劉 麗，張 碩

(1. 湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081；2.武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

論市區(qū)府際間職能關(guān)系的法治化
——X市Y區(qū)權(quán)力清單建設(shè)引發(fā)的思考*

劉 麗1，張 碩2

(1. 湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081；2.武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

在我國行政組織法精細化程度嚴重不足和行政體制改革亟待深化的大背景下，“三清單”建設(shè)其實被賦予了我國行政組織體系優(yōu)化的制度功能。通過X市Y區(qū)權(quán)力清單建設(shè)的法治實踐個案，可以發(fā)現(xiàn)我國市區(qū)間政府職能關(guān)系調(diào)整法治化程度偏低，導致市轄區(qū)政府職能弱化、機構(gòu)重置、權(quán)責分離，不利于城市基層社會治理。調(diào)整市區(qū)府際職能關(guān)系要回歸制度手段。具體而言，首先要區(qū)分政區(qū)體制，實現(xiàn)多元職能關(guān)系模式；其次要優(yōu)化行政架構(gòu)，推進市區(qū)“職責異構(gòu)”；最后應(yīng)借助權(quán)力清單建設(shè)，引入市級人大，通過地方立法，規(guī)范職權(quán)配置。

市轄區(qū);權(quán)力清單;職能關(guān)系;法治化

中共十八屆三中、四中全會從“形成科學有效的權(quán)力制約機制”和“依法全面履行政府職能”角度明確提出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”，“堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”，并要求“各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項”。2015年3月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)進一步指出，“省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作?！?/p>

在改革內(nèi)生動力不足的背景下，權(quán)力清單制度是政府及其部門或其他承擔行政職能的主體以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力自我革命和“組織體系再造”。建立權(quán)力清單制度，不是對行政權(quán)力的簡單梳理和公布，而是通過對權(quán)力邊界的準確界定，解決好政府、市場、社會之間，政府層級之間，部門之間如何分權(quán)的問題*〔2〕任進.推行政府及部門權(quán)力清單制度[J].行政管理改革，2014,(12).。其中，“清權(quán)”是基礎(chǔ)和前提，也是關(guān)鍵和重點，“確權(quán)”是核心，“配權(quán)”是難點，“曬權(quán)”是手段，“制權(quán)”是目的。如果經(jīng)過清理后，權(quán)責的縱向和橫向配置仍然犬牙交錯、模糊不清，也就無法“確權(quán)”和“配權(quán)”，“曬權(quán)”也會變得毫無意義，也就無法達到讓權(quán)力清單成為地方各級政府部門“業(yè)務(wù)手冊或辦事指南、行政準則”〔2〕的制度創(chuàng)制目的?？梢姡霸谶@一輪改革中，權(quán)力清單內(nèi)涵和功能被大大拓展，還承載著權(quán)力清理、政府“痩身”這樣的縱深改革任務(wù)。”*黃海華.權(quán)力清單制度的法治價值及其實施[J].中國法律評論，2015,(2).

但是，在此次地方政府工作部門推進和建立權(quán)力清單制度的過程中，卻至少暴露出了以下問題：其一，省市縣政府間各自為政、缺少應(yīng)有的工作協(xié)同，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的剛性平臺缺位；其二，層級間和地區(qū)間相互借鑒甚或“抄襲”現(xiàn)象嚴重，導致清單“同質(zhì)化”，創(chuàng)新性不足；其三，繞過“清權(quán)”，直接進入“確權(quán)”程序，“清者自清、濁者自濁”，清單制作呈現(xiàn)形式化——不是在給自己制作清單，而是為了應(yīng)付上級檢查和考評，“減權(quán)”和“配權(quán)”的改革目標大打折扣；其四，“爭權(quán)奪利”——保留利益型權(quán)力，推卸責任型權(quán)力——現(xiàn)象突出，同樣面臨自我革命內(nèi)生動力不足問題；最后，權(quán)力清單建設(shè)和新一輪地方政府機構(gòu)改革各行其道、二元平行，導致為了清單而清單，制度建設(shè)缺乏實效性。要么是在權(quán)力清理中發(fā)現(xiàn)問題，根據(jù)存在的問題進行機構(gòu)改革，然后再按照改革后的機構(gòu)設(shè)置，完善并公布清單；要么是先進行機構(gòu)改革，在改革的基礎(chǔ)上再進行清單制作。而實踐中，機構(gòu)改革由地方黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導下實施，清單建設(shè)的責任卻在地方各級機構(gòu)編制部門和政府法制部門，再加之二者開始的時間不一致，造成機構(gòu)改革實和清單建設(shè)虛的現(xiàn)實困境。

在我國行政組織法精細化程度嚴重不足和行政體制改革亟待深化的大背景下，“三清單”建設(shè)其實被賦予了我國行政組織體系優(yōu)化的制度功能。清單制作不是目的，摸清權(quán)力家底、理順法權(quán)關(guān)系，填補職責真空，從而為行政權(quán)力體系規(guī)范化、法治化建設(shè)做好前期準備工作，才是根本所在。然而，部分地方在權(quán)力清單公布后，權(quán)力交叉、職責不清、有責無權(quán)、有權(quán)無責的存量問題仍然普遍存在。本文以X市區(qū)兩級政府工作部門權(quán)力清單建設(shè)的法治實踐為例，透過設(shè)區(qū)的市及其市轄區(qū)之間的權(quán)力清理和調(diào)整現(xiàn)狀描述，試圖在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上尋求行政層級間縱向權(quán)力配置的規(guī)律，以便為行政組織法治建設(shè)提供微觀案例。

