李聲高

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

國(guó)家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制研究
——兼論檢察機(jī)關(guān)改革的方向*

李聲高

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革從北京、浙江和山西等省試點(diǎn)向全國(guó)推開，國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革已然成了理論界與實(shí)務(wù)界最為時(shí)熱的論題。當(dāng)前的研究主要限于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的立法探討、組織架構(gòu)和職能配置，對(duì)我國(guó)監(jiān)察權(quán)理論來(lái)源、國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革及其風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)察權(quán)改革后檢察機(jī)關(guān)的未來(lái)走向以及國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革完善機(jī)制等方面卻缺乏系統(tǒng)的研究。立足于當(dāng)前三個(gè)試點(diǎn)的改革動(dòng)向，在考量國(guó)內(nèi)和國(guó)外監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)介紹我國(guó)監(jiān)察體制改革的基本內(nèi)涵與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，理性設(shè)想檢察機(jī)關(guān)未來(lái)改革的方向，提出我國(guó)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的完善路徑。

理論來(lái)源；監(jiān)察權(quán)改革；風(fēng)險(xiǎn)防控；完善路徑

為了整合國(guó)家監(jiān)察資源和力量，提高權(quán)力制約的質(zhì)效和制度反腐的力度，我國(guó)開啟了國(guó)家監(jiān)察體制改革的進(jìn)程*秦前紅.“重大改革于法有據(jù)”·國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)授權(quán)考[J].中國(guó)法律評(píng)論,2017,(2).。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開積累經(jīng)驗(yàn)*http://news.xinhuanet.com/2016-11/07/c_1119867301.htm. 2017-11-04.。2017年11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了在全國(guó)推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的決議*http://news.xinhuanet.com/politics/2017-11/04/c_1121905874.htm，2017-11-04.。至此，監(jiān)察權(quán)改革從理論落實(shí)到實(shí)踐。經(jīng)過(guò)近一年的實(shí)踐，最熱莫過(guò)于兩點(diǎn)：一是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人民政府、人民檢察院反腐職能部門的整合與吸收，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)反腐兩局的人事凍結(jié)最為熱議；二是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職能的明確化，特別是反腐過(guò)程中可以采取的12項(xiàng)措施的界定，也討論較多?？傮w來(lái)說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革釋放出的信號(hào)是反腐更趨于制度化和程序化。

此次的國(guó)家監(jiān)察體制改革明顯不同于往期的司法責(zé)任制改革，直到試點(diǎn)方案的出臺(tái)，有關(guān)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的理論探討與文獻(xiàn)檢索都還很少。存在幾個(gè)問題，此次改革還沒做出很好的解答：一是改革思想的來(lái)源到底是主內(nèi)、主外還是兼而有之；二是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，幾乎囊括了執(zhí)政黨、政府及其司法機(jī)關(guān)的所有反腐部門，是否可能成為一個(gè)權(quán)限無(wú)界且無(wú)人監(jiān)管的超級(jí)機(jī)構(gòu)；三是監(jiān)察權(quán)吸收了檢察機(jī)關(guān)近三分之一的職權(quán),檢察機(jī)關(guān)改革的方向在哪里。這三個(gè)問題是書寫此文的動(dòng)因，當(dāng)然也是貫穿全文的索引。

一、制度探源：國(guó)家監(jiān)察體制的理論借鑒

(一)我國(guó)歷代的監(jiān)察機(jī)制反思

中國(guó)封建監(jiān)察制度是封建官僚政治制度的重要組成部分，它不僅在整飭吏治和鞏固封建專制統(tǒng)治，維護(hù)封建社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展方面發(fā)揮了重要功能，而且也為后世積累了豐富的文化遺產(chǎn)和可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)*林雅.中國(guó)封建監(jiān)察制度及其得失評(píng)析[J].法學(xué)評(píng)論,2004,(4).。監(jiān)察作為反腐倡廉一個(gè)重要的途徑，為歷代所重視。我國(guó)古代監(jiān)察制度已經(jīng)有較多法律史學(xué)者進(jìn)行研究，總體分為形成(秦漢)、發(fā)展(魏晉南北朝)、成熟(隋唐)、強(qiáng)化(宋元)和完備(明清)五個(gè)階段。下邊從橫向和縱向兩個(gè)視角，考察我國(guó)歷代監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系以及監(jiān)察權(quán)歷代運(yùn)行體制。

1．從隸屬到分立：監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系分析

我國(guó)古代監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系最為顯著的特點(diǎn)就是歷經(jīng)從隸屬到分立的過(guò)程。監(jiān)察制度的形成階段，即秦漢時(shí)期，突出特點(diǎn)就是體制紊亂、組織從屬、監(jiān)政不分(具體見圖1)。秦朝實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的封建統(tǒng)一。在中央設(shè)置御史大夫作為丞相副貳，輔佐丞相治理天下，同時(shí)監(jiān)督各級(jí)官吏*張國(guó)安.論中國(guó)古代監(jiān)察制度及其現(xiàn)代借鑒[J].法學(xué)評(píng)論,2009,(2).。對(duì)于地方則由皇帝親任 “監(jiān)御史”來(lái)行使職權(quán)。漢承秦制，但更嚴(yán)密，御史大夫“內(nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下”*《漢書》卷83《薛宣列傳》。。西漢在中央這一塊是設(shè)立御史中丞，地方與秦相同，只是其后地方變革為非固定性的“丞相史”行使，漢武帝第一次設(shè)立刺史，以此監(jiān)察地方。從“御史府”到“御史臺(tái)”再到“憲臺(tái)”，名稱在變，職能卻未變。到魏晉南北朝時(shí)期，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了初步統(tǒng)一，成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史臺(tái)才逐步從行政機(jī)關(guān)脫離，形成了直屬皇權(quán)的權(quán)力。

圖1

總體來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)不作區(qū)分，更準(zhǔn)確地說(shuō)是監(jiān)察權(quán)隸屬于行政權(quán)，因?yàn)樵诠糯?，皇?quán)代表著君權(quán)，相權(quán)代表著行政權(quán)，秦漢將監(jiān)察權(quán)的最高長(zhǎng)官稱為貳丞相，就可以直接看出兩種權(quán)力之間存在隸屬關(guān)系。魏晉南北朝已慢慢將其獨(dú)立出來(lái)，突出表現(xiàn)就是在中央這一塊做到了統(tǒng)一行權(quán)。隋后元前中央方面皆以御史臺(tái)行使監(jiān)察權(quán)，御史大夫具體負(fù)責(zé)。明代和清代則以督察院行中央監(jiān)察之責(zé)，都御史具體履職，此時(shí)在機(jī)構(gòu)和組織上做到了完善與統(tǒng)一。

為何我國(guó)古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)從行政機(jī)構(gòu)中分立，究其原因，到底是皇權(quán)與相權(quán)博弈的結(jié)果，還是君權(quán)與行政權(quán)地位關(guān)系發(fā)生了變化？事實(shí)上,封建社會(huì)的專制集權(quán)是逐代加強(qiáng)的。秦漢時(shí)期，代表政府權(quán)力的相權(quán)在實(shí)力上足以與皇權(quán)抗衡，因此從政府權(quán)力中引申出來(lái)的監(jiān)察權(quán)既可以向上監(jiān)察中央，也可以向下監(jiān)察地方。魏晉南北朝后，特別是過(guò)了宋元，封建君主專制空前強(qiáng)化，代表政府的相權(quán)受到了巨大削弱，原本從代表政府權(quán)力的相權(quán)中引申出來(lái)的監(jiān)察權(quán)反被皇權(quán)牽制，使監(jiān)察權(quán)從相權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，成為專制的工具，橫向制約封建政府，縱向監(jiān)視地方黎民。

2．從行政到司法：監(jiān)察權(quán)滲透范圍分析

從隋唐開始，代表監(jiān)察權(quán)的御史職權(quán)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，開始從行政監(jiān)察權(quán)擴(kuò)充到司法權(quán)。以唐為例，專行監(jiān)察的機(jī)構(gòu)御史臺(tái)已能涉及一些司法職權(quán)，對(duì)司法機(jī)構(gòu)大理寺與刑部的案件監(jiān)督可以很好的體現(xiàn)這一點(diǎn)?！短屏洹吩疲骸笆逃氛萍m舉百僚，推鞫獄訟*《唐六典》卷十三侍御史條。。唐代御史臺(tái)除了有彈劾權(quán)監(jiān)察權(quán)外，最大的特點(diǎn)就是還被賦予了司法審判權(quán)，使監(jiān)察和司法審判權(quán)相結(jié)合*張麗娟.唐代御史臺(tái)司法職能研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2010.13.。有大案要案之時(shí)，則讓大理寺卿、刑部尚書、御史中丞同審，也叫做“三司推事”?！杜f唐書·令狐彰傳》記載：“令狐建榜殺刑士倫，其妻李氏奏請(qǐng)按劾，詔令三司詰之。”*《舊唐書·令狐彰傳》。三司推事機(jī)制到明清亦然可查。

