李 珍

論政府責(zé)任邊界視域下中國(guó)住房公積金制度的改革方向

李 珍

中國(guó)的住房公積金制度產(chǎn)生于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)代。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，這一制度發(fā)揮了應(yīng)有的作用，也出現(xiàn)了許多問(wèn)題。本文認(rèn)為，政府在住房保障領(lǐng)域的責(zé)任邊界是保障低收入人群“有房住”。從籌資來(lái)源看，住房公積金的性質(zhì)應(yīng)該是用人單位的福利，而目前它卻被當(dāng)作一項(xiàng)社會(huì)福利制度，意在通過(guò)對(duì)成員個(gè)人賬戶資產(chǎn)的收益權(quán)進(jìn)行再分配即互助共濟(jì)，達(dá)到部分成員“有房住”的社會(huì)目標(biāo)。所以，這項(xiàng)制度的內(nèi)在邏輯不夠通暢，其中的政府責(zé)任存在越界狀況，與之相關(guān)的政策無(wú)論如何改進(jìn)，其內(nèi)在矛盾均難以克服。逐步取消公積金制度是解決問(wèn)題的根本辦法，但此項(xiàng)改革阻力較大。如果退而求次，將公積金制度由強(qiáng)制性制度改為自愿性制度，由政府管理改為用人單位工會(huì)管理，則可部分消除現(xiàn)存的問(wèn)題。

政府責(zé)任邊界；住房公積金；工會(huì)

一、住房公積金制度產(chǎn)生的實(shí)踐背景及其歷史使命

1994年建立的住房公積金（以下亦稱公積金）制度是強(qiáng)制性的個(gè)人儲(chǔ)蓄制度，資金來(lái)源于個(gè)人工資和用人單位，公積金繳費(fèi)是享受稅收優(yōu)惠的。它的主要政策目標(biāo)是通過(guò)互助共濟(jì)來(lái)保障賬戶持有人的住房購(gòu)買能力。公積金由準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)公積金管理中心管理，公積金的運(yùn)行機(jī)理是“低存低貸”，即不買房的賬戶持有人的長(zhǎng)期資金只能獲得較市場(chǎng)利息率低的收益，以便買房的人可以以低于市場(chǎng)利率獲得公積金貸款。

住房公積金制度覆蓋的人群是“城鎮(zhèn)（非私營(yíng)）單位”加“城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)”職工。2004—2015年，我國(guó)住房公積金制度覆蓋率基本穩(wěn)定，總體保持在40%—45%之間。2015年公積金覆蓋人員為12393萬(wàn)。住房公積金制度對(duì)各類行業(yè)的覆蓋率存在顯著差別。其中，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與國(guó)有、集體企業(yè)的覆蓋率分別約為90%、70%，對(duì)外資企業(yè)的覆蓋率將近50%，而對(duì)私營(yíng)及其他企業(yè)的覆蓋率不足10%。①參見(jiàn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司：《全國(guó)住房公積金年度報(bào)告匯編（2014）》，學(xué)林出版社，2015年；人力資源和社會(huì)保障年鑒編輯部：《中國(guó)人力資源和社會(huì)保障年鑒（工作卷）（2015）》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2016年。

公積金制度產(chǎn)生的實(shí)踐背景是中國(guó)當(dāng)時(shí)需要一個(gè)籌資制度幫助住房分配制度向住房市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，其理論背景則是新經(jīng)濟(jì)自由主義對(duì)民生領(lǐng)域公共政策的影響。新經(jīng)濟(jì)自由主義主張更多依靠個(gè)人積累解決住房領(lǐng)域和其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，以減少政府干預(yù)和減輕政府負(fù)擔(dān)。在這種背景下，中國(guó)向新加坡學(xué)習(xí)，不但引進(jìn)了住房公積金制度，還在1997年和1998年將強(qiáng)制性個(gè)人賬戶引入到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，建立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

學(xué)界對(duì)公積金制度產(chǎn)生的實(shí)踐背景有充分的認(rèn)識(shí)，但忽視了新經(jīng)濟(jì)自由主義對(duì)中國(guó)民生領(lǐng)域公共政策的影響。只有將強(qiáng)制性個(gè)人賬戶產(chǎn)生的理論背景還原，我們才能看到，公積金制度不是孤立出現(xiàn)的，也不只是資金的事情，更涉及政府責(zé)任的問(wèn)題。如果不考慮新自由主義對(duì)公共政策的影響，我們就不能回答為什么住房籌資機(jī)制一定要通過(guò)強(qiáng)制性個(gè)人儲(chǔ)蓄制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，也不能回答為什么接下來(lái)我們又建立了強(qiáng)制性個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄和強(qiáng)制性個(gè)人醫(yī)療儲(chǔ)蓄賬戶制度并將其嵌入社會(huì)保險(xiǎn)制度之中。我們需要檢視的不只是住房公積金制度，同時(shí)還要檢視社會(huì)保險(xiǎn)制度中的養(yǎng)老和醫(yī)療個(gè)人賬戶制度。

對(duì)中國(guó)住房公積金制度研究的起點(diǎn)，大多聚焦在1994的《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》上，而事實(shí)上，我們應(yīng)該將公積金制度的建立放在更宏大的歷史背景下來(lái)觀察。20世紀(jì)90年代的住房分配制度改革是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，而公積金制度是住房分配制度改革的配套措施。

