程養(yǎng)護(hù)、血吸蟲防治、林業(yè)漁業(yè)資源利用等不同目的，湖南先后制定頒行了《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》、《湖南省旅游管理?xiàng)l例》、《湖南省漁業(yè)條例》、《湖南省血吸蟲病防治條例》、《關(guān)于加強(qiáng)洞庭湖漁業(yè)資源保護(hù)的決定》等地方法規(guī)(規(guī)章)，這些地方立法與《湖南濕地保護(hù)條例》之間存在諸多矛盾。如《湖南省濕地保護(hù)條例》規(guī)定林業(yè)部門是濕地保護(hù)的主管部門，《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》卻規(guī)定湖泊圍墾種植由水行政主管部門管理。又如《湖南省血吸蟲病防治條例》第13條規(guī)定：“血防區(qū)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合植樹造林、野生動(dòng)植物保護(hù)、濕地保護(hù)以及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等工程項(xiàng)目興建抑制釘螺設(shè)施?！痹撘?guī)定實(shí)質(zhì)上是變相鼓勵(lì)在湖灘上“圍湖造林”，將濕地轉(zhuǎn)化為林地*周訓(xùn)芳.洞庭湖濕地保護(hù)地方立法評(píng)價(jià)與展望[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008,(1):32-36.。這與《湖南省濕地保護(hù)條例》第10條“嚴(yán)格控制開墾或者占用濕地。因重點(diǎn)建設(shè)等原因需要開墾或者占用濕地的，必須依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。土地管理部門在辦理用地審批手續(xù)前應(yīng)當(dāng)征求同級(jí)林業(yè)行政主管部門和其他相關(guān)部門的意見”的規(guī)定相矛盾。

(二)權(quán)責(zé)不清，濕地管理體制條塊分割

建立權(quán)責(zé)清晰的管理體制是濕地保護(hù)法制的關(guān)鍵。《湖南省濕地保護(hù)條例》第五條確立了“綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施”的濕地保護(hù)管理體制，即按照行政區(qū)域劃分，由林業(yè)部門主管，農(nóng)(漁)業(yè)、水利、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等部門按照各自的職責(zé)分管的管理體制。具體到洞庭湖而言，目前洞庭湖濕地由常德、益陽、岳陽和長(zhǎng)沙4個(gè)地級(jí)市的19個(gè)縣市區(qū)分別管轄，每個(gè)行政區(qū)域內(nèi)又涉及林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等20余個(gè)部門。同時(shí)，還有東洞庭湖保護(hù)區(qū)、西洞庭湖保護(hù)區(qū)、南洞庭湖保護(hù)區(qū)與橫嶺湖保護(hù)區(qū)4個(gè)保護(hù)區(qū)參與管理。但是，濕地本身是一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)，濕地內(nèi)的水、土壤以及魚類、鳥禽、林木等環(huán)境要素處于相互影響、相互制約、相互依存的動(dòng)態(tài)平衡中，這種平衡具有整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律性，不以行政區(qū)域?yàn)榻?，更不以單一環(huán)境要素的管理職權(quán)為限。因此，條例確定的這種條塊分割的管理體制違背了濕地生態(tài)屬性，極易導(dǎo)致政出多門、各行其是。在跨區(qū)域協(xié)調(diào)上，休漁期東邊休西邊不休、洲灘楊樹上游不栽下游栽等現(xiàn)象屢禁不止；在跨部門執(zhí)法中，環(huán)保部門禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、狩獵、捕撈、開墾、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)。但漁業(yè)部門可以許可捕撈，國(guó)土、水利部門可以許可挖沙、采礦，土地、農(nóng)業(yè)部門可以許可濕地內(nèi)種植林木、蘆葦、蓮藕，人與湖爭(zhēng)地、人與魚爭(zhēng)水、人與鳥爭(zhēng)食、人與人爭(zhēng)利等情況比較嚴(yán)重。

(三)制度粗疏，濕地保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)一體化保護(hù)

