焦必方

(復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433)

世界經(jīng)濟(jì)理論研究與探索

日本農(nóng)村城市化進(jìn)程及其特點(diǎn)
——基于日本市町村結(jié)構(gòu)變化的研究與分析

焦必方

(復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433)

日本于1889年(明治22年)推行“市制及町村制”后正式設(shè)“市”，拉開了農(nóng)村城市化序幕。此后，在農(nóng)村持續(xù)的城市化進(jìn)程中，既有以“村”為單位，因人口集聚、第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，最終演化為城市的；也有政府政策誘導(dǎo)，市町村民依法自主選擇，經(jīng)市町村合并實(shí)現(xiàn)城市化的，而后者使日本的農(nóng)村城市化具有了跨越式發(fā)展的特點(diǎn)；同時，對小規(guī)模城市的認(rèn)同，使日本農(nóng)村居民有可能實(shí)現(xiàn)就地城市化。今天，日本因城鄉(xiāng)融合發(fā)展，“少村縣、無村縣”不斷增加。

日本 農(nóng)村城市化 市町村結(jié)構(gòu) 漸進(jìn)式演化 跨越式推進(jìn)

一、 日本的“城市”——關(guān)于本文研究對象的一點(diǎn)說明

(一) 日本 “城市”的誕生

日本自江戶時代起，作為地緣共同體，自然地形成了大量町村，這些自然村落①古代日本的町與村沒有太大的區(qū)別，但在地理位置上町通常是位于“城”邊較為平坦的地區(qū)。是人們生活與勞動的場所。1888年, 全日本共有町村71,314個。②焦必方、孫彬彬著：《日本現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)研究》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009年。鑒于當(dāng)時町村數(shù)過多，規(guī)模不大，功能有限，為建立現(xiàn)代地方自治制度，以便于落實(shí)教育、稅收，規(guī)劃土木工程建設(shè)，展開困難救濟(jì)，進(jìn)行戶籍登記等，日本以加強(qiáng)行政管理為目的，于1889年(明治22年)推行“市制及町村制”。具體實(shí)施時，日本政府以每一地區(qū)建立一所小學(xué)為目標(biāo)，以小學(xué)所需要的人口規(guī)模為導(dǎo)向，在全國范圍內(nèi)迅速掀起了町村合并浪潮。這次合并，是日本明治維新后出現(xiàn)的首次大規(guī)模町村合并，因其時間短，合并速度快，從而在日本歷史上留下了重重的一筆，被后人稱為市町村的“明治大合并”。

合并過程中，部分町村經(jīng)合并后又被國家指定實(shí)施了“市制”。③如“山形城”周邊的31個町合并后被指定為山形市；松山市由49個町、15個町的部分和4個村的一部分合并而成；而鳥取市則因當(dāng)時的邑美郡在町村合并中最終整合為一市六村而誕生。因此,1889年可謂日本農(nóng)村城市化元年，該年日本首次形成了“市”，共39個。城市人口400萬人左右，約占當(dāng)時日本總?cè)丝诘?0%。這些“市”分別為東京市、大阪市、京都市、名古屋市、神戶市、橫濱市、金澤市、仙臺市、廣島市、德島市、富山市、鹿兒島市、和歌山市、長崎市、福岡市、熊本市、岡山市、堺市、新瀉市、福井市、靜岡市、松江市、松山市、高知市、盛岡市、甲府市、弘前市、赤間關(guān)市、米澤市、秋田市、山形市、高岡市、鳥取市、津市、崎阜市、姫路市、佐賀市、水戸市和久留米市。*整理自日本，維基百科，http://ja.wikipedia.org/wiki/%E5%B8%82%E5%88%B6，市制。

(二) 關(guān)于日本東京都中心城區(qū)23 個區(qū)的一點(diǎn)說明

日本實(shí)行地方自治制度，采取的是都道府縣與市町村的雙重自治組織形式。按日本《地方自治法》規(guī)定，實(shí)施地方自治的各地方公共團(tuán)體分別歸類于普通地方公共團(tuán)體和特別地方公共團(tuán)體兩種形式。都道府縣和市町村都是普通地方公共團(tuán)體，也被稱為地方自治體。都道府縣與市町村分別作為廣域的和最基礎(chǔ)的地方公共團(tuán)體，各自具有不同的功能。盡管各都道府縣域范圍內(nèi)存在著數(shù)目不等的市、町、村，但它們之間不存在上下級關(guān)系，是對等的權(quán)利主體。特別地方公共團(tuán)體是因所處區(qū)域及組織、權(quán)限、職能等不同而形成的地方公共團(tuán)體。特別地方公共團(tuán)體有特別區(qū)、地方公共團(tuán)體組合、財(cái)產(chǎn)區(qū)和地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)等。

與本文有所關(guān)聯(lián)的是特別區(qū)，特別區(qū)特指東京都中心城區(qū)的23 個區(qū)。這些區(qū)的形成緣由可概述如下：1889年(明治22年)東京市設(shè)市時，其市域范圍設(shè)15個區(qū)；1932年(昭和7年)，在吸收、并入鄰近的5郡82町村后，東京市域范圍所設(shè)的區(qū)增至35個；1943年(昭和18年)，日本在廢除東京市與東京府的同時設(shè)立了東京都，此后的1947年(昭和22年)，原東京市域范圍的35個區(qū)經(jīng)重組后，被整合為23個區(qū)，并按《地方自治法》規(guī)定列為特別區(qū)，且延續(xù)至今。*整理自日本，維基百科，http://ja.wikipedia.org/wiki/%E6%9D%B1%E4%BA%AC%E5%B8%82，東京市。