國(guó)務(wù)院1994年發(fā)布的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》明確表示，改革住房分配制度是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。住房制度改革的目的是“建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化；加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長(zhǎng)的住房需求?！?/p>

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度實(shí)行國(guó)家和企業(yè)（國(guó)有企業(yè)，最后責(zé)任人還是國(guó)家）分配制度，國(guó)家和國(guó)有企業(yè)的供給不足與居民對(duì)住房的強(qiáng)烈需求之間的矛盾是當(dāng)時(shí)主要的矛盾。從 1949年到 1978年, 中國(guó)在住房方面的總投資累計(jì)只有 343 億元, 僅占同期累計(jì)基本建設(shè)投資的 5. 8%;同期年均住房建設(shè)投資 12. 7億元, 僅占 GDP的 1. 5% 。住房投資不足導(dǎo)致城鎮(zhèn)人均居住面積由 1950年的 4. 5平方米下降到 1978年的 3. 6平方米（人均建筑面積為 6. 7平方米），缺房戶有 869萬(wàn)戶, 占當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)總戶數(shù)的 47. 5%。城鎮(zhèn)住房問(wèn)題已經(jīng)到了十分危急的時(shí)刻。①參見(jiàn)鄒東濤：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革報(bào)告——中國(guó)改革開(kāi)放30年 （1978—2008）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年。

住房分配制度的改革就是要將國(guó)家從住房唯一供給者的角色中解放出來(lái)，使制度由“住房分配”向“住房商品化”“社會(huì)化”轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)企業(yè)職工的工資以“低工資”“高福利”為特色，工資中并不包含住房的內(nèi)容，同時(shí)沒(méi)有住房信貸市場(chǎng)，所以無(wú)論是當(dāng)時(shí)公房的私有化還是購(gòu)買增量的新房，職工的購(gòu)買能力是不足的。1994年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為3496元，人均日常消費(fèi)支出為2851元，人均儲(chǔ)蓄為645元②參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（1995）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1995年。。另一方面，中國(guó)當(dāng)時(shí)需要大量的新房供給，而住房資本市場(chǎng)基本沒(méi)有發(fā)育。所以，由住房分配制度向住房商品化的轉(zhuǎn)型是否順利，無(wú)論是從需求側(cè)還是從供給側(cè)看，資金籌資制度成為一個(gè)重要的因素。

《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》指出，“城鎮(zhèn)住房制度改革要堅(jiān)持配套、分階段推進(jìn)。近期的任務(wù)是：全面推行住房公積金制度，積極推進(jìn)租金改革，穩(wěn)步出售公有住房，大力發(fā)展房地產(chǎn)交易市場(chǎng)和社會(huì)化的房屋維修、管理市場(chǎng)，加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，到本世紀(jì)末初步建立起新的城鎮(zhèn)住房制度，使城鎮(zhèn)居民住房達(dá)到小康水平?！蔽覀兛梢詫⒆》抗e金制度理解為城鎮(zhèn)分配住房制度改革的配套措施。所以《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》規(guī)定公積金的作用是“有利于轉(zhuǎn)變住房分配體制，有利于住房資金的積累、周轉(zhuǎn)和政策性抵押貸款制度的建立，有利于提高職工購(gòu)、建住房能力，促進(jìn)住房建設(shè)?！庇媒?jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)表達(dá)就是，在供給側(cè)解決建設(shè)資金問(wèn)題，在需求側(cè)解決購(gòu)買能力問(wèn)題，以達(dá)到住房分配制度向住房市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的完成，中國(guó)的住房資本市場(chǎng)和金融市場(chǎng)已經(jīng)非常發(fā)達(dá)，供給端的問(wèn)題解決了；另一方面，“按勞分配為主的貨幣工資分配方式”已經(jīng)成熟，職工的工資包含了住房的成本，同時(shí)住房信貸制度也很發(fā)達(dá)，需求端的制度也已建立健全。從歷史的角度看，住房公積金制度作為一項(xiàng)改革的配套措施，在20世紀(jì)90年代發(fā)揮了重要作用，但隨著住房制度由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變的完成，公積金制度的歷史任務(wù)也應(yīng)完結(jié)。