一是缺乏健全的濕地保護(hù)與合理利用總體規(guī)劃制度?！逗鲜竦乇Ｗo(hù)條例》第4條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將濕地保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，制定和組織實(shí)施濕地保護(hù)規(guī)劃?！痹摋l雖然原則性規(guī)定了濕地規(guī)劃制度，但是并未規(guī)定濕地規(guī)劃具體由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)制定、哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施、類似洞庭湖濕地這種跨行政區(qū)域重要濕地規(guī)劃的編制、組織實(shí)施如何協(xié)調(diào)，也沒有規(guī)定濕地保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容，更沒有規(guī)定不予制定規(guī)劃或者制定實(shí)施規(guī)劃不科學(xué)、不合理的法律責(zé)任。直至目前，洞庭湖濕地保護(hù)仍然處于“無規(guī)劃”狀態(tài)，洞庭湖濕地包括的四個(gè)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)水平、保護(hù)理念往往隨著各地黨政領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)觀的變化而變化；二是缺乏規(guī)范的政府投入機(jī)制及生態(tài)補(bǔ)償制度。濕地保護(hù)正外部性突出,對(duì)濕地開展的利用和保護(hù)活動(dòng),濕地所在地政府和群眾都承受了一定的利益損失。濕地保護(hù)的政府投入及生態(tài)補(bǔ)償就顯得尤為重要?！逗鲜竦乇Ｗo(hù)條例》并未設(shè)立濕地保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，只是在第5條原則性規(guī)定“根據(jù)濕地保護(hù)需要安排專項(xiàng)資金”，而 “專項(xiàng)資金”的非規(guī)范表述與我國(guó)《預(yù)算法》相脫節(jié)，在實(shí)際執(zhí)行過程中“濕地保護(hù)專項(xiàng)資金”并未直接納入財(cái)政預(yù)算，只能擠占其他項(xiàng)目預(yù)算資金。對(duì)于濕地生態(tài)補(bǔ)償，《湖南省濕地保護(hù)條例》屬于空白。正基于此，洞庭湖濕地保護(hù)往往出現(xiàn)哪個(gè)政府濕地保護(hù)工作做得越好，發(fā)展機(jī)會(huì)反而喪失越多的怪像；三是缺乏濕地污染防治、濕地生態(tài)維持、外來物種入侵防范等關(guān)鍵性制度?！逗鲜竦乇Ｗo(hù)條例》關(guān)于濕地污染防治、濕地生態(tài)保護(hù)的規(guī)定基本上處于無責(zé)任的“禁止”，無激勵(lì)的“倡導(dǎo)”狀態(tài)，比軟法還“軟”，另外諸如生活污水的防治、外來物種入侵的干預(yù)、濕地轉(zhuǎn)化為其他類型用地的管制等重要制度缺失。

(四)監(jiān)督不嚴(yán)，濕地違法(瀆職)成本極低

沒有嚴(yán)密的法律責(zé)任，沒有嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制，沒有強(qiáng)有力的公眾參與，任何法律制度都會(huì)成為沒有牙齒的老虎*劉愛良.低碳經(jīng)濟(jì)視野下環(huán)境信息公開的運(yùn)用與發(fā)展[J].中國(guó)能源,2010,(9):40-43.。一是法律責(zé)任失之于軟。《湖南省濕地保護(hù)條例》在第27條規(guī)定了違反濕地生態(tài)用水要求時(shí)可以處“三千元至一萬元罰款”，而對(duì)于其他濕地環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為并未規(guī)定相應(yīng)明確的法律責(zé)任，這與當(dāng)時(shí)的立法權(quán)限不足有關(guān)，但是對(duì)比2003年江西制定的《鄱陽湖濕地保護(hù)條例》可以看出，《湖南省濕地保護(hù)條例》在法律責(zé)任上的設(shè)計(jì)明顯失之于軟,違法成本極低。二是責(zé)任追究失之于寬?！逗鲜竦乇Ｗo(hù)條例》在第28條原則性規(guī)定了各職能部門的瀆職責(zé)任。但是，從實(shí)際執(zhí)行來看，雖然洞庭湖濕地面積銳減，濕地污染嚴(yán)重，濕地生態(tài)破壞，卻鮮見相關(guān)職能部門或者黨政領(lǐng)導(dǎo)有被追責(zé)的事件發(fā)生。三是公眾參與渠道不暢。濕地保護(hù)是澤被后世的善行，需要社會(huì)公眾參與和監(jiān)督。但是《湖南省濕地保護(hù)條例》要求“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)于每年初向本級(jí)人民政府和上級(jí)主管部門報(bào)告上年度濕地保護(hù)情況”，卻沒有要求向公眾披露濕地保護(hù)的相關(guān)情況。據(jù)公開報(bào)道，全國(guó)范圍內(nèi)至少組織了兩次較大規(guī)模的濕地狀況普查，但是兩次普查情況均未向社會(huì)發(fā)布。沒有知情權(quán)，參與無異于是一句空話，監(jiān)督更是無從談起，濕地保護(hù)的公地悲劇也就不可避免地上演。

