高一飛,曾 靜

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

我國派駐監(jiān)獄檢察制度改革的觀察與反思*

高一飛,曾 靜

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

派駐檢察是監(jiān)獄檢察中最重要的監(jiān)督方式，其產(chǎn)生是源于對監(jiān)獄監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化的要求。派駐檢察的主要職責在于對監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行變更、日常監(jiān)管活動等進行監(jiān)督。在實踐中，派駐檢察人員對刑罰執(zhí)行變更已基本上實現(xiàn)了同步監(jiān)督，但監(jiān)督仍缺乏主動性；在日常監(jiān)管活動中，派駐檢察機構(gòu)也存在著監(jiān)督滯后、主動性不足、應(yīng)急機制不健全等問題。為了更好地落實監(jiān)獄檢察的效果，應(yīng)當從以下幾個方面完善：派駐檢察機構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容具體化、完善日常監(jiān)督手段的行使方式、加強監(jiān)督流程的規(guī)范化建設(shè)、改革派駐檢察機關(guān)與監(jiān)獄的聯(lián)系機制。

派駐檢察；刑罰執(zhí)行變更；監(jiān)獄監(jiān)管活動；刑罰執(zhí)行平臺

派駐監(jiān)獄檢察(以下簡稱“派駐檢察”)是檢察機關(guān)對監(jiān)獄進行監(jiān)督的主要模式，在刑罰執(zhí)行場所設(shè)置專門的第三方機構(gòu)常駐監(jiān)督，是我國對監(jiān)獄權(quán)力制約的特殊方式?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”*[法]孟德斯塢．論法的精神(上)[M]．許明龍，譯．北京：北京商務(wù)印書館，2009.154．，派駐檢察在一定程度上對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行權(quán)起到制約作用，規(guī)范權(quán)力運行；派駐檢察也打破了監(jiān)獄封閉的傳統(tǒng)，使監(jiān)獄因外部機關(guān)介入而在一定程度上得到公開。派駐檢察人員常駐監(jiān)獄，聽取罪犯及其親屬的舉報等，對罪犯的人權(quán)保障有很大的助力。

然而，派駐檢察制度在實踐中出現(xiàn)了很多問題，如派駐檢察人員“同化”現(xiàn)象嚴重，監(jiān)督手段軟弱、監(jiān)督措施乏力、監(jiān)督程序粗疏不具有可操作性*陳堅．刑罰法律監(jiān)督的立法完善[J]．法學(xué)，2006，(8)：137-138．等。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，派駐檢察人員一般為被動開展工作，對應(yīng)當主動開展的監(jiān)督工作存在懈怠。對派駐檢察制度進行研究，就是想要通過完善該制度從而加大檢察機關(guān)對監(jiān)獄的監(jiān)督力度，提升對罪犯人權(quán)的保護程度。本文在總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上，主要從條文和實踐兩個方面對派駐檢察制度的改革進行研究：一是對最高人民檢察院頒布的一系列規(guī)范性文件進行分析；二是通過對重慶市A人民檢察分院派駐Y監(jiān)獄的檢察機構(gòu)進行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，獲得派駐檢察制度的實踐狀況，從法律法規(guī)的落實情況進行研究。

一、監(jiān)獄派駐檢察制度的改革歷程

派駐檢察屬于監(jiān)獄檢察的主要方式，在實際中也承擔了絕大部分監(jiān)督監(jiān)獄的工作。監(jiān)獄檢察制度在1949年予以確立，到1957年，為貫徹中央提出的“對勞動改造單位的檢察工作要經(jīng)常化”的指示，檢察機關(guān)開始實行駐場檢察*〔4〕張永恩．檢所檢察教程[M]．北京：中國檢察出版社，1991.42-45.67.77．。

文革之后，我國監(jiān)獄檢察制度在1979年《組織法》中重新建立，同年，最高人民檢察院(以下簡稱“最高檢”)召開了第一次全國監(jiān)所檢察工作會議，要求在勞動改造、勞動教養(yǎng)場所建立派出機構(gòu)，在看守所設(shè)駐所檢察員。在1984年《人民檢察院勞改檢察工作細則(試行)》中規(guī)定，“在大型勞改、勞教單位應(yīng)設(shè)置派出人民檢察院，在中小型單位應(yīng)設(shè)置駐場所檢察組”〔4〕，派駐檢察制度得到及時恢復(fù)及發(fā)展。

1987年召開第二次全國監(jiān)所檢察工作會議提出要實現(xiàn)監(jiān)所檢察的經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化，重視派駐檢察的作用。1996年的第三次會議提出“以辦案為龍頭，帶動執(zhí)法監(jiān)督全面開展”的業(yè)務(wù)指導(dǎo)思想，通過辦案加強對監(jiān)管單位及監(jiān)管人員的監(jiān)督。2001年召開第四次會議并頒布《最高人民檢察院關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問題的規(guī)定》(以下簡稱2001年《規(guī)定》)，對監(jiān)所檢察的監(jiān)督重點、工作職責、職務(wù)犯罪案件辦理、派駐檢察機構(gòu)及隊伍的建設(shè)等進行規(guī)范*周偉．刑事執(zhí)行檢察：監(jiān)所檢察理論與實踐的發(fā)展[J]．國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2013，(4)：66．。為了保證監(jiān)獄檢察權(quán)的有效行使，近十年，最高檢強化派駐檢察制度建設(shè)，發(fā)布一系列詳細的規(guī)范，使派駐檢察制度發(fā)展迅速。

派駐檢察實現(xiàn)了對監(jiān)獄的常態(tài)化監(jiān)督。派駐檢察制度包含派出檢察院或派駐檢察室兩種形式，一般設(shè)置為派駐檢察室，到2015年底，全國檢察機關(guān)共派出檢察院89個，設(shè)置派駐檢察室3396個，其中包括668個派駐監(jiān)獄檢察室*袁其國．我國刑事執(zhí)行檢察的回顧與展望[J]．人民檢察，2016，(12)：98．。派駐檢察機構(gòu)以派出機關(guān)名義開展監(jiān)督工作，并由刑事執(zhí)行檢察部門進行業(yè)務(wù)管理和指導(dǎo)。

最高檢從派駐檢察機構(gòu)的建設(shè)、人員配置等方面對派駐檢察進行改革，提升派駐檢察對監(jiān)獄的監(jiān)督效果。

第一，規(guī)范派駐檢察室的設(shè)置。2007年之前，派駐檢察室可以由基層檢察院派駐，2007年《最高人民檢察院關(guān)于加強和改進監(jiān)所檢察工作的決定》(以下簡稱2007年《決定》)第20條原則上取消了基層檢察院設(shè)置派駐檢察室的權(quán)力，規(guī)定一般由市級人民檢察院派駐。2011的《關(guān)于加強人民檢察院派駐監(jiān)管場所檢察室建設(shè)的意見》(以下簡稱2011年《意見》)中再次強調(diào)由地市級以上人民檢察院派駐檢察室，進一步保證派駐檢察室與監(jiān)獄之間在行政地位上的平等，有利于監(jiān)管活動的開展。

第二，完善派駐檢察室的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障監(jiān)督工作的順利開展。2001年《規(guī)定》便提出“改善派駐檢察機構(gòu)工作條件，加強派駐檢察機構(gòu)與監(jiān)管單位聯(lián)網(wǎng)建設(shè)”；2007年《決定》第14條和22條中，要求對派駐檢察機構(gòu)加強微機聯(lián)網(wǎng)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2015年12月頒布《最高人民檢察院關(guān)于全面加強和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》(以下簡稱2015年《決定》)第24條提出“加強基層基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)費保障”，第25條進一步提出要“加強刑事執(zhí)行檢察信息化建設(shè)”，在加強部門自身信息化建設(shè)的同時，還要與監(jiān)管單位建立監(jiān)管場所信息聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)和檢察專線網(wǎng)。由傳統(tǒng)的參加聯(lián)席會議進行溝通逐步變?yōu)榻⒊B(tài)工作聯(lián)系機制，加強信息資源共享制度建設(shè)，防止重復(fù)勞動且便利動態(tài)監(jiān)督。

