肖 愛,寧 艷

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410081)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的“對象中心論”
——以洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為例*

肖 愛,寧 艷

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410081)

無論是濕地保護(hù)立法還是大江大河流域立法都不能忽視生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制須明確補(bǔ)償誰、為什么補(bǔ)償、誰補(bǔ)償、怎么補(bǔ)償這一系列問題。洞庭湖濕地保護(hù)同樣需要建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，同樣也必須考慮這一系列問題。應(yīng)該以補(bǔ)償對象為中心來構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，因?yàn)檠a(bǔ)償對象是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪壿嫽A(chǔ)，是確定和實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償直接目標(biāo)的立足點(diǎn)、是確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)的決定因素。“補(bǔ)償對象中心論”可以使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)的邏輯更清晰、內(nèi)容更簡單明了。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；補(bǔ)償對象；洞庭湖濕地

在生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)之下，在山水林田湖一體化保護(hù)修復(fù)生態(tài)工程全面推進(jìn)中，無論是濕地保護(hù)立法還是大江大河流域立法，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制都是必須考慮的核心內(nèi)容。2016年11月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》明確提出：“探索建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，率先在國家級濕地自然保護(hù)區(qū)和國家重要濕地開展補(bǔ)償試點(diǎn)?！弊鳛槲覈谝慌鷩H重要濕地之一的洞庭湖濕地保護(hù)，需要從整個洞庭湖水系的視野建構(gòu)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律機(jī)制。整個洞庭湖區(qū)主要位于湖南省，但是有近20%的面積在湖北省，在湖南的洞庭湖區(qū)又分布在常德、岳陽、益陽三市，加上洞庭湖匯集了湘、資、沅、醴四水，尤其是湘江流經(jīng)的長沙市，對洞庭湖濕地的影響不容低估。沒有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，即使是湖南的洞庭湖流域相關(guān)行政區(qū)、相關(guān)部門以及相關(guān)單位和個人的行為都會自然而然地趨向搭便車而導(dǎo)向“公地的悲劇”。但是，如何構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，理論界、實(shí)務(wù)界都未形成共識，或沉迷于形而上的理論和模型設(shè)計(jì)，或拘束于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)的花樣換新。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)究竟應(yīng)該以什么為核心才能綱舉目張呢？我們認(rèn)為只能以補(bǔ)償對象為中心來構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，可以將其概括為“對象中心論”。

一、 補(bǔ)償對象是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》不僅將“濕地”在“環(huán)境”定義中作為環(huán)境要素予以明確，而且正式以法律形式確定了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”這一術(shù)語，原則上規(guī)定了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政府間協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫?第31條)。但是，這還遠(yuǎn)未建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律機(jī)制。無論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界都認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制無非就是解決補(bǔ)償誰、為什么補(bǔ)償、誰補(bǔ)償、補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)等問題。在這一邏輯中“補(bǔ)償誰”、“誰補(bǔ)償”是確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的問題，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的核心，其他方面是技術(shù)和方式問題。通常圍繞“誰補(bǔ)償”來展開生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)，或者將“補(bǔ)償誰”與“誰補(bǔ)償”作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹耙惑w兩翼”來考慮。但是，我們認(rèn)為只有確定了“補(bǔ)償誰”和“為什么補(bǔ)償”才能合理確定“誰補(bǔ)償”。換言之，“補(bǔ)償誰”即補(bǔ)償對象才是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償源自生態(tài)學(xué)的自然生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)學(xué)意義的生態(tài)補(bǔ)償，以生態(tài)規(guī)律為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)“生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)平衡”*史玉成.生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與立法供給——以生態(tài)利益保護(hù)與衡平為視角[J].法學(xué)評論,2013,(4).，是“自然生態(tài)系統(tǒng)”的自我補(bǔ)償或恢復(fù)，如《環(huán)境科學(xué)大辭典》對“自然生態(tài)補(bǔ)償”的概念解釋為：“生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)所表現(xiàn)出的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力,或可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力?！?《環(huán)境科學(xué)大辭典》編委會.環(huán)境科學(xué)大辭典[Z].北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社,1991.326.

