李愛年,彭本利

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081;2.玉林師范學(xué)院政法學(xué)院,廣西 玉林 537000)

整體性治理視域下洞庭湖濕地一體化保護(hù)法治研究*

李愛年1,彭本利2

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081;2.玉林師范學(xué)院政法學(xué)院,廣西 玉林 537000)

洞庭湖濕地是湖南省和長(zhǎng)江流域重要的生態(tài)屏障，擔(dān)負(fù)著長(zhǎng)江流域生態(tài)安全、水安全和國(guó)家糧食安全的重大責(zé)任。雖然長(zhǎng)期以來(lái)湖南省重視洞庭湖濕地的保護(hù)，并取得了許多成績(jī)，但從治理模式來(lái)看，面臨著碎片化治理的困境。堅(jiān)持整體性治理的理念并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建洞庭湖濕地的一體化保護(hù)，是破解碎片化治理困境的有效途徑。當(dāng)前，洞庭湖濕地一體化保護(hù)還存在著缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)范體系、監(jiān)管體制機(jī)制不健全、司法專門化和環(huán)境公益訴訟任重道遠(yuǎn)等法治障礙，這都制約了洞庭湖濕地保護(hù)工作的進(jìn)一步開展。洞庭湖濕地一體化保護(hù)的法治構(gòu)建包括開展綜合性保護(hù)立法；建立湖長(zhǎng)制，理順管理體制；構(gòu)建一體化的執(zhí)法機(jī)制；完善公眾參與形成多元共治的體系；建立濕地保護(hù)專門法庭，鼓勵(lì)公益訴訟等。

整體性治理；洞庭湖濕地；一體化保護(hù)

洞庭湖是我國(guó)第二大淡水湖和長(zhǎng)江重要的調(diào)蓄湖泊，它接納來(lái)自湘江、資水、沅江、澧水“四水”的來(lái)水來(lái)沙，是湖南省和長(zhǎng)江流域重要的生態(tài)屏障，擔(dān)負(fù)著長(zhǎng)江流域生態(tài)安全、水安全和國(guó)家糧食安全的重大責(zé)任。習(xí)近平總書記提出“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”，因而樹立整體性治理的理念，構(gòu)建洞庭湖濕地一體化保護(hù)法治體系對(duì)于維護(hù)洞庭湖濕地生態(tài)安全屏障，建設(shè)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)以及全國(guó)大湖流域生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)具有重要的意義。

一、洞庭湖濕地保護(hù)的傳統(tǒng)模式及其弊端

洞庭湖濕地是以洞庭湖為主體的湖泊型天然濕地，總面積為2625.1平方公里。目前洞庭湖濕地保護(hù)面積為3330平方公里，其中核心區(qū)面積為801平方公里*蔣海洋.拯救洞庭湖濕地[J].人民之友,2014,(5).。湖南省長(zhǎng)期以來(lái)重視洞庭湖濕地的保護(hù)，已取得了許多成績(jī)。但是在治理模式上存在著碎片化的問題，即我們過(guò)去對(duì)于洞庭湖濕地的保護(hù)，屬于碎片化的保護(hù)管理模式。

碎片化是一個(gè)管理學(xué)的概念，主要是指組織間關(guān)系呈現(xiàn)破碎與分裂的狀態(tài)。如政府的權(quán)威、職責(zé)以及管轄權(quán)限的多元化，在管轄的區(qū)域范圍上以及政府職能上形成分割的狀況。治理碎片化源于新公共管理運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)70年代末80年代初，針對(duì)傳統(tǒng)公共行政官僚制結(jié)構(gòu)僵化和公共服務(wù)供給效率低下的弊端，西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一場(chǎng)以“分權(quán)化”、“市場(chǎng)化”以及“民營(yíng)化”為特征的新公共管理運(yùn)動(dòng)。胡德(Christopher Hood)將新公共管理的要素歸納為：專業(yè)化管理、重視績(jī)效、注重產(chǎn)出控制、單位的分散化、促進(jìn)公共部門間的競(jìng)爭(zhēng)、私人部門管理的風(fēng)格、注重資源使用的幾率和節(jié)約*Hood, Christopher,“A Public Management for All Seasons?”，Public Administration, 1991, vol.69, no.1.。雖然新公共管理的理論與實(shí)踐突破了傳統(tǒng)官僚體制的缺陷，在西方公共行政史上產(chǎn)生了深刻的影響。但是從20世紀(jì)90年代末期開始，新公共管理的劣勢(shì)也逐漸顯現(xiàn)，如新公共管理模式下政府改革將公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給系統(tǒng)逐步部門化、破碎化，影響了行政效率和效益；將公共部門的權(quán)威社會(huì)化、分散化，導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)構(gòu)和橫向部門大量涌現(xiàn)，形成溝通不暢、協(xié)調(diào)不力的狀況，影響了政府采取協(xié)調(diào)性和綜合性行動(dòng)處理復(fù)雜問題的能力。因而“政府部門間屬性的多樣性則是造成碎片化政府的原因。碎片化治理在功能上導(dǎo)致了種種問題，例如存在相互沖突的項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)及部門之間相互轉(zhuǎn)嫁問題和成本等。”*韓小鳳.從傳統(tǒng)公共行政到整體性治理——公共行政理論和實(shí)踐的新發(fā)展[J].學(xué)術(shù)研究,2016,(5).