第三，對派駐檢察機構(gòu)實施規(guī)范、等級、動態(tài)化管理。2001年《規(guī)定》第11條規(guī)定對派駐檢察室實行規(guī)范化管理，對派駐檢察室的人員設(shè)置、工作任務(wù)等進行初步規(guī)范。2003年最高檢制定下發(fā) 《關(guān)于加強派駐監(jiān)管場所檢察室規(guī)范建設(shè)的意見》，提出開展派駐檢察室規(guī)范化等級評定，從細化檢察職責、調(diào)整充實檢察人員、加強制度建設(shè)等方面進行改革，推動派駐檢察工作的開展。2007年《決定》第21條提出對派駐檢察室進行動態(tài)的規(guī)范化等級管理，派駐檢察室的等級根據(jù)其監(jiān)督工作的開展情況而變動，有利于激勵檢察人員保持工作的積極性。

第四，建立派駐人員的交流輪崗制度。為防止檢察人員被同化，2001年《規(guī)定》第17條提出對派駐檢察人員實行任職回避、異地交流制和院內(nèi)輪崗制；2007年《決定》第29條規(guī)定要求派駐人員定期交流輪換，但并未明確提出具體年限。2011年《意見》提出五年交流輪崗的要求，在同年11月16日召開的全國檢察機關(guān)派出派駐監(jiān)所檢察機構(gòu)建設(shè)工作會議上重申五年輪崗的規(guī)定，以督促檢察人員充分發(fā)揮監(jiān)督作用*徐盈雁．最高檢加強派駐檢察室建設(shè)，派駐檢察人員將五年一輪崗[N]．檢察日報，2011-11-17(2)．。

第五，建立派駐人員個人責任制。在2015年《決定》第11條中，最高檢細化責任制，將檢察室的等級與個人責任制相結(jié)合。2015年《關(guān)于在刑事執(zhí)行檢察工作中防止和糾正冤假錯案的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《防止和糾正冤假錯案指導(dǎo)意見》)中也提出檢察人員在辦理控告、舉報時不負責任，不受理、不辦理、不依法轉(zhuǎn)辦、不督促辦理可能存在冤假錯案的案件，要視情節(jié)輕微程度追究其行政甚至刑事責任。個人責任制將從整體責任追究轉(zhuǎn)移到個人責任上，有利于提升派駐檢察員履行職責的積極性和責任感。

總體上，派駐檢察方式的改革體現(xiàn)在：一是機構(gòu)設(shè)置改革，提升派駐檢察室地位。二是責任追究從注重整體到注重個人，實現(xiàn)個人的權(quán)責統(tǒng)一。三是注重檢察人員隊伍建設(shè)。四是逐步推進派駐檢察機構(gòu)與監(jiān)獄的工作聯(lián)系與資源共享機制。不僅從人財物等資源上加大對派駐機構(gòu)的建設(shè)，也從制度建設(shè)、責任構(gòu)建等方面強化其責任。

派駐檢察作為監(jiān)獄檢察最重要的檢察方式，其職責十分廣泛，涉及監(jiān)獄檢察的各個方面。《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》(以下簡稱《監(jiān)獄檢察辦法》)第三條對監(jiān)獄檢察的職責予以明確，主要包括：監(jiān)獄執(zhí)行刑罰活動監(jiān)督；刑罰變更監(jiān)督；職務(wù)犯罪案件偵查、預(yù)防工作；辦理罪犯又犯罪案件；受理罪犯及親屬的控告、舉報和申訴等。實踐中，派駐檢察機構(gòu)最為主要的職責為對刑罰執(zhí)行變更以及日常監(jiān)管活動的監(jiān)督。

二、監(jiān)獄刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督制度的改革

刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督是監(jiān)獄檢察監(jiān)督的重點，主要由派駐檢察機構(gòu)進行常態(tài)化監(jiān)督，而專項檢察、巡視檢察方式適用于對刑罰執(zhí)行變更的非常態(tài)化監(jiān)督。在2007年《決定》12條中明確“建立對減刑、假釋的提請、裁定活動和暫予監(jiān)外執(zhí)行的呈報、審批活動全過程同步監(jiān)督機制”，前移監(jiān)督關(guān)口，對刑罰變更實行從事后監(jiān)督變成同步、全程監(jiān)督。

十八大以來，最高檢持續(xù)加大對刑罰執(zhí)行變更的監(jiān)督力度：一是建立對各個環(huán)節(jié)的同步監(jiān)督與全程監(jiān)督模式，在完善對監(jiān)獄監(jiān)督的同時，加強對法院減刑、假釋庭審活動的監(jiān)督。二是加強對特殊罪犯的監(jiān)督，如特別注重對職務(wù)犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等罪犯監(jiān)督，并要求逐案審查提出意見。三是著力構(gòu)建信息管理機制，促進檢察機關(guān)會同監(jiān)獄、法院共同推進減刑假釋網(wǎng)上辦案平臺和社區(qū)矯正信息平臺建設(shè)，推動各機關(guān)之間網(wǎng)上銜接、信息共享、工作全程留痕。

(一)刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督程序改革的內(nèi)容

檢察機關(guān)監(jiān)督監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行活動主要是針對刑罰變更活動而言。“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性”*[意]貝卡利亞．論犯罪與刑罰[M]．黃風譯．北京：中國法制出版社，2005.72．，但是“在對犯罪人進行教育和社會防衛(wèi)的意義上理性地對待犯罪人”*[德]古斯拉夫·拉德布魯赫．法律智慧警句集[M]．舒國瀅譯．北京：中國法制出版社，2001.39．能更好地實現(xiàn)刑罰的目的。因此，對罪犯采取減刑、假釋措施以激勵罪犯積極接受矯正，但同時需要對刑罰執(zhí)行變更采取謹慎的態(tài)度，保障刑罰權(quán)的實現(xiàn)。

從監(jiān)督內(nèi)容上，《監(jiān)獄檢察辦法》第12條明確了減刑、假釋監(jiān)督的內(nèi)容：“提請減刑、假釋罪犯是否符合法律規(guī)定條件；提請減刑、假釋的程序是否符合法律和有關(guān)規(guī)定；對依法應(yīng)當減刑、假釋的罪犯，監(jiān)獄是否提請減刑、假釋”。第21條明確了暫予監(jiān)外執(zhí)行活動檢察的內(nèi)容：“呈報暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯是否符合法律規(guī)定條件；呈報暫予監(jiān)外執(zhí)行的程序是否符合法律和有關(guān)規(guī)定”。對于刑罰變更的監(jiān)督可以歸納為“實體合法型、程序合法型、遺漏型”。

從監(jiān)督的方式上，《監(jiān)獄檢察辦法》第13條規(guī)定了對減刑、假釋活動檢察的方法：“查閱被提請減刑、假釋罪犯的案卷材料；查閱監(jiān)區(qū)集體評議減刑、假釋會議記錄，罪犯計分考核原始憑證，刑罰執(zhí)行(獄政管理)部門審查意見；列席監(jiān)獄審核擬提請罪犯減刑、假釋的會議；向有關(guān)人員了解被提請減刑、假釋罪犯的表現(xiàn)等情況”。第22條規(guī)定了對暫予監(jiān)外執(zhí)行活動檢察的方法：“審查被呈報暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的病殘鑒定和病歷資料；列席監(jiān)獄審核擬呈報罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行的會議；向有關(guān)人員了解被呈報暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的患病及表現(xiàn)等情況”。對于監(jiān)獄刑罰變更的監(jiān)督方式可以歸納為“查閱案卷材料、參加監(jiān)獄會議、調(diào)查核實罪犯情況”。

實踐中，派駐檢察機構(gòu)的主要工作是圍繞減刑監(jiān)督開展。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，派駐檢察機構(gòu)對罪犯減刑監(jiān)督按監(jiān)區(qū)進行劃分，不同派駐檢察員負責對不同監(jiān)區(qū)罪犯的減刑工作。分監(jiān)區(qū)負責的好處在于：派駐檢察員分工負責，提高效率；熟悉監(jiān)區(qū)監(jiān)管人員，發(fā)現(xiàn)問題及時聯(lián)系，加強溝通；減刑監(jiān)督落實到具體人負責，有利于落實辦案責任制，激勵派駐檢察員開展工作的積極性?？傮w上，減刑監(jiān)督基本上從事后監(jiān)督變成同步監(jiān)督。

