周依苒

（河南警察學(xué)院 河南鄭州 450046）

規(guī)范和限制視角下看警察的維權(quán)問題

周依苒

（河南警察學(xué)院 河南鄭州 450046）

我國法治建設(shè)取得了巨大的進(jìn)步，2012年新的《刑事訴訟法》頒布實施，既完善了偵查機(jī)關(guān)的偵查行為和手段，又強(qiáng)化了對偵查行為的規(guī)范、制約和監(jiān)管，這就說明在社會主義法治理念要求下，公安機(jī)關(guān)必須做到執(zhí)法為民和公平正義。同時，人民警察的維權(quán)問題對于加強(qiáng)民警隊伍的戰(zhàn)斗力、維持社會的和諧安定和懲治違法行為都具有重要意義。近年來，治安、交管和刑警等一線執(zhí)法民警在執(zhí)法時遭遇暴力抗法和侮辱誹謗的現(xiàn)象頻發(fā)，應(yīng)尋求解決之道。

警察執(zhí)法；維權(quán)；規(guī)范；限制

隨著各項社會主義事項的改革在加快進(jìn)行，我國現(xiàn)階段呈現(xiàn)出三個特點：體制在轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)在變動和社會形態(tài)在變遷。這些特點說明，我國現(xiàn)階段正處在社會轉(zhuǎn)型期。在這種轉(zhuǎn)型下，社會各個利益結(jié)構(gòu)在持續(xù)的分化，重組，各利益群體難免出現(xiàn)利益沖突和矛盾。

顯然，良好的社會治安秩序是保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行的必要條件。良好的社會治安秩序主要體現(xiàn)在公民人身財產(chǎn)安全得到保護(hù)，各類違法犯罪活動得到預(yù)防、制止和懲治。根據(jù)我國法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)依法在管轄范圍內(nèi)承擔(dān)維護(hù)社會治安的責(zé)任和義務(wù)。

作為公安機(jī)關(guān)的執(zhí)行人員的人民警察，承擔(dān)著國家法律賦予權(quán)力和義務(wù)。他們的工作量之大令人驚嘆，他們用自己的勤勞和汗水履行著警察的職責(zé)?，F(xiàn)階段，我國的法治建設(shè)進(jìn)入了新時期，社會主義法治理念內(nèi)在包含，依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個方面。人民警察作為公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員，必須堅持執(zhí)法為民；公平正義作為社會主義法治理念的價值追求，這就要求人民警察秉公執(zhí)法。

但是，近年來，治安、交管和刑警等一線執(zhí)法民警在執(zhí)法時隨時都可能遭遇暴力抗法和侮辱誹謗。公安部公布的數(shù)字表示，平均每個月全國各地的襲警事件有300余起，警察平均每天負(fù)傷11.3人。不少基層的執(zhí)法民警反映，由于執(zhí)法權(quán)益經(jīng)常遭到侵犯、工作壓力大和工資待遇不高，一線警察可以說是有苦難言。出警執(zhí)法時被誣告、被毆打和被辱罵可以說是平常事。

我國法治建設(shè)取得了巨大的進(jìn)步，2012年新的《刑事訴訟法》頒布實施，既完善了偵查機(jī)關(guān)的偵查行為和手段，又強(qiáng)化了對偵查行為的規(guī)范、制約和監(jiān)管，這就說明在社會主義法治理念要求下，公安機(jī)關(guān)必須做到執(zhí)法為民和公平正義。人民警察的維權(quán)問題對于加強(qiáng)民警隊伍的戰(zhàn)斗力、維持社會的和諧安定和懲治違法行為都具有重要意義。

一、警察執(zhí)法活動的現(xiàn)實狀況

（一）我國民警執(zhí)法活動中的一些不規(guī)范問題。

1.主體不合法。協(xié)警人員參與執(zhí)法值勤。在一些基層單位，公安機(jī)關(guān)由于財力和物力的制約，公安隊伍的正規(guī)化建設(shè)跟不上當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展，導(dǎo)致公安警力不足（警察與人口比率低于國際標(biāo)準(zhǔn)）。公安隊伍警力不足與龐大社會管理工作量的矛盾，使得公安工作難免被動。為了改變公安工作的被動情況，緩解人民警察的工作壓力，近年來公安機(jī)關(guān)聘用了大量協(xié)警。協(xié)警人員參與到民警執(zhí)法活動中，特別是交管和治安方面。尤其是在政府組織的一些集中整治工作中，往往有非執(zhí)法主體以政府組織的形式參加到執(zhí)法活動中。