監(jiān)察權(quán)的范圍從單純的行政監(jiān)察擴(kuò)充到司法權(quán)，反映了我國(guó)古代監(jiān)察權(quán)地位的提升，當(dāng)然，歸根到底還是君主專制的強(qiáng)化。作為治奸懲污的工具，統(tǒng)治階級(jí)日益發(fā)覺御史監(jiān)察制度的重要性，開始對(duì)其進(jìn)行職權(quán)細(xì)分，賦予特殊權(quán)力，提高所屬官員的地位。也可以說(shuō)，統(tǒng)治階級(jí)基于集權(quán)專制需要，而賦予御史臺(tái)審判之權(quán)。從另一個(gè)視角看，統(tǒng)治者很早就認(rèn)識(shí)到，沒有終決結(jié)果權(quán)力的監(jiān)察，很難起到懲治腐敗的效果。要想更好的履行監(jiān)察職權(quán)，在行權(quán)手段上就需要賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)一定的封建法律不利后果實(shí)施權(quán)，以此銘證權(quán)威。正因?yàn)槿绱?，監(jiān)察權(quán)之上又衍生出了司法審判權(quán)。

3．從擴(kuò)權(quán)到限權(quán)：監(jiān)察機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防控

我國(guó)古代監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中產(chǎn)生，后獨(dú)立于行政權(quán)，而成為皇權(quán)制約相權(quán)和監(jiān)督地方的統(tǒng)治工具。在監(jiān)督地方這一環(huán)節(jié)，由于監(jiān)察權(quán)權(quán)力異化而形成封建割據(jù)。西漢時(shí)期建立的刺史制度，起初刺史職守僅限為監(jiān)察方面的權(quán)力，然至東漢時(shí)，職權(quán)已擴(kuò)大行政權(quán)、兵權(quán)，最后發(fā)展成為州一級(jí)的最高行政長(zhǎng)官。唐朝設(shè)立的監(jiān)督地方的節(jié)度使，明朝建立的廠衛(wèi)制度，都是監(jiān)察權(quán)在實(shí)施過(guò)程中發(fā)生異化和失控的體現(xiàn)。本意在中央集權(quán)，而演變所極，卻成為尾大不掉*錢穆.中國(guó)歷代政治得失[M].北京：北京三聯(lián)書店，2001.50.。檢察權(quán)如過(guò)渡擴(kuò)大，形成高于皇權(quán)的封建割據(jù)，會(huì)直接導(dǎo)致國(guó)家的衰敗和滅亡。唐朝和明朝的教訓(xùn)帶來(lái)的警示是監(jiān)察權(quán)必須在一定的框架內(nèi)運(yùn)行。

(二)監(jiān)察機(jī)制的比較考察

監(jiān)察專員制度本質(zhì)上屬于行政監(jiān)察。“它最早源于1809年《瑞典憲法》的規(guī)定。在此后200余年的時(shí)間里，它不斷生長(zhǎng)開花，結(jié)果落子，逐漸植根于五大洲的120多個(gè)國(guó)家?！?韓春暉.美國(guó)組織監(jiān)察專員制度及其啟示[J].法商研究,2013,(6).“監(jiān)察專員擁有法定職權(quán)和獨(dú)立地位，接受公民投訴，調(diào)查官員違法，發(fā)布處理意見?！?李紅勃.人權(quán)、善政、民主:歐洲法律與社會(huì)發(fā)展中的議會(huì)監(jiān)察專員[J].比較法研究,2014,(1).由于瑞典監(jiān)察專員制度在懲治腐敗上取得突出成效，歐洲其他國(guó)家隨后都紛紛借鑒而建立了監(jiān)察專員制度。21世紀(jì)初世界上有一百多個(gè)國(guó)家在國(guó)家、大區(qū)、市等不同層次上設(shè)立了監(jiān)察專員*羅智敏.對(duì)監(jiān)察專員(Ombudsman)制度的思考[J].行政法學(xué)研究,2009,(4).?？傮w來(lái)說(shuō)，國(guó)外監(jiān)察專員制度大致可以分為以下幾種類型：瑞典議會(huì)司法專員制度、芬蘭議會(huì)監(jiān)察專員制度、英國(guó)議會(huì)行政監(jiān)察專員制度、法國(guó)的調(diào)解專員制度、新西蘭的申訴專員制度和澳門反貪污及賄賂專員等。

除法國(guó)的調(diào)解專員制度外，其他的監(jiān)察專員制度都是議會(huì)監(jiān)督權(quán)力的體現(xiàn)，可以說(shuō)是由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。然而必須說(shuō)明的是，地位的獨(dú)立并不受產(chǎn)生機(jī)制的直接影響。第一，獨(dú)立于政府，首要職能為監(jiān)督政府及其工作人員。第二，獨(dú)立于議會(huì)，這里的獨(dú)立是有所區(qū)別的獨(dú)立，其一是行使職權(quán)上的獨(dú)立，由議會(huì)產(chǎn)生并不代表議會(huì)可就個(gè)案干擾司法專員或向其發(fā)號(hào)指令，甚至在終局結(jié)果的評(píng)論上都是被限制的；其二是經(jīng)費(fèi)來(lái)源上的有限獨(dú)立，畢竟議會(huì)專員的經(jīng)費(fèi)來(lái)源還要依仗議會(huì)，可哪怕這樣，其行權(quán)的獨(dú)立性依然能夠不受議會(huì)鉗制。還有一個(gè)國(guó)家是法國(guó)，這個(gè)國(guó)家監(jiān)察機(jī)制比較特殊，又名為調(diào)解專員制度。它并非代表議會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，其本身是獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)*黃云松.監(jiān)察專員制度與我國(guó)不良行政救濟(jì)初探[D].成都：四川大學(xué)，2006.8.。也可以說(shuō)法國(guó)的調(diào)解專員本身屬于行政機(jī)關(guān)，人事和財(cái)政上都獨(dú)立于議會(huì)。

關(guān)于監(jiān)察專員的職權(quán)，即監(jiān)察專員的工作方式，一般包括審查國(guó)民的投訴和介入處理國(guó)民有異議的行政性行為。一般來(lái)說(shuō)，監(jiān)察主體對(duì)其行權(quán)對(duì)象的措施大致涵蓋：一是提出批評(píng)建議的權(quán)利，盡管沒有法律上的約束力，但可以引導(dǎo)輿論對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督；二是行政公訴權(quán)，代表國(guó)家提起行政訴訟；三是啟動(dòng)紀(jì)律制裁措施，以減薪或警告等黨紀(jì)或政紀(jì)處分來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)。

(三)我國(guó)香港地區(qū)廉政公署監(jiān)察機(jī)制

香港被世界譽(yù)為“廉政之都”，“據(jù)‘透明國(guó)際’組織發(fā)布的《2004全球腐敗排行榜》亞洲城市中，按廉潔程度排名為新加坡第一(世界排名第五位)，香港第二(世界排名第十六位)?！?王宗文.權(quán)力制約與監(jiān)督研究[M].沈陽(yáng)：遼寧人民出版社，2005.255.反腐敗想獲得成效至少要做到兩點(diǎn)，一是主觀上要有懲治腐敗的決心與堅(jiān)持，二是客觀上還需要科學(xué)化、制度化的反腐機(jī)制配合。香港反腐機(jī)構(gòu)廉政公署的設(shè)置亦是遵循此原則?！跋愀厶貏e行政區(qū)設(shè)立廉政公署，廉政公署不屬于公務(wù)員的體系，廉政專員對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)?！?《香港特別行政區(qū)基本法》，第57條。