洞庭湖濕地保護(hù)碎片化的表現(xiàn)及困境如下：

一是濕地行政區(qū)域分割上的碎片化。濕地是一個(gè)由水、土壤、生物等共同組成的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，其界限是自然形成的，而行政區(qū)域則是一種人為的劃分。洞庭湖濕地在自然地理上是一個(gè)整體，同屬一個(gè)生態(tài)區(qū)，但在行政區(qū)劃上它由常德、益陽(yáng)、岳陽(yáng)和長(zhǎng)沙4個(gè)地級(jí)市的19個(gè)縣市區(qū)分別管轄，還設(shè)有東洞庭湖、西洞庭湖、南洞庭湖和橫嶺湖4個(gè)自然保護(hù)區(qū)。這樣使得洞庭湖濕地的自然范圍被多個(gè)行政管轄區(qū)域所分割，而且既有“塊塊”的分割，又有“條條”的分割。從縱向的層級(jí)來(lái)看，行政區(qū)域的分割導(dǎo)致政府縱向調(diào)控和干預(yù)的能力被削弱，政策執(zhí)行部門與制定部門的目標(biāo)不一致，無(wú)法實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)的整體性目標(biāo)。從橫向的平行區(qū)域來(lái)看，各保護(hù)區(qū)之間是平行的，條塊之間的對(duì)立難以消除，很難從洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性進(jìn)行保護(hù)和治理。從斜向關(guān)系來(lái)看，自然保護(hù)區(qū)、林業(yè)行政部門和轄區(qū)地方政府相互之間沒有任何隸屬關(guān)系，很難找到有效合作的基點(diǎn)。

二是機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置上的碎片化。湖泊濕地的管理涉及多個(gè)政府部門，部門之間的協(xié)調(diào)配合程度，直接影響著濕地保護(hù)的整體效益。現(xiàn)行的濕地保護(hù)管理體制，實(shí)際上是根據(jù)濕地的不同資源要素劃分部門管理的模式，如洞庭湖濕地涉及的管理部門包括林業(yè)、環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、交通、旅游等20多個(gè)，往往導(dǎo)致“九龍治水”，容易產(chǎn)生職能沖突、管理漏洞和責(zé)任模糊等一系列問題。

與濕地管理模式相對(duì)應(yīng)，在洞庭湖濕地管理職能設(shè)置上也存在碎片化，如林業(yè)部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)濕地保護(hù)和有關(guān)國(guó)際公約的履約工作、陸生野生動(dòng)植物資源(包括各類珍稀水禽)的保護(hù)、濕地生態(tài)保護(hù)等；水利部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理水資源；農(nóng)業(yè)及漁政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)宜農(nóng)灘涂、宜農(nóng)濕地的開發(fā)利用工作以及漁業(yè)資源的管理；國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)濕地的土地開發(fā)利用，并對(duì)濕地內(nèi)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行統(tǒng)一的開發(fā)；環(huán)境保護(hù)部門對(duì)包括濕地在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。這種職能設(shè)置上的專業(yè)分工和部門分割，容易受部門利益最大化的誘導(dǎo)，致使各職能部門形成相互隔離和封鎖的狀態(tài)，各部門間的集體行動(dòng)就難以達(dá)成，甚至為了自身部門利益，不惜損害其他部門和整體的利益。

三是濕地管理手段的碎片化。對(duì)洞庭湖濕地的保護(hù)主要是采取命令控制型的政府管制手段和措施，缺少采用激勵(lì)型的手段，即政府通過(guò)制定一定的規(guī)則，對(duì)組織和個(gè)人的行為進(jìn)行調(diào)控和限制。因而，政府是濕地保護(hù)的主角，社會(huì)力量和市場(chǎng)作用所能發(fā)揮作用的空間有限。這種自上而下的單向性手段過(guò)渡強(qiáng)調(diào)政府公共部門的權(quán)力，導(dǎo)致私人部門的責(zé)任感缺失，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)公眾的參與意識(shí)也使公私伙伴關(guān)系難以建立。并且洞庭湖濕地資源管理部門多關(guān)注于通過(guò)開發(fā)利用推動(dòng)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而忽略對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，濕地資源的生態(tài)價(jià)值沒有得到充分體現(xiàn)和維護(hù)。濕地多元價(jià)值的割裂使資源的利用效率和持續(xù)性下降，最終使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)服務(wù)功能都難以得到較好地實(shí)現(xiàn)。

二、洞庭湖濕地保護(hù)的路徑選擇：建立一體化保護(hù)機(jī)制

(一)整體性治理為洞庭湖濕地一體化保護(hù)提供了理論基礎(chǔ)

洞庭湖濕地的保護(hù)和治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)公共問題的復(fù)雜性以及單一治理主體的局限性決定了應(yīng)采取一體化保護(hù)的模式。洞庭湖濕地的一體化保護(hù)可以界定為立足洞庭湖濕地的整體生態(tài)系統(tǒng)，樹立整體主義的思維方式，以各行政區(qū)域、各層級(jí)行政機(jī)構(gòu)、部門的整體性運(yùn)行為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)政策、法規(guī)、服務(wù)和監(jiān)督的功能整合，以及公私部門的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮多元主體的整體優(yōu)勢(shì)，達(dá)到濕地保護(hù)的整體性治理效果。洞庭湖濕地的一體化保護(hù)模式能打通濕地行政區(qū)劃以及專業(yè)部門的邊界，促使?jié)竦胤秶鷥?nèi)各級(jí)政府及其職能部門不再以自身利益為行動(dòng)導(dǎo)向，而是強(qiáng)調(diào)協(xié)作與共享，促使各級(jí)政府、職能部門、公眾和社會(huì)組織共同參與治理，形成多元共治的體系。通過(guò)內(nèi)部合作、外部協(xié)調(diào)的整體性治理方式，提升洞庭湖濕地治理能力，進(jìn)而推動(dòng)洞庭湖濕地保護(hù)和治理的可持續(xù)發(fā)展。