2.辦案程序不合法。在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法中,不按刑事訴訟法和辦理行政案件程序規(guī)定的程序辦案是個比較常見的問題。重實體、輕程序現(xiàn)象在基層單位、民警中普遍存在，主要有不嚴(yán)格按程序流程辦案、隨意更改辦案程序和刪減辦案程序等問題。這樣難免影響公安隊伍工作效率，浪費司法資源。

3.執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)。（1）重數(shù)量輕質(zhì)量，重打擊輕保護(hù)。為追求案件破案的數(shù)量，在偵查過程中存在“不破不立”的現(xiàn)象。在辦案中，重打擊輕保護(hù)，往往對能夠證明犯罪嫌疑人罪輕和無罪的證據(jù)缺乏重視。（2）用刑事強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制措施代替處罰的情況仍然可見。譬如拘留逮捕，這本是偵查活動中的強(qiáng)制措施，都有具體的實施要求，但在實際中，違反這些要求的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益受到侵害的一些常見問題。

1.民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益受到侵害的特點。（1）襲警的主體。文化程度普遍偏低，襲警者大多為青少年，年紀(jì)大多集中分布在15—30周歲，文化程度主要集中在高中和初中。（2）襲警的客體。襲警的客體主要集中在治安、交管、刑警等一線民警。這類民警長期工作在基層一線，容易和群眾產(chǎn)生最直接的接觸，也就容易產(chǎn)生矛盾點。（3）襲警的過程。襲警的過程具有突發(fā)行的特點，這是由于民警的執(zhí)法對象不特定的原因，這在一定程度上使得面對襲警沒有可靠地預(yù)防方法。

2.民警正當(dāng)權(quán)益受到侵害主要表現(xiàn)形式。（1）暴力侵害日趨嚴(yán)重，警察生命權(quán)受到威脅。近年來，暴力襲警已成為影響警察健康與生命安全的重要因素之一，公安民警在依法打擊犯罪、維護(hù)社會治安穩(wěn)定的過程中，遭受暴力襲擊導(dǎo)致傷亡事件的比例呈現(xiàn)大幅度上升趨勢。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來,我國因公犧牲民警總數(shù)達(dá)2105人、受傷民警22977人；2015年，全國公安民警就因公犧牲438名；2016年,因公犧牲民警人數(shù)就有362人,負(fù)傷4913人,這意味著幾乎“一天犧牲一個民警”[1]。暴力襲警不僅對人民警察的人身安全造成很大的威脅，還嚴(yán)重影響了民警工作的進(jìn)行。更加損害了公安機(jī)關(guān)作為國家機(jī)器的執(zhí)法權(quán)威。無論襲警是出于何種目的，都應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)厲的懲戒。但是，這種對人民警察權(quán)益的侵害，其懲戒的最終結(jié)果往往是只懲戒了那些不法分子、違法分子，從根本上卻難以實現(xiàn)對人民警察執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)。這些理應(yīng)引起社會各界的高度重視。（2）對警察的誣告、警察由于在日常工作中更多地觸及社會矛盾和沖突，于是往往容易成為整個社會關(guān)注的焦點，公眾和媒體又熱衷于對警察負(fù)面事件的關(guān)注，在這樣的情況下人民警察往往處于很無奈、無助的境地。比如有些不法分子阻礙民警正常執(zhí)行職務(wù)，只要民警稍微有些動作，不法分子就會叫囂“警察打人了”[2]，還有些女同志會叫“警察非禮了，耍流氓”等等，常會引來大批不明真相的群眾圍觀，再加上一些新聞媒體添油加醋的不實報道，常會使人民警察蒙上不白之冤。其結(jié)果往往會挫傷一些民警的工作積極性，打擊年輕同志的工作熱情。（3）警察在執(zhí)行公務(wù)時，依法使用武器警械的干擾。人民警察法明確規(guī)定，人民警察在遇有緊急情況或者制止嚴(yán)重違法犯罪時，可以依照國家有關(guān)規(guī)定使用武器，但在實踐中，人民警察對武器警械的使用卻是把雙刃劍。有些情況下，即使人民警察依法履行職務(wù)，依法使用武器警械，也可能導(dǎo)致違法犯罪嫌疑人出現(xiàn)意外事件，但這種情況下警察卻可能面臨錯誤的紀(jì)律處分甚至可能因此被判刑[3]。無容置疑，警察已經(jīng)處于兩難的境地，以至于在使用槍械的時候顧慮頗多。（4）警察的工作任務(wù)重，精神壓力大，基本人權(quán)受到損害。警力不足長期以來一直是困擾我國公安工作發(fā)展的瓶頸?；鶎优沙鏊?yán)重不足的現(xiàn)象尤其突出。個別基層派出所只有三四名警力，一旦遇到群體性事件或突發(fā)事件很難及時組織有效力量應(yīng)付。再加上基層一線民警，除了正常工作外，要有值班、備勤等任務(wù)，長時間加班加點、超負(fù)荷的工作，無法正常享受國家法定節(jié)假日及各種法定休假，高強(qiáng)度工作量導(dǎo)致民警無法保持良好的生理和心理狀態(tài)。此外，公安業(yè)務(wù)經(jīng)費緊張，警務(wù)裝備不足，民警的工資福利待遇偏低，工資、津貼等時常拖欠。