三、洞庭湖濕地保護(hù)的立法路徑

杜家毫?xí)浽谥泄埠鲜〉谑淮未泶髸?huì)上指出：“要實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，把治水與治山、治林、治田、治湖有機(jī)結(jié)合起來，‘四水’協(xié)同，‘江湖’聯(lián)動(dòng)，筑牢 ‘一湖三山四水’生態(tài)屏障?！北Ｗo(hù)洞庭湖濕地已經(jīng)成為湖南各級(jí)政府和每一位湖湘人不可推卸的歷史責(zé)任。濕地保護(hù)立法先行。在國(guó)家層面立法缺位的情況下，加強(qiáng)洞庭湖濕地保護(hù)地方立法非常必要。當(dāng)前，中央生態(tài)文明體制改革不斷深化，國(guó)家環(huán)境保護(hù)立法不斷完善，地方濕地保護(hù)立法不斷探索，這為洞庭湖濕地保護(hù)立法提供了決策基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)借鑒。目前對(duì)于類似于洞庭湖濕地這種重要濕地的保護(hù)主要存在三種地方立法例：

(一)統(tǒng)一保護(hù)模式

統(tǒng)計(jì)保護(hù)立法例著眼于對(duì)本轄區(qū)內(nèi)所有濕地統(tǒng)一保護(hù)，不針對(duì)單一濕地或者單一類型濕地進(jìn)行特殊保護(hù)。如《黑龍江濕地保護(hù)條例》、《陜西省濕地保護(hù)條例》、《北京市濕地保護(hù)條例》、《福建省濕地保護(hù)管理辦法》、《浙江省濕地保護(hù)條例》、《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》等。這種模式的優(yōu)勢(shì)是立法的效率很高，統(tǒng)一管理和保護(hù)省卻了特殊保護(hù)的立法成本。但該模式對(duì)于轄區(qū)內(nèi)濕地類型豐富、重要濕地的生態(tài)價(jià)值極其突出的情況就很難適應(yīng)，“在公平與效力并重的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系中，當(dāng)立法對(duì)象具有特殊意義時(shí)，此時(shí)對(duì)公平的需求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)效率的追求”*戚桂鋒.公平與效率關(guān)系的歷史考察與展望[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009,(5):141-146.，即對(duì)特定類型、特別重要濕地的特別保護(hù)需求就要優(yōu)先于所有濕地統(tǒng)一保護(hù)的效率要求，如果采用統(tǒng)一立法，這種立法就可能因?yàn)槿狈︶槍?duì)性而導(dǎo)致特定濕地的保護(hù)流于形式。

(二)特殊保護(hù)模式

特殊保護(hù)立法例主要是基于對(duì)某一特定類型或者特別重要濕地的生態(tài)特性及生態(tài)價(jià)值單獨(dú)立法予以特殊保護(hù)。如《長(zhǎng)春市波羅湖濕地保護(hù)若干規(guī)定》、《拉薩市拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《杭州西溪國(guó)家濕地公園保護(hù)管理?xiàng)l例》、《新疆瑪納斯國(guó)家濕地公園保護(hù)條例》等地方性立法都是針對(duì)特定濕地或者濕地公園(自然保護(hù)區(qū))而制定的單行立法。又如《拉薩市拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《銀川市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)鳴翠湖等31處湖泊濕地保護(hù)的決定》、《云南省玉龍納西族自治縣拉市海高原濕地保護(hù)管理?xiàng)l例》、《福州市閩江河口濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》等地方性立法則是針對(duì)轄區(qū)類特定類型濕地予以專門立法特別保護(hù)。這種立法的優(yōu)勢(shì)是針對(duì)性強(qiáng)，重點(diǎn)突出，不足之處是在已經(jīng)形成統(tǒng)一保護(hù)立法時(shí)又同時(shí)出臺(tái)特殊保護(hù)單行法難免增加立法成本。所以，從特殊保護(hù)的地方立法情況可以看出，越高層級(jí)的立法機(jī)關(guān)越傾向于統(tǒng)一保護(hù)，而越低層級(jí)的立法機(jī)關(guān)越傾向于特殊保護(hù)，兩者之間在立法權(quán)限上有一個(gè)較好的銜接，如《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》實(shí)行統(tǒng)一保護(hù)，而其轄區(qū)內(nèi)的拉薩市則對(duì)拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)制定單行法特別保護(hù)。