二、住房公積金制度改革的現(xiàn)實(shí)背景與爭(zhēng)論

（一）住房公積金制度改革的現(xiàn)實(shí)背景

目前我們重新討論公積金制度改革的現(xiàn)實(shí)背景有二：一是中國(guó)住房情況以及住房問(wèn)題與當(dāng)年完全不同；二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，供給側(cè)改革要求“降成本”，其中包括降低人力成本。過(guò)去20多年，不只是職工而且是全體居民的住房條件得以改善。2016年城鎮(zhèn)人均居住面積達(dá)36.6平米方，農(nóng)村達(dá)45.8平方米①《居民收入持續(xù)較快增長(zhǎng) 人民生活質(zhì)量不斷提高》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201707/t20170706_1510401.html，2017年7月6日。。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所的調(diào)查，2015年城鎮(zhèn)家庭住房自有率為91.2%，18.7%的家庭擁有兩套以上的住房，戶均住房1.1套②參見(jiàn)李培林等主編：《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)：2015年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。。當(dāng)年雄心勃勃的“居者有其屋”的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。中國(guó)目前（2017年）的問(wèn)題正好與20世紀(jì)90年代相反，從供給側(cè)看，是住房供給在地區(qū)上存在結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，銀行信貸過(guò)度流向住房市場(chǎng)造成房地產(chǎn)泡沫，住房?jī)r(jià)格畸高，有研究表明公積金制度是推動(dòng)高房?jī)r(jià)的部分原因③席楓、李海飛、董春美：《我國(guó)住房公積金新政對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的影響分析》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2015年第10期。；從需求側(cè)看是居民通過(guò)信貸加杠桿太過(guò)，住房自有率與新加坡相當(dāng)，在世界范圍內(nèi)處在屈指可數(shù)的水平?？傊?，住房的基本情況是自有率高、空置率高、房?jī)r(jià)高，住房的金融屬性被放大（炒房），而另一方面，第一次購(gòu)房者又面臨高房?jī)r(jià)的壓力。從2011年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展進(jìn)入中速發(fā)展的“新常態(tài)”，企業(yè)利潤(rùn)下降，工資增速減緩，“五險(xiǎn)一金”（強(qiáng)制性）總費(fèi)率很高，這對(duì)中小企業(yè)造成巨大壓力，也使職工即期可支配收入大幅減少。所以政府要求“降費(fèi)”，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)同時(shí)也增加職工即期可支配收入。過(guò)去幾年，“五險(xiǎn)”正在合并為“四險(xiǎn)”，各險(xiǎn)種降低企業(yè)繳費(fèi)共3%，已經(jīng)降無(wú)可降了，而個(gè)人的繳費(fèi)則無(wú)任何變動(dòng)。

（二）住房公積金制度改革的爭(zhēng)論及評(píng)析

隨著住房市場(chǎng)化體系的完善及公積金歷史功能的完成，公積金制度的問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)并積累起來(lái)。尤其需要關(guān)注的是，國(guó)內(nèi)在本世紀(jì)初開(kāi)始出現(xiàn)批評(píng)公積金制度的聲音并使之成為一個(gè)存廢去留的話題。

陳杰在2010年對(duì)新世紀(jì)以來(lái)學(xué)術(shù)界關(guān)于公積金制度的爭(zhēng)論做了較為全面的梳理，對(duì)相關(guān)的政策建議做了比較系統(tǒng)的分析，他批評(píng)了取消公積金制度的建議，如建立國(guó)家住房銀行統(tǒng)籌利用公積金資源，將公積金與社會(huì)保險(xiǎn)等制度合并使用等。陳杰認(rèn)為，公積金制度有繼續(xù)存在的理由，但其功能定位需要從當(dāng)初的金融功能轉(zhuǎn)向住房保障功能，因?yàn)榻鹑诠δ苤荒苁垢呤杖胝攉@益，而保障功能卻能使中低收入者獲益。他建議設(shè)立國(guó)家公共住房建設(shè)與管理公司，統(tǒng)籌管理，將不發(fā)達(dá)地區(qū)的閑置資金用于東部地區(qū)保障房建設(shè)。①陳杰：《中國(guó)住房公積金的制度困境與改革出路分析》，《公共行政評(píng)論》2010年第3期。陳杰認(rèn)為個(gè)人渡讓賬戶管理權(quán)和收益權(quán)給政府具有合理性，因?yàn)楣e金賬戶享受了稅收優(yōu)惠，可以看作是“半公共品”②陳杰：《關(guān)于住房公積金改革的若干思考》，《中國(guó)市場(chǎng)》2011年第3期。。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)值得討論。第一，陳杰沒(méi)有給出“半公共品”的定義；第二，政府的稅收優(yōu)惠是給個(gè)人的，一旦給了個(gè)人，個(gè)人便擁有了相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)，就像社會(huì)救助資金一旦給了個(gè)人便屬個(gè)人所有，2007年7月1日生效的《物權(quán)法》第六十五條和第六十條分別規(guī)定“私人合法的儲(chǔ)蓄、投資及其收益受法律保護(hù)”，“禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、破壞”。如果政府將產(chǎn)權(quán)給了個(gè)人而將管理權(quán)和收益權(quán)拿走并重新分配，一則違背《物權(quán)法》，二則混淆了政府和個(gè)人的產(chǎn)權(quán)邊界；第三，如果因?yàn)檎o個(gè)人稅收優(yōu)惠的產(chǎn)品就是“半公共品”，政府就可以居中重新分配資源的話，那么現(xiàn)行政策就易出現(xiàn)混亂。比如說(shuō)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)等都享受過(guò)稅收優(yōu)惠，是否也可理解為半公共品？最極端的例子是新能源汽車，政府不只是對(duì)其給予稅收優(yōu)惠，還給供方和需方大量的財(cái)政補(bǔ)貼，那么某人購(gòu)買的新能源汽車能否作為半公共品？類似的例子在住房領(lǐng)域有很多，公租房、廉租房、經(jīng)適房等，不一而足。同時(shí)，基于“半公共品”理論的“公積金資金全國(guó)統(tǒng)籌”政策與“建立國(guó)家住房銀行”的建議一樣，忽視了公積金等制度的讓稅主體是地方政府，個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)也應(yīng)該是地方的資源，將閑置資金統(tǒng)籌并由西部轉(zhuǎn)移至東部，于法于理都是不合適的，會(huì)產(chǎn)生地區(qū)間的窮幫富，導(dǎo)致地區(qū)間的不公平。中國(guó)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶混合組成，2010年10月1日生效的《社會(huì)保險(xiǎn)法》曾經(jīng)要求逐步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，結(jié)果因?yàn)閭€(gè)人賬戶全國(guó)統(tǒng)籌有法理（《物權(quán)法》）的和情理的障礙，“十二五”期間的公共政策修正為“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌?！惫e金制度的統(tǒng)籌于法于理不通，理同養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶制度。