然而，當(dāng)今世界人類對自然的開發(fā)利用強(qiáng)度無比巨大，嚴(yán)重干擾和破壞了上述自然生態(tài)自我補(bǔ)償邏輯，不得不依賴于人的主觀能動性以克服人類自身的不良影響，以彌補(bǔ)自然生態(tài)補(bǔ)償本身的不足。因而，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體現(xiàn)的是人與自然的關(guān)系*李愛年,劉旭芳.生態(tài)補(bǔ)償法律含義再認(rèn)識[J].環(huán)境保護(hù)，2006,(19).。法學(xué)意義上的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成為人類消除來自人類行為不良影響的必需的社會行為。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償必須基于對人(包括自然人和法人，甚至包括地方政府)及其行為(包括作為和不作為；或者包括消耗、污染或破壞環(huán)境的行為，以及維護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量的行為)的判斷。而“行為”的法律性質(zhì)取決于作為行為主體的“人”的性質(zhì)、職能等。這正是法學(xué)上的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念的基礎(chǔ)。

法學(xué)上的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念來源于生態(tài)學(xué)上生態(tài)補(bǔ)償，但是又不同于生態(tài)學(xué)上生態(tài)補(bǔ)償，它不依賴于自然生態(tài)的自我恢復(fù)，而是針對人類行為，并指向通過對人類行為的引導(dǎo)和控制能動地提高自然生態(tài)恢復(fù)的能力。如有學(xué)者將其界定為：“為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)公眾生態(tài)利益，由中央政府、生態(tài)受益地區(qū)地方政府、其他生態(tài)受益組織和個人向?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的組織和個人，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、協(xié)商談判、市場交易等形式進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?彭麗娟.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償:基于文本分析的法律概念界定[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2016,(4).。應(yīng)該說不僅僅向“為生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的組織和個人”進(jìn)行補(bǔ)償，還應(yīng)該包括對為生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的地方政府進(jìn)行補(bǔ)償。

上述定義表明，無論是生態(tài)學(xué)上的生態(tài)補(bǔ)償，還是法學(xué)上的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，都是以補(bǔ)償對象為邏輯基礎(chǔ)。生態(tài)學(xué)中的生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯訉ο笫亲匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)，法學(xué)上的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償雖然最終還是使自然生態(tài)系統(tǒng)本身得到恢復(fù)，然而，其直接補(bǔ)償對象為自然人、單位或政府。不過這還只是補(bǔ)償對象的類別，其具體確定，必然要根據(jù)不同的情況以具體確定，并以此為邏輯起點(diǎn)建構(gòu)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。具體到洞庭湖濕地保護(hù)中，通常能提出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合理要求的主體除了放棄祖輩水上謀生而上岸的漁民、農(nóng)作物因濕地保護(hù)而受到損害(如被保護(hù)物種掠食農(nóng)作物)的農(nóng)民、有關(guān)企事業(yè)單位之外，還有常德、岳陽、益陽三市政府。只有根據(jù)這些主張獲得補(bǔ)償?shù)闹黧w(即補(bǔ)償對象)的法律性質(zhì)、權(quán)益(職能)和地位，才能確定補(bǔ)償?shù)睦碛伞⒀a(bǔ)償義務(wù)或責(zé)任承擔(dān)者以及補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)等。