一、權(quán)力清單建設(shè)中暴露出的市區(qū)政府間職能關(guān)系亂象

改革開放以來，我國建制縣的數(shù)量從1949年的2068個銳減至2014年底的1425個。與此同時，城市的市轄區(qū)數(shù)量一直有增無減，從1985年的621個增加到2014年底的897個*高祥榮.“撤縣(市)設(shè)區(qū)”與政府職能關(guān)系的協(xié)調(diào)[J].甘肅政法管理干部學院學報，2015,(3).，“其變化幅度之大甚至超過了自縣制建立至20世紀初數(shù)千年內(nèi)的變化”*孫關(guān)龍.分分合合三千年——論中國行政區(qū)劃及其改革的總體構(gòu)想[M].廣州：廣東教育出版社，1995.168.。這一巨大的區(qū)域設(shè)置變遷，理應(yīng)導致政府職能轉(zhuǎn)變和府際關(guān)系的調(diào)整，然而，由于我國行政組織體系法治化程度比較低，區(qū)劃調(diào)整還主要依賴行政指令。這樣，在地方財政剛性需求、城區(qū)發(fā)展空間拓展和政府政績刺激的推動之下，政府行為的隨意性會導致城市市轄區(qū)的非理性擴容和政府職能關(guān)系的模糊不清?？茖芋w制下，設(shè)區(qū)市政府在市區(qū)職權(quán)劃分過程中幾近處于不受限制的完全主導地位，府際職能調(diào)整和職權(quán)劃分呈現(xiàn)極大的隨意性、長官意志性和財權(quán)上收事權(quán)下沉特征，這為設(shè)區(qū)市與市轄區(qū)職權(quán)配置和城市基層社會治理帶嚴重后果。

(一) 市轄區(qū)政府成為市政府的“派出機構(gòu)”，呈現(xiàn)“半政府”狀態(tài)

市轄區(qū)是有別于縣政的政區(qū)體制，后者是“地域型政區(qū)”，前者是“城市型政區(qū)”，“撤縣設(shè)區(qū)”后新設(shè)立的市轄區(qū)亦是“地域型政區(qū)”和“城市型政區(qū)”的混合型政區(qū)體制*周振鶴.體國經(jīng)野之道：中國行政區(qū)劃沿革[M].上海：上海書店出版社，2009.162.。政區(qū)體制和區(qū)域功能上的差異，必然促使市轄區(qū)與上級政府之間的職能關(guān)系的調(diào)整和自身的職能方式的優(yōu)化。因為“城市是第二、三產(chǎn)業(yè)為主導的高度流動性和開放性的集聚體，而縣鄉(xiāng)大部分則是以農(nóng)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的人口分散的廣域居住區(qū)。城市型政區(qū)和地域型政區(qū)的本質(zhì)區(qū)別決定了市與縣政府職能關(guān)系的差別”*高祥榮.“撤縣(市)設(shè)區(qū)”與政府職能關(guān)系的協(xié)調(diào)[J].甘肅政法管理干部學院學報,2015,(3).?？梢?，市轄區(qū)的職能配置的科學標準應(yīng)當根據(jù)管理事務(wù)的特性和治理區(qū)域的屬性進行調(diào)整。否則，在空間和事項疊加競合情況下，設(shè)區(qū)的市政府際職權(quán)交叉、精力內(nèi)耗就不可避免。

但市轄區(qū)畢竟是一級行政建制，按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，理應(yīng)享有一級行政區(qū)區(qū)域內(nèi)事務(wù)的管理權(quán)限。在清單清理過程中發(fā)現(xiàn)，市轄區(qū)與同行政級別的縣(市)相比，其職權(quán)體系極不完善，“碎片化”和權(quán)宜式職權(quán)配置格局，導致市轄區(qū)起不到一級政權(quán)應(yīng)有的作用，成為一個不完善的管理層級*濟寧市編辦.地級市及市轄區(qū)職責劃分研究[J].機構(gòu)與行政，2014,(7).。事實上市轄區(qū)處于市政府“派出機構(gòu)”的地位，處于“半政權(quán)狀態(tài)”。就權(quán)力數(shù)量而言，市轄區(qū)政府所享有的行政權(quán)力遠少于同地縣(市)政府的權(quán)力；就權(quán)力范圍而言，市轄區(qū)政府在諸多領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力事項被上級政府以設(shè)立分局的形式垂直管理或直接上收，市轄區(qū)對本行政區(qū)域內(nèi)事務(wù)的管控能力被嚴重削弱。

以H省X市為例，全市轄B縣、C市、D市、E區(qū)、Y區(qū)五個縣(市)區(qū)。從已經(jīng)清理并公布的政府權(quán)力清單中看，Y區(qū)、E區(qū)兩個市轄區(qū)政府的權(quán)力事項遠遠少于其他三個縣(市)*X市E區(qū)政府網(wǎng)站上用附件的形式公示了各職能部門實際權(quán)力的分類匯總，經(jīng)初步統(tǒng)計，約為1000項。。

X市各縣(市)區(qū)權(quán)力數(shù)量對比圖

如上圖所示，作為市轄區(qū)的Y區(qū)人民政府公布的第一批行政權(quán)力事項為680項，清理出的全部權(quán)力事項也僅為1000項左右*筆者全程參與了Y區(qū)的行政權(quán)力清理工作，該區(qū)實際清理出行政權(quán)力事項1048項，由于部分職能部門涉及機構(gòu)調(diào)整，相應(yīng)的權(quán)力清單需待調(diào)整后進行公示。第一批公示的16個職能部門共計享有680項行政權(quán)力。數(shù)據(jù)來源：Y區(qū)人民政府門戶網(wǎng)站http://wsbs.hunan.gov.cn/webappsd/sdgl/sdgl/administrativepower/powerlist.jsp?areaCode=430304999000.。而同行政級別的D市人民政府公布的第一批行政權(quán)力事項為4468項，C市人民政府公布行政權(quán)力事項4193項，B縣人民政府公布行政權(quán)力事項4381項*B縣人民政府權(quán)力清單已經(jīng)統(tǒng)計完畢并接受查詢，但尚未在政府網(wǎng)站上進行公示，該縣相關(guān)統(tǒng)計數(shù)字系與B縣政府辦公室工作人員電話溝通后確認。其他兩縣(市)數(shù)據(jù)來源分別為：D市人民政府門戶網(wǎng)站http://qdml.shaoshan.gov.cn/Category_2854/index.aspx.C市人民政府網(wǎng)http://www.xxs.gov.cn/govout/ztzl/20150627/2015-06-30/9230.html.。從行政權(quán)力數(shù)量上看，X市市轄區(qū)僅為同地區(qū)縣(市)的四分之一左右。市轄區(qū)政府各職能部門與直屬事業(yè)單位的行政權(quán)力事項也被不同程度的削減，如Y區(qū)經(jīng)濟科技信息化局保留權(quán)力事項3項，同級別的D市科技和經(jīng)濟信息化局保留權(quán)力事項79項；Y區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局保留權(quán)力事項1項，D市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局保留權(quán)力事項358項。