2017年，中國(guó)收入分配研究院對(duì)公積金制度在收入分配和企業(yè)負(fù)擔(dān)等方面進(jìn)行了定量研究。研究發(fā)現(xiàn)：公積金制度存在是否繳存、繳存比例、是否提取、提取金額四個(gè)方面的差異，由此顯著擴(kuò)大了城鎮(zhèn)居民收入差距，存在逆向分配效應(yīng)問(wèn)題；同時(shí)公積金繳存對(duì)企業(yè)特別是小企業(yè)盈利能力造成了一定壓力。研究分析了公積金制度與企業(yè)（職業(yè)）年金制度整合方案、住房公積金制度轉(zhuǎn)化為住房?jī)?chǔ)蓄銀行方案、對(duì)現(xiàn)行公積金制度簡(jiǎn)單改良方案（小修小補(bǔ)），發(fā)現(xiàn)均有問(wèn)題。通過(guò)定量分析，該研究建議逐步將用人單位和個(gè)人的繳費(fèi)直接發(fā)給職工，既能解決制度固有的問(wèn)題，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)還會(huì)產(chǎn)生正面作用。然而，該研究也意識(shí)到這一改革方案會(huì)觸動(dòng)各方利益，阻力很大。①中國(guó)收入分配研究院：《住房公積金制度若干重要問(wèn)題研究》，2017年。該成果尚未公開(kāi)發(fā)表，本文引用征得項(xiàng)目負(fù)責(zé)人同意。

本文認(rèn)同中國(guó)收入分配研究院的基本觀點(diǎn)，認(rèn)為一些管理上的問(wèn)題是可以通過(guò)完善制度得以克服的，但是公積金制度內(nèi)生的不公平問(wèn)題是該制度最本質(zhì)的問(wèn)題，難以有效解決。強(qiáng)制性繳費(fèi)對(duì)于參加制度的民營(yíng)中小企業(yè)的壓力也是不可避免的。強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄對(duì)中低收入者而言，降低了他們即期可支配收入及其效用。將公積金繳費(fèi)并入工資則可提高中低收入職工的即期收入，從而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生正面效應(yīng)。

筆者還觀察到，因?yàn)槭菑?qiáng)制性制度，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不參加的企業(yè)是違法的，這對(duì)沒(méi)有參加該制度的中小微企業(yè)構(gòu)成巨大壓力；同時(shí)，又因體制內(nèi)職工（公務(wù)員、事業(yè)單位、國(guó)企）參加率高，易引起不良的社會(huì)觀感。除此之外，如果將公積金制度與社會(huì)保險(xiǎn)制度一并考慮，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)與就業(yè)相關(guān)的強(qiáng)制性繳費(fèi)太高，“五險(xiǎn)一金”成為人工成本高企的重要因素之一。1996年以后，中國(guó)先后建立了與就業(yè)關(guān)聯(lián)的“五險(xiǎn)”②“五險(xiǎn)”為養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。目前，生育保險(xiǎn)正與醫(yī)療保險(xiǎn)合并。，總費(fèi)率高達(dá)工資的40%（企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)），近年由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩而進(jìn)行了降費(fèi)并險(xiǎn)種的改革，即使改革到位，費(fèi)率也仍然高達(dá)37%，加上公積金費(fèi)率5%—12%（各地不等），強(qiáng)制性繳費(fèi)費(fèi)率就達(dá)到42%—49%,企業(yè)的負(fù)擔(dān)之重與個(gè)人的即期收入大幅減少不言而喻。

“五險(xiǎn)”中屬于社會(huì)統(tǒng)籌的繳費(fèi)可分散職工的各種風(fēng)險(xiǎn)，政府的干預(yù)可以防止市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，比如逆向選擇、保險(xiǎn)市場(chǎng)供給不足等。而職工工資的17%—24%需納入強(qiáng)制性個(gè)人賬戶（其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)8%，醫(yī)療保險(xiǎn)4%，公積金制度5%—12%）。政府強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄并由準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，其中暗含著糾正個(gè)人消費(fèi)——儲(chǔ)蓄模式的非理性。但是，政府是否比個(gè)人更理性？過(guò)去20多年的經(jīng)驗(yàn)證明，上述三個(gè)強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄賬戶問(wèn)題叢生，現(xiàn)在我們應(yīng)該檢視政府干預(yù)的邊界以及如何干預(yù)的問(wèn)題。