減刑監(jiān)督的具體操作流程為：

第一，監(jiān)獄呈報減刑資料，包含減刑罪犯的名單、罪犯卷宗*罪犯的減刑卷宗中包含法院判決書、裁定書、執(zhí)行通知、罪犯的年度評審鑒定表、日常記功表、日常行政獎勵記分卡、罪犯思想?yún)R報、小組鑒定(罪犯小組)、“關(guān)于對服刑人員某某某平時表現(xiàn)的鑒定材料”(監(jiān)獄監(jiān)管人員出具并簽名)、重慶市某某監(jiān)獄半年改造小結(jié)表、服刑人員個人總結(jié)、財產(chǎn)刑執(zhí)行情況統(tǒng)計表等。、減刑審核表、監(jiān)區(qū)提請減刑會議研究記錄、監(jiān)區(qū)長辦公室會議研究記錄。監(jiān)獄在報請減刑名單時，對不同刑種的罪犯分列名單以提請檢察員注意減刑間隔及幅度，便于檢察員具體監(jiān)督工作的開展。

第二，檢察人員書面審查減刑資料。重點審查在《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》(以下簡稱2014年《規(guī)定》)第6條*《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》第6條“具有下列情形之一的，人民檢察院應(yīng)當進行調(diào)查核實：(一)擬提請減刑、假釋罪犯系職務(wù)犯罪罪犯，破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪罪犯，黑社會性質(zhì)組織犯罪罪犯，嚴重暴力恐怖犯罪罪犯，或者其他在社會上有重大影響、社會關(guān)注度高的罪犯；(二)因罪犯有立功表現(xiàn)或者重大立功表現(xiàn)擬提請減刑的；(三)擬提請減刑、假釋罪犯的減刑幅度大、假釋考驗期長、起始時間早、間隔時間短或者實際執(zhí)行刑期短的；(四)擬提請減刑、假釋罪犯的考核計分高、專項獎勵多或者鑒定材料、獎懲記錄有疑點的；(五)收到控告、舉報的；(六)其他應(yīng)當進行調(diào)查核實的”。中規(guī)定的需要調(diào)查核實的情形，如針對職務(wù)犯罪、金融犯罪、黑社會性質(zhì)犯罪等“三類罪犯”的減刑、減刑幅度超過一年、財產(chǎn)刑未執(zhí)行但減刑幅度較大以及罪犯存在立功的情況。在調(diào)研中得知：對于會議記錄上顯示“監(jiān)區(qū)長辦公會議”更改“監(jiān)區(qū)提請減刑會議”評審結(jié)果的，派駐檢察人員要進行重點監(jiān)督，考查評審結(jié)果變動的理由。原因在于監(jiān)區(qū)對罪犯表現(xiàn)情況更為熟悉，若監(jiān)區(qū)長辦公會議更改減刑幅度，必須提出具體的理由。這一做法是合理的。

第三，檢察人員出具書面意見。實踐中，對于沒有異議的，檢察人員在出具書面意見時一般都會注明要求“從嚴減刑”，以提請法院注意減刑幅度；對于存在疑問的，予以特別關(guān)注，并初步提出反對減刑的意見或提出降低減刑幅度的建議。

第四，參加監(jiān)獄減刑評審委員會會議。實踐中派駐檢察人員參與減刑、假釋評審會議，并制作較為詳細的會議記錄。在會議上，由監(jiān)管人員對減刑情況進行說明(一般減刑評審?fù)瑫r針對較多罪犯，監(jiān)管人員都是總括性的說明)，檢察人員在會議中就書面審查中發(fā)現(xiàn)的問題向監(jiān)管人員發(fā)問，監(jiān)管人員一般當場予以答復(fù)。最后視查明情況建議監(jiān)獄繼續(xù)減刑、降低減刑幅度或暫緩減刑。對于暫緩減刑的罪犯，監(jiān)獄一般采取退卷的做法，由監(jiān)獄刑罰執(zhí)行科再次對罪犯情況進行審查。

第五，對法院減刑庭審、聽證活動進行監(jiān)督。監(jiān)獄將減刑資料、檢察意見等報送法院，由法院決定具體的減刑幅度。法院一般通過開庭或召開減刑聽證會進行審查，派駐檢察員需要出席減刑庭審或聽證活動，并在庭后出具“減刑案件出庭監(jiān)督意見”或“減刑聽證會監(jiān)督意見”。

對于監(jiān)獄提請減刑不當?shù)?，派駐檢察機構(gòu)還會填寫《不當減刑登記表》，該表是檢察機關(guān)的內(nèi)部登記表，對外一般發(fā)出情況說明、糾正違法通知等。不當減刑的情況包括針對減刑幅度過大、財產(chǎn)刑尚未執(zhí)行但多次減刑、適用法律錯誤、特殊罪名的罪犯減刑不符合法律規(guī)定等違反減刑實體條件的情形。檢察人員在發(fā)現(xiàn)這些錯誤后，會向監(jiān)獄發(fā)出《關(guān)于罪犯某某申報減刑的情況說明》，將檢察室的意見告知監(jiān)獄，監(jiān)獄會及時回復(fù)，登記表上會將派駐檢察機構(gòu)的檢察意見、監(jiān)獄的反饋意見以及最后法院對罪犯的實際減刑情況予以登記。實踐中得知：檢察機關(guān)填寫該表一般針對檢察人員在書面審查意見或減刑評審會議上提出不同意見，監(jiān)獄不予采納，而最終法院裁決聽取檢察機關(guān)意見的情況。對于監(jiān)獄及時采納檢察院意見或檢察人員口頭向監(jiān)獄提出建議的，一般不予登記。

派駐檢察機構(gòu)對監(jiān)獄暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋的監(jiān)督程序與減刑監(jiān)督基本相同，且因為保外就醫(yī)、假釋人數(shù)較少，基本實現(xiàn)逐人監(jiān)督。暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督主要針對罪犯保外就醫(yī)。

與減刑監(jiān)督相比，暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋監(jiān)督的特點在于：第一，保外就醫(yī)和假釋需要的材料更多。保外就醫(yī)需要擔保人信息、接收單位同意接管、病情鑒定等材料，還包括社區(qū)調(diào)查評估報告。

第二，保外就醫(yī)和假釋中對書面材料的要求更高。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的某一假釋案件，檢察人員認為監(jiān)獄提出的書面意見不符合規(guī)定，要求監(jiān)獄更正：首先，監(jiān)獄呈報的監(jiān)區(qū)提請假釋會議研究記錄、監(jiān)區(qū)長辦公會議記錄中，同意罪犯假釋的意見針對性不強，要求監(jiān)獄進行具體化；其次，監(jiān)區(qū)出具的罪犯一貫表現(xiàn)的“證實材料”針對性不強，且內(nèi)容僅包含入獄后表現(xiàn)，無法凸顯罪犯是否具有再次犯罪的危險；最后，檢察人員對監(jiān)獄提出明確的建議，如要將罪犯的表現(xiàn)結(jié)合其日常言行、改造情況、遵守法紀等情況進行具體概括，要言之有物。要求監(jiān)獄重新出具實質(zhì)性的假釋材料。

第三，派駐檢察機構(gòu)在對保外就醫(yī)和假釋的監(jiān)督中，更加傾向于進行實地調(diào)查核實。如實踐中擔保人屬于保外就醫(yī)的重點考察對象，當派駐檢察員對擔保人情況有所懷疑時，采取實地調(diào)查方式獲得準確信息。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)派駐檢察機構(gòu)向監(jiān)獄提出建立共同考查擔保人情況的工作機制，實現(xiàn)考察機制的常態(tài)化。在假釋案件中，檢察人員在審查監(jiān)獄意見后，深入監(jiān)區(qū)向與罪犯同監(jiān)舍的其他罪犯了解情況，并向監(jiān)區(qū)干警調(diào)查罪犯的平時表現(xiàn)情況，認真核實體現(xiàn)罪犯改造信息的客觀材料。

(二)刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督改革中存在的問題

刑罰執(zhí)行變更屬于監(jiān)獄檢察的重點，隨著刑罰執(zhí)行檢察改革的深入，最高檢察院關(guān)于刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督的規(guī)定越來越具體，實踐中派駐檢察機構(gòu)基本實現(xiàn)全程監(jiān)督。但仍存在一些問題：

第一，監(jiān)督滯后，檢察機關(guān)無法對罪犯的計分考核情況進行源頭監(jiān)督?！皺z察監(jiān)督權(quán)的間接性和爭訟性，決定了它無法進入刑罰執(zhí)行變更的行政程序中，檢察監(jiān)督權(quán)的行使與刑罰執(zhí)行權(quán)的運行沒有在一個運行程序平臺上，無法進行對話與溝通，各行其是”*沈立國．監(jiān)禁刑執(zhí)行變更檢察監(jiān)督制度研究[D]．吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2014，(12)：82．。監(jiān)獄實施刑罰執(zhí)行活動，由監(jiān)管人員開展對罪犯的計分考核，檢察人員核實計分是否正確只能依據(jù)監(jiān)管人員提供的原始計分憑證，但卻很難考查這些憑證是否正確，檢察機關(guān)無法對罪犯的計分情況開展源頭監(jiān)督。