對(duì)于香港來(lái)說(shuō)，廉政公署最引以為傲的就是做到了“三個(gè)獨(dú)立”。第一，在組織上實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)獨(dú)立。獨(dú)立、唯一是香港廉政公署在反腐領(lǐng)域的專有名詞，在組織上不隸屬于任何行政機(jī)構(gòu)，沒有領(lǐng)導(dǎo)或制約關(guān)系，只接受特區(qū)首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)，廉署專員專職反腐治腐工作，程序的直接性是其最顯著特征。第二，在人事關(guān)系上實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立。廉政公署和行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員在很多方面迥然不同。獨(dú)立的錄用標(biāo)準(zhǔn)、編制的非政府化與合同制聘用方式，讓廉政公署基本上不受行政機(jī)關(guān)任何鉗制，沒有執(zhí)法上的后顧之憂，也就自然的保證了廉政公署的獨(dú)立性與廉潔性。第三，財(cái)政上的獨(dú)立。廉政公署的辦公經(jīng)費(fèi)由政府預(yù)算單獨(dú)劃撥，而劃撥經(jīng)費(fèi)的決定權(quán)屬于廉政公署直接回報(bào)工作的行政長(zhǎng)官。廉政公署經(jīng)濟(jì)開支獨(dú)立，職員享有不同于政府職員的獨(dú)立津貼和基金優(yōu)遇*陳永革.論香港廉政公署制度的特色及其對(duì)內(nèi)地廉政法治的啟示[J].清華法學(xué),2003,(2).。其他各級(jí)政府官員無(wú)法干涉廉政公署的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立有利于廉政公署放心大膽地監(jiān)督他們*王歡.香港廉政公署制度研究[D].山東：山東大學(xué)，2009.。機(jī)構(gòu)、人事和財(cái)政三個(gè)獨(dú)立互為支撐，讓其完全能夠全心致力于反腐工作。

廉政公署的職權(quán)范圍比較廣泛，最為熟知的有四個(gè)權(quán)力：一是調(diào)查權(quán)。在行政官員財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明案件中，廉政公署除了有要求當(dāng)事人履行說(shuō)明解釋義務(wù)外，還有權(quán)調(diào)取當(dāng)事人及其利害關(guān)系人的賬戶。二是搜查權(quán)，在特殊情況下有權(quán)使用強(qiáng)制性措施。三是拘捕權(quán)?！叭缬欣碛蓱岩伤擞|犯以上三大條例之一，或身為政府雇員因?yàn)E用職權(quán)進(jìn)行勒索，情節(jié)嚴(yán)重，可以不用拘捕令而將其拘捕”*程錦民.香港廉政公署[M].北京：中國(guó)書籍出版社，2000.33.四是財(cái)產(chǎn)扣押權(quán)。如果有證據(jù)證明監(jiān)察對(duì)象違反《廉政公署條例》，廉署專員有權(quán)對(duì)其實(shí)施扣押。廉政公署對(duì)于以上四權(quán)有自我審批權(quán)，高度的自治性保證了廉政公署的高效行權(quán)。

(四)國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革理論之省視

此次的國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革，諸多職權(quán)的運(yùn)作機(jī)理與制度安排都非憑空為之。從執(zhí)政黨與國(guó)家監(jiān)察部門合署，到行政監(jiān)察反腐部門并入，再到檢察司法部門兩局的強(qiáng)力整合，基本上實(shí)現(xiàn)了國(guó)家反腐部門之大一統(tǒng)。通過(guò)對(duì)我國(guó)歷代監(jiān)察機(jī)制的研究以及對(duì)西方主要國(guó)家監(jiān)察機(jī)制的考察和我國(guó)香港地區(qū)廉政公署監(jiān)督制度的介紹，可以從兩方面解析我國(guó)的國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論淵源。一方面，“中國(guó)古代監(jiān)察思想博大精深，深刻地影響到了監(jiān)察制度與法律的制定與運(yùn)行”*張晉藩.中國(guó)古代監(jiān)察思想、制度與法律論綱[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2).。另一方面，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立地位對(duì)于監(jiān)察權(quán)的行使至關(guān)重要。不管是國(guó)外的監(jiān)察專員制度，還是我國(guó)香港地區(qū)的廉政公署，都是獨(dú)立于行政權(quán),即圍繞權(quán)力的獨(dú)立性進(jìn)行治理腐敗的制度安排，最后都將權(quán)力統(tǒng)歸于最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

反思當(dāng)前我國(guó)的監(jiān)察體制，其主要特點(diǎn)：一是行權(quán)主體的多元化，多個(gè)機(jī)構(gòu)和部門交叉履職；二是監(jiān)察程序上缺乏科學(xué)與系統(tǒng)的規(guī)制，突出體現(xiàn)在依據(jù)不明和程序混亂。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)行使紀(jì)檢監(jiān)察。行政監(jiān)察又是政府權(quán)力的重要延展，人民檢察院的司法監(jiān)察是法律監(jiān)督的憲法權(quán)力重要體現(xiàn)。黨的執(zhí)政權(quán)、國(guó)家行政權(quán)與國(guó)家司法權(quán)盡管形式上可以做到各司其職，但是三者間畢竟在信息調(diào)度上無(wú)法做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三機(jī)關(guān)相互整合，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)監(jiān)察體制的統(tǒng)一，也補(bǔ)充和擴(kuò)大了我國(guó)監(jiān)察權(quán)的權(quán)限范圍，對(duì)于反腐倡廉大為裨益。

二、機(jī)理審視：國(guó)家監(jiān)察體制改革及風(fēng)險(xiǎn)

(一)國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革概述

監(jiān)察權(quán)改革的發(fā)起、試點(diǎn)及全國(guó)推廣正緊密施行(參見表1)，狀況前文已有闡述，這里主要對(duì)此次監(jiān)察權(quán)改革中的重點(diǎn)內(nèi)容，即機(jī)構(gòu)和人事任免，還有職權(quán)界定方面做一簡(jiǎn)單介紹。

表1 國(guó)家監(jiān)察體制改革梳理

此次改革重組的監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要包括三部分，其一為執(zhí)政黨的紀(jì)檢部門和重組后的國(guó)家監(jiān)察部門合署辦公；其二為行政機(jī)關(guān)反腐機(jī)構(gòu)，即監(jiān)察廳(局)和預(yù)防腐敗局；其三為司法機(jī)關(guān)反腐機(jī)構(gòu)，即查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪部門。通過(guò)創(chuàng)建監(jiān)察委員會(huì)，使檢察院的反腐職能讓渡到新設(shè)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，“由其統(tǒng)一行使反腐敗職權(quán)，將反腐敗力量擰成一股繩?！?陳光中.關(guān)于我國(guó)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2).在新的國(guó)家監(jiān)察制度下，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)施監(jiān)察*馬懷德.“國(guó)家監(jiān)察法”的立法思路與重點(diǎn)[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2).。

關(guān)于其產(chǎn)生方式、人員構(gòu)成和任免方式，方案也做了明確說(shuō)明。“監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督?！?參見《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。從文義解釋的角度，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)已和政府、法院還有檢察院權(quán)力同根同源，都由人大產(chǎn)生，構(gòu)成一府兩院后的第四種權(quán)力。至于其領(lǐng)導(dǎo)方式問題，現(xiàn)有的改革文件還沒有細(xì)化，可立足于現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)(地方各級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān))是實(shí)行同時(shí)對(duì)上一級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受上一級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督的體制的國(guó)家機(jī)關(guān)?！?姜明安.國(guó)家監(jiān)察法立法初探[J].中國(guó)法律評(píng)論,2017,(2).