如前所述，日本于1889年(明治22年)推行“市制及町村制”后正式設(shè)“市”。如今，東京都中心城區(qū)的23個區(qū)雖無“市”的名謂，但作為自治的地方公共團(tuán)體，和市町村中的“市”一起，構(gòu)成了整個日本的城市體系。

2014年，日本市町村總數(shù)為1718個，其中“市”790個，占46.0%；“町”745個，占43.4%；“村”183個，占10.6%。該年，全日本790個“市”擁有的人口總數(shù)為106,831,706人。而同年，東京都23個區(qū)的人口總數(shù)則為9,143,041人。因此，就2014年日本城市人口總數(shù)而言，應(yīng)為該年東京都23個區(qū)的人口數(shù)和全日本790個“市”的人口數(shù)的總和，即115,974,747人。而該年日本總?cè)丝跒?27,052,677人，故2014年日本城市人口占總?cè)丝诘谋壤s為91.28%。*據(jù)日本，【全國の市區(qū)町村】人口·面積·人口密度ランキング，http://uub.jp/rnk/rnk.cgi?T=cktv&S=j&P=&B=2003%2F09%2F01整理計(jì)算。

然而，這里需要說明的是，基于本文是從日本市町村結(jié)構(gòu)變化的視角，對日本農(nóng)村城市化進(jìn)行研究與分析，因此，作為日本城市體系重要組成部分的東京都23個區(qū)，因其不在市町村這一行政區(qū)域范圍之內(nèi)，故筆者在此有所交代后，就不再將其作為主要研究對象而作更多的研究與分析。此后，文內(nèi)若無特別說明，凡提及“城市”，均指的是“市町村”中的“市”，城市人口也是指“市制”地方公共團(tuán)體擁有的人口。

二、 從市町村結(jié)構(gòu)變化看日本的農(nóng)村城市化

(一) 日本市町村的數(shù)量結(jié)構(gòu)變化

經(jīng)過1889年的大規(guī)模町村合并，全日本從71,314個町村演變?yōu)?5,859個市町村，其中“市”39個，“町村”15,820個。筆者掌握的資料顯示，1922年日本有了“町村”的分類數(shù)據(jù)，該年日本共有市町村12,315個，其中“市”91個，“町”1,242個，“村”10,982個。此后，日本市町村數(shù)量結(jié)構(gòu)或快或慢地發(fā)生著變化。2014年4月，日本市町村總數(shù)已下降至如前所述的1,718個，其中“市”790個，“町”745個，“村”僅183個。于是，人們可以清楚地看到，1922～2014年間，日本的“市”增加了699個，“町”減少了497個，“村”更是銳減了10,799個(參見圖1)。

有意思的是，1922～2014年間，除如圖1所示，日本的市町村總數(shù)有了顯著下降外，各市、町、村數(shù)在市町村總數(shù)中的所占比例也發(fā)生了很大變化。

現(xiàn)有資料表明，1953年日本市町村總數(shù)為9,868個，市、町、村數(shù)分別為286個、1,966個、7,616個，各自在市町村總數(shù)中的所占比例為2.9%、19.9%、77.2%。于是，人們可以看到，日本市、町、村數(shù)由少到多加以排列，與日本慣用的“市町村”的表述是一致的。

然而，1956年日本市町村總數(shù)降為3,975個，市、町、村數(shù)分別演變?yōu)?98個、1,903個、1,574個，各自在市町村總數(shù)中的所占比例也改變?yōu)?2.5%、47.9%、39.6%。顯然，該年日本市町村中町的數(shù)量超過了村的數(shù)量。若仍按各自的數(shù)量由少到多加以排列，則“市町村”變?yōu)椤笆写孱绷恕?/p>

資料來源：據(jù)焦必方、孫彬彬著《日本現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)研究》及日本“市町村數(shù)の推移表(詳細(xì)版)”http://www.soumu.go.jp/main_content/000283329制作。圖1 1922～2014年日本市町村數(shù)的變化 (單位:個)

進(jìn)而，1975年日本市町村總數(shù)又降為3,257個，市、町、村數(shù)則分別演變?yōu)?43個、1,974個、640個，各自在市町村總數(shù)中的所占比例也隨之變?yōu)?9.7%、60.6%、19.6%。于是，人們發(fā)現(xiàn)這一年日本市町村中市的數(shù)量開始超過了村的數(shù)量。若仍按各自的數(shù)量由少到多加以排列，則“市町村”又該變?yōu)椤按迨蓄绷恕?/p>

2010年時，日本市町村總數(shù)進(jìn)一步降為1,727個，市、町、村數(shù)也分別演變?yōu)?86個、757個、184個，各自在市町村總數(shù)中的所占比例又進(jìn)一步改變?yōu)?5.5%、43.8%、10.7%。無疑，人們可以看到這一年日本市町村中市的數(shù)量在超過了村的數(shù)量后，又超過了町的數(shù)量。于是，自2010年起按各自的數(shù)量排列，日本慣用的“市町村”的表述與現(xiàn)實(shí)又重新趨于一致，只是市、町、村數(shù)的排列由過去曾經(jīng)的“由少到多排列”轉(zhuǎn)為“由多到少排列”了(參見圖2)。不難預(yù)見，如今的這一態(tài)勢今后一段時間內(nèi)仍將得以維系。

資料來源：據(jù)焦必方、孫彬彬著《日本現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)研究》及日本“市町村數(shù)の推移表(詳細(xì)版)”http://www.soumu.go.jp/main_content/000283329制作。圖2 1922～2014年日本市、町、村占市町村總數(shù)的比例變化(單位：%)

(二) 日本市町村的人口結(jié)構(gòu)變化

在日本市町村數(shù)量結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，“市”在市町村總數(shù)中的所占比例已居領(lǐng)先地位的同時，日本人口在市、町、村間的分布也發(fā)生著類似的變化。