第二，罪犯減刑審核是分監(jiān)區(qū)分批次進行，但是每批次人數(shù)過多，只能對部分減刑人員實施重點監(jiān)督，其余部分基本上只進行書面審查并出具檢察意見，派駐檢察機構(gòu)的書面審查異化為監(jiān)獄提請法院減刑的前置審核程序。實踐中，因假釋、保外就醫(yī)人數(shù)較少，派駐檢察人員可能展開調(diào)查；但是對于減刑監(jiān)督，基本上屬于書面審批的辦公室操作模式，即使參與減刑評審會也無法達到監(jiān)督效果。而且，當發(fā)生檢察人員在書面審查之后出具“同意呈報”的書面意見之后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對罪犯進行減刑、假釋的，檢察機關(guān)可能將錯就錯維持原“同意呈報”的意見——即事前監(jiān)督可能成為實現(xiàn)全面監(jiān)督的掣肘。

第三，對與減刑相關(guān)問題在政策層面各機關(guān)可能認識存在不統(tǒng)一的情形，導(dǎo)致無法開展監(jiān)督工作。如在派駐檢察機構(gòu)的文檔中發(fā)現(xiàn)，在2013年時，檢察機關(guān)認為對有能力退贓以及賠償被害人的罪犯，其不退贓應(yīng)當直接視為其“沒有悔改表現(xiàn)”，不能減刑；但是法院卻認為罪犯退贓與否并不是決定罪犯減刑的唯一標準，應(yīng)當綜合考慮罪犯的其他情況認定是否應(yīng)當減刑。當時2014年《規(guī)定》尚未出臺，法院、檢察院認識不一，導(dǎo)致監(jiān)督者與被監(jiān)督各自執(zhí)行一套標準，無法開展監(jiān)督工作。

第四，派駐檢察機構(gòu)對刑罰執(zhí)行變更的監(jiān)督屬被動監(jiān)督，檢察人員被動審查監(jiān)獄報請減刑、假釋的書面材料，缺乏主動性。在實踐中基本只注重對“實體合法型”的監(jiān)督，而“程序合法型”“遺漏型”尚未成為檢察機關(guān)重點關(guān)注的對象。

第五，派駐檢察人員出席減刑庭審等活動沒有起到實質(zhì)性的作用，尚未達到最高檢在2014年《規(guī)定》中提出的“檢察人員享有調(diào)查取證、對證人發(fā)問”的程序要求。我國在減刑庭審中沒有形成一個“由程序啟動者執(zhí)行機關(guān)、程序的審理者法院、程序的監(jiān)督者檢察機關(guān)三方構(gòu)成的穩(wěn)定的‘三角結(jié)構(gòu)關(guān)系’”*于輝．論我國監(jiān)獄行刑檢察監(jiān)督制度之完善[D]．中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010，(5)：26．，而程序參加者如果缺乏立場上的對立性，就會使討論變得鈍滯，問題的不同方面無法充分反映，從而影響決定的全面性、正確性*季衛(wèi)東．法律程序的意義[M]．北京：中國法制出版社，2005．79．。

(三)刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督的進一步改革建議

近年來，我國刑罰執(zhí)行變更檢察已經(jīng)有很大的進展，特別是伴隨著專項檢察的開展，使刑罰執(zhí)行更加規(guī)范化。為進一步發(fā)揮派駐檢察機構(gòu)在刑罰執(zhí)行監(jiān)督中的作用，貫徹事前監(jiān)督，應(yīng)當從以下幾個方面繼續(xù)進行改革：

第一，對“假減暫”要制定合理的政策，統(tǒng)一認識。為便于監(jiān)督者與被監(jiān)督者工作的開展，對實踐中認識不一的問題應(yīng)當及時解決：首先，應(yīng)當由法院、檢察院、監(jiān)獄管理部門等聯(lián)合探討“假減暫”案件中的疑難及認識不統(tǒng)一的問題，在上位法許可的范圍內(nèi)，制定相關(guān)問題的詳細解釋，通過下發(fā)文件方式統(tǒng)一認識；其次，對于上位法之間存在不同規(guī)定或者有遺漏的，向上級機關(guān)報送，由有權(quán)機關(guān)加以解決；最后，在實踐中監(jiān)督機關(guān)要發(fā)揮主動性及靈活性，遇到疑難及認識不一問題，應(yīng)當積極調(diào)查、提出對策，不能消極等待。

第二，將刑罰執(zhí)行變更的監(jiān)督重點由“實體合法型”適當轉(zhuǎn)變到“程序合法型”、“遺漏型”上。關(guān)于“程序合法型”的監(jiān)督，對于監(jiān)獄提請減刑、假釋的，在提請時應(yīng)當將所有有關(guān)材料進行報送，而不能在檢察人員發(fā)現(xiàn)遺漏后進行事后補充，防止不正當操作；對于法院審查減刑、假釋活動，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮檢察人員在庭審活動中的作用，防止法院在庭審中違反程序，以及對法院出現(xiàn)程序違法時及時提出糾正意見。關(guān)于“遺漏型”監(jiān)督，一方面向罪犯宣傳減刑、假釋的政策，讓罪犯熟悉自身的減刑情況，以便在未對其進行減刑、假釋時，罪犯能及時進行申訴、控告；另一方面檢察人員應(yīng)當主動聽取罪犯及其親屬的控告、申訴等，認真核查罪犯及家屬反應(yīng)的情況，保障罪犯合法利益。

第三，對于減刑、假釋中存疑的情況，善于運用調(diào)查手段，查清事實。派駐檢察人員不能僅聽取監(jiān)管人員的意見，要審核文件資料、聽取罪犯的意見，發(fā)揮主動監(jiān)督的功能。在減刑、假釋庭審活動中，檢察機關(guān)將調(diào)查中獲得的信息作為庭上對證人、罪犯等發(fā)問的基礎(chǔ)，保證庭審的實質(zhì)性。

第四，賦予檢察機關(guān)有權(quán)對法院不當減刑、假釋提起抗訴。檢察機關(guān)針對法院的不當減刑，現(xiàn)階段一般會發(fā)出糾正違法通知，但法律效力不足，法院重視程度不足。目前世界絕大多數(shù)國家的法律都規(guī)定對法院任何的一審裁定，檢察機關(guān)均有權(quán)提起二審程序，甚至中止刑罰執(zhí)行*吳占英、耿光明．論監(jiān)獄行刑檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境與進路[J]．甘肅社會科學(xué)，2008，(1)：47．。建立檢察機關(guān)不當減刑、假釋的抗訴，一是倒逼法院在減刑、假釋裁定活動中保持積極性與謹慎性，促進庭審活動的實質(zhì)化；二是有利于提升檢察院的監(jiān)督地位，強化監(jiān)督效果，將被動監(jiān)督轉(zhuǎn)為積極主動監(jiān)督。

三、監(jiān)獄監(jiān)管活動監(jiān)督制度的改革

對監(jiān)管活動的監(jiān)督屬于監(jiān)獄檢察的重要環(huán)節(jié)，主要由派駐檢察機構(gòu)行使?！侗O(jiān)獄檢察辦法》中規(guī)定對監(jiān)管活動檢察包括：事故檢察、禁閉檢察、獄政管理、教育改造活動檢察，其中影響最重大的是對突發(fā)事件及時介入監(jiān)督。由于以上種類檢察監(jiān)督活動的方式和程序有相似之處，本文選擇突發(fā)事故的檢察作為重點進行分析。

派駐檢察機構(gòu)監(jiān)督監(jiān)獄的監(jiān)管活動有三種方式：一是參與監(jiān)獄獄情分析會議。該會議每月召開一次，檢察人員聽取監(jiān)管人員匯報監(jiān)管中存在的問題，由檢察員提出建議，屬于被動型監(jiān)督。二是巡視監(jiān)區(qū)。檢察人員通過巡視發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中的問題，并向監(jiān)區(qū)負責人、干警等提出口頭糾正意見或建議，對監(jiān)獄監(jiān)管活動進行主動、事前監(jiān)督。三是對于突發(fā)事件處理。如罪犯脫逃、死亡等重大事件，一般是事件發(fā)生之后由監(jiān)獄向派駐檢察室報告，派駐檢察室開展后續(xù)的補救工作及追責，屬于事后監(jiān)督。