洞庭湖濕地一體化保護(hù)有著堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)——整體性治理。針對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的碎片化問題，整體性治理的理念應(yīng)運(yùn)而生。1997 年，英國(guó)工黨執(zhí)政后，在政府管理上進(jìn)行創(chuàng)新，主張通過(guò)公共部門與私人部門的合作，以“協(xié)同性政府”模式取代“競(jìng)爭(zhēng)性政府”模式，開啟了整體性治理改革的序幕。整體性治理的具體措施包括：在政策制定方面，促進(jìn)跨部門協(xié)作政策的實(shí)施；在回應(yīng)公共服務(wù)方面，主張不同服務(wù)提供主體進(jìn)行合作，推進(jìn)整合服務(wù)；在信息時(shí)代政府建設(shè)方面，主張改善政府間的分裂狀態(tài)，利用信息技術(shù)，促進(jìn)部門合作*韓小鳳.從傳統(tǒng)公共行政到整體性治理——公共行政理論和實(shí)踐的新發(fā)展[J].學(xué)術(shù)研究,2016,(5).?！罢w性治理反對(duì)的不是專業(yè)化，而是碎片化”*Perri 6, Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda , London: Palgrave Press，2002，p.2.，它“著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合?！?竺乾威.從新公共管理到整體性治[J].中國(guó)行政管理,2008,(10).

洞庭湖濕地的一體化保護(hù)是以濕地范圍內(nèi)各政府及其部門、企事業(yè)單位以及公民個(gè)人等濕地保護(hù)主體之間在決策、執(zhí)行與監(jiān)督等方面的協(xié)作為特征的。因而，洞庭湖濕地一體化保護(hù)模式與整體性治理的理念有著內(nèi)在的聯(lián)系和外在的契合。整體性治理的實(shí)質(zhì)與重心，是充分體現(xiàn)洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)各要素的整體性，實(shí)現(xiàn)一體化保護(hù)。而一體化保護(hù)的基本要求就是要具有整體主義的思維方式以及提升治理的能力和實(shí)效，所以整體性治理的理論適應(yīng)了應(yīng)對(duì)洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜問題的客觀實(shí)際，所產(chǎn)生的一體化保護(hù)的模式有利于解決現(xiàn)存的洞庭湖濕地保護(hù)碎片化的困境和難題，是洞庭湖濕地保護(hù)的根本路徑。

(二)國(guó)家和地方的實(shí)踐為洞庭湖濕地一體化保護(hù)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1. 洞庭湖濕地一體化保護(hù)的政策基礎(chǔ)

(1)山水林田湖是一個(gè)生命共同體

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)上作關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說(shuō)明時(shí)指出“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，……用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，……對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！?“生命共同體”的理念是一種整體主義的思維方式，洞庭湖濕地的一體化保護(hù)實(shí)際上貫徹了“生命共同體”的理念，有利于洞庭湖濕地整體生態(tài)安全屏障的構(gòu)建。

(2)按照生態(tài)系統(tǒng)整體性特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能的配置

2017年2月6日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議審議通過(guò)《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，強(qiáng)調(diào)“按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，要遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游左右岸，理順權(quán)責(zé)，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能配置，實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，提高環(huán)境保護(hù)整體成效?！?佚名.黨政主要負(fù)責(zé)同志要親力親為抓改革撲下身子抓落實(shí)[N].人民日?qǐng)?bào),2017-02-07(B1).洞庭湖濕地的保護(hù)和治理也涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，一體化保護(hù)的關(guān)鍵就是要在湖泊濕地的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置方面實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的創(chuàng)新。

2016年12月11日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，為進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理保護(hù)工作，落實(shí)屬地責(zé)任，健全長(zhǎng)效機(jī)制，就全面推行河長(zhǎng)制提出了指導(dǎo)性意見。2017年2月26日湖南省發(fā)布了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，根據(jù)實(shí)施意見，“湖南省委、省政府成立河長(zhǎng)制工作委員會(huì)，委員會(huì)由總河長(zhǎng)、副總河長(zhǎng)及委員組成，在省委省政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；省委副書記、省長(zhǎng)擔(dān)任總河長(zhǎng)，省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)及分管水利的副省長(zhǎng)擔(dān)任副總河長(zhǎng)；省領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任湘江、資水、沅水、澧水干流和洞庭湖(含長(zhǎng)江湖南段)省級(jí)河長(zhǎng)?！?柳德新等. 湖南江河湖庫(kù)推行河長(zhǎng)制[N].人民長(zhǎng)江報(bào),2017-03-11(B1).湖南省河長(zhǎng)制工作委員會(huì)已于2017年3月8日公布了省、市兩級(jí)河長(zhǎng)名單。

(3)湖南省已有濕地保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃依據(jù)

湖南省已制定了《湖南省濕地保護(hù)總體規(guī)劃(2012—2020年)》及《湖南省林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃濕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃(2016—2020年)》，為全省濕地保護(hù)工作的統(tǒng)一規(guī)劃提供了依據(jù)。2012年湖南省委、省政府出臺(tái)《綠色湖南建設(shè)綱要》，提出了“十二五”時(shí)期將全省濕地保護(hù)率從51%提升到70%的總體目標(biāo)和“一湖三山四水”生態(tài)屏障建設(shè)的總體布局及加強(qiáng)濕地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)與保護(hù)。2013年，林業(yè)廳組織編制了《湖南省“美麗濕地”建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，將“美麗濕地”作為全省林業(yè)工作的四大主題任務(wù)之一。2014年，《中共湖南省委貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的實(shí)施意見》指出，要“劃定耕地、森林、濕地、水體等生態(tài)保護(hù)紅線，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展?！?/p>