在日本，町村泛指農(nóng)村地區(qū)，早期的町一般所處地理位置通常在城邊，有“城下町”之說，地勢也較平坦，因而與“村”稍有區(qū)別的是集聚的人口及從事非農(nóng)林漁業(yè)的人較多。目前，日本的“町、村”同“市”一樣，是依據(jù)日本地方自治法設(shè)置的最為基層的地方公共團(tuán)體，是一個行政單位。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)生活水平差異的縮小，當(dāng)代日本町村間的差異，也許主要表現(xiàn)在“町”內(nèi)生有更多的提高自身城市化水平的內(nèi)在需求。部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的町，如長野縣坂城町，人口在1.6萬人左右，町內(nèi)集聚著眾多從事先進(jìn)制造業(yè)的中小企業(yè)，該町在現(xiàn)有政府部門組織架構(gòu)中設(shè)置的建設(shè)課內(nèi)就設(shè)有“都市公園股”，其業(yè)務(wù)涉及“都市規(guī)劃、都市道路、公園綠地、都市公園管理等”。*引自日本，坂城町網(wǎng)頁，http://www.town.sakaki.nagano.jp/www/window/index.html。

在此，本文僅據(jù)資料對2003年與2014年日本人口在市町村間的分布作一比較。

表1 日本人口在區(qū)市町村間的分布 單位：人

注: 表內(nèi)項(xiàng)目中的區(qū),指的是東京都23個區(qū)。

資料來源：根據(jù)日本【全國の市區(qū)町村】人口·面積·人口密度ランキング，http://uub.jp/rnk/cktv_j.html整理制作。

如表1所示，據(jù)日本全國市町村人口排行榜資料，2003年日本市町村總數(shù)為3,181個，其中，市678個，町1，951個，村552個。另據(jù)該排行榜資料計(jì)算，2003年日本人口在市、町、村間的分布分別為93,565,131人、23,623,397人和2,254,658人，各占該年日本市町村人口總數(shù)119,443,186人的78.33%、19.78%和1.89%。合計(jì)該年日本町村人口為25,878,055人，占2003年日本市町村人口總數(shù)的21.67%。

另外，該排行榜資料也顯示，2014年日本市町村總數(shù)為1,718個，其中，市790個、町745個、村183個。同樣，據(jù)該排行榜資料計(jì)算，2014年日本人口在市、町、村間的分布分別為106,831,706人、10,367,463人和761,491人，各占該年日本市町村人口總數(shù)117,960,660人的90.57%、8.79%、0.65%。合計(jì)該年日本町村人口為11,128,954人，占2014年日本市町村人口總數(shù)的9.43%。

顯然，2003～2014年的11年間，隨著市町村結(jié)構(gòu)的變化，日本地方公共團(tuán)體中的“村”在數(shù)量減少369個的同時，人口減少了1,493,167人；“町”在數(shù)量減少1206個的同時，人口減少了13,255,934人。其間，町村合計(jì)減少人口14,749,101人，減少數(shù)約占2003年日本町村人口總數(shù)的56.99% 。

三、 日本農(nóng)村城市化的特點(diǎn)分析

(一) 漸進(jìn)式演化與階段性跨越式推進(jìn)相結(jié)合

1. 漸進(jìn)式演化

“漸進(jìn)式演化”是日本農(nóng)村城市化的形式之一。所謂“漸進(jìn)式演化”，主要指在單個“村”的基礎(chǔ)上，隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在條件成熟時，由“村制”向“町制”，繼而向“市制”的發(fā)展。

日本東京都都內(nèi)的三鷹市就是一個由“村制”向“町制”，繼而發(fā)展為實(shí)施“市制”的城市。三鷹市面積16.42km2，于1889年(明治22年)日本推行“市制及町村制”時建村。當(dāng)時的三鷹村由毗鄰的上連雀、下連雀、井口新田、深大寺新田、大澤、野崎、新川、里面仙川、北野、牟禮等10個村經(jīng)合并而新設(shè)。1923年受關(guān)東大地震后東京市內(nèi)人口外遷影響，三鷹村人口有所增加，但長期維持在5000～6000人左右，是純農(nóng)村地區(qū)。第二次世界大戰(zhàn)時，受飛機(jī)制造工廠等軍需工業(yè)疏散遷入的影響，人口又有所增加，1940年達(dá)到2.1萬人，該年三鷹村由村制改為町制。戰(zhàn)后，在東京人口進(jìn)一步增加的壓力下，近郊大量建造住宅小區(qū)，1950年三鷹人口達(dá)到55，000人，于是，三鷹又進(jìn)一步由町制轉(zhuǎn)為市制。這樣，三鷹在約10年的時間里由三鷹町變?yōu)榱巳検小?014年三鷹市人口為188,023人。*引自日本，三鷹市網(wǎng)頁，http://www.city.mitaka.tokyo.jp.c.nf.hp.transer.com/c_service/011/011725.html。

三鷹能在較短時間內(nèi)由三鷹村轉(zhuǎn)變?yōu)槿検?，與三鷹地處東京都郊區(qū)、在實(shí)施村制時已具有較好的軌道交通框架有關(guān)。能進(jìn)宜出的交通環(huán)境，對新居民的遷入與房產(chǎn)商的開發(fā)介入具有極強(qiáng)的吸引力，是東京很典型的臥城之一。

類似三鷹市這樣經(jīng)由漸進(jìn)式農(nóng)村城市化方式實(shí)現(xiàn)由“村制”向“市制”過渡的城市，在日本大都市周邊地區(qū)并不少見。