(一)監(jiān)獄監(jiān)管活動監(jiān)督改革的主要內(nèi)容

對監(jiān)獄的禁閉檢察是為了保障罪犯的權(quán)利，但是在監(jiān)督當中，對于禁閉檢察幾乎不可能做到事前監(jiān)督。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，雖規(guī)定派駐檢察室每周對禁閉情況進行檢察，但實際當中禁閉活動的監(jiān)督流程為：罪犯被執(zhí)行禁閉后認為有錯誤的，向派駐檢察人員控告、舉報，檢察人員向被執(zhí)行禁閉罪犯和監(jiān)管人員了解情況，再根據(jù)調(diào)查情況予以維持或糾正。

對于獄政管理、教育改造活動檢察，派駐檢察人員按照規(guī)定應(yīng)每日巡視三大場所、保障罪犯通信權(quán)等，但實踐中基本上與禁閉檢察類似，多數(shù)情況下屬于罪犯投訴、舉報后，檢察人員對于違法使用戒具、超時勞動等進行調(diào)查，再根據(jù)具體情況予以維持或糾正。

對監(jiān)獄發(fā)生的突發(fā)事故，可能會形成較大的社會影響，檢察機關(guān)比較重視。近年來，監(jiān)獄突發(fā)事件層出不窮，形勢日益嚴峻復(fù)雜，檢察機關(guān)作為獨立于監(jiān)獄的監(jiān)督機關(guān)，在突發(fā)事件發(fā)生后，積極參與，及時向公眾公開信息，對防止監(jiān)獄危機發(fā)生有重大意義。檢察機關(guān)對突發(fā)事件的監(jiān)督包括罪犯脫逃、傷殘、非正常死亡、破壞監(jiān)管秩序等，其中又以罪犯非正常死亡監(jiān)督最為重大，且家屬對罪犯的死亡原因多持懷疑態(tài)度。因此，派駐檢察室及時介入調(diào)查罪犯死亡原因、解除家屬疑慮十分重要。

在調(diào)研中獲知的資料顯示，派駐檢察機構(gòu)參與罪犯李某某非正常死亡案件的監(jiān)督程序為以下幾個步驟：

第一，監(jiān)獄干警聯(lián)絡(luò)檢察人員告知罪犯死亡的事實，派駐檢察人員及時介入，初步了解罪犯死亡原因，并及時與罪犯家屬進行溝通。

第二，檢察人員對死亡原因開展調(diào)查。檢察人員通過詢問值班的干警和死亡罪犯同監(jiān)室的服刑人員，了解罪犯死亡時的情況。根據(jù)《監(jiān)獄法》第55條規(guī)定罪犯非正常死亡后，檢察機關(guān)應(yīng)當鑒定死亡原因，派駐檢察室將案件情況通報所在檢察院，由分管檢察長決定進行尸檢*在《人民檢察院承辦非正常死亡案件法醫(yī)鑒定的若干意見》第2條第1項規(guī)定“受理鑒定時須報分管檢察長批準，有重大社會影響的須報檢察長審批，必要時可報上一級人民檢察院，邀請上級檢察技術(shù)部門派法醫(yī)參加鑒定”。，通知并邀請罪犯家屬參加，由法醫(yī)當面回答親屬疑問。

第三，對罪犯親屬的不理性行為進行勸解。在李某某非正常死亡案件中，罪犯家屬通過上訪對監(jiān)獄施壓，檢察人員耐心解答家屬問題，認真勸說家屬等待尸檢鑒定結(jié)論，并催促法醫(yī)及時出具尸檢報告。

第四，派駐檢察機構(gòu)召開座談會，將尸檢報告告知罪犯親屬，回答家屬疑問。在李某某非正常死亡案件中，派駐檢察人員在告知親屬罪犯死亡原因后要求親屬在24小時內(nèi)書面答復(fù)是否重新申請尸檢檢驗，而《監(jiān)獄罪犯死亡處理規(guī)定》第14條規(guī)定家屬在接到通知后三日內(nèi)提出異議，24小時的規(guī)定不利于親屬提出異議。

第五，檢察人員參加監(jiān)獄召開的座談會，促進監(jiān)獄與罪犯親屬之間就賠償事宜進行溝通。實踐中，因罪犯親屬提出巨額的賠償費而未能與監(jiān)獄達成協(xié)議。監(jiān)獄決定將罪犯尸體火化*重慶市人民檢察院聯(lián)合其他部門發(fā)布的《關(guān)于處理在押人員死亡的若干規(guī)定》中規(guī)定在尸檢后3～5天內(nèi)火化尸體。，并聯(lián)系罪犯親屬處理尸體火化事宜，遭受親屬反對。派駐檢察機構(gòu)遂提出邀請家屬律師參與尸體火化，做好家屬工作，防止矛盾激化。

第六，對罪犯尸體進行火化。在李某某非正常死亡案件中，因家屬不同意而強制火化尸體，檢察室要求監(jiān)獄事先制定應(yīng)對方案，要求監(jiān)獄書面邀請公安機關(guān)維持秩序，防止群體性事件的發(fā)生。最終，在火化時，通過再次向親屬詳細解釋，終于達成協(xié)議，尸體順利火化，罪犯非正常死亡案件得以解決。

第七，派駐檢察室對罪犯非正常死亡案件進行分析，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。在本案中，派駐檢察機構(gòu)在調(diào)查后得出“監(jiān)獄監(jiān)管活動存在問題，但屬于監(jiān)管制度層面，對于干警，因責任分散不追究其刑事責任”的結(jié)論，就該事件向監(jiān)獄發(fā)出兩次“糾正違法通知”，要求監(jiān)獄嚴格落實監(jiān)管制度，且對于失職的干警進行內(nèi)部懲處。檢察室向監(jiān)獄長提出：在罪犯非正常死亡案件中，建立常態(tài)機制，統(tǒng)一答復(fù)親屬的疑問，工作人員不要隨意解答以免引起不必要的誤會，對于善后工作應(yīng)當建立必要的應(yīng)急處置方案。

派駐檢察機構(gòu)在罪犯非正常死亡事件的處理中發(fā)揮重要作用，如積極開展尸檢工作，及時與家屬溝通聯(lián)系，積極回答家屬疑問；邀請罪犯家屬律師參與，受律師監(jiān)督；積極協(xié)同監(jiān)獄建立應(yīng)對非正常死亡案件的常態(tài)處理機制等。

(二)監(jiān)獄監(jiān)管活動監(jiān)督改革存在的問題

在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)因派駐機構(gòu)人員不足，導(dǎo)致在日常監(jiān)督上存在著一定程度上的忽視。具體問題表現(xiàn)為：

第一，日常監(jiān)管滯后性嚴重，基本屬于事后監(jiān)督。無論是事故檢察、禁閉檢察，一般均為罪犯舉報、投訴之后進行監(jiān)督，而沒能有所預(yù)防，日常監(jiān)督過度依賴于事后糾正，不利于罪犯基本權(quán)利的保障。與刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督相比較可以發(fā)現(xiàn)，減刑假釋名單需要檢察人員審查之后提交法院，使監(jiān)督成為罪犯減刑假釋工作的必要一環(huán)，監(jiān)督工作在一定程度上制度化。但是日常監(jiān)督則不同，因未予以制度化，檢察人員在監(jiān)管活動檢察中沒有動力及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，只能寄希望于事后監(jiān)督予以糾正。

第二，監(jiān)管活動監(jiān)督存在被動性，沒有貫徹主動監(jiān)督。對于罪犯脫逃、非正常死亡、不當禁閉等事件，都是在發(fā)生后對監(jiān)管人員進行調(diào)查與追責，不能在源頭上遏制突發(fā)事件的發(fā)生?！叭绻神v檢察人員整天待在辦公室里，不深入罪犯勞動、學(xué)習(xí)、生活的三大現(xiàn)場，不去找罪犯和警察談話，派而不駐、駐而不察，就失去了設(shè)立檢察室的意義和初衷，就不能獲得有效的監(jiān)督信息”*尚愛國,徐海法．駐監(jiān)檢察工作應(yīng)妥善處理好十種關(guān)系[J]．人民檢察，2008，(15)：44．。除禁閉檢察屬于周檢察之外，對監(jiān)獄監(jiān)管活動檢察屬于派駐檢察室月檢察的范疇，未納入日常監(jiān)督。雖然在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)重慶市檢察機關(guān)內(nèi)部的規(guī)定將監(jiān)管活動檢察基本上納入日檢察、周檢察的范疇，但實際中并未落實，檢察人員對于監(jiān)獄三大場所的巡視仍為每周一次，且基本上只是形式上進行走訪。