最值得審視是世界銀行的批評(píng)。世界銀行是新經(jīng)濟(jì)自由主義的倡導(dǎo)者，其早在1992年世界銀行給中國(guó)政府的建議是住房領(lǐng)域要更多依靠個(gè)人儲(chǔ)蓄③世界銀行：《中國(guó)城鎮(zhèn)住房改革：?jiǎn)栴}與可供選擇的方案》，1992年，第3頁(yè)。，可是，2006年世界銀行又批評(píng)中國(guó)的公積金制度是窮人在補(bǔ)貼富人④世界銀行：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)2006年第三季度季報(bào)》，2006年，第17頁(yè)。。更多依靠個(gè)人來(lái)解決住房是對(duì)的，但強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄并由政府來(lái)分配資源就可能出錯(cuò)。1994年世界銀行建議各國(guó)降低公共養(yǎng)老金制度的權(quán)重，以便騰出空間建立強(qiáng)制性個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶。至2008年，有29個(gè)國(guó)家接受了世界銀行的建議，建立了或多或少的強(qiáng)制性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶，而2008年金融危機(jī)后，許多國(guó)家放棄了該制度。因此，我們也應(yīng)該就中國(guó)民生領(lǐng)域的相關(guān)政策進(jìn)行整理和檢視。

三、政府在住房保障領(lǐng)域的責(zé)任邊界是公積金制度去留的依據(jù)

政府在住房保障領(lǐng)域的責(zé)任邊界是保障居民“有房住”還有“有住房”？公積金制度完成了它的歷史角色，它是否可以發(fā)展成為一個(gè)永續(xù)的住房保障制度？這取決于我們?nèi)绾卫斫庹谧》勘Ｕ项I(lǐng)域的責(zé)任邊界。

本文認(rèn)為，住房是重要的民生領(lǐng)域，政府必須發(fā)揮重要的作用。政府在住房保障領(lǐng)域的責(zé)任邊界是保障居民“有房住”而不是保障公積金制度的參與者“有住房”（購(gòu)房）。具體而言，政府的責(zé)任是通過(guò)公租房的提供或者是租金補(bǔ)貼等措施保障低收入者“有房住”；其次政府的責(zé)任應(yīng)該是在供給側(cè)提供中低收入者租得起或者買得起的住房；政府的責(zé)任不是在需求側(cè)解決公積金賬戶持有人“有住房”（購(gòu)買力）的問(wèn)題。

公積金制度規(guī)定，住房公積金用于職工“購(gòu)、建、大修住房”，即公積金制度是幫助賬戶持有人擁有住房。商品房和自建房毫無(wú)疑問(wèn)是私人產(chǎn)品，個(gè)人是買房、建房還是租房取決于包括個(gè)人收入和消費(fèi)偏好在內(nèi)的許多因素。當(dāng)政府通過(guò)強(qiáng)制性公積金制度干預(yù)私人產(chǎn)品決策時(shí)顯然是越界了。在住房市場(chǎng)化的背景下，政府指望公積金制度保障參與制度的職工人人“有住房”（購(gòu)買力）是不可能的，在工資貨幣化的情況下，這一干預(yù)亦缺乏必要性。①2017年7月20日，住建部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求在人口凈流入的大中城市，加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。這一政策可以理解為政府通過(guò)干預(yù)住房租賃市場(chǎng)達(dá)到居民“有房住”的社會(huì)目標(biāo)，這可看作是政府在住房領(lǐng)域的目標(biāo)由居民“有住房”向“有房住”轉(zhuǎn)移。

盡管20世紀(jì)60年代新加坡政府在住房領(lǐng)域的目標(biāo)從保障居民“有房住”轉(zhuǎn)為全體居民“有住房”，但其住房政策無(wú)法復(fù)制，原因在于需求側(cè)。新加坡強(qiáng)制性公積金制度覆蓋了95%以上的勞動(dòng)者，同時(shí)政府提供利息補(bǔ)貼；更重要的是新加坡政府在供給側(cè)實(shí)施的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府通過(guò)壟斷土地，建設(shè)公房并以大幅低于市場(chǎng)的價(jià)格為83%的居民提供了負(fù)擔(dān)得起的公屋②魏宗財(cái)?shù)龋骸缎录悠鹿沧》空呖梢砸浦驳街袊?guó)嗎？》，《城市規(guī)劃》2015年第10期。。而中國(guó)的情形正好相反，房地產(chǎn)領(lǐng)域高度市場(chǎng)化，尤其是土地成為政府重要的收入來(lái)源，所以房?jī)r(jià)畸高。