二、 補(bǔ)償對象是確定和實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償直接目標(biāo)的立足點(diǎn)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制必須能保障在具體進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候能確定補(bǔ)償所要達(dá)到的具體目標(biāo)，這樣的機(jī)制才具有可操作性。如洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，如果只是確定了保護(hù)洞庭湖濕地生物多樣性這樣的宏觀目標(biāo)，是不可能有效并經(jīng)濟(jì)地實(shí)現(xiàn)的，必須具體到退田還濕等具體行為，并在此基礎(chǔ)上確定具體的補(bǔ)償對象以及補(bǔ)償所要達(dá)到的具體目標(biāo)。如上所述，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕K極目標(biāo)是恢復(fù)自然生態(tài)自身的還原能力，使自然生態(tài)能自我恢復(fù)。而直接目標(biāo)是激發(fā)人的環(huán)境友好行為、消除人類對自然生態(tài)環(huán)境的過度開發(fā)利用與消費(fèi)。但是具體是要消除什么行為，又需要激發(fā)什么行為，這需要明確具體補(bǔ)償對象，進(jìn)而明確補(bǔ)償對象的相關(guān)行為以及影響補(bǔ)償對象行為選擇的相關(guān)行為，針對性予以補(bǔ)償。換言之，在確定和實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償上，補(bǔ)償對象的作為和不作為成為明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具體直接目標(biāo)的立足點(diǎn)。環(huán)境的區(qū)域性差異導(dǎo)致只有明確不同補(bǔ)償對象才能確定相關(guān)行為，并確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償需要達(dá)到或能夠達(dá)到的不同具體目標(biāo)，甚至以此與相關(guān)公共政策或經(jīng)濟(jì)報(bào)酬機(jī)制的目標(biāo)區(qū)分開來，如扶貧、生態(tài)工程等公益性項(xiàng)目以及作為有關(guān)行為的勞動報(bào)酬的給付等，因相關(guān)對象的性質(zhì)不同，其目標(biāo)也不同于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償定位的模糊甚至混淆，使它肩負(fù)了功能區(qū)劃、扶貧、地方維穩(wěn)等太多任務(wù)，亟需反思并為其“減負(fù)”*〔6〕肖愛,李峻.流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整:深層困境與突圍[J].政治與法律,2013,(7).。

(一)補(bǔ)償對象使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)區(qū)別于扶貧

在生態(tài)扶貧的政策下，人們常將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)與扶貧目標(biāo)捆綁、混淆在一起。但事實(shí)上扶貧本身與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是兩個領(lǐng)域的公共政策。扶貧是國家對低于劃定的貧困線以下的地區(qū)或者個人在稅收、資金等方面采取特殊的優(yōu)惠政策，在教育、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等方面提供支持，發(fā)展橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，把貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)聯(lián)合起來。扶貧的對象是生活狀況低于貧困線的地區(qū)或者個人。扶貧根本目的是為了幫助貧困地區(qū)和貧困人民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高生活質(zhì)量，改變貧窮落后的面貌。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是對發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償和平衡，補(bǔ)償?shù)膶ο髴?yīng)該是對生態(tài)保護(hù)做出額外貢獻(xiàn)或犧牲者，這意味著對這類貢獻(xiàn)和犧牲的鼓勵和支持。補(bǔ)償?shù)哪康氖羌瞽h(huán)境友好行為、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，彌補(bǔ)生態(tài)效益輸出地區(qū)發(fā)展機(jī)會的損失，避免其成為發(fā)達(dá)地區(qū)廉價(jià)的原材料基地，或者避免其因?yàn)樯鷳B(tài)效益產(chǎn)出而喪失經(jīng)濟(jì)效益。

簡言之，扶貧的對象是“貧窮者”，因而其目的不考慮生態(tài)效益本身，而只考慮是否擺脫貧窮；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對象是生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者或犧牲者，目的就是對這種貢獻(xiàn)或犧牲做出彌補(bǔ)，以鼓勵更多的類似行為。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償一定程度上可以對生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者或犧牲者的經(jīng)濟(jì)狀況有改善作用，但是因此將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為扶貧政策對待，必然混淆對象主體，進(jìn)而偏離政策目標(biāo)。國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中規(guī)定了生態(tài)保護(hù)脫貧，為使貧困群眾參與生態(tài)保護(hù)脫貧，國務(wù)院提出了四項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式。但是，與其說這里的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目的是扶助貧困群眾脫貧，不如說是為了避免貧困群眾因環(huán)境惡化而更貧窮。也就是說，在扶貧政策內(nèi)在邏輯里，環(huán)境污染與破壞只是造成或加重貧窮的一個原因，而并不是貧窮本身的構(gòu)成要素。