第三，突發(fā)事故檢察中應(yīng)急處理機制不健全。派駐檢察機構(gòu)在突發(fā)事件處理上沒有制定有效措施，沒有與監(jiān)獄形成處理突發(fā)事件的工作聯(lián)動機制。在派駐檢察機構(gòu)處理罪犯非正常死亡案件中，因尸檢程序過長、時間拖沓，沒能及時化解糾紛，導(dǎo)致家屬產(chǎn)生不滿情緒，發(fā)生不理性行為。

第四，缺少社會力量參與監(jiān)管活動檢察，公眾對檢察院的公正性存疑。在日常監(jiān)管活動當中，除巡視檢察可能會邀請外部人員參與之外，幾乎不存在其他主體參與監(jiān)獄監(jiān)督，監(jiān)獄的不透明、不公開受到很大程度的質(zhì)疑。特別是發(fā)生重大事件之后，僅憑檢察機關(guān)單獨監(jiān)督，會受到很大的質(zhì)疑，在李某某非正常死亡案件中，檢察機關(guān)出具的尸檢報告就受到罪犯親屬的質(zhì)疑，檢察機關(guān)公信力不足，監(jiān)督結(jié)果也無法使公眾信服。

(三)監(jiān)獄監(jiān)管活動監(jiān)督改革的建議

對監(jiān)獄日常監(jiān)管活動檢察十分重要，它不僅能夠規(guī)范監(jiān)獄的行為，而且可以在更大程度上保障罪犯的權(quán)利。因此，應(yīng)當充分發(fā)揮檢察機關(guān)的作用，針對存在的問題，從以下幾點進行改革：

第一，將被動監(jiān)督轉(zhuǎn)換為主動監(jiān)督。應(yīng)當將檢察人員對監(jiān)區(qū)的巡視走訪視為監(jiān)督的重要手段。首先，增加派駐人員巡視監(jiān)區(qū)的次數(shù)。雖然調(diào)研中發(fā)現(xiàn)重慶市檢察機關(guān)要求派駐檢察室每日巡視監(jiān)區(qū)，但并未真正落實，最高檢可以酌定將巡視監(jiān)區(qū)變更為每周2～3次，便于及時發(fā)現(xiàn)問題。其次，變更巡視監(jiān)區(qū)的時間，將檢察人員巡視時間予以變動，防止監(jiān)管人員為應(yīng)付監(jiān)督而采取應(yīng)對性措施，便于發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中的真實問題。最后，將巡視中發(fā)現(xiàn)的問題及時告知監(jiān)獄，要求監(jiān)獄進行整改，并進行記錄，作為下次監(jiān)區(qū)巡視的重點內(nèi)容，貫徹后續(xù)監(jiān)督理念。

第二，對監(jiān)管活動監(jiān)督樹立預(yù)防意識和危機意識。一是針對可能誘發(fā)監(jiān)獄安全事故的隱患，如監(jiān)管存在漏洞等，在巡視時及時提出，要求監(jiān)獄積極采取措施并監(jiān)督監(jiān)獄實時排除隱患。二是重視罪犯的作用，派駐檢察人員應(yīng)做到經(jīng)常聽取罪犯意見，聽取罪犯的控告、舉報，及時解決罪犯在日常監(jiān)管中提出的問題，使罪犯舉報成為對監(jiān)獄日常監(jiān)管活動進行監(jiān)督的主要信息來源。

第三，建立派駐檢察機構(gòu)與監(jiān)獄之間的常態(tài)聯(lián)系機制與應(yīng)急機制。對于突發(fā)事故，派駐檢察機構(gòu)與監(jiān)獄分工協(xié)作、及時開展善后工作；建立責任追究機制，通過落實責任到人，對不負責任的監(jiān)管人員采取懲罰措施，倒逼其注重日常監(jiān)管。在應(yīng)急處置行動結(jié)束后，監(jiān)獄管理當局應(yīng)當向新聞媒體發(fā)布突發(fā)事件的詳細信息，以及進行效果評估等*季麗春．監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的問題及對策[D]．黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015，(5)：53．。派駐檢察室應(yīng)當配合監(jiān)獄，借助媒體力量將突發(fā)事件進行公開，積極引導(dǎo)輿論。

第四，引入社會力量參與監(jiān)督。在突發(fā)事件發(fā)生后，引入社會力量參與監(jiān)督，化解公眾對檢察機關(guān)單方調(diào)查的信任危機。如“成立一個獨立的社會組織專門監(jiān)督監(jiān)獄，當監(jiān)獄發(fā)生突發(fā)事故時，監(jiān)管部門應(yīng)當在通知派駐檢察室的同時通知該組織，該社會組織有權(quán)派監(jiān)督員參與整個調(diào)查過程。監(jiān)督員可以出于社會視角向檢察機關(guān)提出建議，并將自己的所見所聞通過一定的媒介公之于眾”*葉旺春．論我國在押人員死亡調(diào)查制度之完善[J]．四川警察學(xué)院學(xué)報，2010，(5)：113．。平民監(jiān)督員介入調(diào)查，防止暗箱操作，并且及時向媒體公開，保障公民知情權(quán)，提升檢察結(jié)果的可信度。平民監(jiān)督需要注意吸收具有專業(yè)知識的人，賦予其主動監(jiān)督的權(quán)力以提升監(jiān)督質(zhì)量。當然，現(xiàn)階段引入罪犯親屬聘請的律師作為第三方進行監(jiān)督，既保證監(jiān)督的專業(yè)化，又因雙重監(jiān)督加強結(jié)果的可信度，具有積極意義。這一做法值得推廣。

四、派駐監(jiān)獄檢察制度改革的實施策略

從21世紀之初，最高檢便致力于改革監(jiān)獄檢察制度，取得了很大的成就，但從實踐中發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)階段的駐監(jiān)檢察仍存在一定的問題：如監(jiān)督范圍過大、監(jiān)督重點不明確、監(jiān)督力度不足、監(jiān)督流程不夠規(guī)范、監(jiān)督效力缺乏、尚未有專門針對刑事執(zhí)行檢察的立法規(guī)定等。如何落實派駐檢察制度的改革內(nèi)容、提升監(jiān)獄檢察的效力是現(xiàn)階段應(yīng)當解決的問題。

(一)派駐檢察機構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容具體化

監(jiān)獄檢察的內(nèi)容非常繁雜，即使將工作劃分為日檢察、周檢察、月檢察、及時檢察幾種類型，但在監(jiān)督中仍然不能準確劃分監(jiān)督重點。確定監(jiān)督對象的具體內(nèi)容、明確重難點并予以主動監(jiān)督是落實監(jiān)獄檢察效果的前提。

第一，明確刑罰執(zhí)行監(jiān)督是監(jiān)獄監(jiān)督的重點。最高檢2015年《決定》明確監(jiān)獄監(jiān)督的重點即為刑罰執(zhí)行監(jiān)督。監(jiān)獄是實現(xiàn)國家刑罰權(quán)的場所，監(jiān)獄的主要任務(wù)是對罪犯進行矯正，因此，將刑罰執(zhí)行監(jiān)督納入監(jiān)督的重點符合監(jiān)獄工作實際。在日常工作中，派駐檢察人員應(yīng)當將工作重心放在對減刑、假釋、保外就醫(yī)的審查上，對其中有疑問的，應(yīng)當貫徹調(diào)查詢問制度；將刑罰執(zhí)行的監(jiān)督與職務(wù)犯罪案件的預(yù)防與查辦相結(jié)合，貫徹監(jiān)督的有效性；為防止罪犯脫管，對暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋的罪犯，應(yīng)當將刑罰執(zhí)行監(jiān)督與社區(qū)矯正監(jiān)督進行銜接，貫徹監(jiān)督的連續(xù)性。