最為熱議還是監(jiān)委會(huì)的職責(zé)問題，此次改革也將其明確化*《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》中關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)，概括起來(lái)主要為紀(jì)檢和監(jiān)察兩項(xiàng)職能，具體可施行談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定和留置12種措施。。準(zhǔn)確的說(shuō)，這只是試點(diǎn)地區(qū)先行的方案，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)具體應(yīng)該享有哪些職權(quán)，理論與實(shí)務(wù)界都還爭(zhēng)議頗多。但有一點(diǎn)已經(jīng)確信無(wú)疑，即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)早已不再局限于行政監(jiān)察權(quán)和刑事偵查權(quán)。試點(diǎn)方案以及正在征求意見的《國(guó)家監(jiān)察法(草案)》對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)的規(guī)定明顯過(guò)于抽象和寬泛，在實(shí)務(wù)中必須明確化。有幾個(gè)措施應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)中進(jìn)行具體解釋：一是監(jiān)委會(huì)的調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)關(guān)系怎樣處理；二是處置權(quán)的形式與界限如何厘定；三是查詢和調(diào)取的條件、對(duì)象與內(nèi)容具體包括哪些；四是留置的對(duì)象、情形和時(shí)間限制等等。如果立法上不細(xì)化這些直接關(guān)系到人權(quán)保障的措施，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的履職就會(huì)面臨難以克服的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)監(jiān)察權(quán)改革的風(fēng)險(xiǎn)防控

1．國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和執(zhí)政黨的關(guān)系如何理順

此次改革一個(gè)重要的內(nèi)容就是執(zhí)政黨和國(guó)家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公。執(zhí)政黨和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系在監(jiān)察機(jī)制改革后如何處理，是監(jiān)察權(quán)改革面臨的首要問題。

“合署辦公”一詞，只能作兩個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、兩套人馬、辦公地點(diǎn)相同的理解。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提，這是由執(zhí)政黨的地位決定的。即“反腐敗事業(yè)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察委員會(huì)不僅歸紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)兩者合署辦公?！?陳光中.關(guān)于我國(guó)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2).也可以說(shuō)合署辦公的前提是黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與國(guó)家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)督對(duì)象看似不同，前者是對(duì)黨員干部的紀(jì)律監(jiān)督，后者是行使公權(quán)力的國(guó)家公職人員，但是由于執(zhí)政黨的特殊地位，決定了國(guó)家公職人員的主要成份都是由共產(chǎn)黨黨員構(gòu)成。所以，兩者在監(jiān)察對(duì)象上存在較大重合。當(dāng)對(duì)象是黨員而非國(guó)家公職人員時(shí)，黨的紀(jì)律部門可優(yōu)先單獨(dú)履職；是國(guó)家公職人員卻非黨員時(shí)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可優(yōu)先單獨(dú)履職；二者兼?zhèn)鋾r(shí)，應(yīng)當(dāng)以反腐的效率原則為先導(dǎo)。從黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)上來(lái)分析，顯然黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)行權(quán)范圍更為籠統(tǒng)和寬泛，在手段上也更為便易和效率。但是從制裁措施上看，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)又更為透明化、制度化和更具強(qiáng)制性。因此，在處理監(jiān)察對(duì)象重合的問題上，還是可以沿襲監(jiān)察機(jī)制改革前的做法，黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)舉報(bào)材料先對(duì)被舉報(bào)的對(duì)象約談、通報(bào)、審查和黨紀(jì)處分，先以黨法懲之；國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)提供必要的技術(shù)幫助，在掌握了被舉報(bào)對(duì)象重要的腐敗證據(jù)后，交由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)其實(shí)施訊問、搜查和查扣等強(qiáng)制性措施，涉嫌職務(wù)犯罪的，移送公訴機(jī)關(guān)起訴，以國(guó)法懲之。

2．誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)察者

“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”本身就是法學(xué)界一個(gè)永恒的論題。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的建立，集整個(gè)國(guó)家的反腐機(jī)構(gòu)為一體，機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)力的范圍都較之以前大為擴(kuò)充，已經(jīng)引起了社會(huì)的擔(dān)憂，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)前有執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公的黨權(quán)支持，后有國(guó)家監(jiān)察權(quán)國(guó)權(quán)強(qiáng)制力，有沒有可能成為缺乏監(jiān)管且濫用國(guó)家權(quán)力的單行機(jī)構(gòu)？誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)察者這個(gè)問題也是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革不可回避的。

事實(shí)上，從試點(diǎn)三省已經(jīng)明確的措施分析，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)并不是一個(gè)沒有人監(jiān)督的超級(jí)機(jī)構(gòu)*國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革特邀監(jiān)察員馬懷德指出，“監(jiān)察委由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，首先要接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督；此外，改革中通過(guò)對(duì)監(jiān)察委與司法部門銜接之間流程的設(shè)計(jì)，也使監(jiān)察委調(diào)查貪腐案件的職能與司法監(jiān)督的職能形成制衡和監(jiān)督關(guān)系；另外還有黨的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督以及監(jiān)察委員會(huì)的自我監(jiān)督?！?。人大監(jiān)督、司法程序的監(jiān)督、執(zhí)政黨的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和自我監(jiān)督這五種監(jiān)督方式，理論上能有效的制約國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，防止其成為一個(gè)超級(jí)機(jī)構(gòu)，以下具體分析。首先，人大監(jiān)督形式上不失為一個(gè)行之有效的監(jiān)督方式。由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，是理所當(dāng)然，甚至可以說(shuō)人大及其常委會(huì)與同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這樣人大對(duì)監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督問題解決了，但又衍生了一個(gè)新的問題，前文已經(jīng)述及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象是國(guó)家全體公職人員，人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表理應(yīng)屬于國(guó)家公職人員，人大領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督同級(jí)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，但是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)又應(yīng)當(dāng)享有監(jiān)督具有國(guó)家公職人員身份的人大代表，“如何解決此一邏輯上的‘悖論’無(wú)疑是改革面臨的難題之一”*秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2).。其次，程序性監(jiān)督，即與司法銜接上的監(jiān)察權(quán)程序性控制。司法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)相互獨(dú)立，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察程序不合法，在監(jiān)察機(jī)關(guān)移送公訴機(jī)關(guān)起訴后，司法機(jī)關(guān)就可以以非法證據(jù)排除規(guī)則和疑罪從無(wú)原則來(lái)釋化監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察效果，這也不失為一項(xiàng)有力的監(jiān)督方式。再次，執(zhí)政黨監(jiān)督，由于黨和國(guó)家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，所以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在對(duì)國(guó)家監(jiān)察人員實(shí)施監(jiān)察時(shí)，必然直接受到黨的監(jiān)察部門監(jiān)督。又次，社會(huì)監(jiān)督，當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)察過(guò)程中違反法律程序或侵權(quán)時(shí)，人們可以訴諸于輿論監(jiān)督或是向司法機(jī)關(guān)提起訴訟。最后，自我監(jiān)督。由于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)理論上屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既受同級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，可以說(shuō)整個(gè)監(jiān)察委員會(huì)是作為一個(gè)整體行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的，因此，整體內(nèi)的上下級(jí)監(jiān)督也是自我監(jiān)督較為實(shí)效的方式。

3．檢察機(jī)關(guān)改革路在何方

通過(guò)試點(diǎn)的改革方案，可以看出國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)陡然抽掉人民檢察院近三分之一的職權(quán)、人員機(jī)構(gòu)和編制，很大程度上削弱了檢察機(jī)關(guān)的地位。準(zhǔn)確地說(shuō)，如果監(jiān)察權(quán)改革在全國(guó)鋪開，檢察機(jī)關(guān)除了辦公廳、政治部和機(jī)關(guān)黨委等行政性質(zhì)的部門外，就只剩下公訴和偵查監(jiān)督這兩個(gè)基本職能部門了。“改革關(guān)頭，考驗(yàn)著檢察機(jī)關(guān)的政治態(tài)度和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，要確保思想不亂、隊(duì)伍不散、工作不斷”*參見http://www.legaldaily.com.cn/leader/content/2017-01/15/content_6956021.htm?node=34269, 2017-06-10.。這是檢察部門內(nèi)心真實(shí)的聲音，也側(cè)面反映了“削權(quán)”后的擔(dān)憂與無(wú)奈。檢察機(jī)關(guān)的兩大基本職能，即控訴職能和法律監(jiān)督職能，在“削權(quán)”后權(quán)力基礎(chǔ)與位階就應(yīng)當(dāng)要重新審視了。必須面對(duì)的是，此次國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革后，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能可以說(shuō)基本上已經(jīng)被監(jiān)察委員會(huì)吸收了。機(jī)構(gòu)收縮后的檢察機(jī)關(guān)是否有必要進(jìn)行改革，改革的出路在何方，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)屬性以及同監(jiān)察權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)，也是監(jiān)察權(quán)改革拋給理論界和實(shí)務(wù)界的一個(gè)新的論題。

三、理性設(shè)想：檢察機(jī)關(guān)發(fā)展的新方向

檢察權(quán)的發(fā)展與改革集中體現(xiàn)在監(jiān)察體制改革下的檢察權(quán)屬性定性，以及檢察院的法律監(jiān)督權(quán)與國(guó)家監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán)權(quán)力位階界定問題。