(三)統(tǒng)一保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合模式

這種模式的特點(diǎn)是在統(tǒng)一保護(hù)的地方立法中，對(duì)特定類型或者特別重要的濕地設(shè)立專門條款(章節(jié))予以特別保護(hù)，將統(tǒng)一保護(hù)與特殊保護(hù)在一個(gè)地方立法中統(tǒng)一起來。該模式最典型的立法例是《江西省濕地保護(hù)條例》。江西省人大常委會(huì)針對(duì)鄱陽湖濕地早在2003年就通過了《鄱陽湖濕地保護(hù)條例》對(duì)鄱陽湖濕地予以專門保護(hù)。但是，江西省轄區(qū)內(nèi)除鄱陽湖之外還有大量其他濕地，雖然重要性不及鄱陽湖濕地，但是顯然也需要立法保護(hù)。因此，江西省人大常委會(huì)于2012年3月29日通過《江西省濕地保護(hù)條例》，該條例適用于全省所有濕地，但是為了加強(qiáng)對(duì)鄱陽湖濕地的保護(hù)，該條例在第五章設(shè)“鄱陽湖濕地保護(hù)特別規(guī)定”專章。除了江西之外，2015年河南省人大常委會(huì)在制定《河南省濕地保護(hù)條例》時(shí)也采用了這種立法例，即對(duì)河南省轄區(qū)所有濕地保護(hù)的同時(shí)，在第五章設(shè)“黃河濕地保護(hù)特別規(guī)定”一章對(duì)黃河濕地予以特別保護(hù)。這種立法例的優(yōu)勢(shì)顯而易見，既可以對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有濕地予以統(tǒng)一保護(hù)體現(xiàn)立法的效率，又能夠?qū)μ貏e重要濕地予以特別保護(hù)體現(xiàn)立法的公正。需要強(qiáng)調(diào)的是，從江西和河南的立法例可以看出，這種立法例的適用還是有一定的適用條件，即需要特別保護(hù)的重要濕地具有跨行政區(qū)域的特性，無法通過下一層級(jí)的立法機(jī)關(guān)的單獨(dú)立法進(jìn)行專門保護(hù)。如鄱陽湖濕地為南昌、九江、上饒所共有，三地均無權(quán)對(duì)鄱陽湖濕地制定單行法，只能由省人大常委會(huì)進(jìn)行立法，而省人大常委會(huì)又必須同時(shí)統(tǒng)籌全省所有濕地，所以才有統(tǒng)一保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合的立法例。

綜上所述，洞庭湖濕地是世界濕地版圖中的明珠，更是三湘四水的生態(tài)屏障，在湖南省具有極其重要的生態(tài)價(jià)值，必須予以特別保護(hù)。但，同時(shí)我們也應(yīng)該看到，洞庭湖濕地具有與鄱陽湖濕地類似的跨域性，地跨岳陽、常德、益陽、長(zhǎng)沙四個(gè)地級(jí)市，很難通過單個(gè)市一級(jí)立法機(jī)關(guān)制定單行法的方式予以特別保護(hù)。因此，從立法的公正與效率相結(jié)合的角度出發(fā)，應(yīng)采用統(tǒng)一保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合的立法路徑，修訂《湖南省濕地保護(hù)條例》并在該條例中設(shè)立保護(hù)洞庭湖濕地的專門章節(jié)對(duì)洞庭湖濕地作出特別規(guī)定。當(dāng)然，岳陽、常德、益陽等地可以結(jié)合修訂后《湖南省濕地保護(hù)條例》中的專門規(guī)定，對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的洞庭湖自然保護(hù)區(qū)制定特別規(guī)定。如岳陽市可以制定《東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》。