在權(quán)力事項范圍上，Y區(qū)內(nèi)公安、工商、稅務(wù)、國土、規(guī)劃、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)等監(jiān)管領(lǐng)域，均由設(shè)區(qū)的市政府以設(shè)置分局的形式進行垂直管理，不在區(qū)政府管理序列之內(nèi)。部分重要執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)被上收至市級集中行使，以娛樂場所監(jiān)督執(zhí)法為例，《娛樂場所管理條例》(國務(wù)院令458號)第47條、第48條、第49條、第50條、第52條第3款、第53條第2款等條款將“歌舞娛樂場所接納未成年人的處罰”等十二項行政處罰、行政強制的實施主體明確為“縣級人民政府文化主管部門”。但在實踐中，Y區(qū)文化體育廣播電視新聞出版局(以下簡稱文廣新局)所有執(zhí)法類權(quán)力事項全部被市級部門上收統(tǒng)一行使。此類情況在農(nóng)業(yè)執(zhí)法、林業(yè)執(zhí)法、商務(wù)執(zhí)法、科技執(zhí)法等領(lǐng)域內(nèi)廣泛存在，大量法律法規(guī)規(guī)定的實施主體為“縣級”、“縣級以上”、“各級”政府部門的權(quán)力事項被上收至X市一級政府部門行使，區(qū)級相應(yīng)的執(zhí)法隊伍也被解散。現(xiàn)Y區(qū)政府管理序列內(nèi)，僅環(huán)境保護局、城市管理和行政執(zhí)法局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、計生局四個部門保留執(zhí)法大隊的機構(gòu)設(shè)置。在部分基層執(zhí)法領(lǐng)域，市轄區(qū)的影響力已經(jīng)完全消失，區(qū)級政府部門脫離了執(zhí)法一線，無法有效收集區(qū)本級的基本社會信息，管控能力被削弱。隨著區(qū)級執(zhí)法權(quán)被上收，區(qū)級政府權(quán)威也呈下降態(tài)勢。

(二) 府際機構(gòu)同質(zhì)化嚴重，機構(gòu)重置濫設(shè)現(xiàn)象普遍

市區(qū)權(quán)責分配與市區(qū)兩級政府的機構(gòu)設(shè)置互為表里。權(quán)責的任意分配與隨意切割導致機構(gòu)濫設(shè)，府際間政府工作部門設(shè)置的同構(gòu)化和同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，這又進一步加劇了權(quán)責在上下級政府部門間的任意流轉(zhuǎn)，致使我國行政體系中的“條塊矛盾”長期存在*朱光磊,張志紅.“職責同構(gòu)”批判[J].北京大學學報(哲學社會科學版)，2005,(1).。在同一行政區(qū)域內(nèi)，同時存在市、區(qū)兩級職能類似、職權(quán)迥異的行政主體，混合管理、重復執(zhí)法的現(xiàn)象勢必會凸顯。職權(quán)上收市政府，機構(gòu)設(shè)置依然在市轄區(qū)內(nèi)存在，“空殼化”的機構(gòu)，或者無所事事或者無事生非，造成極大的行政資源浪費。

在X市，Y區(qū)與E區(qū)的機構(gòu)設(shè)置都能找到模仿市級建制的痕跡。大量執(zhí)法權(quán)被上收市政府后，一方面部分執(zhí)法部門變成了事實上的協(xié)調(diào)管理部門，在執(zhí)法活動中均以市一級執(zhí)法機關(guān)為主，區(qū)級對口部門僅負責宣傳、教育、勸導或向市級機關(guān)轉(zhuǎn)報等輔助性工作，一旦引發(fā)行政爭議，責任主體不明，在相互推諉過程中相對人無所適從。同時，部分區(qū)級單位由傳統(tǒng)的執(zhí)法部門變?yōu)閰f(xié)調(diào)部門，執(zhí)法人員被強制性地轉(zhuǎn)業(yè)安置，較為典型的是X市Y區(qū)文廣新局的執(zhí)法權(quán)被X市上收后，該局文化執(zhí)法隊被解散，原執(zhí)法人員被安置到該區(qū)文化館工作*2011年，X市出臺《中共X市委辦公室、X市人民政府辦公室關(guān)于加快推進文化體制改革工作若干意見》，決定設(shè)立X市文化市場綜合執(zhí)法局，為事業(yè)單位，歸X市文廣新局管理，由市文廣新局委托執(zhí)法。2013年2月，Y區(qū)人民政府文件《關(guān)于撤銷Y區(qū)文化市場稽查大隊，區(qū)文化館編制調(diào)整的通知》取消了Y區(qū)文化市場稽查大隊的編制配置，原執(zhí)法隊員轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)文化館工作。。既未達到冗員消減的行政目的，還嚴重挫傷了公務(wù)員的行政積極性。另一方面，由于行政機構(gòu)重置，市轄區(qū)部門中存在部分“一人部門”、“一事部門”現(xiàn)象，如在公布的權(quán)力清單中Y區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局僅保留“臨時占用、挖掘城市道路中背街小巷的項目的審批”一項行政許可權(quán)，外事僑務(wù)辦公室保留“華僑華人祖墳挖掘與遷移的許可”、“華僑歸僑及僑眷身份認定”兩項權(quán)力事項。在人員編制配置上，外事僑務(wù)辦公室設(shè)1個工作編制，民族宗教事務(wù)局設(shè)2個工作編制，農(nóng)機管理局(含農(nóng)機安全監(jiān)理所)設(shè)4個工作編制，物價局設(shè)4個工作編制。還有部分政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)配備部分人員編制，此類機構(gòu)僅為內(nèi)部協(xié)調(diào)機構(gòu)，并不對外行使事權(quán)。如農(nóng)民素質(zhì)辦公室設(shè)1個工作編制，農(nóng)村工作辦公室設(shè)5個工作編制，城市管理委員會辦公室設(shè)8個工作編制。如是，在市轄區(qū)完全可以不設(shè)置此類機構(gòu)，區(qū)政府工作部門的少量事權(quán)可統(tǒng)歸市政府工作部門。