2.河湖一體化保護(hù)的實(shí)踐基礎(chǔ)

2014年《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》正式獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，橫跨湖南、湖北兩省33個(gè)縣(市、區(qū))，面積達(dá)6.05萬(wàn)平方公里的“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”已上升到了國(guó)家層面。因此，洞庭湖濕地的一體化保護(hù)是構(gòu)建整個(gè)“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”整體生態(tài)屏障的關(guān)鍵舉措。對(duì)于保障洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，探索大湖流域以生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展新路徑，促進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群一體化發(fā)展和長(zhǎng)江全流域開發(fā)開放具有重要意義。

2013年8月湖南省啟動(dòng)實(shí)施的湘江保護(hù)與治理省政府“一號(hào)重點(diǎn)工程”取得了明顯成效，獲得了廣泛贊譽(yù)。在湘江流域一體化保護(hù)和治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)洞庭湖濕地的一體化保護(hù)和治理，并納入“一湖三山四水”整體生態(tài)安全屏障保護(hù)，構(gòu)建河湖同治的新格局，有利于將洞庭湖濕地打造成為“一湖三山四水”治理成果的示范區(qū)。

為推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，湖南省開始設(shè)立環(huán)境保護(hù)專門法庭，如郴州市中級(jí)人民法院于2014年8月設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，湖南省高級(jí)人民法院于2016年6月成立了環(huán)境資源審判庭。此外，湖南省高級(jí)人民法院還批準(zhǔn)設(shè)立了湘江環(huán)境資源法庭。這些環(huán)境保護(hù)專門法庭將成為湖南省環(huán)境資源保護(hù)的“司法名片”。

三、洞庭湖濕地一體化保護(hù)存在的法治障礙

(一)濕地保護(hù)的立法障礙：缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)范體系

首先，國(guó)家層面還沒有一部專門的濕地保護(hù)上位法律，有關(guān)濕地保護(hù)的內(nèi)容分散在《中華人民共和國(guó)水法》、《漁業(yè)法》以及各省制定的地方性濕地保護(hù)立法中，這意味著我國(guó)尚缺乏一部從宏觀角度進(jìn)行濕地保護(hù)及管理的法律。各部門的相關(guān)法律管理的要求不同，地方性法規(guī)和地方政策也很難一貫地堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，有時(shí)優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有時(shí)優(yōu)先考慮血吸蟲病防治，有時(shí)優(yōu)先考慮防洪，有時(shí)優(yōu)先考慮生物多樣性保護(hù)。因而，有關(guān)濕地管理保護(hù)的國(guó)家和地方法律法規(guī)之間，存在不配套、不協(xié)調(diào)甚至沖突的地方。另外，雖然有《湖南省濕地保護(hù)條例》，但其主要針對(duì)全省情況，內(nèi)容規(guī)定得較為原則和概括，無(wú)法反映洞庭湖濕地的特殊性。

其次，立法缺少對(duì)濕地污染防治的關(guān)注。我國(guó)對(duì)濕地的保護(hù)主要是將其作為一種自然資源對(duì)待。除了國(guó)家立法外，《湖南省濕地保護(hù)條例》也主要是從濕地資源的角度加以保護(hù)，立法內(nèi)容側(cè)重于對(duì)濕地的破壞和侵占進(jìn)行規(guī)制。如《湖南省濕地保護(hù)條例》只有兩個(gè)條文明確規(guī)定濕地污染。此外，因環(huán)境污染屬于投入性污染或污染性損害*李愛年,周訓(xùn)芳,李慧玲.環(huán)境保護(hù)法學(xué)[M].湖南人民出版社,2012.10.，外來(lái)生物入侵對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)也是一種投入性污染，濕地外來(lái)物種入侵對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的損害更具破壞性。而現(xiàn)行立法側(cè)重于廢水、廢渣、廢液等物質(zhì)和能量的排入引起的污染，沒有將污染的范疇拓展到生物物種的入侵，也缺乏從生物物種的污染角度評(píng)估、監(jiān)控和治理水生態(tài)系統(tǒng)*彭本利,李愛年.濕地污染防治立法研究——以《水污染防治法》的修改為視角[J].廣西社會(huì)科學(xué),2017,(4).。主要原因還是立法缺乏對(duì)多污染介質(zhì)的一體化應(yīng)對(duì)。

再次，保護(hù)對(duì)象的要素化而非整體性。濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性，決定了土地規(guī)劃、林業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)生產(chǎn)、水路運(yùn)輸、防洪救災(zāi)等各個(gè)方面的規(guī)范均應(yīng)考慮到濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性應(yīng)對(duì)。然而許多單行法規(guī)并沒有將濕地作為一個(gè)獨(dú)立的、整體的保護(hù)對(duì)象加以考慮，只是立足于對(duì)濕地各構(gòu)成要素的保護(hù)和合理利用的規(guī)定。