具體來(lái)說(shuō)，新加坡住房制度不可復(fù)制的原因有：第一，新加坡公積金運(yùn)行機(jī)制與中國(guó)不同，中國(guó)的住房公積金基金是“封閉運(yùn)行，低存低貸”，而新加坡公積金不只是包含住房部分的資金，而是一個(gè)大資金池，同時(shí)政府補(bǔ)貼貸款利息。新加坡就業(yè)人口沒(méi)有與就業(yè)關(guān)聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，只有強(qiáng)制性的公積金制度。強(qiáng)制公積金是個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，是其他國(guó)家政府提供的一攬子福利計(jì)劃的替代方案。雇主雇員繳費(fèi)總費(fèi)率為工資的35%，分別存入養(yǎng)老、醫(yī)療和普通賬戶三個(gè)賬戶，普通賬戶的功能包括住房?jī)?chǔ)蓄、教育儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)基金、投資基金等。對(duì)賬戶持有人而言是三個(gè)賬戶，但是對(duì)中央公積金局和建屋發(fā)展局③建屋發(fā)展局（Housing and Development Board，簡(jiǎn)稱HDB）負(fù)責(zé)利用公積金建設(shè)與供給組屋。而言，35%的資金卻是統(tǒng)籌管理的，資金池較大，使得建屋發(fā)展局有足夠能力提供足夠公共住房和貸款，極少數(shù)高收入者通過(guò)私營(yíng)市場(chǎng)購(gòu)房也可獲得公積金制度的一定補(bǔ)貼，所以公積金參與者可以公平利用該制度和政府的補(bǔ)助，不存在誰(shuí)補(bǔ)貼誰(shuí)的問(wèn)題。而中國(guó)職工建有“五險(xiǎn)”，住房公積金繳費(fèi)“封閉運(yùn)行”，各地費(fèi)率為職工工資的5%—12%不等，因?yàn)橘Y金不足，只能嚴(yán)格貸款的條件，小部分“低貸”者的好處是以另一部分人的“低存”為代價(jià)，不幸的是，“低貸”的人恰恰以中高收入者為主，所以產(chǎn)生逆向再分配問(wèn)題。第二，最重要的是，新加坡政府通過(guò)壟斷土地提供居民負(fù)擔(dān)得起的公屋并通過(guò)利息補(bǔ)貼公屋購(gòu)買者。從政府的作用看，為實(shí)現(xiàn)全民“居者有其屋”的目標(biāo)，1964年新加坡通過(guò)立法，使政府可以壟斷土地并提供給建屋局開(kāi)發(fā)公屋。政府提供公屋的售價(jià)不僅遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格(僅為市場(chǎng)價(jià)的50%—70%)，甚至也低于其建設(shè)成本，同時(shí)為公共住房購(gòu)買者提供低于市場(chǎng)利率的貸款，貸款利率比市場(chǎng)利息低3—4個(gè)百分點(diǎn)。這導(dǎo)致建屋局連年財(cái)政赤字，需要政府對(duì)其日常的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)貼①魏宗財(cái)?shù)龋骸缎录悠鹿沧》空呖梢砸浦驳街袊?guó)嗎？》，《城市規(guī)劃》2015年第10期。，自1960年以來(lái)，政府對(duì)建屋發(fā)展局的累積補(bǔ)貼已達(dá)到213.32億新元。②參見(jiàn)HDB Financial Report 2011/2012。

政府強(qiáng)制分配公積金收益權(quán)是不恰當(dāng)?shù)?。住房公積金制度實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)制性個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，它是個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)。一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括所有權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)，受到《物權(quán)法》保護(hù)。公積金制度的現(xiàn)狀是將個(gè)人的所有權(quán)和管理權(quán)、收益權(quán)分離開(kāi)來(lái)，本金的所有權(quán)歸個(gè)人，而管理權(quán)和收益權(quán)被政府拿走并由政府重新分配。因?yàn)檎谥匦路峙滟Y源，同時(shí)又冠以“公”的名義，從而使公積金制度被有意無(wú)意地誤讀為一個(gè)“成員間的互助共濟(jì)制度”。公積金制度所謂互助共濟(jì)的機(jī)制是“低存低貸”。所謂“低存”是指?jìng)€(gè)人賬戶由政府給出一個(gè)較低的存款利息，各地政府給出的利率不同，從活期到一年期銀行利率不等；所謂“低貸”是指賬戶持有人買房時(shí)從公積金制度貸款時(shí)享受低于商業(yè)銀行貸款的利率。購(gòu)房者之所以能享受低貸是因?yàn)闆](méi)有購(gòu)房的人的長(zhǎng)期資金承受了很低的利率。一部分獲利一部分受損被許多人誤認(rèn)為是互助共濟(jì)。

現(xiàn)行制度將公積金賬戶的收益權(quán)交給政府并同意政府重新分配，法理上是講不通的，但如果真能做到互助共濟(jì)，至少符合社會(huì)正義的價(jià)值觀。那么，什么是互助共濟(jì)呢？其為社會(huì)保障制度的基本理念，是中國(guó)民生領(lǐng)域公共政策追求的社會(huì)正義和社會(huì)平等的價(jià)值觀，其意義是通過(guò)稅收由強(qiáng)者幫助弱者、通過(guò)保險(xiǎn)制度使沒(méi)有發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的人幫助發(fā)生了風(fēng)險(xiǎn)的人共渡難關(guān)，即互助共濟(jì)是沒(méi)有困難的成員幫助有困難的成員渡過(guò)難關(guān)。以互助共濟(jì)的價(jià)值觀來(lái)檢視，公積金低存低貸制度無(wú)論在學(xué)理上還是政策實(shí)施的結(jié)果上都不是強(qiáng)者在幫助弱者，這也是該制度飽受詬病的原因之一。在學(xué)理上，購(gòu)房是在置產(chǎn)，甚至是在投資，不是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生或者貧困到需要幫助的情形，一部分人犧牲長(zhǎng)期資金的收益去補(bǔ)貼另一部分人置產(chǎn)和投資，不能理解為社會(huì)政策的互助，更不是共濟(jì)，相反，這是逆向再分配。北師大中國(guó)收入分配研究課題組的研究表明，在城鎮(zhèn)職工中，收入越高的人擁有公積金的概率越高；在參加公積金的人中間，收入越高的人，公積金利用率越高，收入越低的人利用率越低。2013年的截面數(shù)據(jù)是，最高收入組的賬戶持有人對(duì)公積金的利用率為4.7%，而最低收入組的人該指標(biāo)僅為0.9%，前者是后者的5倍多。雖然不能給出具體的數(shù)據(jù)，但許多公積金參與者利用公積金低貸的優(yōu)惠購(gòu)買第二套或更多的住房，而70%從未利用過(guò)公積金的參與者卻在補(bǔ)貼他們是既定事實(shí)。