工作部門設(shè)置上盲目追求“上下對口”，不但使各級政府失去了治理重心，也在客觀上造成了機構(gòu)臃腫，嚴重影響行政效率。機構(gòu)改革應(yīng)當以機構(gòu)職能“不交叉、不重復、不沖突”為首要原則，以降低行政成本，節(jié)約行政資源，提升行政效率。

(三)權(quán)責分離，財權(quán)與事權(quán)主體二元

由于法律并未對市區(qū)兩級政府的權(quán)責進行明確劃分，市政府往往用“收、放、撤、并”等行政手段對市區(qū)權(quán)責邊界進行人為的劃分和調(diào)整，很少會顧及權(quán)責一致的行政原則，在利益的驅(qū)動下盡量考慮本級政府的權(quán)力大小和實際需要。而市轄區(qū)政府對上級政府的博弈力和制衡力不足，在權(quán)力配置方面的處處被動，缺乏必要的上行制約能力。這樣，“處于中間層次的地級政權(quán)接受了上級政府下移的職權(quán)，截留了本該下放給下級政府的職權(quán)，因而出現(xiàn)了分權(quán)中的集權(quán)現(xiàn)象”*史衛(wèi)東等.中國“統(tǒng)縣政區(qū)”和“縣轄政區(qū)”的歷史發(fā)展和當代改革[M].南京：東南大學出版社,2010.164.。

市區(qū)兩級政府之間權(quán)責不對等主要表現(xiàn)在：一方面，權(quán)力在市，責任在區(qū)。權(quán)力上收后，依然按屬地管轄原則追責；權(quán)力下放時，保留核心審批權(quán)力，將其他法律責任下放至市轄區(qū)?！靶纬闪耸屑壵c區(qū)級政府‘搶收費，推服務(wù)’的權(quán)責脫節(jié)現(xiàn)象?！?顏昌武.我國市轄區(qū)政府間競爭：制度環(huán)境與策略選擇[J].社會主義研究，2008,(5).另一方面，事權(quán)與財權(quán)不匹配。隨著財政分灶制度的推進，市區(qū)兩級逐漸形成了一定利益競爭關(guān)系，開始出現(xiàn)兩級政府爭利諉責的現(xiàn)象*張閆龍.財政分權(quán)與省以下政府間關(guān)系的演變——對20世紀80年代A省財政體制改革中政府間關(guān)系變遷的個案研究[J].社會學研究，2006,(3).。但競爭中勝出的往往是有著更強權(quán)力優(yōu)勢的市級政府，市政府將能夠增加本級政府可用財力的行政權(quán)力上收，將需要大量資金保障的教育、文化、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)提供事項下放。就稅源管理而言，規(guī)模大、效益好的企業(yè)被劃分至市級統(tǒng)管，產(chǎn)能低、效益差的小微企業(yè)由區(qū)級管理；再比如，城市土地出讓收入劃入市級財政，而具體的征收補償任務(wù)卻由區(qū)級政府承擔。

在市轄區(qū)的行政實踐中，部分權(quán)力雖被上收，但具體事務(wù)仍繼續(xù)由區(qū)級負責，不但使市轄區(qū)具體負責的部分工作處于非法狀態(tài)，還造成了市區(qū)責任的重疊以及市轄區(qū)權(quán)責不對等。通常情況下，區(qū)級職能部門負責檢查，市級職能部門負責處罰，造成了對行政相對人的多頭管理、重復管理。設(shè)區(qū)市一級政府上收的權(quán)力事項中，部分監(jiān)管事項被分割，即只上收了行政處罰事項，未上收行政許可事項，造成了管理與執(zhí)法的脫節(jié)。一旦發(fā)生問題，容易造成市區(qū)兩級間的責任推諉，不利于責任追究。以互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所、經(jīng)營單位、經(jīng)營活動的治理為例，根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》(國務(wù)院令第363號)第四條，Y區(qū)文廣新局是該區(qū)內(nèi)網(wǎng)吧等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所的法定監(jiān)管主體。2013年，X市政府決定將Y區(qū)文廣新局的全部執(zhí)法權(quán)上收至市文廣新局下屬文化市場綜合執(zhí)法局行使。在日常工作中，Y區(qū)文廣新局繼續(xù)負責網(wǎng)吧等上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所的許可、檢查以及受理相關(guān)舉報，一旦發(fā)現(xiàn)并核實違法行為后，請市文化市場綜合執(zhí)法局派執(zhí)法人員前來處罰。這樣，權(quán)責空白與責任疊加、審批權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離、財權(quán)流轉(zhuǎn)滯后于事權(quán)下放、罰沒權(quán)與執(zhí)行權(quán)的二元配置管理問題普遍存在，直接導致了城市社會治理效率低下。

在“三清單”建設(shè)中發(fā)現(xiàn)，X市Y區(qū)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商務(wù)、文化娛樂等職能部門的執(zhí)法權(quán)全部上收至市級，但審批權(quán)和其他具體工作職責依然由區(qū)本級行使。公安、工商、國土、規(guī)劃、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)等部門由市級設(shè)立分局垂直管理，部分執(zhí)法權(quán)也被設(shè)區(qū)市級統(tǒng)一上收，但這些領(lǐng)域一旦出現(xiàn)責任事故或引發(fā)行政爭議，又會按屬地管理原則追究區(qū)政府部門的行政責任。這為區(qū)級日常的行政工作帶來極大不便，使市轄區(qū)行政機關(guān)落入“不管不行，想管不成”的尷尬境地。部分監(jiān)管事項的地區(qū)性、事務(wù)性極強，市級治理難到位，區(qū)級又沒有執(zhí)法權(quán)，客觀上不利于行政矛盾的化解。當違法行為發(fā)生時，區(qū)級政府職能部門接到舉報后派員趕到現(xiàn)場核實確認，確認無誤后上報至市級執(zhí)法部門，再由市級執(zhí)法部門派出執(zhí)法人員執(zhí)法，客觀上導致執(zhí)法不及時、延誤了最佳執(zhí)法時機。

