吳家文

權(quán)力清單：地方法治政府建設(shè)路徑抉擇

吳家文*

法治政府的根本目的在于限制政府權(quán)力，實(shí)現(xiàn)廉潔高效政府。推行權(quán)力清單就是讓政府“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)、查權(quán)”，以實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，為法治政府建設(shè)提供支撐。近年來，一些地方政府在推行權(quán)力清單，加快法治政府建設(shè)方面進(jìn)行了不少探索和實(shí)踐，充分證明了權(quán)力清單對(duì)加快法治政府建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用。但是在推進(jìn)的實(shí)踐中，仍然遇到政策規(guī)范與權(quán)力法定原則的沖突、監(jiān)督機(jī)制不健全導(dǎo)致的權(quán)責(zé)失位和改革實(shí)踐中可能的形式主義等問題。為此，通過加快政策入法，健全“三項(xiàng)原則”“七大指標(biāo)”“三個(gè)步驟”的考評(píng)機(jī)制，完善監(jiān)督機(jī)制，以此來推進(jìn)權(quán)力清單制度，是加快地方法治政府建設(shè)的必有之路。

權(quán)力清單法治政府考評(píng)機(jī)制責(zé)任制度

深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，是圓夢(mèng)“法治中國(guó)”的題中應(yīng)有之義。法治政府建設(shè)旨在把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)建立“廉潔高效、守法誠(chéng)信”政府的目標(biāo)。而推行權(quán)力清單制度，規(guī)制政府權(quán)力，消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，讓政府依法“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)、查權(quán)”，實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，是加快法治政府建設(shè)的首要任務(wù)和根本途徑。當(dāng)前，全面深化改革已步入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，一些地方政府在推進(jìn)權(quán)力清單、加快法治政府建設(shè)方面進(jìn)行了不少有益探索和嘗試，也取得了一定成效。但是，在推進(jìn)的過程中，仍然存在一些實(shí)踐與理論的沖突、制度與法律的碰撞。因此，加強(qiáng)權(quán)力清單制度和法治政府建設(shè)的研究，探索如何充分發(fā)揮權(quán)力清單在加快地方法治政府建設(shè)的作用，不僅具有一定理論意義，而且具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

一、理論闡述：法治政府與權(quán)力清單的基本考察

（一）法治政府

1.法治。“法治”之涵義有廣義與狹義之分。廣義“法治”與“人治”相對(duì)，指“以法治之”（rule by law），此說古已有之，《晏子春秋·諫上九》有載：“昔者先君桓公之地狹于今，修法治，廣政教，以霸諸侯?！薄痘茨献印し赫撚?xùn)》有曰：“知法治所由生，則應(yīng)時(shí)而變；不知法治之源，雖循古終亂?！币嘤小耙婪ㄌ幹巍敝?。《史記·蒙恬列傳》曰：“高有大罪，秦王令蒙毅法治之?！倍F(xiàn)代意義上的“法治”則為狹義上的“法治”，單指“法律之統(tǒng)治”（rule of law），是一種治理狀態(tài)，且在這一治理狀態(tài)中，法具有普遍性和有效適用性，且較于政府權(quán)力具有優(yōu)先的、至上的權(quán)威。換言之，政府應(yīng)在法律規(guī)制中服從法律，以維護(hù)、保障并擴(kuò)大公民的自由權(quán)利。①?gòu)埑筛＃骸睹嫦?1世紀(jì)的中國(guó)再造基本戰(zhàn)略的選擇》，載《教學(xué)與研究》1999年第7期。