(一)權(quán)屬明晰：監(jiān)察體制改革下的法律監(jiān)督權(quán)檢視

檢察，顧名思義是指“審查被檢舉的犯罪事實(shí)”。從文義解釋的角度看，檢察機(jī)關(guān)最為重要的職能就是法律監(jiān)督職能。而檢察機(jī)關(guān)的另外一項(xiàng)基本職能，即控訴職能，如果從我國(guó)古代監(jiān)察機(jī)制理論考察，可以將控訴職能理解為法律監(jiān)督職能實(shí)現(xiàn)的方式和手段，也可以說(shuō)控訴職能由法律監(jiān)督職能衍生而來(lái)。懲治腐敗打擊職務(wù)犯罪最為基本的流程就是檢察機(jī)關(guān)作為先導(dǎo)，偵查機(jī)關(guān)予以配合，在掌握了基本犯罪證據(jù)后，由偵查機(jī)關(guān)移送公訴機(jī)關(guān)提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)本身作為一個(gè)重要的法律監(jiān)督部門參與到懲治腐敗的工作中去的，從人民檢察院、反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局三個(gè)機(jī)構(gòu)一套人馬就可以看的出來(lái)。在職務(wù)犯罪的預(yù)防和懲治方面，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)往往以一種競(jìng)合的形式存在。此次監(jiān)察體制改革將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能劃歸同級(jí)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，只保留了檢察機(jī)關(guān)控訴職能和被“弱化”了的法律監(jiān)督職能，即摘取了檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察職能的兩塊牌子。檢察機(jī)關(guān)“缺失”了職務(wù)犯罪偵查權(quán)和“檢察監(jiān)察權(quán)”后，以職務(wù)犯罪偵查為“后盾”的法律監(jiān)督權(quán)屬性基礎(chǔ)如何定位，需要重新檢視*職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察院謝幕已成事實(shí)。2017年11月4日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》的決議后，檢察機(jī)關(guān)享有完全的職務(wù)犯罪偵查權(quán)成為法治反腐的一種曾經(jīng)形態(tài)，雖然決定是《監(jiān)察法》正式出臺(tái)前的過(guò)渡，但是決定的信號(hào)卻很明確：一是《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》授予檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)在全國(guó)范圍內(nèi)被調(diào)整和停止執(zhí)行；二是賦予即將在全國(guó)成立的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)享有對(duì)職務(wù)犯罪的監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)，并可采取留置等調(diào)查措施。這一前一后的動(dòng)作，只是在履行好法律上的交接手續(xù)，繼往開來(lái)。。

監(jiān)察體制改革拋出了一個(gè)理論性問題，即國(guó)家監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán)與人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)的合理界分問題。在國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革之前，檢察權(quán)的基本屬性應(yīng)為法律監(jiān)督權(quán)*石少俠.論我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)——定位于法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2005,(3).。法律監(jiān)督權(quán)廣義上包括立法環(huán)節(jié)法律監(jiān)督權(quán)、司法環(huán)節(jié)法律監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法環(huán)節(jié)法律監(jiān)督權(quán)和守法環(huán)節(jié)法律監(jiān)督權(quán)*任文松.法律監(jiān)督權(quán)研究[D].重慶大學(xué)，2008.126-137.。而監(jiān)察權(quán)改革前一般指向的是行政監(jiān)察，在監(jiān)察權(quán)改革之后開始從行政監(jiān)察中分離，整合成為更具職能化與專業(yè)性的國(guó)家權(quán)力即國(guó)家監(jiān)察權(quán)，在行權(quán)范圍上也從行政監(jiān)察擴(kuò)充到司法監(jiān)察。有一個(gè)問題必須要正視，國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革溶蝕了檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局兩個(gè)重要的職務(wù)犯罪偵查部門，是否對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)同步溶蝕?！氨M管國(guó)家監(jiān)督委員會(huì)是一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)，但其所擁有的職權(quán)并非創(chuàng)新所得，這些權(quán)力也并未超出一府兩院架構(gòu)下行政權(quán)、檢察權(quán)的外延”*林彥.從“一府兩院”制的四元結(jié)構(gòu)論國(guó)家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(3).。從檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵和外延上來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革并沒有從形式上削弱檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，而僅僅從手段上對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的一個(gè)方面，即關(guān)涉國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪的發(fā)現(xiàn)機(jī)制上形成了一種隱性沖擊。另一方面，將職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，有利于檢察機(jī)關(guān)更專注地行使起訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，很大程度上避免了檢察機(jī)關(guān)在行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)和起訴權(quán)時(shí)易被視為“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的權(quán)屬弊端。檢察機(jī)關(guān)在司法領(lǐng)域的法律監(jiān)督權(quán)更為狹義，在行使權(quán)力的范圍上僅限于對(duì)偵查行為和審判行為的合法性實(shí)施法律監(jiān)督，在監(jiān)督的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上也僅限于事后監(jiān)督，特別是對(duì)審判行為的監(jiān)督以不損害審判獨(dú)立為前提。國(guó)家監(jiān)察權(quán)在監(jiān)察對(duì)象上明顯小于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，僅限于國(guó)家公職人員；其行使權(quán)力的方式較檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)也更小，僅限于公職人員的職務(wù)犯罪活動(dòng)。

因此，國(guó)家監(jiān)察體制改革下明確檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)權(quán)屬問題，以此論證檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的合理性與必要性，也就能穩(wěn)定檢察機(jī)關(guān)作為一元四級(jí)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度“自信”，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)在職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離后的專業(yè)化改革，將成為檢察機(jī)關(guān)改革的新動(dòng)向。

(二)位階詮釋：法律監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)沖突與平衡

上文從權(quán)屬的角度分析了法律監(jiān)督權(quán)與國(guó)家監(jiān)察權(quán)之間的范圍與界限，其間的權(quán)力行使領(lǐng)域勢(shì)必會(huì)存在競(jìng)合之處，國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革如果不解決檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)和國(guó)家監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)之間的權(quán)力位階問題，不僅監(jiān)察權(quán)改革會(huì)遭受阻力，檢察權(quán)未來(lái)的發(fā)展也會(huì)遇到難以克服的問題。

國(guó)家監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立專屬將原本國(guó)家四元權(quán)力結(jié)構(gòu)改變?yōu)槲逶獧?quán)力結(jié)構(gòu)，全國(guó)人大享有最高國(guó)家權(quán)力，國(guó)務(wù)院、最高法、最高檢和國(guó)監(jiān)委分屬二級(jí)國(guó)家權(quán)力。這樣來(lái)看國(guó)家監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的權(quán)力位階在形式上是平等的。國(guó)家監(jiān)察委的監(jiān)察對(duì)象是國(guó)家公職人員，范圍是職務(wù)犯罪活動(dòng)，因此檢察機(jī)關(guān)的工作人員定然隸屬于監(jiān)察權(quán)的行權(quán)對(duì)象。而法律監(jiān)督權(quán)專屬于檢察機(jī)關(guān)，屬于檢察權(quán)的核心部分，這一點(diǎn)在監(jiān)察權(quán)改革后檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)“泛過(guò)程化”上體現(xiàn)的最為明顯，法律監(jiān)督權(quán)成為檢察機(jī)關(guān)最重要的存在基礎(chǔ)。上文已經(jīng)提及法律監(jiān)督權(quán)的范圍要比國(guó)家監(jiān)察權(quán)更為廣泛，但是二者在司法領(lǐng)域特別是關(guān)涉職務(wù)犯罪方面，存在著權(quán)力交錯(cuò)行使的情形。鑒于國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革剛剛在全國(guó)鋪開，有關(guān)國(guó)家監(jiān)察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)沖突問題還未足夠積累經(jīng)驗(yàn)和解決方案，因此只能從理論上做一些宏觀探討。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)從檢察院承接職務(wù)犯罪偵查權(quán)，對(duì)于反腐工作上的監(jiān)察權(quán)行使往往具有事先性，同時(shí)國(guó)監(jiān)委與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，使得職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使更具超前化和預(yù)防性。而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)則恰恰相反，體現(xiàn)的是一種對(duì)權(quán)力行使合法性的事后監(jiān)督和程序控制。這樣一來(lái)，法律監(jiān)督權(quán)和國(guó)家監(jiān)察權(quán)沖突就大多被微妙的錯(cuò)開了，這是第一層解決方案。如果監(jiān)察權(quán)的行使出現(xiàn)滯后性的情況，和法律監(jiān)督權(quán)的程序控制“正面交鋒”，較為理想的解決方案是將國(guó)家監(jiān)察權(quán)的職務(wù)犯罪偵查銜接到司法程序中，這樣一來(lái)法律監(jiān)督權(quán)就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查行為的合法化監(jiān)督*試點(diǎn)方案探索了監(jiān)察程序同司法程序的銜接與制衡機(jī)制，一個(gè)措施就是規(guī)定國(guó)監(jiān)委移送的案件檢察機(jī)關(guān)有權(quán)退回補(bǔ)充偵查。參見：積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述[N].檢察日?qǐng)?bào)，2017-11-05(1).，但是監(jiān)督方式應(yīng)當(dāng)限于事先引導(dǎo)和事后控制，以規(guī)范指導(dǎo)和不僭越行權(quán)為前提。實(shí)質(zhì)上就是對(duì)監(jiān)察權(quán)行使合法化之法律監(jiān)督的承認(rèn)。在國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使進(jìn)入司法程序之前，國(guó)家監(jiān)察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的權(quán)利位階理論上是平權(quán)的；在進(jìn)入司法程序之后，法律監(jiān)督權(quán)具有優(yōu)位性。這一點(diǎn)沒有必要回避，也不會(huì)沖擊國(guó)家監(jiān)察權(quán)的二級(jí)權(quán)力地位?？偠灾?，國(guó)家監(jiān)察權(quán)行使合法化的法律監(jiān)督，也將成為國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革和檢察權(quán)發(fā)展的重要論題。