同時，Y區(qū)承接市級下放權(quán)力事項時，工作負荷增加，但配套的“人、財、物”沒有相應(yīng)跟進，造成了公共服務(wù)質(zhì)量下降，部門重要程度降低，工作人員參與社會治理的積極性也隨之降低。由于缺乏有效的激勵機制，部分區(qū)直部門均將工作重心放于如何避免出現(xiàn)責任事故上，政府職能部門中“但求無過”的心態(tài)普遍存在，難以與市級形成公共治理上的“合意化”(指政府與社會在協(xié)同共治上的合意)，更遑論政府“權(quán)力外放”情形下的外部職能關(guān)系的合意化了*張國慶.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007.106.。

二、制約市區(qū)府際間職權(quán)合理配置的因素

設(shè)區(qū)市一級政府是市區(qū)職權(quán)職責劃分的規(guī)則制定者，同時又是市區(qū)府際職能關(guān)系的一方主體，權(quán)責劃分不可避免地帶有傾向性、隨意性和不公平性。嚴格的意義上來講，政府職能結(jié)構(gòu)重心既定的情況下，市區(qū)間職能關(guān)系的調(diào)整深受地域面積、人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟總量和產(chǎn)業(yè)類型比重等社會經(jīng)濟因素的影響，但是現(xiàn)實中，成本與收益、人員與編制、技術(shù)與設(shè)備都能夠在客觀上成為影響市區(qū)間權(quán)責劃分的重要因素。

(一) 市政府主導與權(quán)益導向

行政權(quán)力運行需要的成本和權(quán)力所帶來的收益直接關(guān)乎本級政府的可支配財力，是實踐中市區(qū)職責劃分的重要考慮因素。從市轄區(qū)建制的發(fā)展歷史上看，市轄區(qū)建立的初衷是為了協(xié)助市政府分擔城市治理。在上世紀90年代中期以前，市轄區(qū)僅享有少量事權(quán)，與設(shè)區(qū)市一級政府是利益共同體關(guān)系。1995年之后，隨著“財政分灶”改革的推進，市轄區(qū)成為了擁有獨立利益訴求的管理層級，這在一定程度上加劇了縱向政府間的權(quán)力競爭。發(fā)生在鄭州市的“饅頭風波”*鄭州“饅頭風波”是指2001鄭州市“饅頭辦”在金水區(qū)白廟市場內(nèi)查獲一家沒有在“饅頭辦”辦證的所謂“黑饅頭”廠，正要對其進行處罰時，區(qū)“饅頭辦”也及時趕到，堅持要由區(qū)“饅頭辦”罰款。兩級“饅頭辦”工作人員為爭奪罰款權(quán)，當街對罵，引來圍觀群眾恥笑的公共事件。就是市區(qū)兩級部門之間利益沖突的典型事例。

市級政府主導并決定著市區(qū)兩級政府間的職能劃分，構(gòu)成了現(xiàn)實中縱向競爭的基礎(chǔ)性制度安排。市轄區(qū)在行政許可權(quán)、規(guī)劃權(quán)、土地出讓權(quán)方面，均無最終決定權(quán)，其表面是受到城市發(fā)展整體性和一體化的內(nèi)在制約，但同時也是市區(qū)間權(quán)益分配機制失衡的重要表現(xiàn)。市轄區(qū)內(nèi)工商、房產(chǎn)、國土等重點權(quán)力領(lǐng)域均不納入?yún)^(qū)級建制，即便是在公安、稅務(wù)等方面有分局設(shè)置，也主要是以市局外派機構(gòu)的面目出現(xiàn)的，這在很大程度上壓縮了市轄區(qū)的治理能力。設(shè)區(qū)的市政府將一些“高收益”的收費、罰沒性權(quán)力事項集中上收，而將需要大量財政資金支撐的“高成本”性事權(quán)下放，如市政公共設(shè)施的建設(shè)與維護。故此，“經(jīng)濟中心論”向社會治理領(lǐng)域的觀念滲透，導致了權(quán)益導向型的府際間職能配置，嚴重偏離了政權(quán)設(shè)置的初衷，影響著地方政權(quán)擴容的合法性和正當性基礎(chǔ)?！吧霞壍膹娨庵緦蚝拖录壍膹娮灾鲗蚪Y(jié)合，導致權(quán)力分成的不合理和權(quán)力可控程度的降低，垂直權(quán)力的配置陷入困境”*孫學玉.垂直權(quán)力分合.省直管縣體制研究[M].北京：人民出版社，2013.9.。