二、我國民警執(zhí)法活動的問題的分析

進(jìn)一步維護(hù)基層民警執(zhí)法權(quán)益的途徑主要是：

（一）執(zhí)法不規(guī)范的原因。

1.主觀原因。公安民警對人民警察價值觀認(rèn)識和理解不足，宗旨意識比較淡薄，法制意識跟不上法治建設(shè)和社會發(fā)展的需要。平時缺乏必要的自我學(xué)習(xí)，結(jié)果使得自我的工作能力跟不上實際的工作發(fā)展需要。

2.客觀原因。經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展導(dǎo)致社會問題層出不窮，有的警察即使勤奮工作和學(xué)習(xí)，面對百態(tài)重生的工作要求，往往跟不上工作的需要。優(yōu)待警措施出臺，但落實比較緩慢。難免影響到民警工作、學(xué)習(xí)的積極性，在一定程度上也影響到民警的執(zhí)法的規(guī)范化。

（二）公安民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益遭受侵害的原因。

1.公安民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益遭受侵害的客觀原因。（1）近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展和各種體制改革的進(jìn)一步深化，各個階層的利益在不斷地分化和重組。各個階層之間的矛盾日益凸顯，違法犯罪活動也隨之增加。公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)國家社會治安的的職能部門，在依法執(zhí)行公務(wù)和管理過程中，往往處在解決各種矛盾沖突的最前沿。加上公民的素質(zhì)日益提高，維權(quán)意識增強(qiáng)，對警察寄予更大的期望，同時社會法治進(jìn)程的進(jìn)一步加快也對公安工作提出了更高的要求，從而使這二者之間形成一對隱形矛盾，進(jìn)而發(fā)生無視甚至侵害人民警察正當(dāng)合法權(quán)益的事件，將人民警察推向解決各種矛盾的風(fēng)口浪尖，民警的宏觀工作背景和微觀執(zhí)法環(huán)境的不利因素容易造成傷亡。（2）部分群眾法治意識淡薄。近年來，國家雖然加強(qiáng)了普法工作的宣傳力度，但是由于我國真正熟練掌握法律的專業(yè)人才少之又少，以及我國人口眾多，人民群眾的普法工作并不是太理想。有些認(rèn)為對待民警罵兩句、打兩下不算違法犯罪。很少有人知道我國的法律體系的種類。當(dāng)涉及到個人的切身的利益時，就會對民警的執(zhí)法活動說三道四，把一個正常的執(zhí)法活動變成沖突。（3）立法不夠完善，保護(hù)人民警察正當(dāng)權(quán)益的法制建設(shè)不夠健全。當(dāng)前盡管我國《刑法》、《治安管理處罰法》、《人民警察法》等法律中都對侵害民警正當(dāng)執(zhí)法行為進(jìn)行了一些規(guī)定，但由于這些規(guī)定大都計較原則和寬泛，缺乏可操作性，以致大部分警察不知道如何在執(zhí)法值勤活動中正當(dāng)合法的保護(hù)自己的權(quán)益，也使得侵犯警察執(zhí)法權(quán)益違法者得不到應(yīng)有的懲處，同時也就對其他的違法人員起不到教育和引導(dǎo)作用。（4）新聞媒體報道沒有指導(dǎo)思想。現(xiàn)在，不少媒體為了提高自我的收視率和點播率，對一些沒有定論的事情大肆報道，以提高自己知名度，進(jìn)而賺取廣告費。客觀公正的新聞報道對于公安機(jī)關(guān)依法公正合理執(zhí)法起到了很好的監(jiān)督作用，但這些不切實際的報道會傷害人民警察在人民群眾心目中的形象，有時會造成警民關(guān)系緊張。