目前，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償往往以經(jīng)濟(jì)手段為主，而且主要依賴國家財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付。這是以“誰補(bǔ)償”為中心的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，往往先入為主地帶有上級政府的政治或行政目的，有鮮明的命令成分，對地方干預(yù)性強(qiáng)，常常將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與扶貧融為一體。這樣，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中對生態(tài)價(jià)值的理解和核算就會受到扶貧的政治或行政目的的影響而偏失〔6〕。

(二)補(bǔ)償對象使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與國家生態(tài)工程建設(shè)相區(qū)別

生態(tài)工程起源于生態(tài)學(xué)的發(fā)展與應(yīng)用，環(huán)境資源問題、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、人口激增等問題推動了以生態(tài)工程解決生態(tài)危機(jī)。如三北防護(hù)林工程，是為了從根本上改變我國西北、華北、東北地區(qū)風(fēng)沙危害和水土流失的狀況，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后啟動的生態(tài)工程。就對象來說，三北防護(hù)林工程保護(hù)的對象是北方的自然生態(tài)環(huán)境，并且是通過國家工程的方式直接作用于自然生態(tài)環(huán)境。生態(tài)工程本身如果不就其對自然生態(tài)環(huán)境近期和未來的影響進(jìn)行全面科學(xué)評估，可能會“好心干壞事”：三北防護(hù)林工程曾經(jīng)“一刀切”推行的植樹造林導(dǎo)致部分地區(qū)地下水位下降、土地鹽漬化，這已經(jīng)引起了廣泛關(guān)注與反思。洞庭湖濕地為了防止湖水泛濫而實(shí)施的湖堤固化、亮化、美化甚至所謂的“生態(tài)化”工程，也已經(jīng)造成濕地面積減縮，物種減少的危害。

雖然生態(tài)工程本身給當(dāng)?shù)貛砹私?jīng)濟(jì)刺激，增加了就業(yè)，也給與工程必要的征收征用相關(guān)的補(bǔ)償，使工程實(shí)施地區(qū)經(jīng)濟(jì)上得到一定的“補(bǔ)償”。這些“補(bǔ)償”的對象只是受聘參與了這些生態(tài)工程的勞動者和有關(guān)財(cái)產(chǎn)被征收征用的權(quán)益人，其法律性質(zhì)是勞動報(bào)酬和財(cái)產(chǎn)收益。這本身對生態(tài)保護(hù)不一定有利，如洞庭湖濕地堤岸工程，減少了湖水的自然漲退影響，堤外很多原來的濕地自然成為干地或被居民排干予以開發(fā)利用，甚至被地方政府用以種植景觀林木或造紙用的蘆葦、速生林或蓮藕生產(chǎn)基地，更甚的是將這些原來的濕地逐漸轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，這是近20年來洞庭湖濕地面積銳減的根本原因。這些工程事實(shí)上降低了濕地自然環(huán)境“生態(tài)負(fù)荷的還原能力”。可見，從補(bǔ)償對象這一中心追根溯源，不難發(fā)現(xiàn)生態(tài)工程中的“補(bǔ)償”可能會與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)背道而馳。

當(dāng)然，因?yàn)槟壳胺?、政策領(lǐng)域?qū)Α吧鷳B(tài)工程”并沒有明確界定，而實(shí)踐中又使用廣泛，有不少科學(xué)、謹(jǐn)慎的生態(tài)工程建設(shè)也會對生態(tài)環(huán)境的自然恢復(fù)能力起到很好的保護(hù)和促進(jìn)作用。如洞庭湖濕地候鳥棲息地保護(hù)工程等，這類生態(tài)保護(hù)工程只是將工程的目標(biāo)定位于“保護(hù)”，堅(jiān)持這一點(diǎn)，當(dāng)然對生態(tài)效益有促進(jìn)作用。但是如果給候鳥搭樓蓋屋、植樹修島，還順帶修建觀鳥林、觀鳥臺。這些作為候鳥棲息地保護(hù)工程或許可以打擦邊球獲得“合理性”論證，但是，從濕地生態(tài)自我修復(fù)能力提高的角度長遠(yuǎn)來看，更可能是背道而馳。至于在此過程中得到“補(bǔ)償”的單位和個人，還是僅僅因?yàn)樘峁┝藙趧雍突谪?cái)產(chǎn)權(quán)益而獲得報(bào)酬，而不是基于其對自然生態(tài)本身所做出的貢獻(xiàn)或犧牲。