四、洞庭湖濕地保護(hù)立法的規(guī)制選擇

立法路徑解決的是立法權(quán)限和立法方式的問題，洞庭湖濕地保護(hù)立法最關(guān)鍵的還是要有科學(xué)合理的立法內(nèi)容。洞庭湖濕地保護(hù)立法必須不斷創(chuàng)新保護(hù)理念，強(qiáng)化保護(hù)管理，細(xì)化保護(hù)措施，嚴(yán)格法律監(jiān)督。

(一)創(chuàng)新濕地保護(hù)理念，明確保護(hù)優(yōu)先、一體化保護(hù)、社會(huì)多元共治原則

保護(hù)優(yōu)先，就是在洞庭湖濕地保護(hù)的立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)中，始終要堅(jiān)持濕地生態(tài)利益保護(hù)優(yōu)先的理念，建立濕地資源用途管制機(jī)制，在濕地生態(tài)價(jià)值保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)沖突時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先考慮濕地生態(tài)保護(hù)。一體化保護(hù)，主要是要尊重濕地生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律，在濕地保護(hù)統(tǒng)籌上堅(jiān)持預(yù)防為主，一體化規(guī)劃；在濕地管理體制上打破行政區(qū)域界線，一體化管理(協(xié)調(diào))；在濕地污染防治、生態(tài)保護(hù)上，要打破部門藩籬、避免多頭執(zhí)法，一體化治理；在濕地保護(hù)手段上，綜合運(yùn)用政治、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種手段，一體化保護(hù)。社會(huì)多元共治，就是形成政府、企業(yè)、社會(huì)公眾各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的洞庭湖濕地保護(hù)格局。應(yīng)明確規(guī)定公民、法人和其他組織依法享有獲取洞庭湖濕地信息、參與和監(jiān)督濕地保護(hù)的權(quán)利；政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法公開濕地保護(hù)信息，完善公眾參與濕地保護(hù)程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督洞庭湖濕地保護(hù)提供便利。

(二)強(qiáng)化保護(hù)管理，構(gòu)建與洞庭湖濕地保護(hù)和治理相適應(yīng)的管理體制

一是建立統(tǒng)一的洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)。將現(xiàn)有四個(gè)保護(hù)區(qū)合并為統(tǒng)一的洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)，并將保護(hù)區(qū)范圍向周邊濕地延伸，納入附近更多濕地進(jìn)行整體性保護(hù)。二是建立獨(dú)立的洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)管委會(huì)。建議設(shè)立省政府直屬的湖南省洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)管委會(huì)，集中行使林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等部門各種涉湖管理職能，由管委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)洞庭湖濕地進(jìn)行統(tǒng)一綜合管理。三是由洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)管委會(huì)集中行使對(duì)濕地的監(jiān)管權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，洞庭湖濕地各項(xiàng)資源的開發(fā)使用均由管委會(huì)審查許可，破壞洞庭湖濕地的各項(xiàng)違法行為均由管委會(huì)處罰，洞庭湖濕地保護(hù)和治理的責(zé)任均由管委會(huì)承擔(dān)。這種打破行政界線集中行使許可權(quán)和處罰權(quán)的管理模式，契合濕地系統(tǒng)綜合管理的需要，法律上具有可行性，對(duì)于全面深化改革、完善洞庭湖濕地治理體系、提升政府治理能力都具有很強(qiáng)的探索意義和示范意義。