2.法治政府?！胺ㄖ握笔恰胺ㄖ巍钡念}中應(yīng)有之義，亦是“法治”得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)?！胺ㄖ握笔窍鄬?duì)于“人治政府”而言的，其思想淵源可以追溯到古希臘時(shí)期亞里士多德的政治哲學(xué)。其在《政治學(xué)》中指出，一個(gè)秩序良好的共和國(guó)，應(yīng)由法律而不是由人來統(tǒng)治。然而，作為一種社會(huì)治理的政府模式，“法治政府”概念形成于十七世紀(jì)后期。其中，最有代表性的莫過于北美殖民地馬塞諸塞州1780年憲法。該法第30條之規(guī)定：為實(shí)現(xiàn)一個(gè)法治而非人治的政府，立法部門將永遠(yuǎn)不行使執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)，執(zhí)行部門將永不行使立法權(quán)和司法權(quán)。②張千帆：《西方憲政體系》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第712頁(yè)。在我國(guó)學(xué)界，法治政府的提法較晚，從文本分析來看，我國(guó)學(xué)者對(duì)“法治政府”的研究出現(xiàn)于1990年代中期。其中，比較有代表性的意見是深圳市法制研究所周成新所長(zhǎng)提出的：“法治政府”是同“人治政府”相對(duì)立的，法治政府是指法律獨(dú)立于政府之外，而政府要受法律的支配?！雹壑艹尚拢骸兑婪ㄖ涡枰⒎ㄖ握?，載《特區(qū)理論與實(shí)踐》1997年第2期。而隨著2004年十屆人大二次會(huì)議政府工作報(bào)告中正式提出“法治政府”，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出必須全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府?！胺ㄖ握币簿驮絹碓綖槿藗兯煜?，對(duì)“法治政府”的理論研究也越來越系統(tǒng)全面，其內(nèi)涵也越來越豐富。概括而言，“法治政府”應(yīng)當(dāng)是以公民為本位的政府管理模式，是一個(gè)在法律框架下的有限政府、服務(wù)政府、誠(chéng)信政府、公開政府、廉潔政府、責(zé)任政府、效能政府。

（二）權(quán)力清單

“權(quán)力清單”是一個(gè)比較新興的概念。我國(guó)最早關(guān)于權(quán)力清單的提法是2005年河北省邯鄲市公開的全國(guó)首份市長(zhǎng)“權(quán)力清單”。中央對(duì)“權(quán)力清單”的公開表述則是2009年中紀(jì)委、中組部在河北成安縣、江蘇睢寧縣、四川省成都武侯區(qū)三地開展“縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行”試點(diǎn)，要求厘清權(quán)力事項(xiàng)，公布“權(quán)力清單”。2013年中共中央在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，為權(quán)力清單的推廣奠定了政治基礎(chǔ)。

盡管官方提出了“權(quán)力清單”制度，地方政府在推進(jìn)法治政府建設(shè)中，對(duì)權(quán)力清單制度也進(jìn)行了積極的探索與實(shí)踐。但是，并沒有對(duì)“權(quán)力清單”給出具體明確的解釋。理論界對(duì)“權(quán)力清單”的理解囿于角度的不同而存在一定的差異。從權(quán)力清單的內(nèi)容來解釋，“權(quán)力清單就是對(duì)政府及其職能部門權(quán)力的數(shù)量、種類、依據(jù)、運(yùn)行程序、行使邊界等進(jìn)行全面的梳理、統(tǒng)計(jì)，而形成的目錄清單?！雹芡醮簶I(yè)：《論行政權(quán)力清單制度及其法制化》，載《中國(guó)法理學(xué)研究會(huì)2014年年會(huì)暨“推進(jìn)法制中國(guó)建設(shè)的理論與實(shí)踐”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集(下冊(cè))》，2014年10月，第887-888頁(yè)。而從權(quán)力清單功能上來看，“權(quán)力清單就是以清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)為目的，通過清單的形式，將權(quán)力事項(xiàng)、實(shí)施主體、法律依據(jù)等內(nèi)容一一列舉，公之于眾，為依法行政提供依據(jù)，為企業(yè)和公民提供便利。”⑤任進(jìn)：《推行政府及部門權(quán)力清單制度》，載《行政管理改革》2014年第12期.因此，綜合而言，權(quán)力清單是指為法治政府建設(shè)提供依據(jù)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，放在陽光下運(yùn)行，將政府及其部門的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行梳理、統(tǒng)計(jì)，劃定界限，形成以權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力種類、法定依據(jù)、運(yùn)行程序等內(nèi)容的目錄清單。