一如同樣作為東京都郊區(qū)的東大和市、東村山市。東大和市的面積13.42km2，前身是1919年經(jīng)合并新設(shè)的大和村。1954年大和村施行町制，改名為大和町，當(dāng)時人口約13,000人；1970年大和町施行市制，改名為東大和市，當(dāng)時人口約45,000人；2014年東大和市人口已為85,228人。東村山市的面積17.14km2，前身則是1889年經(jīng)合并新設(shè)的東村山村。1942年東村山村施行町制，改名為東村山町，當(dāng)時人口約10,852人；1964年東村山町施行市制，改名為東村山市，當(dāng)時人口約66,012人；2014年東村山市人口已為151,872人。東大和市最終完成向“市制”的轉(zhuǎn)變，其原因與三鷹市較為相近，也是第二次世界大戰(zhàn)時，受飛機(jī)制造工廠等軍需工業(yè)疏散遷入的影響，是人口不斷集聚的結(jié)果。而東村山市則是在施行“市制”后，因大量建造住宅小區(qū)，最終以東京都臥城的面貌出現(xiàn)。*引自日本，維基百科，https://ja.wikipedia.org/wiki/%E6%9D%B1%E5%A4%A7%E5%92%8C%E5%B8%82，東大和市； https://ja.wikipedia.org/wiki/%E6%9D%B1%E6%9D%91%E5%B1%B1%E5%B8%82，東村山市。

二如毗鄰東京都，位于埼玉縣東南部的三鄉(xiāng)市，面積約30.24km2。該市1956年由當(dāng)時的東和、彥成、早稻田等三村合并后建立了三鄉(xiāng)村，人口為17,313人。1964年施行町制，改稱三鄉(xiāng)町，當(dāng)時人口為21,766人。1972年施行市制，改稱三鄉(xiāng)市，當(dāng)時人口為49,618人。伴隨經(jīng)濟(jì)高速增長，大規(guī)模住宅建設(shè)，大量人口導(dǎo)入，三鄉(xiāng)村在短短16年間也完成了由“村制”向“市制”的轉(zhuǎn)變。目前有資料顯示，2014年該市人口為135,192人。*引自日本，維基百科，https://ja.wikipedia.org/wiki/%E4%B8%89%E9%83%B7%E5%B8%82，三鄉(xiāng)市。

2. 階段性跨越式推進(jìn)

“階段性跨越式推進(jìn)” 是日本農(nóng)村城市化提升過程中顯現(xiàn)出的一個重要特點(diǎn)。其推進(jìn)的主要形式是階段性較為集中的“市町村合并”。

日本地方公共團(tuán)體由“村制”向“町制”，繼而向“市制”的發(fā)展，既有上述如三鷹市般的“漸進(jìn)式演化”，也有在自主選擇的基礎(chǔ)上通過若干“町、村”或“市、町、村”合并的形式予以實(shí)現(xiàn)。這種合并既有平時相對零星與溫和地發(fā)生，也有在一段時期內(nèi)較為集中地得以完成。尤其是后者，階段性地實(shí)現(xiàn)了日本城市數(shù)量的急速增加，極大地提高了城市在市町村結(jié)構(gòu)中的所占比例，跨越式地推進(jìn)了農(nóng)村城市化。

猶如前述“明治大合并”，它是日本歷史上第一次大規(guī)模町村合并，此次合并使日本首現(xiàn)39個市制行政管轄區(qū)域。而第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至今，日本又有過兩次大規(guī)模的市町村合并。即1953～1961年的 “昭和大合并”和2000～2009年左右的“平成大合并”。

(1) “昭和大合并”

1947年，日本頒布了“地方自治法”。 該法明確規(guī)定市町村作為最基礎(chǔ)的地方公共團(tuán)體，擔(dān)負(fù)著向本市町村居民提供綜合服務(wù)的責(zé)任，應(yīng)向市町村民提供并管理各類公共設(shè)施，要設(shè)置與管理新制的初級中學(xué)，要承擔(dān)市町村的消防工作，要為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┥鐣＠c衛(wèi)生保健等。然而，該年日本市町村總數(shù)為10,505個，其中城市僅210個，平均每一市町村的人口規(guī)模約7,435人。*據(jù)日本，戦後昭和史-日本の総人口と老年人口，http://shouwashi.com/transition-overallpopulation.html 資料，1947年日本總?cè)丝诩s為7800萬人，由此計(jì)算而得。在這些市町村中，規(guī)模小、財(cái)政能力弱的不少，這些自治體既難以應(yīng)對擴(kuò)大了的新業(yè)務(wù)，更無法承擔(dān)伴隨新業(yè)務(wù)而增加的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出。為此，如何合理確定市町村規(guī)模，有效提高各類行政事務(wù)的處理能力與公共服務(wù)質(zhì)量，成為人們必須予以考慮的問題。于是，市町村合并成為相當(dāng)一部分日本民眾的理性選擇。

1953～1961年間，經(jīng)市町村合并，日本全國的市町村總數(shù)由9,868個降為3,472個。其中，“市”數(shù)有所增加，由286個增加為556個；“町”數(shù)稍降，由1,966個降為1,935個；“村”則由9,868個速降為3,472個。在這一變化中，猶如圖2所示，市、町占市町村總數(shù)的比例迅速擴(kuò)大，分別由2.9%和20.0%提高到16.3%和55.7%，而村占市町村總數(shù)的比例大幅度下滑，由77.2%降至28.2%。1961年，平均每一市町村的人口規(guī)模擴(kuò)大為27,156人。*據(jù)日本，戦後昭和史-日本の総人口と老年人口，http://shouwashi.com/transition-overallpopulation.html 資料，1961年日本總?cè)丝跒?428.7萬人，由此計(jì)算而得。

(2) “平成大合并”