四、住房公積金制度的改革方向

前文介紹了陳杰和中國(guó)收入分配研究院的研究結(jié)果。本文認(rèn)為，公積金改革的方向及可行性取決于我們對(duì)現(xiàn)有利益格局的認(rèn)識(shí)和公積金性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。公積金制度的利益格局決定了改革的艱難。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，公積金制度的相關(guān)利益人已經(jīng)形成了明顯的利益格局。公積金管理部門和資金托管人——銀行是受益者，所以取消公積金制度最大的阻力可能來(lái)自這兩個(gè)既不是出資人也不是受益人的主體。對(duì)于數(shù)億沒(méi)有參加該制度的勞動(dòng)人口，這個(gè)制度當(dāng)然是不合理的；對(duì)于參與者來(lái)說(shuō)則是一個(gè)愛(ài)恨交加的制度。數(shù)據(jù)顯示，只有30%的參加者利用過(guò)公積金，70%的人沒(méi)有利用過(guò)公積金，前者是受益者而后者是受損者，按說(shuō)反對(duì)該制度的聲音應(yīng)該很大，但實(shí)際情況則不然。人們普遍存在矛盾的心理，看工資單時(shí)，因公積金減少了即期收入，同時(shí)又不能利用公積金的好處，從而會(huì)譴責(zé)該制度，但同時(shí)人們還是知道這一項(xiàng)福利制度，不敢高聲反對(duì)，怕這項(xiàng)福利被取消了。該制度的福利表現(xiàn)在有可能利用低息貸款；用人單位為職工繳費(fèi)一半；稅前扣除，可享受稅惠，同時(shí)應(yīng)稅收入降低可進(jìn)一步享受少繳個(gè)人所得稅的好處。正因?yàn)樯鲜鲥e(cuò)綜復(fù)雜的利益格局，主張取消公積金制度的人不多。

公積金制度不是社會(huì)保障制度的一部分，它應(yīng)該是用人單位（企業(yè)）的福利制度。在中國(guó)的語(yǔ)境中，“五險(xiǎn)一金”是相提并論的。所以人們很容易把“一金”理解為社會(huì)保障的一部分。中國(guó)的社會(huì)保障制度包括三個(gè)層次：社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利。社會(huì)救助的目標(biāo)是緩解貧困；社會(huì)保險(xiǎn)制度是由用人單位和個(gè)人共同繳費(fèi)形成基金以分散參保人相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)福利是政府提供的具有普享性質(zhì)的各類津貼或者服務(wù)項(xiàng)目。從籌資來(lái)源和目標(biāo)看，公積金制度不是社會(huì)救助也不是社會(huì)福利，從運(yùn)行機(jī)理看，它也不是社會(huì)保險(xiǎn)。

從籌資來(lái)源看，公積金制度應(yīng)該是用人單位（企業(yè)）的福利。公積金個(gè)人賬戶資金來(lái)源于職工即期工資和用人單位（企業(yè)）繳費(fèi)，而用人單位的繳費(fèi)也是職工人力成本的一部分。對(duì)于公務(wù)員和事業(yè)單位職工而言，單位繳費(fèi)往往是以壓低即期工資收入作為替代方案的，對(duì)于企業(yè)而言，當(dāng)企業(yè)不能轉(zhuǎn)嫁此部分成本給消費(fèi)者又不能壓低職工即期工資時(shí)，這部分繳費(fèi)是會(huì)擠壓企業(yè)利潤(rùn)的，這也就是為什么民營(yíng)企業(yè)對(duì)公積金繳費(fèi)比較敏感的原因。

隨著該制度積累的問(wèn)題越來(lái)越多，公積金制度的改革引起關(guān)注。但是改革該制度，我們必須認(rèn)識(shí)到該制度是一項(xiàng)用人單位（企業(yè)）福利，而且是一個(gè)讓人愛(ài)恨交加的福利制度。因此，基于上述背景來(lái)討論我們的改革選項(xiàng)應(yīng)更貼近可行性：

選項(xiàng)一：公積金制度與工資合并。按中國(guó)收入分配研究院的建議，逐步取消公積金制度，將用人單位和個(gè)人公積金繳費(fèi)的資金直接發(fā)放在工資里。這項(xiàng)改革不僅可以消除公積金種種問(wèn)題，還可以直接提高職工的即期收入，此為上策。但這一改革可能讓部分賬戶持有人受損。機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)對(duì)人力成本不敏感，用人單位可能會(huì)認(rèn)真執(zhí)行改革政策，但民營(yíng)企業(yè)可能不會(huì)認(rèn)真執(zhí)行改革，現(xiàn)行的繳費(fèi)不用于工資發(fā)放而變成資本的利潤(rùn)，那么這部分人就會(huì)因改革而受損。