第二，明確罪犯非正常死亡、脫逃等突發(fā)事故是監(jiān)獄監(jiān)督的難點。雖然罪犯非正常死亡、脫逃等事件發(fā)生概率較低，但一旦發(fā)生會產(chǎn)生重大影響。發(fā)生罪犯非正常死亡事件時，派駐檢察機構(gòu)需要及時與罪犯親屬進行溝通，防止親屬上訪、發(fā)生群體性事件等；發(fā)生罪犯脫逃時，面臨著將其再度抓獲并防止其對社會、他人造成傷害。因此，罪犯脫逃、非正常死亡屬于重大的安全責任事故，必須將其納入監(jiān)督的難點予以重視。首先，建立突發(fā)事件的預(yù)防機制，檢察人員應(yīng)當在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄存在的安全隱患，及時向監(jiān)獄提出意見，將突發(fā)事件從源頭上予以遏制。其次，監(jiān)管人員對存在異常行為的罪犯及時向檢察人員匯報，由檢察人員與罪犯進行交流，或由心理醫(yī)生等對其進行治療，防止罪犯自殺、脫逃。最后，派駐檢察機構(gòu)與監(jiān)獄建立應(yīng)對突發(fā)事件的常態(tài)機制，事件發(fā)生后二者分工負責、及時配合解決突發(fā)事件。

第三，對于其他監(jiān)督事項，應(yīng)當主動監(jiān)督。檢察人員應(yīng)當建立主動監(jiān)督模式，并且應(yīng)當進行突擊式監(jiān)督。主動監(jiān)督應(yīng)當與健全申訴渠道相結(jié)合。在巡視監(jiān)獄時，可以隨機詢問罪犯，在與罪犯進行交流的過程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中存在的問題；在接見罪犯、家屬時，聽取控告、舉報，并對情況進行核實，及時獲得第一手資料。如《防止和糾正冤假錯案指導(dǎo)意見》中不僅提出檢察人員應(yīng)當主動排查，還提出構(gòu)建完善的罪犯控告申訴渠道，建立與罪犯定期談話制度、約見制度、檢察官信箱制度，推廣建立約見檢察官信息系統(tǒng)等。通過暢通申訴渠道、主動排查等形式，糾正冤假錯案。

禁止監(jiān)管人員代替檢察人員與罪犯及家屬交流會見。在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，因人員不足問題，派駐檢察室提出就“罪犯要求與檢察人員會見”這一問題，希望與監(jiān)獄建立“監(jiān)管人員首先解決罪犯提出的問題，解決不了的，再由檢察人員會見”的工作機制。這一做法會使監(jiān)管人員對罪犯反應(yīng)的問題進行篩選，導(dǎo)致檢察人員不能獲得第一手資料，從而喪失獲得真實情況的機會。該做法與最高檢提倡的主動監(jiān)督、健全申訴暢通渠道背道而馳，應(yīng)當予以禁止。

(二)完善日常監(jiān)督手段的行使方式

《監(jiān)獄檢察辦法》中對派駐檢察機構(gòu)的日常監(jiān)督手段予以了規(guī)定，包括發(fā)出口頭糾正意見、提出糾正違法及檢察建議。實現(xiàn)監(jiān)獄檢察權(quán)的效力是制定監(jiān)獄檢察制度的目的，而日常監(jiān)督手段的有效與否決定了其最終能否實現(xiàn)，因此，必須完善日常監(jiān)督手段的行使方式，從以下幾點進行改革：

第一，提升兩種正式文書的法律效力。強制約束性是一切權(quán)力的基本特性，沒有支配性的權(quán)力就失去了權(quán)力應(yīng)有的性質(zhì)，甚至不成其為權(quán)力*卓澤淵．法政治學(xué)[M]．北京：法律出版社，2005．191．。要達到檢察機關(guān)對監(jiān)獄的有效監(jiān)督，必須強化監(jiān)督的權(quán)力屬性，賦予糾正違法及檢察建議兩種文書以強制力。因此，應(yīng)當在立法中對兩種文書進行規(guī)范，并對違反兩種文書的情形制定合理的制裁措施。

第二，建立日常監(jiān)督手段中的調(diào)查與說理制度。對于向監(jiān)獄提出的糾正違法等情形，必須包含問題分析、原因分析，并有針對性地提出建議以增強監(jiān)督手段的合理性。說理制度的前提是檢察人員必須知曉事件發(fā)生的詳細情況，因此，檢察人員應(yīng)當具有及時調(diào)查了解的權(quán)力。“人民檢察院對檢察權(quán)所及范圍內(nèi)的事項進行調(diào)查，以便了解真相，是行使檢察權(quán)的先決條件。法律賦予人民檢察院的調(diào)查權(quán)，也因而成為檢察權(quán)的一個基本構(gòu)成要素。”*張智輝．論檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)[J]．國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2006，(1)：58．在2015年《決定》第16條，最高檢明確提出建立健全“違法行為調(diào)查制度”，針對罪犯非正常死亡事件、監(jiān)管人員職務(wù)犯罪等涉嫌違法事項，需要派駐檢察機構(gòu)進行調(diào)查。

在實踐中，派駐檢察員一般會通過詢問罪犯、監(jiān)管干警等了解情況，調(diào)查手段比較單一，應(yīng)當將調(diào)查手段擴展到包含實地調(diào)查、鑒定等方式上。并將調(diào)查后的結(jié)果通過發(fā)出糾正違法、檢察建議的方式及時告知監(jiān)獄，在文書中詳細說明監(jiān)管中存在的問題及原因等，將調(diào)查制度與說理制度結(jié)合，提升監(jiān)督效果。

第三，應(yīng)當完善后續(xù)監(jiān)督以鞏固監(jiān)督的效力。對于發(fā)出的正式文書，要求監(jiān)獄及時整改并書面反饋；對于口頭建議，在監(jiān)督時及時備案登記。派駐檢察人員應(yīng)當將要求整改的內(nèi)容確立為下次巡視監(jiān)區(qū)時的重點監(jiān)督對象。下次巡視時如發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄沒有整改，對于已經(jīng)發(fā)出口頭建議的，應(yīng)發(fā)出正式的糾正違法文書以強化監(jiān)督；對已經(jīng)發(fā)出正式文書的，應(yīng)當告知監(jiān)獄的上級主管部門要求其整改。

(三)加強監(jiān)督程序的規(guī)范化建設(shè)

最高檢對于監(jiān)獄監(jiān)督制定了很多的規(guī)范，然而對于具體的監(jiān)督流程卻乏善可陳。2015年提出“對派駐檢察機構(gòu)開展的各項監(jiān)督工作、各個崗位、各個環(huán)節(jié)，應(yīng)當制定細化的工作規(guī)則，明確權(quán)力邊界、司法標準、操作程序和監(jiān)督責任，達到規(guī)范權(quán)力運行、防止暗箱操作且便于追責的目的”*袁其國．最高人民檢察院關(guān)于全面加強和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》解讀[J]．人民檢察，2016，(2)：36．。因此，大力建設(shè)規(guī)范化的監(jiān)督流程是監(jiān)獄檢察制度改革的重要內(nèi)容，也是將事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橥奖O(jiān)督、全程監(jiān)督的體現(xiàn)。

監(jiān)督流程的建立是為了規(guī)范權(quán)力的運作，減少檢察人員自由裁量的空間，使檢察人員合理行使監(jiān)督權(quán)。以辦理減刑監(jiān)督為例說明如何建立規(guī)范的監(jiān)督流程。

第一，明確具體負責辦理減刑案件的人員。為便于建立崗位責任制與個人責任制，提升檢察人員的責任感與工作的積極性，應(yīng)明確具體的辦案人員。減刑可以按監(jiān)區(qū)劃分責任人員，其他事項可以由負責人分配任務(wù)，但每一項工作必須由具體的工作人員承辦。

第二，明確辦理減刑案件的最長工作時間，督促檢察人員及時辦理。在調(diào)研中筆者獲知，派駐檢察室減刑監(jiān)督已基本形成“審查減刑材料不超過7天，進行調(diào)查核實的，不超過10天”的操作模式。對此，可以將該時間予以固定，確立為最長的辦案期限。

第三，針對每一具體監(jiān)督任務(wù)制定清晰的操作流程。準確劃分辦理減刑案件的每一步驟，并具體規(guī)定每一步驟的實施手段、實施完畢后的結(jié)果，便于下一步工作的開展。如將減刑劃分為“審查并出具意見、參加減刑評審會議、參與減刑庭審活動”三大步驟?！皩彶椴⒊鼍咭庖姟彪A段的實施手段為：詢問監(jiān)管干警、詢問罪犯、調(diào)查書面資料等調(diào)查方式；審查之后的結(jié)果：派駐檢察機構(gòu)出具“同意呈報”或“不同意減刑”的意見，并進行說理。其他階段均應(yīng)進行類似的規(guī)定。