另外，立法內(nèi)容上沒有對(duì)濕地保護(hù)利益補(bǔ)償做出規(guī)定。人與湖爭(zhēng)地、人與魚爭(zhēng)水、人與鳥爭(zhēng)食、人與人爭(zhēng)利，諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾實(shí)際是濕地的開發(fā)利用與濕地保護(hù)之間的矛盾。由于濕地生態(tài)效益的“公共物品”屬性突出，“外溢”現(xiàn)象顯著。采取對(duì)濕地的保護(hù)和治理活動(dòng)，濕地所在地政府和群眾都承受了一定的利益損失。保護(hù)工作做得越好，投入越多，機(jī)會(huì)喪失越多，經(jīng)濟(jì)損失越大。久而久之，保護(hù)熱情也就逐漸喪失。加之當(dāng)前的碎片化治理無(wú)法反映出多元主體間的利益關(guān)系，更缺乏有效的利益補(bǔ)償機(jī)制。如《湖南省濕地保護(hù)條例》共30個(gè)條文，沒有涉及濕地保護(hù)的利益補(bǔ)償。洞庭湖區(qū)在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐方面雖然實(shí)施了一些相關(guān)政策，如：(1)“漁民上岸”民生工程。湖南省、市、縣財(cái)政補(bǔ)貼漁民2萬(wàn)元/戶，其中省財(cái)政承擔(dān)1.5萬(wàn)元，市、縣財(cái)政承擔(dān)0.5萬(wàn)元。(2)“退田還湖”優(yōu)惠政策。政府實(shí)施的相關(guān)移民安置政策主要包括建房補(bǔ)貼、用地補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方面。但現(xiàn)有補(bǔ)償政策帶有較強(qiáng)烈的部門色彩，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。補(bǔ)償制度的確定主要采取行政主導(dǎo)的方法，政府或保護(hù)機(jī)構(gòu)往往單方面制定管制措施，這種“自上而下”強(qiáng)加而來(lái)的制度難以被當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)可，從而增加了管理成本和執(zhí)法難度*楊芳.基于社區(qū)參與的洞庭湖濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[J].湖南社會(huì)科學(xué),2013,(2).。

(二)濕地保護(hù)的執(zhí)法障礙：體制不順，機(jī)制不健全

首先，缺乏權(quán)威的綜合管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。根據(jù)2005年開始實(shí)施的《湖南省濕地保護(hù)條例》的規(guī)定可知，洞庭湖濕地保護(hù)的管理體制是主管與分管相結(jié)合的體制。林業(yè)行政主管部門是濕地保護(hù)的行政主管部門，但林業(yè)部門缺乏具體的有效的配套管理措施，很難承擔(dān)起跨區(qū)域、跨部門的整體性組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，以及綜合治理的重任。由于缺乏一個(gè)權(quán)威的綜合管理、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌濕地保護(hù)管理活動(dòng)，無(wú)法真正形成統(tǒng)一高效的管理。為有效推進(jìn)濕地保護(hù)工作，2015年8月，湖南省編辦曾同意成立正處級(jí)的“湖南省濕地保護(hù)中心”。另外，沅江市、岳陽(yáng)縣等地政府也設(shè)立了專職的濕地保護(hù)管理局。但這些專門機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格和行政管理權(quán)限沒有得到法律法規(guī)的明確規(guī)定，因而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性監(jiān)督管理。

其次，保護(hù)區(qū)權(quán)限有限。洞庭湖建有四個(gè)自然保護(hù)區(qū)，但濕地的土地所有權(quán)(或使用權(quán))分屬岳陽(yáng)縣、君山區(qū)等10多個(gè)縣市區(qū)，僅西洞庭湖保護(hù)區(qū)擁有1.2萬(wàn)畝、東洞庭湖擁有約2萬(wàn)畝的土地權(quán)屬。且其資源管理權(quán)歸屬漁業(yè)、國(guó)土、航運(yùn)、水利等眾多部門，保護(hù)區(qū)實(shí)際上只有管理部分野生動(dòng)植物的職權(quán)，被廣大群眾戲稱為“只是管鳥”的部門。

再次，部門工作目標(biāo)不一，缺乏有效的部門協(xié)調(diào)機(jī)制。濕地保護(hù)中由于不同部門所管理的資源不同、目標(biāo)不同、利益不同，在職能部門之間缺乏一個(gè)有效的協(xié)調(diào)配合，就會(huì)造成權(quán)利交叉、權(quán)屬不清、權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致對(duì)濕地開發(fā)利用和保護(hù)管理缺乏科學(xué)統(tǒng)籌和合理規(guī)劃，統(tǒng)一保護(hù)管理的能力較弱。如整治挖沙方面，因水利、海事、礦產(chǎn)部門等都有權(quán)簽發(fā)采砂許可，往往是一個(gè)部門想去取締，卻發(fā)現(xiàn)挖沙船具有其他部門發(fā)給的營(yíng)業(yè)許可證明。

為提高執(zhí)法效率問題，2015年7月湖南省人民政府以湘政函[2015]118號(hào)文件批復(fù)同意在西洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，將保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、國(guó)土、交通、旅游等部門的全部或部分行政處罰權(quán)授予保護(hù)區(qū)管理局。但這種集中執(zhí)法主體設(shè)置具有臨時(shí)性且層級(jí)不高，其集中行使的行政管理權(quán)力范圍也有限，無(wú)法形成長(zhǎng)效機(jī)制。

(三)濕地保護(hù)的司法障礙：司法專門化和環(huán)境公益訴訟任重道遠(yuǎn)