“昭和大合并”后約40年間，日本全國的市町村數(shù)變化不大。特別是從1970年至2000年的30年間，日本全國的市町村數(shù)僅由1970年的3,280個降為2000年的3,229個，只減少了51個。這與1965年4月日本出臺并實(shí)施“關(guān)于市町村合并特例的法律”(簡稱“合并特例法”)有關(guān)。因?yàn)樵摲杉纫?guī)定了要對市町村的自主合并行為繼續(xù)予以支持，但也強(qiáng)調(diào)了要穩(wěn)定地方自治制度。

不過，進(jìn)入21世紀(jì)前后，日本進(jìn)行了一系列的行政改革，地方分權(quán)就是其中的一個重要環(huán)節(jié)。1999年，根據(jù)地方分權(quán)的要求，日本進(jìn)一步明確了市町村等地方公共團(tuán)體行政體系的確立原則，即以“自主決策、自負(fù)責(zé)任”為原則，下放國家權(quán)力，凡地方市町村政府能辦的事，盡可能由地方辦。

資料來源：據(jù)日本，宮城縣大和町網(wǎng)頁，http://www.town.taiwa.miyagi.jp/gapei/ gp1.html整理。 圖3 2001年日本市町村數(shù)分布(以人口規(guī)模分，單位：個)

然而，事實(shí)是：日本小規(guī)模町村的大量存在，使之難以適應(yīng)地方分權(quán)的要求。以2001年為例，該年3,218個市町村總數(shù)中人口規(guī)模在2萬人以下的占46.3%，其中，甚至有50個自治體人口規(guī)模不滿1000人(參見圖3)。由于意識到今后基于市町村各自的自主性而產(chǎn)生的地區(qū)間競爭會變得十分激烈，于是，人們認(rèn)為市町村無論在權(quán)限、財(cái)源還是人才等方面，均應(yīng)具有一定的規(guī)模和能力。只有這樣，才能形成富有個性而又具有多樣化特點(diǎn)的行政方案。于是，為較快地適應(yīng)自治體外部環(huán)境的變化，大規(guī)模的“市町村合并”又一次成為市町村民的選擇。

2000 ～2009年的10年間，日本市町村總數(shù)由3,229個降為1，727個，減少了1,502個，減少數(shù)高達(dá)2000 年日本市町村總數(shù)的46.5%以上。其中，“市”持續(xù)增加，由671個增加為783個；“町”則由1,991個降為798個；“村”由567個降為191個。

由于這一時期日本市町村總數(shù)的急速減少，同“昭和大合并”后約40年的日本市町村總數(shù)的相對穩(wěn)定，形成十分鮮明的對比。因此，人們將進(jìn)入21世紀(jì)的這次日本市町村合并高潮，稱其為“平成大合并”(參見圖1、圖2)。

(二) 自上而下的政府誘導(dǎo)與自下而上的自主選擇相結(jié)合

如果將“漸進(jìn)式演化”看成是日本農(nóng)村城市化過程中農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)制時的一種“水到渠成”式的發(fā)展，那么，“階段性跨越式”則推進(jìn)了日本農(nóng)村城市化的“市町村合并”，充分體現(xiàn)了日本自上而下的政府誘導(dǎo)與自下而上的市町村民自主選擇相結(jié)合的特點(diǎn)。

1. 自上而下的政府誘導(dǎo)

首先，以“昭和大合并”為例。1953年，日本制定了“町村合并促進(jìn)法”，該法在規(guī)劃人口規(guī)模時，也以受教育人口為契入點(diǎn)，即合并后的町村至少擁有配置1所初級中學(xué)所應(yīng)有的區(qū)域人口，進(jìn)而為町村制定了8,000人的人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。*引自日本，町村合併促進(jìn)法，http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_housei.nsf/html/houritsu/01619530901258.htm。

為鼓勵町村合并，“町村合并促進(jìn)法”針對町村合并中可能涉及的中小學(xué)校舍及各類文化設(shè)施建設(shè)、消防車等設(shè)施添置、醫(yī)院布點(diǎn)、上下水管道規(guī)劃等方面，均規(guī)定國家要予以一定的支持?！邦搴喜⒋龠M(jìn)法”的有效期為3年。

顯然，在該法律的存續(xù)期內(nèi)町村合并能獲得國家公共財(cái)政支出方面的支持，改善市町村政府提供公共服務(wù)的水平與質(zhì)量，故町村合并對各地市町村政府及普通市町村民具有一定的吸引力。于是，當(dāng)“町村合并促進(jìn)法”于1956年到期時，如圖1所示，日本市町村數(shù)由1953年的9,868個降為1956年的3,975個，其中“村”減少了6,042個，“町”減少了63個，“市”增加了212個。

1956年，為鞏固這次市町村合并成果，加快合并后市町村民之間的融合，落實(shí)合并時制定的新市町村建設(shè)規(guī)劃，作為對合并后新市町村建設(shè)的后續(xù)支持，也為了使其產(chǎn)生更大的示范效應(yīng)，日本在“町村合并促進(jìn)法”即將到期前又制定了時效為5年的“新市町村建設(shè)促進(jìn)法”。于是，雖市町村合并的速度有所放緩，但合并仍在持續(xù)，1961年日本市町村總數(shù)又進(jìn)一步降為3,472個，比1956年減少503個。其中，“村”減少了593個，“町”增加了32個，“市”增加了58個。*引自焦必方、孫彬彬著：《日本現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)研究》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009年。