第四，每一階段實施后都應(yīng)形成書面的文件以備審查。如“審查并出具意見”階段，在詢問干警、罪犯時，應(yīng)當制作筆錄保存證據(jù)；在調(diào)查書面資料時應(yīng)當將書面資料予以復(fù)印或摘錄關(guān)鍵信息等方式存檔；出具的審查意見應(yīng)當保留原件存檔。對每一階段的書面資料應(yīng)當按照規(guī)定書寫，書面材料應(yīng)當包含實質(zhì)性的內(nèi)容。

對于需要與監(jiān)獄配合開展工作的，如罪犯死亡、脫逃事件的辦理等，應(yīng)當聯(lián)合監(jiān)獄建立統(tǒng)一、規(guī)范的操作流程。應(yīng)當對每一階段中對方當事人的反應(yīng)進行合理預(yù)期，并及時回應(yīng)當事人、媒體的疑問等，化解糾紛。

在制定詳細的流程之后，應(yīng)當及時進行公開，通過監(jiān)督流程公開化的方式，加大群眾對檢察人員工作流程的監(jiān)督，以保障監(jiān)督質(zhì)量、促使執(zhí)法公信力不斷提高。

(四)改革派駐檢察機構(gòu)與監(jiān)獄的聯(lián)系機制

最高檢要求派駐檢察機構(gòu)實施信息化建設(shè)以及與監(jiān)管單位建立工作聯(lián)系制度，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，派駐檢察室與監(jiān)獄尚未就刑罰執(zhí)行變更建立統(tǒng)一的信息平臺，兩者之間仍不能進行信息共享，檢察人員花費大量的工作時間進行罪犯信息錄入，重復(fù)勞動現(xiàn)象依舊存在，其他監(jiān)督工作難以開展。因此，在實踐中應(yīng)當落實派駐檢察機構(gòu)與監(jiān)管單位之間的工作聯(lián)系及信息共享機制。

第一，最高檢應(yīng)當與司法部共同制定關(guān)于工作聯(lián)系制度的規(guī)范，并逐步落實。最高檢為提升監(jiān)獄檢察的效力，在2015年《決定》中規(guī)定加強“兩網(wǎng)一線”建設(shè)*指派駐檢察室與監(jiān)管場所的信息聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)和檢察專線網(wǎng)支線建設(shè)。，但該規(guī)定屬于內(nèi)部規(guī)定，對監(jiān)獄沒有約束力。從理性角度，監(jiān)獄沒有動力與派駐檢察機構(gòu)進行聯(lián)網(wǎng)、信息交換使自己時刻處于被監(jiān)督的狀態(tài)，需要在制度層面加以具體規(guī)范。通過最高檢與司法管理部門共同制定工作聯(lián)系制度，使兩部門能夠協(xié)調(diào)配合，達到落實監(jiān)督任務(wù)、資源共享的目的。

近期，最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳與司法部監(jiān)獄管理局聯(lián)合下發(fā)通知，決定在內(nèi)蒙古、江蘇、安徽、山東、湖北、海南、四川、貴州8省(區(qū))開展監(jiān)獄與駐監(jiān)檢察室視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享試點工作。該通知對監(jiān)獄、駐監(jiān)檢察室提出建設(shè)規(guī)范：對監(jiān)獄建設(shè)從監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)的共享范圍、視頻監(jiān)控的技術(shù)要求、保密要求三方面提出要求；對駐監(jiān)檢察室從顯示播放設(shè)備功能、記錄存儲設(shè)備、系統(tǒng)保密要求上進行規(guī)范*執(zhí)檢陳．八省份推進監(jiān)獄與駐監(jiān)檢察室視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享，載刑事執(zhí)行[EB/OL]．[2016-12-19]．http://chuansong.me/n/1290685252663．。視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)試點工作的開展是落實最高檢要求的體現(xiàn)，有利于加強派駐檢察室與監(jiān)獄之間聯(lián)系，實現(xiàn)對監(jiān)獄的動態(tài)監(jiān)督。因此，應(yīng)當在試點工作開展的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并逐漸在全國推廣駐監(jiān)檢察室與監(jiān)獄之間視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享工作。

第二，建立統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行平臺。刑事執(zhí)行檢察廳負責人提出“要加強刑事執(zhí)行檢察信息化建設(shè)，加快研發(fā)和推行刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件，探索建立刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)綜合信息平臺?！?王治國、徐盈雁．由監(jiān)所檢察向刑事執(zhí)行檢察華麗轉(zhuǎn)身[N]．檢察日報，2015-05-30(1)．現(xiàn)階段，法院、檢察院均建立刑罰執(zhí)行平臺，監(jiān)獄也應(yīng)當建立獨立的刑罰執(zhí)行平臺，并與法院的 “全國法院減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行信息網(wǎng)”、檢察院的刑罰執(zhí)行監(jiān)督平臺相聯(lián)系*高一飛、曾靜．監(jiān)獄網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)：十年回顧與反思[J]．西部法學(xué)評論，2016，(4)：62．。為便于檢察機關(guān)對監(jiān)獄、法院刑罰執(zhí)行變更的監(jiān)督，在系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)建立資源共享的刑罰執(zhí)行平臺；為便于社會公眾的監(jiān)督，建立統(tǒng)一對外的刑罰執(zhí)行平臺。將系統(tǒng)內(nèi)外的刑罰執(zhí)行平臺統(tǒng)一設(shè)計，防止重復(fù)建設(shè)。

五、總結(jié)

檢察機關(guān)作為監(jiān)督機關(guān)，其監(jiān)督權(quán)是規(guī)范監(jiān)獄權(quán)力行使的有力手段。最高人民檢察院重視檢察權(quán)的行使，繼2014年12月30日，最高人民檢察院正式將“監(jiān)所檢察廳”更名為“刑事執(zhí)行檢察廳”后，又于2015年頒布《決定》，表現(xiàn)出最高檢強化監(jiān)獄檢察監(jiān)督權(quán)的決心。

對于監(jiān)獄檢察，最高檢強調(diào)對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行及變更的監(jiān)督，并且強化專項檢察在不當減刑假釋、保外就醫(yī)中的作用。這一方面表現(xiàn)出專項檢察的重要性，另一方面也暴露出派駐檢察在監(jiān)督中還存在很大的不足，需要實施專項檢察來彌補派駐檢察的漏洞。而對于監(jiān)獄的日常監(jiān)管，因派駐檢察人員不足、貫徹落實監(jiān)督效力的手段缺乏強制力等，使日常監(jiān)管常處于監(jiān)督的真空，監(jiān)督乏力、滯后。為了完善派駐檢察，最高檢頒布了一系列的規(guī)范性文件，在實踐中對派駐檢察室進行規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，提升派駐檢察人員素質(zhì)，與監(jiān)獄建立工作聯(lián)系制度等。但還是存在著規(guī)范效力層級不足、沒有與其他部門形成共識，最高檢制定的一些制度在實踐中未得到落實等問題。因此，需要繼續(xù)強化派駐檢察制度建設(shè)，并與其他監(jiān)督方式相結(jié)合，共同建立規(guī)范監(jiān)獄權(quán)力運行、保障罪犯權(quán)利的監(jiān)督機制。

ObservationsandReflectionsontheReformoftheStationedProsecutioninPrisoninOurCountry

GAO Yi-fei, ZENG Jing

(SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

The stationed procuratorial are the most important mode of prison prosecution，and is established due to the regularization, institutionalization and standardization of the prison supervision. The main duty of the stationed procuratorial is to supervise the execution of the penalty in the prison and the daily supervision activities. In practice, penalty execution Change has been basically achieved a synchronous supervision, but the supervision is still lack of initiative; the daily supervision activities, there are also problems such as lag of the supervision, lack of initiative, lack of emergency mechanism. In order to better implement the effect of prison prosecution, it should be improved from the following aspects: the stationed procuratorial organs supervision contents are more specific, enhance the effectiveness of daily supervision means, strengthen the standardization of supervision process, and reform the contact mechanism between the stationed procuratorial organs and prisons.

the stationed prosecution; penalty execution change; supervision activities in Prison; platform of penalty execution

2017-09-17 該文已由“中國知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年10月26日數(shù)字出版，全球發(fā)行。

本文為高一飛教授主持的2014年度國家社科基金重點項目《司法公開實施機制研究》(立項號14AFX013)、最高人民檢察院應(yīng)用法學(xué)研究基地重大項目《獄務(wù)公開基本原理研究》(立項號2017JCZD01)的階段性成果。

高一飛，男，西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向：訴訟法學(xué)；曾靜，女，西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心教授助理，法學(xué)碩士，主要研究方向：訴訟法學(xué)。

DF84

A

1672-769X(2017)06-0003-12

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20171026.004