司法是實(shí)現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境的最有力保障，環(huán)境公益訴訟也就成為濕地司法保護(hù)的重要形式。雖然湖南省已開始著手環(huán)境保護(hù)專門法庭的設(shè)立，但是在數(shù)量上相較于其他省市仍進(jìn)展較慢。作為濕地大省，湖南還沒有在洞庭湖區(qū)設(shè)立有關(guān)濕地保護(hù)的專門法庭，難以適應(yīng)加大洞庭湖濕地保護(hù)的需要。在環(huán)境公益訴訟的操作方面也存在不少障礙，如《環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了符合條件的社會(huì)組織具有提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，但是社會(huì)組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟時(shí)面臨取證難、立案難、賠償難等難處。湖南本土的社會(huì)組織發(fā)展滯后，在組織能力建設(shè)和資金來(lái)源等方面都有限。另外，“作為評(píng)估機(jī)構(gòu)，技術(shù)規(guī)范、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺乏，需進(jìn)一步補(bǔ)充和完善；委托機(jī)構(gòu)要面臨評(píng)估機(jī)構(gòu)沒有資質(zhì)，法院對(duì)鑒定結(jié)論難以采納；公安部門要面對(duì)鑒定評(píng)估時(shí)間長(zhǎng)，無(wú)法滿足辦案的時(shí)效性以及證據(jù)容易滅失等問題?！?曹嫻.新修訂的《環(huán)保法》實(shí)施近兩年，湖南至今僅有一例環(huán)境公益訴訟案例[N].湖南日?qǐng)?bào)，2016-10-30(B2).

四、構(gòu)建洞庭湖濕地一體化保護(hù)機(jī)制的法治對(duì)策

(一)開展?jié)竦乇Ｗo(hù)綜合性立法

首先，進(jìn)行濕地要素的綜合性立法。我國(guó)環(huán)境立法是按照水、大氣、土壤等生態(tài)要素分別進(jìn)行資源保護(hù)立法和污染防治立法的，這樣容易側(cè)重于各要素主管部門的利益，而缺少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)各要素間內(nèi)在聯(lián)系和整體性利益的考慮，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞無(wú)法有效遏制。因而，洞庭湖濕地保護(hù)立法應(yīng)從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，開展綜合性立法，才能避免陷入“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”以及在各生態(tài)要素間疲于立法和修法的弊端，取得環(huán)境治理和生態(tài)功能恢復(fù)的實(shí)效。

其次，形成內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的洞庭湖濕地保護(hù)規(guī)范體系。洞庭湖濕地保護(hù)的規(guī)范體系應(yīng)包括一個(gè)綜合性的洞庭湖濕地保護(hù)條例、配套性的保護(hù)辦法或?qū)嵤┘?xì)則，以及分散在其他地方性法規(guī)中的規(guī)范組成。綜合性的《洞庭湖濕地保護(hù)條例》應(yīng)由湖南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定，一般性地規(guī)定洞庭湖濕地保護(hù)的目的、任務(wù)、范圍，基本原則和基本制度等框架內(nèi)容。洞庭湖生物多樣性保護(hù)等方面的管理辦法可由湖南省人民政府以政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定，并由省長(zhǎng)簽署命令作為地方政府規(guī)章予以公布。洞庭湖生物多樣性保護(hù)等方面的實(shí)施細(xì)則可由省環(huán)境保護(hù)廳或省發(fā)改委以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。在立法的形式上，除規(guī)制性的硬法外，在洞庭湖濕地保護(hù)的教育及保護(hù)意識(shí)的培養(yǎng)、人與濕和諧的生活方式和生產(chǎn)方式的提倡等方面可發(fā)布倡導(dǎo)性或宣示性的軟法規(guī)范。

再次，制度內(nèi)容上特別需要建立濕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制。濕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制也即生態(tài)補(bǔ)償或生態(tài)效益補(bǔ)償，它通過(guò)將社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境正外部性和負(fù)外部性內(nèi)部化，形成對(duì)保護(hù)的激勵(lì)和對(duì)破壞的抑制，同時(shí)通過(guò)制度化設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平。因而，濕地保護(hù)利益補(bǔ)償既是非常重要的激勵(lì)機(jī)制，也是有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。在今后洞庭湖濕地保護(hù)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)在《洞庭湖濕地保護(hù)條例》中設(shè)置專門“濕地生態(tài)補(bǔ)償”的章節(jié)，規(guī)定濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、范圍、種類、補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等內(nèi)容，在整個(gè)洞庭湖濕地保護(hù)工作中統(tǒng)一建立起濕地保護(hù)利益補(bǔ)償法律機(jī)制。同時(shí)，結(jié)合國(guó)家的“平烷行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”政策和地方的禁漁、休漁措施，由湖南省人民政府根據(jù)《洞庭湖濕地保護(hù)條例》制定《洞庭湖濕地生態(tài)補(bǔ)償辦法》，就洞庭湖濕地保護(hù)所造成的不同種類地方經(jīng)濟(jì)損失，包括損害性損失、收益性損失等直接經(jīng)濟(jì)損失，和限制資源利用、限制企業(yè)引入等間接經(jīng)濟(jì)損失，以及由此而產(chǎn)生的管理和經(jīng)濟(jì)等社會(huì)矛盾，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和國(guó)家與地方相關(guān)政策要求，具體規(guī)定補(bǔ)給誰(shuí)、補(bǔ)多少、誰(shuí)來(lái)補(bǔ)和怎么補(bǔ)等濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇胧┖统绦蛐詢?nèi)容。

(二)建立湖長(zhǎng)制，理順管理體制

洞庭湖濕地保護(hù)管理的體制創(chuàng)新應(yīng)著眼于改變力量分散、多頭管理的亂象，體現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職能的配置。

首先，建立統(tǒng)一的洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)。將現(xiàn)有四個(gè)保護(hù)區(qū)合并，建立統(tǒng)一的洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)，并以此為契機(jī)，將保護(hù)區(qū)范圍向周邊濕地延伸，將更多的濕地納入濕地保護(hù)范圍。