選項(xiàng)二：將強(qiáng)制性公積金個(gè)人賬戶與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中強(qiáng)制性個(gè)人賬戶、企業(yè)（職業(yè)年金）合并，做成一個(gè)大的個(gè)人賬戶并允許個(gè)人在年輕時(shí)用于房貸，年老時(shí)用于退休金?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)由社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶組成，如果基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌（基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)）與個(gè)人賬戶分離，在保留基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況下，其強(qiáng)制性個(gè)人賬戶、年金賬戶與強(qiáng)制性公積金賬戶合并，按生命周期使用個(gè)人賬戶資金，資金的使用效率可能會(huì)更高。這項(xiàng)選擇對(duì)1.2億公積金賬戶持有人而言，福利制度還在，他們的反對(duì)聲音會(huì)小，所以這種選擇也不失為一策。但這一選項(xiàng)的問(wèn)題是：第一，它仍然不能回答政府為什么要強(qiáng)制干預(yù)私人產(chǎn)品領(lǐng)域、為什么不買房的人要補(bǔ)貼買房的人等基本問(wèn)題。第二，既然是強(qiáng)制性制度，它也不能解決由覆蓋率低引起的不公平問(wèn)題。第三，綜合考慮中國(guó)的養(yǎng)老金制度又會(huì)產(chǎn)生新問(wèn)題，如強(qiáng)制性個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶費(fèi)率太高，不僅大幅減少即期收入，也會(huì)降低社會(huì)福利；在一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，如此之高的強(qiáng)制性長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄保值增值風(fēng)險(xiǎn)很大?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶規(guī)模是工資的8%（強(qiáng)制性）；企業(yè)年金屬自愿性，企業(yè)繳費(fèi)的政策上限為工資的8.3%，實(shí)際繳費(fèi)一般為5%左右，員工繳費(fèi)一般不超過(guò)企業(yè)繳費(fèi)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金為工資的12%（強(qiáng)制性）；住房公積金政策性費(fèi)率各地不一，為5%—12%不等（北京為24%，單位、個(gè)人各負(fù)擔(dān)一半）。這三項(xiàng)之和為工資的21%—32%不等（北京為44%）。中國(guó)的住房自有率已經(jīng)很高，合并后的個(gè)人賬戶用于買房者不會(huì)太多①因?yàn)檎谧》款I(lǐng)域治理的思路已明確為“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”，有房的人買房是受限的，同時(shí)政府正由鼓勵(lì)購(gòu)房轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)“租購(gòu)并重”。，這就意味著多數(shù)參與者從一開(kāi)始就是為養(yǎng)老而強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的，合并后的儲(chǔ)蓄率高且儲(chǔ)蓄期限長(zhǎng)，當(dāng)期消費(fèi)受擠壓且保值增值充滿變數(shù)?？紤]到企業(yè)已為職工繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，費(fèi)率為工資的20%，加上個(gè)人賬戶，則用于養(yǎng)老的總費(fèi)率達(dá)工資的41%—52%不等（北京為64%），費(fèi)率畸高。這對(duì)中低收入者而言，效用的損失無(wú)窮大；職工的收入有許多事情需要安排，并非養(yǎng)老一件事。

選項(xiàng)三：改強(qiáng)制性公積金為自愿性公積金制度，管理權(quán)下放到用人單位，這一選擇可能較為合理且相對(duì)易推行。正如上面分析的，目前的公積金制度不是社會(huì)保障制度的一部分，而是用人單位（企業(yè)）福利，既然是單位福利管理權(quán)，那么交給單位也最為合理。自愿性就意味著提高了微觀主體的自主性，政府可以規(guī)定由雇主雇員共同決定是否建立公積金以及專款專用的細(xì)則。這一選項(xiàng)并不能解決所有的問(wèn)題，如參與者能享受稅收優(yōu)惠引致的不公平，但可部分解決現(xiàn)有的問(wèn)題，且相對(duì)易行。第一，此種改革解決了政府越界干預(yù)引起的制度內(nèi)部和外部的不公平問(wèn)題，這是最根本的問(wèn)題；第二，回歸用人單位（企業(yè)）福利的性質(zhì)，由用人單位管理，既保留了福利制度，同時(shí)會(huì)因管理靈活而提高資金使用效率；第三，因?yàn)槭亲栽感再|(zhì)，會(huì)增加微觀主體繳存和使用資金的彈性；第四，增加用人單位（企業(yè)）人力資源管理的能力，增加用人單位尤其是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的凝聚力，減少勞動(dòng)力無(wú)序流動(dòng)。

Chinese Housing Provident Fund Future Reform:From the Perspective of Boundaries of the Government's Responsibility

Li Zhen
(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Chinese Housing Provident Fund (HPF) system was established in the special age during which China transformed from a planned economy to a socialist market economy. The Housing Provident Fund system played its due role in the past 20 years, but also gave rise to many problems.This paper argues that the boundary of government's responsibility in the field of housing is to ensure

that the low-income people "have a place to live in". In terms of funding, the HPF falls into the category of occupational benefits, rather than social welfare. The intention of achieving the social goals of ''groups of people have a place to live'' through redistributing the revenue of the individual account assets, namely mutual aid and solidarity has no solid basis. Hence the system design is illogical, and the government oversteps its bounds of responsibility. Parametric improvement cannot address the fundamental defects. Phasing out the HPF system is the ultimate solution, but this radical approach may encounter great resistance. Alternatively, the HPF system should change to a voluntary system, while its operation should be handed over from the government to labor unions..

boundaries of the government's responsibility; housing provident fund; labour union

郭 林）

李珍，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。主要研究方向：社會(huì)保障理論與政策。