其次，以“平成大合并”為例。按地方自治法規(guī)定，現(xiàn)代日本町村由“町村制”改行“市制”的必要條件是：第一，集聚的人口要達(dá)到5萬；第二，從事非農(nóng)林漁業(yè)的人(包括他們各自的家庭成員)占總?cè)丝诘?0%以上；第三，在房屋等聯(lián)排建筑形成的街區(qū)內(nèi)居住的居民戶數(shù)要占居民總戶數(shù)的60%以上。然而，日本政府為鼓勵市町村合并，多次修改有關(guān)市町村合并的法律，不斷給出優(yōu)惠政策。如21世紀(jì)初，在“町村制”轉(zhuǎn)“市制”方面就降低了人口要求，凡符合其他條件，但人口不到5萬，僅達(dá)到3萬以上的也可以提出要求實(shí)行“市制”的申請，但規(guī)定提出申請的時間必須在2004年4月1日之前，逾期不予受理。這使部分有實(shí)施“市制”偏好的町村加快了合并速度。

此外，日本政府為鼓勵市町村合并，在財(cái)政支持、債務(wù)免除等許多方面出臺了優(yōu)惠政策，并規(guī)定只有在國家規(guī)定的時間節(jié)點(diǎn)前完成合并才能享受，這使相當(dāng)一部分市町村加快了合并速度。

2. 自下而上的自主選擇

在日本，相關(guān)聯(lián)的市町村是否合并及如何合并，需征詢市町村民的意愿，須獲得各相關(guān)市町村議會的議決通過。以“平成大合并”為例，為體現(xiàn)公平、公開、民主、協(xié)商的精神，有合并意向的有關(guān)市町村合并前須按“地方自治法”要求，經(jīng)各相關(guān)市町村議會的議決通過，建立“合并協(xié)議會”。實(shí)踐中，“合并協(xié)議會”通常分為兩個階段，前期為“任意合并協(xié)議會”，后期為“法定合并協(xié)議會”。前者屬于有意向合并的市町村的自愿組合，后者則意味著進(jìn)入了法律程序。

“合并協(xié)議會”委員除由相關(guān)市町村的行政首長、政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)職職員擔(dān)當(dāng)外，還規(guī)定應(yīng)從議員，從當(dāng)?shù)赜袑W(xué)識、有經(jīng)驗(yàn)、有名望的人中進(jìn)行選任?！昂喜f(xié)議會”的協(xié)議內(nèi)容十分廣泛，既涉及合并方式、合并日期、合并后新市町村名稱、新市町村辦公地點(diǎn)、議員的定員人數(shù)，也涉及新市町村建設(shè)規(guī)劃、稅收等。當(dāng)市町村民對“合并”有重大意見分歧時，可采用市町村民全民投票的方式進(jìn)行選擇。如長野縣小谷村和白馬村在建立兩村“任意合并協(xié)議會”后，經(jīng)過多次協(xié)商無果，最后小谷村選擇了全體村民投票的方式進(jìn)行抉擇。基于參與投票者中反對者的比例高于60%，小谷村最終退出了合并。*整理自日本，小谷村網(wǎng)頁， http://www.vill.otari.nagano.jp/。

合并時，根據(jù)涉事市町村的協(xié)議結(jié)果，通常分為“新設(shè)合并”和“編入合并”兩類。

所謂“新設(shè)合并”，是指全部廢除原有市町村建制，重新形成一個全新的市町村。這一合并方式因原有市町村的法人資格已喪失，故全體原各市町村的行政首長、議會議員均同時一并喪失任職資格(或相應(yīng)身份)。合并后新市町村的行政首長、議會議員均經(jīng)由新一輪選舉產(chǎn)生。這一合并形式在相同規(guī)模市町村間進(jìn)行合并時比較多見。 “新設(shè)合并”也可稱為對等合并，這一合并形式高度體現(xiàn)了市町村民的自治精神。如2005年1月11日，綠町、西淡町、三原町、南淡町等4町正式宣布合并，采用了“新設(shè)合并”，因地處淡路島南部，故合并后新市名為“南淡路市”。南淡路市誕生時的人口為54,763人，家庭17,961戶，全市面積229.17km2。*整理自日本，南あわじ市誕生、合併までのあゆみ，http://www.city.minamiawaji.hyogo.jp/index/page/14b775006c6474e7746aeae61c7bd4cd/。

所謂“編入合并”，是指在復(fù)數(shù)的若干個準(zhǔn)備合并的市町村中僅一個繼續(xù)保留法人資格，其余市町村的法人資格均被廢除并被編入的合并方法。被編入的市町村因其法人資格已經(jīng)喪失，故這些市町村的行政首長、議會議員的任職資格(或相應(yīng)身份)也同時喪失。而保留了法人資格的那一市町村，該市町村的行政首長、議會議員的任職資格(或相應(yīng)身份)依然保留，在原任期未滿或無其他特殊情況時，不作改選?！熬幦牒喜ⅰ币部煞Q為“吸收合并”。這一合并形式常存在于所合并的市町村規(guī)模相差很大的時候。如，新瀉市2005年3月31日與周邊新津市、龜田町、月瀉村等12個市町村商議合并時，無論是人口，還是面積，新瀉市均占有很大的優(yōu)勢。因而，形成新的新瀉市時，采取的就是“編入合并”的形式。在此，僅以議會議員為例，合并后新瀉市原52名議員依然保留議席，其他12個市町村原議會議員的資格喪失，但根據(jù)合并協(xié)議，這12個市町村可按人口比例，分別以原市町村為選舉區(qū)產(chǎn)生增補(bǔ)議員。如原新津市可增補(bǔ)議員名額為6名、原豐榮市為5名、原白根市為4名、原龜田町為3名，其他8個町村各1名。增補(bǔ)議員的任期與原新瀉市52名議員任期一致，到期后再進(jìn)行新市范圍的新一輪選舉。*整理自日本，フリー百科事典『ウィキペディア(Wikipedia)』，http://ja.wikipedia.org/wiki/。