三、 補(bǔ)償對象是確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)的決定因素

從法律機(jī)制建構(gòu)的角度來看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)的確立從來就不是純技術(shù)性的問題，而更是社會性的問題*肖愛,唐江河.論跨行政區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣傩浴诹饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償法律制度建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)立場[J].時(shí)代法學(xué),2013,(5).。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對象的類型化社會性行為與類型化的合理補(bǔ)償要求是決定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)的決定性因素。確定了補(bǔ)償對象，才能判斷其生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所要針對的行為類型以及要求的合理性，才能確定由誰補(bǔ)償，并進(jìn)而通過協(xié)商選擇合理的補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)。從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)來說，確定補(bǔ)償對象的類型，進(jìn)而確定其應(yīng)受補(bǔ)償?shù)脑蛐袨榈念愋?，并基于此判斷其補(bǔ)償要求的合理性與類型，再借助生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，確定具體補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)。

宏觀上看，補(bǔ)償對象為個人、單位或政府，這些主體的權(quán)限、職能和責(zé)任有別，其作為或不作為的行為方式也存在很大差異，因此，補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)也就應(yīng)該有差異。根據(jù)補(bǔ)償對象行為與效益的評估才能確定濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕痉绞胶突鶞?zhǔn)，以此為基礎(chǔ)預(yù)測和評估濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男б娌啪哂锌赡苄?。目前我國濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆绞絾我?，主要依賴?cái)政轉(zhuǎn)移支付。洞庭湖濕地生保護(hù)態(tài)補(bǔ)償也基本上是依賴縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，很大程度上這是以補(bǔ)償主體為核心建構(gòu)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的結(jié)果。

從補(bǔ)償對象的角度看，洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ο罂梢苑譃閮纱箢?，一類是地方政府；另一類是單位和個人。作為補(bǔ)償對象的政府應(yīng)該包括常德、益陽、岳陽三市及其有關(guān)區(qū)縣，長沙市作為對洞庭湖濕地影響最大最直接的地方政府，應(yīng)該承擔(dān)部分補(bǔ)償者的責(zé)任。在洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)中，只有經(jīng)過科學(xué)評估認(rèn)定確實(shí)為洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)做出了貢獻(xiàn)，長沙市才能作為補(bǔ)償?shù)膶ο蟆Ｗ鳛檠a(bǔ)償對象的單位和個人則應(yīng)該是應(yīng)該是這些區(qū)域內(nèi)的單位和個人。

基于對補(bǔ)償對象的宏觀分類，可以對洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)做簡明分析。

(一)政府作為補(bǔ)償對象的情形

在湖南省洞庭湖濕地保護(hù)中，常德、益陽、岳陽三市十九個區(qū)縣為洞庭湖濕地保護(hù)不得不調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將相關(guān)區(qū)域作為限制或禁止開發(fā)區(qū)，甚至還得將部分地區(qū)退田(耕)還濕還林，等等。這些行為部分是為了完成本級政府一般性社會公共事務(wù)管理職能；部分是為了完成省政府或中央委托任務(wù)，如完成《濕地公約》的履約任務(wù)等，這方面的工作成為濕地保護(hù)地區(qū)政府不同于其他政府公共職能的特別工作。這類與行政管理的縱向關(guān)系相一致的特別職能行為，應(yīng)該由中央財(cái)政或省財(cái)政依央地財(cái)政分權(quán)規(guī)則縱向轉(zhuǎn)移支付給相應(yīng)的市縣政府作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