(二) 部門同構(gòu)與編制緊縮

事權(quán)下放與承接需要相應(yīng)的機構(gòu)和人員，“簡政放權(quán)”過程市轄區(qū)級政府往往處于兩難境地：無相應(yīng)編制承接下放事權(quán)，人員編制過多又會導致機構(gòu)臃腫；機構(gòu)設(shè)置過于固定與僵化，無法適應(yīng)社會治理的新需求；機構(gòu)調(diào)整隨意性太強，又形成了現(xiàn)實中的機構(gòu)濫設(shè)，導致縱向上政府間事權(quán)任意流轉(zhuǎn)和橫向上部門執(zhí)法沖突*王清.行政執(zhí)法中的部門博弈:一項類型學分析[J].政治學研究，2015,(2).。在我國的行政實踐中，人員編制的設(shè)置缺乏必要的法律性、穩(wěn)定性與規(guī)范性，編制管理主要是通過“三定方案”(定機構(gòu)、定職權(quán)、定人員)的方式進行。但“三定方案”一直被作為實現(xiàn)本級政府內(nèi)部管理的手段，缺少明確的程序規(guī)范、法律效力和保障機制。上級部門依然能夠以本部門工作重要為由，要求下級設(shè)置對應(yīng)的機構(gòu)。其他行政力量干預機構(gòu)編制工作的情況也大量存在。機構(gòu)、編制管理的不規(guī)范導致：其一，設(shè)置大量、臨時性的“協(xié)調(diào)小組”、“公辦室”“指揮部”，“小組政治”成為提升執(zhí)法權(quán)威和彌補執(zhí)法力量不足的重要手段，導致正常的行政執(zhí)法向運動式執(zhí)法轉(zhuǎn)變。而一旦對外引發(fā)行政爭議，就會導致責任主體錯亂，相對人權(quán)益救濟無所適從。實踐中在市區(qū)兩級設(shè)置的“西瓜辦”、“生豬辦”、“饅頭辦”就是明證。其二，編制不足，“臨時工”不足。為了解決編制不足造成的執(zhí)法人員不足的問題，政府工作部門又不得不通過勞動合同、人事聘任等方式大量招收編外人員，充實執(zhí)法隊伍。這一方面造成機關(guān)內(nèi)人員的三六九等，另一方面執(zhí)法資質(zhì)嚴重制約著執(zhí)法能力和執(zhí)法水平的提升，也為糾紛發(fā)生后推脫責任設(shè)下了伏筆——“他們是臨時工”，廣受社會詬病*如在“延安城管暴力執(zhí)法時間”、“湖南臨武瓜農(nóng)事件”等政府部門突發(fā)輿情中，最終公布的責任人多系“臨時工”，最終事件的處理結(jié)果也多以將“臨時工”責任人開除了事。此類事件多發(fā)引來網(wǎng)友陣陣戲謔，也引起社會各界的關(guān)注與深思。。其三，上下級政府部門間聯(lián)合執(zhí)法現(xiàn)象突出?！翱諝げ块T”造成的執(zhí)法困境，有時也以聯(lián)合執(zhí)法的方式得以化解。不過，聯(lián)合執(zhí)法把本應(yīng)是上下級監(jiān)督關(guān)系的行政架構(gòu)扁平化，嚴重消弱層級監(jiān)督的同時，也給社會造成了“官方一家”的不良印象。編制緊縮導源與機構(gòu)疊加，而部門同構(gòu)又是府際間職能關(guān)系不科學的必然結(jié)果。故此，改革重點在于行政層級的減少、政府職能配置的科學化。

以X市Y區(qū)為例，該區(qū)的機構(gòu)設(shè)置與人員編制在整體上呈現(xiàn)出“機構(gòu)多，在編人員少”的特征。除了垂直管理部門，該區(qū)政府職能部門及直屬事業(yè)單位總計29個，與X市政府機構(gòu)設(shè)置基本對應(yīng)。人員編制在10人以下為19個。法定執(zhí)法部門人員編制普遍不足，無法承擔相應(yīng)的執(zhí)法工作。下表僅選列該區(qū)部分工作部門及其在編人員數(shù)量予以說明*數(shù)據(jù)由Y區(qū)人民政府編制辦公室提供。。

部門名稱計劃生育局安監(jiān)局民政局衛(wèi)生局環(huán)保局民族宗教事務(wù)局在編人數(shù)9591082部門名稱商務(wù)旅游局環(huán)保局農(nóng)機局物價局農(nóng)林局文體廣電新聞出版局在編人數(shù)684498

在該區(qū)的執(zhí)法實踐中，由于缺少相應(yīng)的人員編制，大量法律規(guī)定為“縣級以上”、“縣級”或“各級”政府工作部門的權(quán)力都由X市政府職能部門行使，但由于區(qū)級又設(shè)有相應(yīng)的工作機構(gòu)，所以不得不承擔相應(yīng)的法律責任。這樣的機構(gòu)設(shè)置與人員配備為設(shè)區(qū)市一級政府任意劃分市區(qū)權(quán)責提供了便利。

(三) 執(zhí)法能力與技術(shù)要素

隨著行政專業(yè)、技術(shù)化的不斷提升，行政執(zhí)法對科學技術(shù)的依賴性也不斷增強，在交通管理、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃和食品安全等領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為突出，行政機關(guān)的技術(shù)水平與設(shè)備存量直接關(guān)乎其執(zhí)法能力。市轄區(qū)政府部門相較于市級部門甚至同地區(qū)的縣(市)部門，執(zhí)法技術(shù)與設(shè)備相對比較薄弱。在我國當下技術(shù)鑒定中介化和市場化不足的背景下，大多行政權(quán)力的行使又須以一定的技術(shù)分析、認定或鑒定為前提，而市轄區(qū)政府部門由于不具有相應(yīng)的技術(shù)條件或設(shè)備力量，無法進行相關(guān)認定，因此失去了相應(yīng)的執(zhí)法能力。在權(quán)責劃分中，技術(shù)層面的原因也會被列入考慮因素。例如《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》(國務(wù)院令第304號)第4、48、52、53條賦予縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物安全管理方面的執(zhí)法權(quán)，但在實踐中，市轄區(qū)一級農(nóng)業(yè)主管部門在技術(shù)裝備上無法做到有效識別轉(zhuǎn)基因作物，無法有效地開展涉轉(zhuǎn)基因生物方面的執(zhí)法工作。Y區(qū)在權(quán)力清單制度建設(shè)過程中，主動要求由X市農(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)一行使此類權(quán)利。此外，還有諸如信息化主管部門關(guān)于信息安全方面的執(zhí)法權(quán)，環(huán)境保護主管部門關(guān)于違法生產(chǎn)、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的處罰權(quán)，科技部門對提供虛假技術(shù)信息、檢測結(jié)果、評估報告的處罰權(quán)，林業(yè)部門對植物及植物產(chǎn)品檢疫證核發(fā)權(quán)等部分事權(quán)，都因區(qū)級相關(guān)部門不具有相應(yīng)技術(shù)條件而由市級統(tǒng)一上收。但相關(guān)的法律法規(guī)未對此類事權(quán)上收的情況劃定“門檻”，導致相應(yīng)的權(quán)責劃分處于事實上的非法狀態(tài)。

三、市區(qū)府際間職權(quán)配置法治化的路徑選擇

長期以來，由于大多數(shù)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)缺失，設(shè)區(qū)的市的市政府在市區(qū)職權(quán)配置過程中，長期依賴行政手段、經(jīng)濟手段，忽視法律的規(guī)范作用，造成了現(xiàn)實中市區(qū)權(quán)責邊界劃分隨意性強和權(quán)責邊界不清晰。厘清市、區(qū)之間的職能關(guān)系，科學界定市轄區(qū)政府及其工作部門職權(quán)邊界，是深化行政體制改革、提升城市治理能力、改善城市治理方式的重要課題*中國行政管理學會深化行政改革課題組.學術(shù)界關(guān)于深化行政管理體制改革的建議觀點綜述[J].北京行政學院學報，2002,(6).。