(三)細(xì)化保護(hù)措施，構(gòu)建最嚴(yán)格的濕地保護(hù)法律制度

建立洞庭湖濕地多污染物質(zhì)的一體化控制體系，同時(shí)防治外來生物入侵；明確洞庭湖濕地的生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線；在《條例》中設(shè)置“濕地生態(tài)補(bǔ)償”專章，規(guī)定濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、范圍、種類、補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等內(nèi)容，以激勵(lì)洞庭湖濕地保護(hù)的正外部性行為；整合現(xiàn)有隸屬于各部門的各類監(jiān)測(cè)站，建立整個(gè)洞庭湖跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，形成多介質(zhì)一體化監(jiān)控體系和數(shù)據(jù)共享機(jī)制。建立濕地生態(tài)定期普查機(jī)制，發(fā)布濕地被占及退化狀況報(bào)告，制定濕地修復(fù)清單；建立濕地修復(fù)制度，組織開展?jié)竦匦迯?fù)工程，依法公開濕地修復(fù)方案、修復(fù)成效，接受公眾監(jiān)督；完善生態(tài)用水機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域或流域內(nèi)的水資源平衡，維護(hù)濕地的生態(tài)用水需求；建立濕地生態(tài)狀況信息公開機(jī)制。將濕地生態(tài)狀況納入政府信息公開范圍，建立濕地面積、水量、水質(zhì)、污染狀況、野生動(dòng)植物棲息(保養(yǎng))狀況實(shí)時(shí)公開平臺(tái)，每年發(fā)布《洞庭湖濕地保護(hù)白皮書》；完善洞庭湖濕地保護(hù)公眾參與機(jī)制?！稐l例》應(yīng)將濕地保護(hù)宣傳教育進(jìn)學(xué)校、進(jìn)村鎮(zhèn)、進(jìn)湖區(qū)，將有關(guān)內(nèi)容納入到地方政府官員和相關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)計(jì)劃。支持洞庭湖濕地周邊城市申報(bào)國(guó)際濕地城市認(rèn)證。

(四)嚴(yán)格法律監(jiān)督，強(qiáng)化政府濕地保護(hù)責(zé)任

一是建立濕地生態(tài)績(jī)效考核機(jī)制。將濕地面積、濕地水質(zhì)、濕地內(nèi)土壤狀況、濕地內(nèi)野生動(dòng)植物尤其是候鳥棲息數(shù)量等主要生態(tài)指標(biāo)按年度進(jìn)行績(jī)效考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣；二是建立洞庭湖濕地自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)機(jī)制。著重審計(jì)任期內(nèi)濕地自然資源的開發(fā)使用狀況和管制保護(hù)情況，對(duì)于任期內(nèi)對(duì)濕地自然資源采取破壞性開發(fā)利用的黨政領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)建立追責(zé)機(jī)制；三是損害濕地生態(tài)環(huán)境終身追責(zé)機(jī)制，在洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)任期內(nèi)濕地保護(hù)狀況終身負(fù)責(zé)；四是建立濕地保護(hù)志愿者制度，探索成立洞庭湖濕地保護(hù)智庫，推進(jìn)公益訴訟制度，努力形成全方位的洞庭湖濕地保護(hù)社會(huì)監(jiān)督體系。

Legislative Choice of Protection for Dongting Lake Wetland

LIU Ai-liang

(SchoolofLawofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

Dongting Lake wetland is one of the six wetlands which are in the List of Wetlands of International Importance in China, has great ecological value.At present, the Dongting Lake wetland is facing serious environmental problems, such as reducing area, serious pollution, decreasing ecological service function, lowering biodiversity. To solve these problems, firstly we must have a sound legal system. Currently, the wetland did not have uniform legislation at the national level.Hunan province in 2005 formulated the “Regulations of Hunan Province on wetland protection”, but it exists defects of back ward legislative idea, compart mental management, careless system. The improvement of Dongting Lake wetland protection legislation, legislation should be unified protection and special protection path by combining the revised “Regulations of Hunan Province on wetland protection”, and set up a special chapter for protection of Dongting Lake wetland. In the content of legislation, we must innovate the wetland protection concept, follow three principles of a clear priority of protection principles, integration of conservation principles, and pluralistic governance principles; we must strengthen the protection and management, construction and adapt to the Dongting Lake wetland protection and management system; protection measures must be refined, constructed wetland protection legal system strictly; We must strictly enforce the law, strengthen the government responsibility of Dongting Lake wetland protection.

Dongting Lake wetland; local legislation; integration of conservation; management system

2017-04-28

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“流域一體化治理的法律機(jī)制研究”(15AZD067)的階段性成果。

劉愛良，男，湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：環(huán)境保護(hù)法學(xué)。

D922.68

A

1672-769X(2017)03-0016-07