（三）公安民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益遭受侵害的主觀原因。

1.部分民警存在特權(quán)思想，為人民服務(wù)的思想不夠牢固。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中依法享有對犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施和法律規(guī)定的偵查措施的權(quán)利、治安管理的權(quán)力和行政處罰的權(quán)利等，這就使得一些民警產(chǎn)生特權(quán)思想，不能做到執(zhí)法為民、公平正義，在執(zhí)法過程中多采用罰款作為處罰手段，造成了警民關(guān)系的進(jìn)一步緊張。

2.一些民警自身業(yè)務(wù)能力有所欠缺。有些民警個人素質(zhì)較差，在思想觀念上以管人者自居，往往“法”從口出；在對待群眾問題上“門難進(jìn)、話難聽、事難辦”，甚至無理刁難，嚴(yán)重?fù)p害了群眾的合法權(quán)益。有些民警業(yè)務(wù)知識掌握不夠，執(zhí)法不規(guī)范，執(zhí)法缺乏必要的靈活性，不善于化解和解決矛盾。有時還會使時態(tài)矛盾有所擴(kuò)大，也就可能導(dǎo)致自己合法的執(zhí)法權(quán)益遭到侵害。

三、規(guī)范和保護(hù)視角下的民警維權(quán)的方法建議

（一）規(guī)范視角下：民警執(zhí)法不規(guī)范問題的建議。

解決民警執(zhí)法不規(guī)范的問題是一個長期性、系統(tǒng)性的工作，應(yīng)該整體規(guī)劃、因地制宜，并且要分清輕重緩急、抓住每個階段的工作重點。結(jié)合上述的思想，提出以下政策建議：

1.強(qiáng)化執(zhí)法教育。加強(qiáng)社會主義法治理念教育。著重學(xué)習(xí)執(zhí)法為民的基本內(nèi)涵和公平正義的基本內(nèi)涵和基本要求。真正做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。能夠自覺踐行執(zhí)法為民理念，能夠理性文明執(zhí)法，切實做到便民利民；能夠堅持以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。

2.增強(qiáng)執(zhí)法能力。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)格局在不斷變化，各個經(jīng)濟(jì)階層矛盾不斷深化，在加上我國稅收部門的機(jī)制改革有所滯后，我國現(xiàn)在貧富差距有點偏大。近年來，圍繞經(jīng)濟(jì)利益造成的犯罪層出不窮。作為公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員也必須根據(jù)時勢的發(fā)展加強(qiáng)自我的業(yè)務(wù)能力，使自己的執(zhí)法能力跟上社會發(fā)展的需要。

3.規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督。針對打擊犯罪，公安機(jī)關(guān)相應(yīng)的權(quán)利重大。所以，必須要加強(qiáng)監(jiān)督，新的刑事訴訟法針對辦案偵查程序做了較多的改進(jìn)，一方面，賦予了公安機(jī)關(guān)新的偵查手段，另一方面，對很多辦案程序進(jìn)行了規(guī)范和限制，很多偵查活動由案后監(jiān)督變成了案中監(jiān)督。這就在法律層面對規(guī)范執(zhí)法提供了法律依據(jù)。同時，應(yīng)該創(chuàng)新公安機(jī)關(guān)內(nèi)部自我督查機(jī)制，使督察部門的督查活動能夠更有效地促進(jìn)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動。

（二）保護(hù)視角下：保護(hù)公安民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益的建議。

1.加大法制宣傳，提高群眾的法律素質(zhì)，努力為公安民警創(chuàng)造一個良好的執(zhí)法環(huán)境。公安民警的執(zhí)法權(quán)益可以說由于兩個原因，一個原因是，民警執(zhí)法工作不夠規(guī)范，執(zhí)法靈活性不夠，難免會讓人民群眾發(fā)生抵觸心理；另一個原因是，民警的執(zhí)法環(huán)境不夠理想，我國人民群眾法律普及度不高，在一定程度上為民警的執(zhí)法造成了困難。這就需要法律宣傳部門加強(qiáng)宣傳，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該針對自己執(zhí)法過程中匯總的問題與法律宣傳部門形成聯(lián)動機(jī)制，這樣可以大幅度提高工作效力，節(jié)省司法資源。長期下去，進(jìn)而改善公安執(zhí)法環(huán)境。

2.強(qiáng)化各級領(lǐng)導(dǎo)，把維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益放在工作的首位。各級公安機(jī)關(guān)要處理好與當(dāng)?shù)攸h委和政府的關(guān)系，要主動向同級黨委和政府匯報工作，努力爭取財政經(jīng)費支持，加強(qiáng)公安隊伍裝備建設(shè)。各級領(lǐng)導(dǎo)要高度重視警察執(zhí)法權(quán)益的維護(hù)，當(dāng)人民警察的正當(dāng)權(quán)益受到侵害時，敢于站出來為警察說話，從正面消除警察正常工作帶來的心理壓力，積極努力去安撫他們受傷的心靈，維護(hù)人民警察的正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益，并給與適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵及撫恤，最大限度的調(diào)動人民警察文明、公正、合法執(zhí)法的積極性。