筆者以為，其一，通過“權(quán)力外放”，實現(xiàn)政府與社會的職能分擔與權(quán)力分享，從管理走向治理，從單方意志走向合意，并形成有限政府格局，這是設(shè)區(qū)的市政府際間職權(quán)配置制度化的前提。其二，科學界定不同的政區(qū)體制，實現(xiàn)多元職能關(guān)系模式——“地域型政區(qū)”有別于“城市型政區(qū)”，一般設(shè)區(qū)的市不同于較大的市，這是市區(qū)府際間職權(quán)配置的基礎(chǔ)。其三，兼顧市政府統(tǒng)籌治理和市轄區(qū)自主發(fā)展，避免機構(gòu)的縱向復制，推進“職責異構(gòu)”，是府際間職能關(guān)系規(guī)范化建設(shè)的核心。其四，以權(quán)力清單建設(shè)為基礎(chǔ)，確立設(shè)區(qū)的市的人大及其常委在地方立法中的主導地位，讓地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章成為職權(quán)配置的規(guī)范載體，這是職能調(diào)整和職權(quán)劃分法治化的關(guān)鍵所在。

(一)區(qū)分政區(qū)體制，實現(xiàn)市區(qū)府際間職能關(guān)系的類型化

實現(xiàn)市區(qū)府際間職能關(guān)系類型化就要先明確市轄區(qū)的體制定位，即市轄區(qū)在基層城市治理中應(yīng)該起主要作用還是輔助作用。在基層城市治理過程中，涉及的問題極其復雜，且存在較大地區(qū)差異。對于市轄區(qū)的角色定位，不應(yīng)當也不可能通過立法手段實現(xiàn)“上下統(tǒng)一，左右對齊”。各地設(shè)區(qū)的市及其市轄區(qū)設(shè)置時間先后有別，不宜制定統(tǒng)一標準。規(guī)模較大的城市比如直轄市、國務(wù)院批準的“較大的市”和經(jīng)濟特區(qū)所在地的市，無法通過市級政府實現(xiàn)對城市的全面有效治理，必須通過分權(quán)到區(qū)來推進治理的科學化、民主化和程序化；而大多設(shè)區(qū)的市城市規(guī)模適中，有的僅設(shè)有1～2個市轄區(qū)，市級執(zhí)法力量可以基本滿足城市有序發(fā)展的需求，區(qū)級政府承擔輔助性事務(wù)并無不可；即便同樣是市轄區(qū)情況也有顯著差異，有的是老城區(qū)屬于“城市型政區(qū)”，有的是“撤縣設(shè)區(qū)”后新的市轄區(qū)，即仍然是“地域型政區(qū)”，“假城市化”現(xiàn)象比較突出，農(nóng)業(yè)管理在整個市轄區(qū)政府工作中占有很大的比重，也就不能按照城市原理，劃分其與市政府的職權(quán)，

明確市轄區(qū)角色定位，區(qū)分不同的政區(qū)體制，是要在結(jié)合地方實際情況的基礎(chǔ)之上，由設(shè)區(qū)市一級政府將本地區(qū)市區(qū)關(guān)系定位進一步厘清，目的在于確定市區(qū)權(quán)責劃分的基本方向。如將市轄區(qū)政府作為一個相對完善的管理層級，設(shè)區(qū)市一級政府應(yīng)當在日常治理中“抓大放小”，將地區(qū)性、事務(wù)性管理工作盡量下放，更多的投入到對資源的統(tǒng)籌配置、協(xié)調(diào)管理以及公共政策的制定中來。如將市轄區(qū)定位為輔助治理者，市級政府應(yīng)當對城市進行統(tǒng)籌治理，將市轄區(qū)相對分散的事權(quán)盡量依法上收集中，精簡市轄區(qū)的機構(gòu)設(shè)置和人員編制，減少許可層級，優(yōu)化程序，提高行政效率。比如，在較大的市的規(guī)模市轄區(qū)和設(shè)區(qū)的市“地域型政區(qū)”的市轄區(qū)，就應(yīng)該確立“區(qū)級主管、市級指導”的配權(quán)模式，而在設(shè)區(qū)的市的“城市型政區(qū)”的老市轄區(qū)，“市級主管，區(qū)級輔助”又是合理的模式定位。

(二) 走出機構(gòu)設(shè)置縱向復制的誤區(qū)，推進“職責異構(gòu)”

在明確市轄區(qū)角色地位和政區(qū)體制后，就要進行相應(yīng)的機構(gòu)調(diào)整和重置。長期以在，我國的城市管理一直采用“兩級政府，三級管理”的管理模式，在“統(tǒng)一思想，分級管理”指導下，共同參與對同一事項的管理*葉麒麟.打破職責同構(gòu):政府機構(gòu)改革的新思路[J].學術(shù)探索，2007,(2).。在城市治理行政實踐中，市區(qū)兩級的職責同構(gòu)和機構(gòu)復制造成了重復管理、機構(gòu)臃腫、資源浪費、市區(qū)府際矛盾等問題。故此，調(diào)整市區(qū)兩級行政架構(gòu)，建立“集分并舉,職責異構(gòu),各負其責,運轉(zhuǎn)高效”的市區(qū)關(guān)系模式已成優(yōu)化職權(quán)配置的當務(wù)之急。