其次，建立獨(dú)立的洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)管委會(huì)。洞庭湖濕地管理體制的創(chuàng)新，必須要改變洞庭湖保護(hù)區(qū)力量分散、多頭管理的亂象，建立一個(gè)針對(duì)洞庭湖濕地的權(quán)威綜合管理、協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)?？稍O(shè)立直屬省政府的湖南省洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)管委會(huì)，由管委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)洞庭湖濕地進(jìn)行統(tǒng)一綜合管理。

再次，洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)管委會(huì)集中行使對(duì)濕地的監(jiān)管權(quán)。“洞庭湖濕地各項(xiàng)資源的開發(fā)使用均由管委會(huì)許可，破壞洞庭湖濕地的各項(xiàng)違法行為均由管委會(huì)處罰，洞庭湖濕地管理的各項(xiàng)政策規(guī)劃均由管委會(huì)制定，洞庭湖濕地保護(hù)和治理的責(zé)任均由管委會(huì)承擔(dān)。”*李愛年,彭本利.構(gòu)建洞庭湖濕地生態(tài)安全屏障[N].中國(guó)環(huán)境報(bào),2017-02-16(B3).這種打破多個(gè)市、縣市區(qū)行政界線集中行使許可權(quán)和處罰權(quán)的管理模式，契合濕地管理需要，法律上具有可行性，對(duì)于全面深化改革、完善治理體系、提升治理能力都具有很強(qiáng)的探索意義和示范意義。

最后，推行湖長(zhǎng)制。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》關(guān)于加強(qiáng)河湖管理保護(hù)工作、落實(shí)屬地責(zé)任、健全長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見精神不僅僅是適用于所有河流，而且是適用于湖泊濕地的管理保護(hù)的。因而，可以積極探索湖長(zhǎng)制，由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任湖長(zhǎng)，依法依規(guī)落實(shí)地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，有力促進(jìn)了湖泊濕地資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。

(三)構(gòu)建一體化執(zhí)法機(jī)制

濕地保護(hù)的一體化執(zhí)法機(jī)制是跨行政區(qū)域綜合性治理和整體性治理的重要的方式。首先形成環(huán)境執(zhí)法一體化的條件。包括一體化執(zhí)法的規(guī)范條件和一體化執(zhí)法的組織機(jī)構(gòu)條件。通過(guò)跨行政區(qū)域決策一體化，形成統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范和依據(jù)。通過(guò)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)及一體化設(shè)置，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、橫向聯(lián)合、協(xié)同有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、執(zhí)行有力的環(huán)境監(jiān)管一體化平臺(tái)。其次，建立環(huán)境執(zhí)法一體化的機(jī)制途徑。通過(guò)創(chuàng)新相關(guān)的機(jī)制以保障實(shí)施各項(xiàng)有效的措施與手段，實(shí)現(xiàn)洞庭湖濕地跨行政區(qū)域間在環(huán)境執(zhí)法方面的分工與合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)濕地整體環(huán)境效益最大化。包括環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、聯(lián)合查處跨行政區(qū)域的環(huán)境問題和污染糾紛、形成統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，以及洞庭湖濕地的信息共享機(jī)制。此外，強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利對(duì)等。除了政府管制外，還需要完善一體化的市場(chǎng)機(jī)制如排污權(quán)交易機(jī)制等。

(四)完善公眾參與機(jī)制，形成多元共治體系

濕地的自然要素與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等人文要素結(jié)合形成了更復(fù)雜的環(huán)境經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)。濕地保護(hù)所涉及的多元主體及各主體之間復(fù)雜利益關(guān)系中，由于個(gè)體理性的因素以及地方行政分割的利益結(jié)構(gòu)，容易陷入集體行動(dòng)的困境。洞庭湖濕地的一體化保護(hù)有利于形成政府主導(dǎo)、企業(yè)事業(yè)單位和公眾廣泛參與的環(huán)境治理體系。濕地跨行政區(qū)域內(nèi)各政府及其部門、企事業(yè)單位以及公民個(gè)人等多元治理主體之間在決策、執(zhí)行與監(jiān)督等方面的形成協(xié)作的共治結(jié)構(gòu)。對(duì)洞庭湖濕地的一體化保護(hù)管理，應(yīng)充分照顧各相關(guān)方的利益，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)方的參與和公眾參與的重要性，增強(qiáng)全社會(huì)的濕地保護(hù)意識(shí)，構(gòu)筑各利益相關(guān)方共同管理洞庭湖濕地的參與方式，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與濕地保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共建共享。

(五)建立濕地保護(hù)專門法庭，鼓勵(lì)公益訴訟

蘇力教授認(rèn)為，司法專門化與社會(huì)關(guān)系日趨繁雜的趨勢(shì)緊密聯(lián)系，是社會(huì)分工、社會(huì)演化的必然結(jié)果*蘇力.法律活動(dòng)專門化的法律社會(huì)學(xué)思考[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),1994,(6).。面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境問題，“實(shí)行環(huán)境司法專門化是現(xiàn)代司法發(fā)展的趨勢(shì)。環(huán)境案件審判專門化正是由環(huán)境案件在法律上和技術(shù)上的特殊性質(zhì)決定，由特定的審判機(jī)構(gòu)中具備相應(yīng)知識(shí)背景的法官對(duì)此類案件集中進(jìn)行審理?！?胡耘通.我國(guó)環(huán)境法庭的分析與完善——兼論環(huán)境審批專門化的圖景展望[J].中國(guó)環(huán)境法治,2011,(1).設(shè)置專業(yè)的環(huán)境審判庭進(jìn)行專門的審理，能夠?qū)ξ廴酒髽I(yè)的違法排污行為起到震懾作用，同時(shí)也將對(duì)規(guī)范環(huán)境執(zhí)法，處理好各種環(huán)境污染糾紛、案件起到積極作用*彭本利.論環(huán)境訴訟訴權(quán)的社會(huì)化[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2008,(12).。因而，為加強(qiáng)洞庭湖濕地保護(hù)的司法保障，應(yīng)盡快在洞庭湖區(qū)設(shè)立專門的環(huán)保法庭。