3.建立良好的警察公共關(guān)系，確立正確的輿論導(dǎo)向。公安機(jī)關(guān)應(yīng)該客觀公正對待自身執(zhí)法問題，主動加強(qiáng)與新聞媒體的聯(lián)系，針對問題，正確面對。具體方法建議如下：一是努力科學(xué)規(guī)范自己宣傳部門的宣傳機(jī)制，改善一些部門的內(nèi)部宣傳，改變宣傳機(jī)制，真正的做到公安機(jī)關(guān)和人民群眾鏈接作用。二是，積極聯(lián)合新聞出版主管部門，形成聯(lián)動機(jī)制，形成資源共享，對于違法行為，應(yīng)當(dāng)建議新聞出版部門已與合理的管理。

4.加強(qiáng)公安專項經(jīng)費保障，進(jìn)一步改善警務(wù)裝備。加大公安專項經(jīng)費的投入，加強(qiáng)警察武器裝備現(xiàn)代化建設(shè)，要與時俱進(jìn)隨時更新武器裝備。要改革槍支佩戴規(guī)定制度，像世界其他國家一樣，人民警察每人可以配槍，遇有情況，可以隨時持槍執(zhí)行任務(wù)。要加強(qiáng)平時的訓(xùn)練，做到需要時沖得上，用得上，打得贏。加強(qiáng)全國警察隊伍建設(shè)，在提高警察數(shù)量的同時，要在提高提高各方面素質(zhì)上下功夫，是警察隊伍在恐怖活動面前有警即出、出之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之必勝。時刻保持強(qiáng)有力的震懾力量，增加群眾和警察的安全感。

5.健全民警維權(quán)組織，進(jìn)一步規(guī)范和完善保護(hù)工作機(jī)制。結(jié)合現(xiàn)階段的社會實情，筆者覺得，一方面，比較可靠的辦法是公安機(jī)關(guān)與律師事務(wù)所進(jìn)行合作，簽訂協(xié)議，由專職律師定期為民警提供法律咨詢，當(dāng)民警有權(quán)益被侵犯的問題時，由律師給出法律建議。當(dāng)然，于此同時，回避制度必須加強(qiáng)和細(xì)化，這樣可以大大提高維權(quán)機(jī)制的運轉(zhuǎn)效率。另一方面，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部也應(yīng)該建立和完善相應(yīng)的民警維權(quán)快速聯(lián)動反應(yīng)保護(hù)機(jī)制。一旦發(fā)生侵害人民警察合法權(quán)益的事件，上級部門立即協(xié)調(diào)做好警力支援工作，下面各相關(guān)部門諸如治安、刑偵、督查等一起做好證據(jù)的固定。從上至下、上下配合，各司其責(zé)，各盡其責(zé)，上下擰成一股繩，真正做到能夠把違法犯罪分子繩之以法。

[1]王夢婕.公安部:去年共362位民警犧牲 幾乎“一天一個”[EB/OL].http://news.sina.com.cn/2017-03-07/doc-ifycaafp2254487. shtm l.

[2]楊 碩.公安警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)研究[J].廣東經(jīng)濟(jì),2016,（4）.

[3]田景榮.警察權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實選擇[J].政法學(xué)刊，2013,（2）.

Research on Safeguard of Police’s Legal Rights from the Perspective of Specification and Lim itation

ZHOU Yi-ran

The construction of law in China hasmade great progress.The enactment and implementation of new crim inal procedure law in 2012 not only perfect detection behaviors and measures of investigative organization,but also strengthen the regulation,restriction and supervision,which indicates that police agency must enforce the law for people and maintain fairnessand justice w ith socialist concept of rule by law.At the same time,safeguard of police’s legal rights is of great significance to strengthening police’s combat effectiveness,keep harmony and stability of society and punish illegal behavior.Solutionsshould be found to curb the frequent violent resistance against law and insult and slander the front-line police face in law enforcement.

police law enforcement;safeguard legal rights;specification;lim itation

D035.31

：A

：1674-5612（2017）02-0129-05

（責(zé)任編輯：李宗侯）

2017-02-10

周依苒，（1984-），女，河南尉氏人，碩士，河南警察學(xué)院講師，研究方向：公安學(xué)、治安學(xué)。