而從法理的角度來看，權(quán)力清單制度是踐行行政合法、行政公開、行政便民等原則的的一種體現(xiàn)。行政合法原則是行政法最為核心的基本原則，要求行政權(quán)的存在基于法律的授權(quán)，行政權(quán)的行使必須依據(jù)法律，不得與法律相抵觸。權(quán)力清單制度的“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)”契合了行政法定原則的要求。行政公開原則要求行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)，要把行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對(duì)人和社會(huì)公眾公開，以便行政相對(duì)人和社會(huì)公眾熟悉，并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行。而行政便民原則要求行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)，要以方便行政相對(duì)人為宗旨，采取方便行政相對(duì)人的方式和程序?qū)嵤┬姓袨?。?quán)力清單制度的“曬權(quán)、制權(quán)”正是行政公開和行政便民的體現(xiàn)。

二、現(xiàn)狀分析：權(quán)力清單在推進(jìn)法治政府建設(shè)中的作用及存在問題

（一）實(shí)踐現(xiàn)狀

2005年，河北省在商務(wù)廳、國(guó)土資源廳和邯鄲市推行的政府權(quán)力公開透明運(yùn)行改革試點(diǎn)，邯鄲市成為全國(guó)首個(gè)推行權(quán)力清單的地方政府。十八大后，特別是黨的十八屆三中、四中全會(huì)作了相應(yīng)部署后，權(quán)力清單制度的大規(guī)模實(shí)踐在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開。當(dāng)前，全國(guó)31個(gè)省份已全部公布省級(jí)政府部門權(quán)力清單，其中24個(gè)省份公布了責(zé)任清單，17個(gè)省份公布了市縣兩級(jí)政府部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單。⑥趙兵：《促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)完善運(yùn)行機(jī)制全國(guó)省級(jí)政府部門權(quán)力清單全部公布》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年1月29日第1版。就權(quán)力清單制度實(shí)踐情況來看，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.權(quán)力清單制度取得實(shí)際成效。首先，權(quán)力事項(xiàng)大幅度減少，精簡(jiǎn)率不低40%。如，安徽省梳理權(quán)力清單后，實(shí)施權(quán)力事項(xiàng)取消或下放，僅僅保留1712項(xiàng)，精簡(jiǎn)率68.3%。⑦喬樹飛：《推進(jìn)權(quán)力清單制度加快法治政府建設(shè)——安徽的探索與實(shí)踐》，載《安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。廣西貴港桂平實(shí)施權(quán)力清單制度后，共梳理權(quán)力事項(xiàng)5341項(xiàng)，保留2849項(xiàng)，精簡(jiǎn)2492項(xiàng)，精簡(jiǎn)率達(dá)到了46.7%。⑧方郎、吳家文：《桂平市推進(jìn)政府部門權(quán)力清單制度有序運(yùn)行》，載《貴港日?qǐng)?bào)》2016年6月15日第2版。其次，行政審批進(jìn)一步規(guī)范。非行政審批制度依法能夠取消的一律取消，對(duì)于保留和暫不執(zhí)行的行政許可事項(xiàng)，改變管理方式。再次，權(quán)力下放，執(zhí)法重心下移。不少省級(jí)政府在法律框架內(nèi)將與市縣共有的行政處罰權(quán)下放到市縣屬地管理，地方政府可以結(jié)合地方實(shí)際就近管理，縮短了空間距離，提高了行政效率。最后，減少政府直接的資源配置權(quán)。減少政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用，比如，精簡(jiǎn)和規(guī)范土地資源管理、投資項(xiàng)目等權(quán)力，省級(jí)專項(xiàng)資金不直接對(duì)接企業(yè)，涉及市縣的，對(duì)接市縣。

2.權(quán)力清單制度縱橫推進(jìn)不平衡。權(quán)力清單制度是一項(xiàng)自上而下的行政改革措施。由于行政條塊管轄的特點(diǎn)，權(quán)力清單制度在推進(jìn)過程中，必然會(huì)出現(xiàn)快與慢的區(qū)別。就橫向而言，東部地區(qū)推進(jìn)相對(duì)較快，西部地區(qū)推進(jìn)較慢。從縱向來看，盡管不少地方政府在實(shí)施權(quán)力清單制度過程中，采取試點(diǎn)先行，再全面鋪開，但是權(quán)力清單制度基本都是以省、市、縣、鄉(xiāng)的順序依次推進(jìn)。