洞庭湖濕地區(qū)域三市十九市縣都為濕地保護(hù)付出努力，也都分別從濕地區(qū)域獲得回報(bào)，相互依賴又相互影響。此外，作為洞庭湖水系中的上游的長沙等市縣對洞庭湖濕地的影響也不容忽視，也應(yīng)該納入到洞庭湖濕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)中。洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)為避免經(jīng)濟(jì)生活對濕地的影響、或者相鄰行政區(qū)為了避免同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)對同質(zhì)資源的競爭性開發(fā)，選擇退出相關(guān)產(chǎn)業(yè)甚至調(diào)整人口與經(jīng)濟(jì)布局，這些行為可能直接惠益周邊市縣，因此，應(yīng)該建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過自發(fā)啟動、協(xié)商、聽證、決策、執(zhí)行與監(jiān)督等規(guī)范性程序，確定橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償?shù)木唧w方式，以此鼓勵洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會發(fā)展自發(fā)調(diào)整。

(二)單位或個人作為補(bǔ)償對象的情形

洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)的單位和個人作為濕地保護(hù)的直接受影響者和主要具體工作的承擔(dān)者，必然是洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對象，《湖南省濕地保護(hù)條例》也肯定了這一點(diǎn)，該《條例》第8條第2款明確規(guī)定“對因保護(hù)濕地而受到損失的個人或者單位應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。但是，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償必須落實(shí)到補(bǔ)償對象的生態(tài)保護(hù)行為，即為洞庭湖濕地保護(hù)做出的額外貢獻(xiàn)或犧牲。因此，該條文中的“損失”必須理解為是為濕地生態(tài)保護(hù)作出的額外犧牲，如因?yàn)闈竦乇Ｗo(hù)而不能從事作為家庭傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)來源的捕撈作業(yè)、或退出特定耕地或特定傳統(tǒng)作物的種植等。需要重申的是，單位和個人在受聘參與濕地保護(hù)具體勞動中所獲得的報(bào)酬不得視為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，而只能視為勞動報(bào)酬，即使沒有政府的濕地保護(hù)行動就沒有這些勞動機(jī)會?？梢砸远赐ズ竦刈钇毡榇嬖诓⒁l(fā)糾紛最多的“退田環(huán)湖還濕”以及“人鳥爭食”問題為例，分析單位或個人作為補(bǔ)償對象時(shí)如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式。

1.洞庭湖濕地退田還湖還濕中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

1998年長江流域特大洪澇災(zāi)害之后，湖南省在洞庭湖區(qū)全面實(shí)施退田還湖還濕，其中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對象即在退田還湖還濕中做出貢獻(xiàn)的單位或個人。例如為了濕地保護(hù)需要搬遷的家庭，或者是不需要搬遷但經(jīng)濟(jì)利益受到損失的農(nóng)戶*蔣敏.洞庭湖區(qū)退田還湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[D].長沙：湖南師范大學(xué),2011.。洞庭湖區(qū)的移民農(nóng)戶在實(shí)施退田還湖還濕后喪失了對原有土地資源開發(fā)利用的權(quán)利?！巴颂铩币馕吨r(nóng)民放棄土地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，使得這部分聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系被解除終止，理應(yīng)對他們進(jìn)行補(bǔ)償*熊鷹,王克林,藍(lán)萬煉,等.洞庭湖區(qū)濕地恢復(fù)的生態(tài)補(bǔ)償效應(yīng)評估[J].地理學(xué)報(bào),2004,(5).。因?yàn)榉课莼蛩邪?jīng)營的土地山林被征收征用而受到的“損失”，應(yīng)該按照《物權(quán)法》等關(guān)于征收征用公民財(cái)產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定予以“合理補(bǔ)償”，即“足額、充分、及時(shí)”補(bǔ)償。換言之，因?yàn)椤巴颂锃h(huán)湖還濕”而受到損失的單位或個人不難被認(rèn)定為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對象，并且根據(jù)其“退田”的數(shù)量和質(zhì)量以及所退田的正常產(chǎn)量就可以確定補(bǔ)償?shù)牧?，并可以以多種方式靈活提供等值的補(bǔ)償。如以維持因濕地生態(tài)保護(hù)而受影響前家庭經(jīng)濟(jì)收入水平為補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)，并確保與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增長。補(bǔ)償方式可以是通過金錢支付或者免費(fèi)培訓(xùn)以實(shí)現(xiàn)新的就業(yè)等彌補(bǔ)可期待的家庭收入損失。