(三) 雙峰凸起型的城市人口集聚

與前述成“市”條件中的人口規(guī)模要求相匹配，日本農(nóng)村城市化發(fā)展至今，其城市結(jié)構(gòu)就量而言，小城市保持著很高的占比。以2014年為例，該年日本1,718個市町村中“市”為790個，按不同人口規(guī)模的城市數(shù)由多到少進(jìn)行排列，前三位的分別是：5萬至10萬人以下城市263個，占33.3%；3萬至5萬人以下城市179個，占22.7%；10萬至15萬人以下城市99個，占12.5%。即3萬至15萬人以下城市有541個，占68.5%(參見圖4)。

資料來源：根據(jù)日本，維基百科，日本の市の人口順位，http://ja.wikipedia.org/wiki制作。圖4 2014年日本不同人口規(guī)模“市”的數(shù)量(按占比多寡排序)

受“雙峰凸起”的影響，2014年日本3萬人至20萬人以下人口規(guī)模的城市所集聚的人口有46,436,199人，占“市”人口總數(shù)的比例為44.06%；而100萬人至380萬人以下人口規(guī)模的城市所集聚的人口有20,103,773人，占“市”人口總數(shù)的比例為19.08%。該年，前一類城市的城市數(shù)共計(jì)593個，占全日本790個城市總和的75.1%；后一類城市的城市數(shù)共計(jì)11個，占全日本790個城市總和的1.4%。

繼而，由圖5我們不難發(fā)現(xiàn)，日本不同人口規(guī)模 “市”所集聚的城市人口基本上呈現(xiàn)了雙峰凸起的特點(diǎn)，即以5萬人至10萬人以下人口規(guī)模“市”為代表的城市人口集聚的主峰凸起，和以100萬人至200萬人以下人口規(guī)模“市”為代表的城市人口集聚的次峰凸起。

資料來源：根據(jù)日本，維基百科，日本の市の人口順位，http://ja.wikipedia.org/wiki制作。圖5 2014年日本城市人口在不同人口規(guī)模 “市”的分布

(四) 城鄉(xiāng)融合中的就地城市化與去村化

1. 城鄉(xiāng)融合中的就地城市化

日本農(nóng)村城市化進(jìn)程中，不少“市”與“町、村”的合并，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求的體現(xiàn)，也使合并后的“町、村”居民完成了就地城市化。在此，以2005年日本新瀉縣龜田町、月瀉村等與新瀉市的合并為例，予以說明。

資料來源：根據(jù)http://ja.wikipedia.org/wiki/フリー百科事典『ウィキペディア(Wikipedia)』制作。圖6 2005年新瀉市合并前各市町村情況(人口)

如圖6所示，合并前巖室村等5個“村制”地方公共團(tuán)體的人口均在萬人以下，最少的月瀉村只有3,886人；“町制”地方公共團(tuán)體中人口最多的龜田町也僅33,268人；新瀉市(老)人口則為518,725人。合并后，當(dāng)年新瀉市(新)人口為806,541人。目前，新瀉市(新)官網(wǎng)資料顯示，該市下轄行政區(qū)劃已調(diào)整為中央?yún)^(qū)、東區(qū)、南區(qū)、西區(qū)、北區(qū)、江南區(qū)、西蒲區(qū)、秋葉區(qū)等八個區(qū)。*引自日本，新瀉市網(wǎng)頁，https://www.city.niigata.lg.jp/。顯然，除新津市、白根市、豐榮市外，通過合并，龜田町、月瀉村等5町5村及其居民完成了就地城市化。

新瀉縣是日本重要的農(nóng)業(yè)縣。據(jù)資料顯示，合并后新瀉市的發(fā)展目標(biāo)是將都市和田園融合在一起，消費(fèi)者和生產(chǎn)者攜手促進(jìn)本地產(chǎn)品的自產(chǎn)自銷，繼續(xù)領(lǐng)跑日本農(nóng)業(yè)，促進(jìn)本地農(nóng)業(yè)向安全、穩(wěn)定的方向發(fā)展，使新瀉市成為工商與農(nóng)業(yè)和諧相生、人與自然和諧相處的“田園型都市”。

在農(nóng)村城市化過程中，正是對小規(guī)模城市的認(rèn)同，使日本農(nóng)村居民能以地方自治為基礎(chǔ)，適應(yīng)生產(chǎn)與生活環(huán)境的變化，經(jīng)由自我選擇，更多地通過市町村合并的方式，實(shí)現(xiàn)了就地城市化。

2. 城鄉(xiāng)融合中“少村縣、無村縣”增加

在市町村的合并中，尤其是平成大合并，在“市”數(shù)量增加的同時，“町村”數(shù)量是總體減少的。于是，日本出現(xiàn)了“無村縣” 。資料分析表明, 2003年日本共有“村制”地方公共團(tuán)體552個，已現(xiàn)2個“無村縣”，分別是兵庫縣和香川縣。另外，僅1個村的縣有5個，分別是京都府、大阪府、滋賀縣、神奈川縣和長崎縣；2個村的縣有2個，分別是櫪木縣和宮城縣。該年，村數(shù)最多的前三位縣是長野縣、新瀉縣和岐阜縣，各自所擁有的“村”數(shù)分別為67個、35個和29個。*據(jù)日本，【全國の市區(qū)町村】人口·面積·人口密度ランキング計(jì)算分析。

然而，在對日本2007年全部195個“村”作都道府縣區(qū)域分布的分析時，我們發(fā)現(xiàn)，在村總數(shù)下降的同時，該年“無村縣”已經(jīng)擴(kuò)大到了13個。它們分別是兵庫縣、香川縣、櫪木縣、石川縣、福井縣、靜岡縣、三重縣、滋賀縣、廣島縣、山口縣、愛媛縣、佐賀縣和長崎縣。另外，僅1個村的縣增為11個，分別是京都府、大阪府、神奈川縣、宮城縣、琦玉縣、富山縣、和歌山縣、鳥取縣、島根縣、德島縣和大分縣；僅2個村的縣增為4個，分別是茨城縣、岐阜縣、愛知縣和岡山縣。該年，村數(shù)最多的前三位縣是長野縣、沖繩縣和并列第三的北海道與福島縣，各自所擁有的“村”數(shù)分別為37個、19個和15個。