3.權(quán)力清單制定主體及程序相對(duì)統(tǒng)一。就制定主體而言，均有地方政府自身制定，大多由政府編辦進(jìn)行，由法制辦聯(lián)合人大、政協(xié)、紀(jì)委等部門進(jìn)行意見審核。就程序而言，先有政府各部門自行梳理權(quán)力事項(xiàng)，形成自查報(bào)告上報(bào)，由編辦匯總，報(bào)法制辦審核，并經(jīng)政府領(lǐng)導(dǎo)班子討論公布，期間會(huì)報(bào)送人大、政協(xié)、監(jiān)察及上級(jí)部門，并向公眾、專家征求意見，經(jīng)過多次修訂、審核，最終在政府門戶網(wǎng)設(shè)置專欄公布，同時(shí)出臺(tái)相關(guān)權(quán)力運(yùn)行流程圖。

（二）作用

當(dāng)前，改革正進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，編制權(quán)力清單，厘清權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，為推進(jìn)法治政府建設(shè)提供了有效嘗試。具體而言，權(quán)力清單在推進(jìn)法治政府建設(shè)的作用可以概括為“三個(gè)促進(jìn)”：

1.促進(jìn)政府法治意識(shí)的提高。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，其根本目的是加快推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)?！坝袡?quán)必有責(zé)”，任何行政主體只要擁有權(quán)力，就要負(fù)擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。建設(shè)責(zé)任政府的第一步就是要求各行政主體要有法治意識(shí)，要用法治思維來行使權(quán)力。推行權(quán)力清單可以有效督促各級(jí)行政主體學(xué)法、知法、用法，從而形成守法光榮、違法可恥的良好氛圍。而在推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程中，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力和責(zé)任的相對(duì)性，防止的是政府職能的退化，因此更要不斷提高政府法治意識(shí)。邯鄲市市長(zhǎng)的法定權(quán)力事項(xiàng)經(jīng)清理后只保留了93項(xiàng)。時(shí)任邯鄲市市長(zhǎng)王三堂認(rèn)為，盡管清理后的權(quán)限比預(yù)期的要少，工作量上輕松了一些，但是責(zé)任感和壓力感更強(qiáng)烈。因?yàn)椤叭嗣袢罕娔芨玫貙?duì)政府實(shí)行監(jiān)督，這就促使政府要更加慎重地對(duì)待和使用手中的權(quán)力，要比以前更加慎權(quán)”。⑨徐彬：《國(guó)內(nèi)首份市長(zhǎng)權(quán)力清單：邯鄲市長(zhǎng)的93項(xiàng)法定權(quán)力》，載《南方周末》2005年8月25日第1版。

2.促進(jìn)行政權(quán)力的規(guī)范行駛。長(zhǎng)期以來，“權(quán)力極大”是廣大人民群眾對(duì)政府及其職員的刻板印象。推行權(quán)力清單，梳理各級(jí)政府的權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力種類，統(tǒng)計(jì)權(quán)力數(shù)量，將政府權(quán)力放進(jìn)權(quán)力清單的“籠子”，使其在“籠子”內(nèi)依法有序運(yùn)行。梳理政府權(quán)力，給政府用權(quán)一個(gè)明確的界限，可以有效避免越位、失位的出現(xiàn)。權(quán)力清單將政府權(quán)力公之于眾，放在陽光下運(yùn)行，可以去除政府權(quán)力的神秘感，有效消除人民群眾對(duì)“權(quán)力運(yùn)行不合法不公正”的疑慮，消除權(quán)力運(yùn)行中的暗箱操作和權(quán)力尋租空間，規(guī)范政府權(quán)力依法規(guī)范行駛。如廣州市推行政府權(quán)力清單后，行政執(zhí)法異常率從開展前的21.59%減少到0.012%，效果可見一斑。⑩張林、穗紀(jì)宣：《廣州公布“行政權(quán)力清單”》，載《羊城晚報(bào)》2013年11月22日A4版。

3.促進(jìn)政府治理的精簡(jiǎn)化。在現(xiàn)實(shí)中，行政主體有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和多頭執(zhí)法現(xiàn)象仍然不少。編制權(quán)力清單，將部門職責(zé)交叉、重疊、相近的職能進(jìn)行重新界定，明確責(zé)任主體，克服政府部門職責(zé)不清等問題，讓行政權(quán)力公之于眾，讓隱性權(quán)力公開化，顯性權(quán)力規(guī)范化，可以有效監(jiān)督行政主體的行政執(zhí)法行為，進(jìn)而消除責(zé)任的推諉扯皮等執(zhí)法亂象的滋生，從而提高政府治理法治化水平。