2.洞庭湖濕地人鳥爭食中的生態(tài)補(bǔ)償

在洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)，冬夏兩季遷徙而來的候鳥數(shù)量眾多，每年多大20余萬只。這些候鳥以稻谷和淡水魚塘中的魚蝦為食，不可避免會造成濕地保護(hù)區(qū)及其周邊的漁業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損害。候鳥在洞庭湖周邊的棲息給農(nóng)戶造成不同程度的經(jīng)濟(jì)損失，從某種程度上說保護(hù)區(qū)的當(dāng)?shù)厝罕娫诤艽蟪潭壬弦誀奚陨淼睦鎭沓袚?dān)保護(hù)的責(zé)任，如果缺乏洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，農(nóng)民就會失去繼續(xù)參與濕地保護(hù)的動力，在洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)調(diào)研時(shí)，聽到不少農(nóng)民說：“我們不能捕鳥，但是我們恨鳥！”在人鳥爭食的情形下受損農(nóng)戶應(yīng)確定為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對象，因?yàn)槠渌艿降膿p害就是因濕地保護(hù)做出的具體犧牲，根據(jù)這一判斷，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然應(yīng)該以鳥對農(nóng)作物的損害量為準(zhǔn)，并達(dá)到“合理”補(bǔ)償?shù)囊?。?yīng)該由中央和省財(cái)政承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，尤其是應(yīng)該直接補(bǔ)償?shù)绞軗p害的農(nóng)戶。

The “Object Center Theory” of EcologicalProtection Compensation Mechanism—To Take Dongting Lake Wetland as an Example

XIAO Ai, NING Yan

(SchoolofLawofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

We can’t ignore the ecological compensation mechanism both in legislation on the protection of wetland and legislation on ecological compensation. Ecological compensation mechanism must clearly compensation who, why, how to compensate for this a series of problems. Dongting lake wetland protection also needs to establish ecological protection compensation mechanism, also must consider this series of problems. Should be to compensate for the object as the center to build the ecological compensation mechanism, because compensation object is a logical foundation of ecological compensation, is to determine and implement the standpoint of ecological compensation directly target, is to determine the ecological compensation mode and the determinants of the standard. The “compensation object center” can make the logic of the ecological protection compensation mechanism clearer and more straightforward.

ecological protection compensation; Compensation object; Dongting Lake Wetland

2017-04-28

本文系國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“流域一體化治理的法律機(jī)制研究”(15AZD067)、湖南省智庫專項(xiàng)委托項(xiàng)目“湖南省洞庭湖水系濕地保護(hù)法治保障研究”(16ZWC35)、司法部2015年國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“流域協(xié)作治理的法律機(jī)制研究”(15SFB2046)、湖南省社科基金一般項(xiàng)目“武陵山片區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究“(13YBA269)、湖南師范大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)青年學(xué)術(shù)骨干培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目“跨行政區(qū)流域環(huán)保協(xié)作法律機(jī)制研究”(15XGG09)、湖南師范大學(xué)生態(tài)文明研究院第三批招標(biāo)項(xiàng)目(2015)的階段性成果。

肖愛，男，湖南師范大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所副教授，法學(xué)博士，主要研究方向：環(huán)境法學(xué);寧艷，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法學(xué)碩士研究生，主要研究方向：環(huán)境法學(xué)。

D922.68

A

1672-769X(2017)03-0011-05