四、改革展望：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的制度建設(shè)

(一)思路與重點(diǎn)：國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革的立法導(dǎo)向

國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革在“一府兩院”的體制下創(chuàng)設(shè)了第四種國(guó)家權(quán)力，形式上改變了我國(guó)國(guó)家權(quán)力的頂層結(jié)構(gòu)。“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”*2014年2月28日下午，習(xí)主席主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議并發(fā)表重要講話中最先 提到了“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。此后，凡涉及有關(guān)國(guó)家重要政治體制的改革，立法上都要隨后予以規(guī)定，保證改革成果的制度化與法律化。這也是從人治思維轉(zhuǎn)向法治思維的重要方式。參見http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai908230_K4.html，2017-11-05.，改革的成果應(yīng)當(dāng)納入法治的框架，才能實(shí)現(xiàn)改革成果的制度化，而不是以改代法。除了與改革沖突的部門法需要調(diào)整外*2017年11月4日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》的決議，其中暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第5條第2項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)檢察官法》第6條第3項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條第5項(xiàng)關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作的規(guī)定。，制定一部專門的《國(guó)家監(jiān)察法》已成為最現(xiàn)實(shí)且最迫切的需求*這一點(diǎn)在立法上也有動(dòng)向。2017年6月23日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，首次審議監(jiān)察法草案。。法律位階的提高，對(duì)于提高國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的政治與法律地位，高效便捷的履行反腐職能至為重要。

國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革立法思路包括以下幾方面。第一，以全局思維和效率原則作為改革先導(dǎo)思想。設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)首要目標(biāo)就是顧全治理腐敗的大局，集國(guó)家監(jiān)察權(quán)于一體以便國(guó)家打擊和懲治腐敗*《積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》明確提出，監(jiān)察委員會(huì)的定位，實(shí)質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。?！秶?guó)家監(jiān)察法》實(shí)質(zhì)就是反腐敗立法，為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職提供法治依據(jù)*參見http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html，2017-11-07.?！秶?guó)家監(jiān)察法》既要保證國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職能上的及時(shí)擴(kuò)充與更新，還要協(xié)調(diào)好整合后的部門在職權(quán)上的分工，以防新機(jī)構(gòu)出現(xiàn)機(jī)理調(diào)試上的問題。第二，理論探討與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，既要從內(nèi)源與外源上分析與借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)理論，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力設(shè)計(jì)理論的成熟化，也要以我國(guó)三省試點(diǎn)的實(shí)時(shí)經(jīng)驗(yàn)作為實(shí)踐基礎(chǔ)，逐步入法，保證改革順利實(shí)施。第三，協(xié)調(diào)好《國(guó)家監(jiān)察法》同憲法和其他法律的關(guān)系。很明顯現(xiàn)在的做法是沒有啟動(dòng)修憲路徑來(lái)實(shí)施國(guó)家監(jiān)察體制改革，這是基于政治成本與治理腐敗時(shí)效的考量。短期來(lái)看不會(huì)有嚴(yán)重的影響，但是長(zhǎng)期來(lái)看如果真的在權(quán)力的頂層設(shè)計(jì)上出現(xiàn)重大調(diào)整，如果憲法和基本法跟不上改革的步伐，一旦實(shí)踐中遇到法政不一或是法律彼此間的沖突問題，對(duì)于法律的權(quán)威來(lái)說(shuō)是致命性的影響。所以有學(xué)者就提出以“先變法后變革的邏輯”來(lái)處理立法與改革不同步的問題*秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2).。改革的實(shí)踐已經(jīng)將我國(guó)從人大加一府兩院的四元權(quán)力結(jié)構(gòu)改為人大加一府兩院一委的五元權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上提高了監(jiān)察委員會(huì)位階，憲法上要是不及時(shí)確認(rèn)，其權(quán)威性就很難在部門法中得以展現(xiàn)，可以說(shuō)，修憲是國(guó)家監(jiān)察化委員會(huì)改革的必然路徑。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)行權(quán)的法治依據(jù)是否適用《刑事訴訟法》，在監(jiān)察體制改革中也有新的導(dǎo)向，即監(jiān)察權(quán)行使適用的是《國(guó)家監(jiān)察法》而非《刑事訴訟法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)也不等同于《刑事訴訟法》中行使的偵查權(quán)，不能簡(jiǎn)單套用刑事強(qiáng)制措施*參見http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html，2017-11-07.。

國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革的立法重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察手段、監(jiān)察程序、監(jiān)察權(quán)的銜接機(jī)制以及對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制這幾個(gè)方面。監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制屬于權(quán)力的頂層設(shè)計(jì)要解決的內(nèi)容，最為基本的方面是要確立監(jiān)察權(quán)的地位與效力問題。監(jiān)察對(duì)象的問題在試點(diǎn)方案已經(jīng)確定了為“全體國(guó)家公職人員”，但是對(duì)于前文提及的“監(jiān)督者悖論”，即黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督與監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的關(guān)系如何處理，在專門性立法上應(yīng)當(dāng)格外關(guān)注。監(jiān)察手段在試點(diǎn)方案具體規(guī)定了12種措施，但是這些都是即時(shí)性的強(qiáng)制性措施，是否有必要在監(jiān)察過(guò)程中增添預(yù)防性的措施，呼吁多年的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有望在《國(guó)家監(jiān)察法》立法中予以突破，最為熱議的還是能否讓監(jiān)察委員會(huì)的留置措施取代執(zhí)政黨監(jiān)察機(jī)關(guān)非正式化的“雙規(guī)”與“雙指”問題，在監(jiān)察立法中也可以予以詳細(xì)論證。監(jiān)察程序、監(jiān)察權(quán)的銜接程序與監(jiān)督機(jī)制也是監(jiān)察立法的重點(diǎn)內(nèi)容。

(二)邏輯與方法：監(jiān)察權(quán)行權(quán)范圍與程序構(gòu)思

監(jiān)察對(duì)象的范圍如何界定是國(guó)家監(jiān)察體制改革面臨的重要問題。監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)地區(qū)的試行方案將其確定為“所有行使公權(quán)力的公職人員”*現(xiàn)任監(jiān)察部副部長(zhǎng)肖培將“所有行使公權(quán)力的公職人員”概括為下述六類：一是《公務(wù)員法》所規(guī)定的國(guó)家公職人員；二是由法律法規(guī)授權(quán)，或者由行政機(jī)關(guān)委托行使公共事務(wù)職能的公職人員；三是國(guó)有企業(yè)的管理人員；四是公辦教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；五是社會(huì)自治組織中的管理人員；六是其他依法行使公共事務(wù)職能的人員。。前文雖有疑惑，但并未直接解答。如何界定這個(gè)“所有”，包不包括執(zhí)政黨的機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)，這個(gè)應(yīng)當(dāng)明確?！氨O(jiān)督悖論”的突破口，著重還是要落在權(quán)力來(lái)源這個(gè)問題上。監(jiān)察體制改革后，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力可以說(shuō)已經(jīng)變成了五元權(quán)力結(jié)構(gòu)，國(guó)家權(quán)力的中心在人民代表大會(huì)，也可以說(shuō)，人民代表大會(huì)對(duì)由其產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督本質(zhì)上屬于一種單向監(jiān)督。憲法已有規(guī)定，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)成員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)*參見《中華人民共和國(guó)憲法》第65條第4款，第103條第3款。。但是，這種單向監(jiān)督具有整體性，在個(gè)體上具有特殊性，如檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)不可以對(duì)人大整體實(shí)施法律監(jiān)督，但是對(duì)于人大個(gè)體代表的違法活動(dòng)是可以實(shí)施法律監(jiān)督的。同樣，國(guó)家監(jiān)察委也可以對(duì)人大的公職人員實(shí)施職務(wù)違法和職務(wù)犯罪監(jiān)察，甚至范圍擴(kuò)充到了對(duì)黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的公職人員的監(jiān)察，著實(shí)為一大突破，也反映了國(guó)家反腐的決心*參見《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》第12條。。