（三）問題

盡管推行政府權(quán)力清單有效促進(jìn)了地方法治政府建設(shè)，但是不可否認(rèn)的，地方在推行權(quán)力清單的過程中，仍然遇到各種難題。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.政策規(guī)范與權(quán)力法定原則之沖突?！皺?quán)力法定”是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求，“用權(quán)有據(jù)”是行政權(quán)力合法、公正運(yùn)行的基本前提?！胺o授權(quán)即禁止”，現(xiàn)代社會(huì)，沒有法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)就不得存在。權(quán)力清單制度的推行受法律、立法層面的約束，然而，自權(quán)力清單制度試點(diǎn)以來，除了黨的十八屆三中、四中全會(huì)的決定和《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》外，沒有任何一部法律法規(guī)依據(jù)。在權(quán)力清單制度的推行過程中，當(dāng)政策與現(xiàn)有法律法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)，為確保權(quán)力清單制度的順利推行，實(shí)踐中的做法要么以政策為依據(jù)，從而導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)力規(guī)定變動(dòng)在先，法律規(guī)定變動(dòng)在后的奇怪現(xiàn)象。要么在立法滯后跟不上現(xiàn)實(shí)需要時(shí)，通過對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行解釋，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活之需。這種先行動(dòng)后調(diào)整法律法規(guī)的做法不符合“權(quán)力法定”之原則，如果在權(quán)力清單制度推行中就存在違反法律規(guī)定之現(xiàn)象，無疑違背制度推行的初衷，也無益于法治政府建設(shè)。

2.權(quán)力觀之轉(zhuǎn)變與改革可能的形式主義。官本位思想在我國(guó)歷史傳統(tǒng)文化中長(zhǎng)期居于統(tǒng)治地位，對(duì)當(dāng)下中國(guó)仍有根深蒂固的影響?！熬訌R堂之高”，官僚主義、特權(quán)思想嚴(yán)重，唯上是從，曲意逢迎現(xiàn)象盛行；“處江湖之遠(yuǎn)”，望子成官仍是不少父母之宏愿，羨官敬官畏官仍是普通百姓的大眾心理。全心全意為人民服務(wù)是立黨之宗旨，堅(jiān)持立黨為公，執(zhí)政為民，就要對(duì)行政權(quán)力加以制約?！按蟮乐梁?jiǎn)，有權(quán)不可任性”，在推進(jìn)權(quán)力清單制度，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革中，對(duì)行政主體樹立正確權(quán)力觀和依法用權(quán)提出了更嚴(yán)更高的要求。然而，在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府部門只將推行權(quán)力清單看著一種形式，并未給予高度重視，不少行政主體覺得權(quán)力清單不會(huì)發(fā)揮實(shí)效，在實(shí)際工作中，本著“以形式對(duì)抗形式”的心態(tài)，應(yīng)付權(quán)力清單工作。表面上雖然按照權(quán)力清單制度梳理了權(quán)力事項(xiàng)，劃定權(quán)力邊界，并對(duì)取消、整合、暫不執(zhí)行等權(quán)力進(jìn)行了梳理和精簡(jiǎn)，但是仍然有個(gè)別部門為了個(gè)人及小團(tuán)體的利益，該減的不減，該放的不放。官本位思想不轉(zhuǎn)變，權(quán)力清單制度流于形式，將嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，不利于誠(chéng)信政府、法治政府之建設(shè)。

3.監(jiān)督機(jī)制不健全導(dǎo)致的權(quán)責(zé)失位。從已推行權(quán)力清單制度的地方政府來看，除少數(shù)地方明確了權(quán)力清單制度推行的監(jiān)督機(jī)制外，如廣州市由紀(jì)委監(jiān)察局開展在線監(jiān)察、北京市西城區(qū)明確投訴舉報(bào)途徑等，大多數(shù)地方對(duì)權(quán)力清單制度的監(jiān)督機(jī)制仍是不明確，有的乃至空白。從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單的制定主體是各級(jí)政府，監(jiān)督權(quán)力清單制度實(shí)施的部門也是政府或其部門。也就是說在推行政府權(quán)力清單制度方面，政府本身就是權(quán)力清單的制定者和監(jiān)督者，換言之，政府既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”。一方面，主導(dǎo)著權(quán)力清單的內(nèi)容、流程和執(zhí)行方式；另一方面，監(jiān)督并制約著政府部門的權(quán)力運(yùn)行。這種“自己監(jiān)督自己”的制度，將會(huì)導(dǎo)致違反權(quán)力清單而無責(zé)任追究之亂象，有悖于“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”之原則，也影響政府形象，有損政府公信力。