表2 2014年日本“村制”地方公共團(tuán)體的分布 單位：個

資料來源：根據(jù)日本【全國の市區(qū)町村】人口·面積·人口密度ランキング，http://uub.jp/rnk/cktv_j.html整理制作。

2014年，日本“村”的總數(shù)下降為183個。該年，雖然“無村縣”的數(shù)目沒有增加，但不少縣擁有的“村”數(shù)仍在減少。如表2所示，千葉縣由2007年的“3村縣”轉(zhuǎn)為“1村縣”， 福岡縣則由2007年的“4村縣”轉(zhuǎn)為“2村縣”。而2007年村數(shù)最多的長野縣也由37個村減為35個村。顯然，日本城鄉(xiāng)日益融合之中“少村縣、無村縣”的增加趨勢仍將延續(xù)。

(五) 過疏化市町村數(shù)減少，但過疏化問題依然嚴(yán)峻

1955年以后，日本經(jīng)濟(jì)高速增長，以農(nóng)村(含山村、漁村)人口為主體的地方人口迅速被城市，特別是大城市所吸收。伴隨人口向大城市流動，過疏化作為日本區(qū)域間社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的一種現(xiàn)象而出現(xiàn)，并將長期存在。②據(jù)日本，【全國の市區(qū)町村】人口·面積·人口密度ランキング計(jì)算分析。

日本式的農(nóng)村城市化對解決過疏化問題也起了一定作用，如由表3可知，平成大合并使日本市町村總數(shù)減少的同時，過疏化的市町村數(shù)也大為減少。若以2007年與2002年的比較為例，過疏化地區(qū)之市町村數(shù)減少了472個。

表3 日本過疏化市町村數(shù)量、人口、面積的變化

(續(xù)表)

資料來源：據(jù)日本總務(wù)省，総務(wù)省地域力創(chuàng)造グループ過疎対策室，過疎地域·過疎対策の概況について，2015年8月3日。

過疏化問題形成后，其解決的困難性在平成大合并后的一些數(shù)據(jù)中也有所反映。同樣由表3可知，雖然過疏化地區(qū)的市町村數(shù)減少了，但過疏化地區(qū)的人口及面積在全國人口與面積中的所占比例并沒有很大變化。反之，較近的幾年，這些指標(biāo)還都有一定幅度的提高。新一輪的市町村合并在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、提高既有公共品利用率、減少行政性支出等方面可為原過疏化市町村，特別為町村帶來發(fā)展機(jī)會，謀求更多可共享的福利，無疑應(yīng)獲充分認(rèn)可。但必須看到的是，日本經(jīng)濟(jì)長期低迷不振，持續(xù)老齡化，仍是日本解決過疏化問題的主要障礙，故任重而道遠(yuǎn)。

四、 結(jié) 語

總之，日本于1889年(明治22年)推行“市制及町村制”后正式設(shè)“市”，拉開了農(nóng)村城市化序幕。此后，適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日本市町村數(shù)量結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)均持續(xù)地、或快或慢地發(fā)生著變化，并影響著日本農(nóng)村城市化的進(jìn)程。由于日本農(nóng)村城市化做到了兩結(jié)合：一是相對緩慢的漸進(jìn)式演化與急速的階段性跨越式推進(jìn)相結(jié)合；二是自上而下的政府政策誘導(dǎo)與自下而上的市町村民的依法自主選擇相結(jié)合。因此，日本農(nóng)村城市化的整體推進(jìn)比較穩(wěn)健，后遺癥較少。同時，盡管日本有集聚了巨量人口的特大城市，如東京等，但由于整個城市體系中對小規(guī)模城市的認(rèn)同，故有利于日本農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)就地城市化。今后，隨市町村合并，“少村縣、無村縣”在日本將繼續(xù)增加。為此，如何整合城鄉(xiāng)資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，將是日本城鄉(xiāng)關(guān)系面臨的新課題。

[責(zé)任編輯 呂曉剛]

Progress and Characteristics of the Urbanization in Japan — Evidence from the Structural Change of “City-Town-Village System” in Japan

JIAO Bi-fang

(SchoolofEconomics,FudanUniversity,Shanghai200433,China)

From 1989 (the 22nd year of Meiji), Japan formally carried out the “city system” after the “city-town-village system,” and began the process of rural urbanization from then on. In the urbanization process, some villages evolve into cities because of the population aggregation and the development of secondary and ternary industries. Some city-towns merges into cities by the villagers’ independent choices, which are motivated by the government policies. Among these two patterns of urbanization, the latter one makes the urbanization process in Japan have the characteristics of “l(fā)eap-forward development.” Meanwhile, the “l(fā)ocal rural urbanization” are likely to be realized in Japan since the villagers identify with the small-scale cities. Nowadays, because of the urban-rural integrated development, “few-village counties” and “non-village counties” keep increasing in Japan.

Japan; rural urbanization; city-town-village system; progressive evolution; leap forward development

焦必方，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。

◎ 本文是2011年度教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目 “中國城市化道路：市場推動與國家治理” (項(xiàng)目批準(zhǔn)號：11JJD790029)的階段性成果。同時，本文在研究中也得到了2015年日本學(xué)術(shù)振興會科學(xué)研究費(fèi)補(bǔ)助金項(xiàng)目“關(guān)于中國內(nèi)陸地區(qū)過疏化現(xiàn)狀與原因的社會經(jīng)濟(jì)學(xué)研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號：15K018848)的支持。