程序公正是實(shí)實(shí)在在看得見的正義。那么，什么樣的程序才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)力的合法合理行使呢？可以從橫向和縱向兩個(gè)視角做出如下構(gòu)思：從橫向上來(lái)看，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察機(jī)制的程序正義最為重要的就是程序公開與程序參與的雙向配合。程序公開在監(jiān)察制度上的表現(xiàn)就是監(jiān)察步驟的公開和監(jiān)察結(jié)果的公開。由于監(jiān)察內(nèi)容涉密，允許監(jiān)察機(jī)構(gòu)保留不公開監(jiān)察內(nèi)容的特權(quán)，而選擇讓人們認(rèn)知監(jiān)察步驟，了解程序救濟(jì)的途徑與方式，讓監(jiān)察對(duì)象及其利害關(guān)系人及時(shí)知道監(jiān)察結(jié)果，賦予其基本的申辯權(quán)利，是監(jiān)察程序公開的重要路徑。程序參與是從調(diào)動(dòng)群眾反腐積極性，發(fā)現(xiàn)腐敗案源這一方面考慮的。監(jiān)察機(jī)關(guān)即使做到步調(diào)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，但是較之公民在腐敗的接觸面上還是要小得多，讓公民積極參與到反腐敗的事業(yè)浪潮之中，為政治的廉潔清明貢獻(xiàn)力量。從縱向上來(lái)看，就是讓監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)都合法合理。首先，在監(jiān)察的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，即監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于主動(dòng)發(fā)現(xiàn)或接收群眾舉報(bào)的腐敗事實(shí)材料，應(yīng)當(dāng)從形式和實(shí)質(zhì)兩方面做出審查，只要有群眾提供腐敗的線索，符合形式上的條件就應(yīng)當(dāng)受理，啟動(dòng)監(jiān)察程序；對(duì)監(jiān)察對(duì)象實(shí)行限制人身權(quán)利的強(qiáng)制性措施這個(gè)條件則要實(shí)質(zhì)審查，這個(gè)權(quán)力必須嚴(yán)格行使，不能對(duì)條件做出擴(kuò)充解釋。其次，在監(jiān)察的實(shí)施環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格實(shí)施排除干預(yù)和回避機(jī)制。程序啟動(dòng)之后，如果出現(xiàn)有其他任何機(jī)關(guān)和個(gè)人請(qǐng)托說(shuō)情，辦案人員必須予以拒絕，且要背書記錄，因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)制實(shí)行辦案人員負(fù)責(zé)制，要責(zé)任到人，唯有如此，才能在以后出現(xiàn)責(zé)任追究的時(shí)候，為自己辯護(hù)。關(guān)于監(jiān)察程序中的回避制度，與審判中的回避原理相似。即監(jiān)察權(quán)的實(shí)施人員不能和監(jiān)察對(duì)象存在利害關(guān)系，而且監(jiān)察程序中的回避對(duì)象范圍應(yīng)當(dāng)比審判中的回避范圍更大，只要是存在利益上的利害關(guān)系，都應(yīng)該予以回避，因?yàn)楸O(jiān)察權(quán)的運(yùn)行更為隱秘，監(jiān)察對(duì)象抗辯權(quán)更難行使，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)益侵害也更大。最后，在監(jiān)察的終結(jié)環(huán)節(jié)，必須符合監(jiān)察終結(jié)的基本證據(jù)條件，才能夠移送起訴機(jī)關(guān)。

(三)監(jiān)督與救濟(jì)：監(jiān)察權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)控制路徑

從國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)上來(lái)看，屬于國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，以監(jiān)督和保障國(guó)家法治廉潔為主要目標(biāo)，有國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾。權(quán)力的絕對(duì)化是腐敗天然的溫床。誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)察者是監(jiān)察權(quán)風(fēng)險(xiǎn)防控問題的癥結(jié)所在，也是監(jiān)察制度改革必須直面的問題。

對(duì)監(jiān)察委員會(huì)這個(gè)“大機(jī)構(gòu)”的監(jiān)督與制約必須是實(shí)實(shí)在在的，即內(nèi)容與程序上都要便易和順暢。人大監(jiān)督、司法程序監(jiān)督、黨的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和自我監(jiān)督是改革中屢屢提及的國(guó)家監(jiān)察權(quán)制約方式。但是，仔細(xì)分析，這幾種方式似乎都存在問題。

首先，關(guān)于黨的監(jiān)督。毋庸置疑，黨的監(jiān)督是這幾種監(jiān)督方式中最為有力和有利的。此次監(jiān)察機(jī)制改革，黨和國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署，這樣一來(lái)黨對(duì)監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督，就體現(xiàn)在紀(jì)委對(duì)監(jiān)委會(huì)辦公的直接監(jiān)督上來(lái)，有一個(gè)比喻說(shuō)“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的一舉一動(dòng)都在紀(jì)委的眼皮底下”，就是對(duì)該種監(jiān)督最為直觀和有力的描述。但是黨的監(jiān)督畢竟是從執(zhí)政黨的權(quán)力角度行使監(jiān)察權(quán)的，其對(duì)象也應(yīng)當(dāng)主要是以黨員為基礎(chǔ)，而且在監(jiān)察措施的執(zhí)行上一直以來(lái)也被冠之以非規(guī)范化和非國(guó)家化，所以黨的監(jiān)督方式、監(jiān)察措施和監(jiān)察效力應(yīng)當(dāng)在立法上予以明確，而且在與司法銜接機(jī)制上做出合理的鋪設(shè)，唯有如此，才能讓黨對(duì)監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督作用落到實(shí)處。

其次，關(guān)于人大監(jiān)督。人大監(jiān)督看似有力，但在現(xiàn)實(shí)中也是最有待強(qiáng)化的一種監(jiān)督方式，這主要與我國(guó)人大代表產(chǎn)生方式不完善，人大代表與人民群眾的聯(lián)系機(jī)制不合理相關(guān)。我國(guó)人大代表除了縣一級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是由人民直接選舉外，其他級(jí)別的人大代表都是通過(guò)間接選舉的方式產(chǎn)生的，不可避免地會(huì)有一定的局限性。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，筆者認(rèn)為，我們可以詳細(xì)考量人大代表的選舉方式和人大代表與群眾聯(lián)系機(jī)制這些制度設(shè)計(jì)。

再次，是司法銜接程序的監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在對(duì)職務(wù)犯罪偵查終結(jié)之后，是要將案件移交到起訴機(jī)關(guān)，再由其向?qū)徟袡C(jī)關(guān)起訴，由審判機(jī)關(guān)審判的。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)同樣是全案移送，起訴機(jī)關(guān)可以對(duì)國(guó)監(jiān)委移送案件退回補(bǔ)充偵查*參見《積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，2017年11月5日《檢察日?qǐng)?bào)》，第1版。。同樣，審判機(jī)關(guān)必然通過(guò)預(yù)審對(duì)案卷材料進(jìn)行形式審查，如果認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在程序上違法，且監(jiān)委會(huì)無(wú)法做出合理解釋，法院有權(quán)將案卷退回，以此制約方式來(lái)保障當(dāng)事人利益。然而，審判人員同樣屬于國(guó)家公職人員，即歸入監(jiān)委會(huì)的督查對(duì)象，審判機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督可以理解成一種雙向監(jiān)督，但是這種雙向監(jiān)督是一種不對(duì)等的雙向監(jiān)督，顯然前者的監(jiān)督力度更大。結(jié)果就是該種監(jiān)督方式天生就顯示出軟弱性和局限性。當(dāng)然，實(shí)務(wù)中這種監(jiān)督充其量也只是一種輔助的監(jiān)督方式。