三、路徑抉擇：完善權(quán)力清單制度推進(jìn)地方法治政府建設(shè)

推行地方政府權(quán)力清單制度，是加快法治政府建設(shè)的重要舉措?！蛾P(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2015〕21號(hào)）明確提出了“全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán)、大力清理調(diào)整行政職權(quán)、依法律法規(guī)審核確認(rèn)”等“八項(xiàng)任務(wù)”。①“八項(xiàng)任務(wù)”指《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2015〕21號(hào)）提出的“全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán)、大力清理調(diào)整行政職權(quán)、依法律法規(guī)審核確認(rèn)、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程、公布權(quán)力清單、建立健全權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制、積極推進(jìn)責(zé)任清單工作、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)”。如前所述，政府權(quán)力清單在推進(jìn)法治政府建設(shè)中作用明顯，但是需要破解的難題依然存在。因此，在以權(quán)力清單推進(jìn)法治政府建設(shè)的進(jìn)路中，要立足國(guó)家法治建設(shè)的實(shí)際，完善權(quán)力清單相關(guān)制度，循序漸進(jìn)的推進(jìn)。

（一）加快政策入法，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度于法有據(jù)

權(quán)力清單制度是加快法治政府建設(shè)的有效舉措。當(dāng)前完善權(quán)力清單制度的首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快制度入法，制定有關(guān)推行權(quán)力清單制度的法律法規(guī)，以解決權(quán)力清單制度推行中法律缺位、法律滯后、法律沖突的問題。一方面，加強(qiáng)國(guó)家立法對(duì)權(quán)力清單制度的規(guī)范。將公布權(quán)力清單納入政府職責(zé)寫進(jìn)法律，明確上級(jí)人大為地方政府權(quán)力清單相關(guān)法規(guī)的立法主體，嚴(yán)格規(guī)定各級(jí)政府及其工作部門公布權(quán)力清單的內(nèi)容、程序、方式以及責(zé)任，要求以權(quán)力清單作為依法行政的依據(jù)。這樣既可以明確按照程序推行權(quán)力清單制度是各級(jí)政府及其部門的法定義務(wù)，又可以保證各級(jí)政府權(quán)力清單的相對(duì)統(tǒng)一，還可以通過承擔(dān)法律責(zé)任的形式制約超越或者未按權(quán)力清單要求行使權(quán)力的行政行為，嚴(yán)格遵循“權(quán)力法定”和“法無授權(quán)即禁止”之原則。此外，要立法規(guī)定權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)管理，以便根據(jù)法律法規(guī)的立改廢和機(jī)構(gòu)職能調(diào)整情況，及時(shí)刪減或補(bǔ)充權(quán)力清單內(nèi)容。另一方面，加強(qiáng)地方法規(guī)對(duì)權(quán)力清單制度的規(guī)范。地方應(yīng)基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，在不違背上位法的前提下，制定有關(guān)權(quán)力清單制度的地方性法規(guī)，對(duì)權(quán)力清單的內(nèi)容、程序、違反的責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行更加細(xì)化、精準(zhǔn)的規(guī)定，以充分體現(xiàn)地方人民的意志，更好發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

（二）健全考評(píng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法治政府考核科學(xué)合理

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確建立法治政府的“24字方針”。②法治政府的“24字方針”指《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出的“建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。法治政府建設(shè)的成效如何，需要一定的客觀評(píng)價(jià)。對(duì)照權(quán)力清單評(píng)價(jià)行政行為是檢視法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，當(dāng)前建立健全以權(quán)力清單為主要內(nèi)容的法治政府評(píng)價(jià)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)法治政府考核科學(xué)合理的有效途徑。