推動“職責異構(gòu)”，并不是簡單地對政府職能進行縱向逐層分解，而是要立足于不同政區(qū)類型，通過對市區(qū)兩級行政架構(gòu)優(yōu)化整合，實現(xiàn)市區(qū)兩級的合理分工和有效制約。無論是要將區(qū)級政府職能強化還是要將區(qū)級自主性弱化，區(qū)分市區(qū)職責、體現(xiàn)層級治理特色、減少治理層級、確保資源高效配置都是底線和基本共識。如果將市轄區(qū)作為城市的主要治理主體，那么設(shè)區(qū)市一級政府就要處于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)地位，并壓縮市級執(zhí)法權(quán)力事項，將局域性事權(quán)全面下放，并相應(yīng)地對市級執(zhí)法機構(gòu)編制進行精簡。如將市轄區(qū)作為城市治理輔助主體，設(shè)區(qū)市一級政府就要在城區(qū)范圍內(nèi)實行統(tǒng)管，精簡區(qū)級機構(gòu)編制，尤其對“一人部門”、“一事部門”進行撤并，并將相關(guān)事權(quán)上收集中?？傊蚱茩C構(gòu)復制的行政慣性，根據(jù)政區(qū)實際，形成“在集權(quán)中有分權(quán)、在分權(quán)中有集權(quán)”的多元府際職能關(guān)系。

(三)借助權(quán)力清單建設(shè)，確立地方立法人大主導，規(guī)范職權(quán)配置

若要實現(xiàn)市區(qū)權(quán)責劃分的規(guī)范化與穩(wěn)定化，還要借助權(quán)力清單、責任清單和監(jiān)管清單制度建設(shè)。清單制作中對行政權(quán)力、部門職責的清理，可以基本厘清上下級部門之間的權(quán)責邊界，這為設(shè)區(qū)的市政府際間職權(quán)配置的法治化奠定了基礎(chǔ)。

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》。其中，地方立法權(quán)力配置上的制度變遷與主體擴容，構(gòu)成了本次修法的最大亮點。本次修法將地方立法權(quán)的主體，從此前的省級政權(quán)和49個較大的市政權(quán)擴大到了省級政權(quán)、所有設(shè)區(qū)的市政權(quán)和自治州政權(quán)*武增.中華人民共和國立法解讀[M].北京：中國法制出版社，2015.259.。換言之，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會具有了地方性法規(guī)的立法權(quán)，同時，設(shè)區(qū)的市的市政府也具有了地方政府規(guī)章的制定權(quán)，這為其府際間職權(quán)配置的法治化和規(guī)范化提供了制度保障，也必然促使設(shè)區(qū)的市在職能關(guān)系優(yōu)化方面盡快走上程序化、法律化的軌道，打破對行政手段和經(jīng)濟手段的路徑依賴。

這樣，設(shè)區(qū)市政府際間職權(quán)的合理化、科學化配置可以分為四步走：1.認真做好“三清單”建設(shè)，透過省市區(qū)三級政府協(xié)同工作，摸清權(quán)力家底，盤活行政資源，該瘦身的瘦身，應(yīng)清理的清理，可下放的下放，能集中的集中，并最終實現(xiàn)權(quán)責清晰、機構(gòu)設(shè)置合理、層級間運行順暢的職權(quán)職責格局；2.在權(quán)力清單建設(shè)的基礎(chǔ)上，適時將清單制度建設(shè)成果上升為地方政府規(guī)章，讓規(guī)章成為職權(quán)配置制度化的過渡形態(tài)，經(jīng)過兩年期的實踐檢驗，查漏補缺、調(diào)整優(yōu)化，再對清單進行整理和修改；3.在行政規(guī)章的基礎(chǔ)上，條件成熟時將職能配置的成果通過市人大及其常委會以地方性法規(guī)的形式予以確認和固定；4.在省域范圍內(nèi)，當多個設(shè)區(qū)的市實現(xiàn)了職權(quán)配置的法規(guī)化后，省人大及其常委會經(jīng)過立法評估和經(jīng)驗總結(jié)，實現(xiàn)各市職權(quán)配置模式的類型化，并最終制定市區(qū)府際職能配置的省級地方性法規(guī)，為全國性立法和中央層面行政組織法的修改完善提供豐富的地方實踐經(jīng)驗和典型立法例。

職權(quán)配置法治化的上述路徑至少具有以下優(yōu)勢：其一，有利于發(fā)揮權(quán)力清單建設(shè)的多重制度功效，避免清理工作的形式化和過場化，實現(xiàn)清單建設(shè)和職權(quán)關(guān)系調(diào)整法治化的有效銜接；其二，其注重地方自主權(quán)，有利于激發(fā)地方的規(guī)則創(chuàng)制力，形成職權(quán)配置模式生成的地方試驗和競爭格局；其三，其確立地方人大及其常委會的立法主導地位，通過引入市人大及其常委這一第三方，實現(xiàn)職權(quán)配置的民主化、程序化和公開化，也有利于避免職權(quán)配置中市政府既是運動員又是裁判員所導致的權(quán)力和利益的單向度上收集中，形成規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行的二元分離，保證職權(quán)調(diào)整的公平性和科學性。

On the Legalization of the Functional RelationshipAmong the Governments of Urban Districts—Reflection on the Power List Construction in Y District, X City

LIU Li1, ZHANG Shuo2

(1.LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410000,China;2.LawSchoolofWuhanUniversity,Wuhan,Hubei430072,China)

In the background of the seriously low degree of refinement of China’s administrative organization law and the urgent needs to deepen the administrative system reform, “three Lists” construction is actually given the institutional function to optimize China’s administrative system. Through the practice case of the power list building in Yuetang District, Xiangtan City, it finds that the degree of rule of law in adjustment of the relationship of government functions in urban areas is relatively low, resulting in weakening the functions of the district governments, institutional replacement, separation of powers and responsibilities, which is not conducive to urban grass-roots social governance. Regulating the functions of the urban governments should be returned to the system means. Specifically, firstly it needs to distinguish the political system, to achieve multi-functional relationship model; secondly, it needs to optimize the administrative structure, and promote the urban “functional heterogeneity”; finally, through local legislation, it needs to regulate the allocation of power with the help of the power list construction and introducing municipal people’s Congress.

municipal districts; power list; functional relationship; rule of law

2016-11-10 該文已由“中國知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年2月24日數(shù)字出版，全球發(fā)行

1.劉麗，女，湖南師范大學法學院教授，碩士生導師，法學博士，主要研究方向：行政法、行政訴訟法、稅務(wù)行政法； 2.張碩，男，武漢大學法學院博士研究生，主要研究方向：行政法、行政司法。

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170224.001

D90

A

1672-769X(2017)02-0090-09