又次，關(guān)于群眾監(jiān)督。群眾監(jiān)督是一種最為普遍與直接的監(jiān)督方式。人民群眾發(fā)現(xiàn)貪腐事實(shí)時(shí)，有權(quán)向國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)舉報(bào)。同樣，如果國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)存在濫權(quán)行為，人民群眾同樣可以行使監(jiān)督權(quán)，向黨的紀(jì)檢監(jiān)察部門檢舉。在實(shí)務(wù)中需要做的是如何保障群眾監(jiān)督的通暢性，一個(gè)比較好的思路是參考司法實(shí)務(wù)中的立案登記制，在對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督中也可以實(shí)行立案登記制，只做形式審查，以發(fā)揮人民群眾監(jiān)督的實(shí)效。

最后，是關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的自我監(jiān)督。自我監(jiān)督是靠自我修養(yǎng)與自律精神來(lái)約束自己的行為的。這是對(duì)我國(guó)儒家慎獨(dú)精神的發(fā)揚(yáng)，我國(guó)的監(jiān)督機(jī)制向來(lái)不缺乏自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。然而，自己監(jiān)督自己，還是不自覺的走入了“監(jiān)督者悖論”。即使某個(gè)時(shí)期某個(gè)區(qū)域會(huì)存在自我監(jiān)督的典范，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，自我監(jiān)督的方式相對(duì)于外部的權(quán)力制約，還是存在致命性的缺陷，不能制度化更不能長(zhǎng)久化。因此，自我進(jìn)行監(jiān)管的方式遠(yuǎn)不是預(yù)期的那樣，在其他監(jiān)督方式失靈的時(shí)候的起到關(guān)鍵性的作用。也可以說(shuō)，它充其量只能作為一種輔助的監(jiān)督方式。

(四)改革之外：國(guó)家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的配套制度完善

1．權(quán)威保障：權(quán)力結(jié)構(gòu)合憲性的確信

此輪監(jiān)察權(quán)改革，并未采用修憲的方式予以最高法律效果的確認(rèn)。主要還是考慮到修憲的程序成本與反腐改革的迫切性。憲法修改程序極為嚴(yán)格，“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)?！?參見《中華人民共和國(guó)憲法》第64條。而國(guó)家反腐工作已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)和攻堅(jiān)區(qū)，需要國(guó)家權(quán)力的支撐與支持，這才有了試點(diǎn)探索，改革先行，立法隨后的局面。但毋庸置疑，國(guó)家監(jiān)察權(quán)已然成為國(guó)家權(quán)力的第五支，即重新形成了以人大為中心，行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)和監(jiān)察權(quán)環(huán)繞的五元權(quán)力結(jié)構(gòu)。我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整必須通過(guò)修憲的方式予以確認(rèn)，即使現(xiàn)在沒有辦法修改憲法，在以后的修憲當(dāng)中也要將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)寫入國(guó)家的基本權(quán)力機(jī)關(guān)，此為權(quán)力結(jié)構(gòu)合憲性確信發(fā)展的必然方向。

2．質(zhì)量保障：監(jiān)委會(huì)產(chǎn)生方式的調(diào)適

國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式?jīng)Q定了其應(yīng)當(dāng)對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。上文已經(jīng)述及我國(guó)人民代表大會(huì)制度中的問題，最主要的就是代表產(chǎn)生機(jī)制不完善和群眾聯(lián)系機(jī)制不合理，在這里突出表現(xiàn)在監(jiān)委會(huì)產(chǎn)生方式的調(diào)試直接影響到我國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成員的整體素質(zhì)和辦案質(zhì)量，甚至影響國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法律權(quán)威。各級(jí)人大選舉出同級(jí)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，而人大的眾多成員又都在各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)任公職人員，屬于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象，雙重身份的監(jiān)督悖論問題涉及到我國(guó)的國(guó)家權(quán)力體制，盡管很難從源頭上予以解決，但是在產(chǎn)生方式上的調(diào)試以達(dá)到監(jiān)委會(huì)行權(quán)最優(yōu)化，還是可以做到的。基本的思路是各級(jí)人大選舉出同級(jí)監(jiān)委會(huì)主任后，監(jiān)委會(huì)主任的人民代表大會(huì)代表身份要取消，背對(duì)背辦公和單向監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)體制上遵循雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，監(jiān)察一體化，實(shí)行辦案人員負(fù)責(zé)制；對(duì)于行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)公職人員，如存在人大代表身份的，在監(jiān)察中采取身份稀釋做法，優(yōu)先以國(guó)家公職人員的身份對(duì)其實(shí)施監(jiān)察，監(jiān)察完畢后依程序向人大補(bǔ)正解釋，以保證監(jiān)察的質(zhì)效和合法性。

3．效益保障：刑事程序與規(guī)則的銜接

此次監(jiān)察權(quán)改革另一個(gè)重點(diǎn)就是“建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制”。從改革的試點(diǎn)來(lái)看，賦予監(jiān)察委員會(huì)實(shí)施職務(wù)犯罪的監(jiān)察權(quán)，無(wú)批捕權(quán)、公訴權(quán)和技術(shù)偵查決定權(quán)，這是監(jiān)委會(huì)與刑事程序銜接最主要的方面。這種分工合作，一方面是保障監(jiān)察權(quán)有效實(shí)施；另一方面也是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立后檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)適應(yīng)能力的考慮，防止檢察機(jī)關(guān)職能空虛。試點(diǎn)之外，對(duì)于監(jiān)委會(huì)與刑事程序與規(guī)則的銜接，還有兩方面的值得思考。一是監(jiān)察委員會(huì)實(shí)施職務(wù)犯罪偵查，所獲得的證據(jù)材料能否直接當(dāng)作刑事證據(jù)使用?；镜挠^點(diǎn)是可以直接作為證據(jù)使用，但是在刑事訴訟法和相關(guān)司法解釋上應(yīng)當(dāng)予以明確，賦予其法律效力。二是假如監(jiān)委會(huì)工作人員存在程序違法行為，程序違法的證明責(zé)任到底由誰(shuí)承擔(dān)，所獲得的證據(jù)能否在審判中予以使用。一般來(lái)講，程序性違法的證明責(zé)任應(yīng)當(dāng)由程序違法的實(shí)施主體承擔(dān)，即由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)實(shí)施人員證明監(jiān)察活動(dòng)不存在程序上的違法事實(shí)。如果法院最后認(rèn)定監(jiān)委會(huì)行為違法，其獲取的瑕疵證據(jù)只能無(wú)條件適用非法證據(jù)排除規(guī)則。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立改變了我國(guó)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的格局，而國(guó)家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行則直接關(guān)乎到我國(guó)國(guó)家權(quán)力實(shí)施的規(guī)范化和法治化。研究我國(guó)的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)博古通今，兼收內(nèi)外，汲取精華，去其糟粕。改革必然會(huì)觸及原有結(jié)構(gòu)的利益，其改革本身也會(huì)遇到諸多風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制研究，理性設(shè)想檢察機(jī)關(guān)改革的未來(lái)方向，并以此背景進(jìn)一步詮釋我國(guó)國(guó)家監(jiān)察體制改革的完善措施。監(jiān)察體制改革絕非一蹴而就，要求不同的權(quán)力部門樹立大局意識(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)，更需要每個(gè)公民提高法律素質(zhì)，知法懂法和守法，理解與包容監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的成長(zhǎng)過(guò)程。唯有如此，我國(guó)的國(guó)家監(jiān)察權(quán)改革才有希望，法治國(guó)家的發(fā)展才有希望。

ResearchontheOperationMechanismofSupervisionPowerinChina—Demonstrate the Direction of Procuratorial Organ Reform

LI Sheng-gao

(LawSchool,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan,Hubei430073,China)

With the reform of the national supervision system from the three regions of Beijing , Zhejiang and Shanxi to whole country, the reform of the state supervision power has become the most enthusiastic topic of the theoretical and practical circles. The current study is mainly limited to the legislative investigation, organizational structure and functional allocation of the National Commission, but we lack systematic research on three issues. They are the theoretical sources of our supervision power, the state supervision power reform and the risk, the supervision power after the reform of the future direction of the prosecution. This paper systematically introduces the basic connotation and risk forecast of China’s supervision system reform, and then boldly envisages the future of the procuratorial organs in the reform influence, and then puts forward the reform of China’s supervision system. The direction and path of the reform; finally put forward the perfect mechanism for the operation mechanism of our supervision power.

the origin of theory; the reform of supervision power; the prevention and control measures of risk; the perfect path

2017-06-21修改日期2017-11-08

李聲高，男，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向:訴訟法學(xué)。

D926.3

A

1672-769X(2017)06-0034-12