濕地具有公共物品屬性，保護(hù)濕地是典型的環(huán)境公益。面對(duì)復(fù)雜的濕地生態(tài)環(huán)境問題，僅僅依靠環(huán)境保護(hù)等行政執(zhí)法部門“單軌制”的濕地保護(hù)機(jī)制已顯不夠。因而在行政執(zhí)法手段有限的情形下，由符合原告資格的社會(huì)組織通過(guò)提起環(huán)境公益訴訟的方式推動(dòng)濕地保護(hù)，能夠彌補(bǔ)行政執(zhí)法手段有限的不足，形成司法和行政“雙軌制”的洞庭湖濕地一體化保護(hù)機(jī)制。在今后制定的洞庭湖濕地保護(hù)條例中，可對(duì)洞庭湖濕地保護(hù)方面的公益訴訟行為加以鼓勵(lì)和支持，并對(duì)相關(guān)機(jī)制進(jìn)行細(xì)化和配套。如在能力建設(shè)和資金方面支持湖南本土的社會(huì)組織的發(fā)展，加緊制定有關(guān)濕地保護(hù)的鑒定評(píng)估、賠償磋商、生態(tài)修復(fù)以及環(huán)境公益訴訟賠償金的使用管理等辦法。

總之，洞庭湖濕地關(guān)乎區(qū)域生態(tài)安全、水安全和糧食安全，關(guān)乎區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共建共享。應(yīng)堅(jiān)持整體性治理的理念，加強(qiáng)對(duì)洞庭湖濕地的一體化保護(hù)和治理，并通過(guò)完善相關(guān)制度全面構(gòu)建“山水林田湖”生命共同體生態(tài)安全屏障。

On the Rule of Law in the Integration Protection of DongtingLake Wetland Under the Perspective of Holistic Governance

LI Ai-nian1, PENG Ben-li1,2

(1.SchoolofLawofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China;2.PoliticsandLawSchool,YulinNormalUniversity,Yulin,Guangxi537000,China)

Dongting Lake Wetland is an important ecological barrier in Hunan and the Yangtze River Basin. It plays an important role for the ecological security, water security of the Yangtze River Basin and food security of national. Hunan Province has always attached importance to the protection of Dongting Lake wetlands, and has made many achievements. But from the governance model, that faced with the plight of fragmented governance. Adhere to the concept of holistic governance and on this basis to build the integration of Dongting Lake wetland protection is an effective way to break the dilemma of governance. At present, there are still some obstacles to the rule of law in the integration protection of Dongting Lake wetland, such as lack of coordination and unified normative system, imperfect supervision system and mechanism, long way to go in the judicial specialization and environmental public interest litigation, which have restricted the Dongting Lake wetland protection work to further develop. Therefore, The construction of the Dongting Lake wetland integrated protection system includes the establishment of comprehensive protection legislation, the establishment of lake head system and rationalize the management system, the establishment of an integrated law enforcement mechanism, improvements the public participation and form a multi-governance system, the establishment of a special court for wetland protection and encourage public interest litigation, and so on.

holistic governance; dongting lake wetland; integrated protection

2017-04-28 該文已由“中國(guó)知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年5月9日數(shù)字出版，全球發(fā)行

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“流域一體化治理的法律機(jī)制研究”(15AZD067)、司法部2016年國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“排污許可證制度的實(shí)施機(jī)制研究”(16SFB2051)、湖南省教育廳優(yōu)秀青年項(xiàng)目“長(zhǎng)株潭生態(tài)文明城市建設(shè)立法完善研究”(13B131)的階段性成果。

1.李愛年，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)；2.彭本利，男，湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員，玉林師范學(xué)院政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170509.010

D922.68

A

1672-769X(2017)03-0003-08

編者按：

保護(hù)濕地已成共識(shí)?！董h(huán)境保護(hù)法》(2014)正式將“濕地”作為“環(huán)境”要素予以規(guī)定，這為落實(shí)山水林田湖一體化保護(hù)修復(fù)的生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)指明了法治方向。《時(shí)代法學(xué)》把握時(shí)代脈搏，專題刊發(fā)“湖南省洞庭湖水系濕地保護(hù)法治保障研究”智庫(kù)建設(shè)一組論文。其中，《整體性治理視域下洞庭湖濕地一體化保護(hù)法治研究》一文反思了洞庭湖濕地碎片化管護(hù)模式，提出應(yīng)該堅(jiān)持整體主義治理，建立一體化保護(hù)機(jī)制，從整個(gè)法治運(yùn)行邏輯上構(gòu)建洞庭湖濕地一體化保護(hù)的法治體系?！渡鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的“對(duì)象中心論”——以洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為例》一文則試圖以“補(bǔ)償對(duì)象”為中心建構(gòu)洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，認(rèn)為補(bǔ)償對(duì)象是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪壿嫽A(chǔ)，是確定和實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償直接目標(biāo)的立足點(diǎn)，是確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)的決定因素?！抖赐ズ竦乇Ｗo(hù)的立法選擇》則明確提出，完善洞庭湖濕地保護(hù)立法，應(yīng)當(dāng)采用統(tǒng)一保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合的立法路徑，修訂《湖南省濕地保護(hù)條例》，并在該條例中設(shè)專章保護(hù)洞庭湖濕地。