1.三項(xiàng)原則：權(quán)力清單下法治政府考評(píng)機(jī)制建構(gòu)的合法、合理、實(shí)用原則。一是合法性原則。如前所述，權(quán)力清單的推行要在法律法規(guī)的制約下進(jìn)行，其編制主體要法定授權(quán)，權(quán)力事項(xiàng)、公布程序也要依法進(jìn)行。同樣的，以權(quán)力清單為主要內(nèi)容的法治政府考評(píng)機(jī)制要在法律法規(guī)限定的范圍內(nèi)來設(shè)定?？荚u(píng)機(jī)制的制定主體要法定授權(quán)，避免考評(píng)機(jī)制設(shè)定的任意性，考評(píng)內(nèi)容和程序要合法，不能凌駕于法律之上。二是合理性原則。權(quán)力清單下法治政府考評(píng)機(jī)制的設(shè)計(jì)要科學(xué)合理，確保以權(quán)力清單為主要考評(píng)項(xiàng)目的考評(píng)機(jī)制能夠科學(xué)反映地方法治建設(shè)的現(xiàn)狀與水平。而在考評(píng)內(nèi)容上，除對(duì)照權(quán)力清單考核政府及部門行政行為的合法性外，還要依據(jù)法治政府建設(shè)的“24字方針”，補(bǔ)充涵蓋法治政府各方面的內(nèi)容指標(biāo)，做到宏觀和微觀兼顧，考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)全面而系統(tǒng)。三是實(shí)用性原則。權(quán)力清單為主要內(nèi)容的法治政府建設(shè)考評(píng)機(jī)制的建立不是目的，而是一種檢視法治政府建設(shè)成效的手段，是為了在考評(píng)中更好地推進(jìn)法治政府建設(shè)。因此，考評(píng)機(jī)制的設(shè)計(jì)要具有可操作性，考評(píng)的方法、步驟和等級(jí)的劃分等要方便實(shí)用，可進(jìn)行橫向比較，并滿足不同層級(jí)的適用。

2.七大指標(biāo)：權(quán)力清單下法治政府考評(píng)機(jī)制基本內(nèi)容?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，將法治政府建設(shè)歸納為七個(gè)方面。③《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》提出“依法全面履行政府職能、完善依法行政制度體系、推進(jìn)行政決策科學(xué)化民主化法治化、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛、全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力”。因此，可據(jù)此設(shè)定法治政府考評(píng)的七大基本指標(biāo)。（1）依法全面履行政府職能情況。政府職能是什么，履行效果如何，是考核的主要內(nèi)容。因此，此項(xiàng)考核內(nèi)容要以清單的形式來進(jìn)行。主要包括政府權(quán)力梳理清晰、政府責(zé)任明確、依法行政情況、是否存在懶政怠政情況等。（2）健全依法決策機(jī)制情況。主要包括內(nèi)部決策規(guī)則科學(xué)、民主決策機(jī)制健全（公眾參與層度）、決策信息系統(tǒng)完備、決策咨詢制度作用明顯（專家論證制度、法律顧問制度）等。（3）深化行政執(zhí)法體制改革情況。包括嚴(yán)格執(zhí)法情況、推進(jìn)綜合執(zhí)法情況、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)情況、罰繳分離和收支兩條線管理制度執(zhí)行情況、案件信息共享平臺(tái)建設(shè)情況等。（4）堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法情況。包括執(zhí)法主體法定、執(zhí)法依據(jù)公開、執(zhí)法程序合法、執(zhí)法責(zé)任落實(shí)等內(nèi)容。（5）強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督情況。包括內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制健全通暢，具體涵蓋人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等。（6）全面推進(jìn)政務(wù)公開情況。包括政務(wù)公開平臺(tái)建設(shè)情況、決策公開情況、財(cái)政預(yù)決算公開情況、重大建設(shè)項(xiàng)目審批和實(shí)施情況等。（7）全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力，具體包括政府工作人員的法治教育培訓(xùn)情況、完善政府工作人員法治能力考查測(cè)試制度情況、政府工作人員運(yùn)用法治思維依法行政情況等方面。

3.三個(gè)步驟：權(quán)力清單下法治政府考評(píng)程序“三步走”。第一步，由政府部門按照法治政府考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我評(píng)估，并形成評(píng)估報(bào)告。第二步，由法治政府建設(shè)考評(píng)工作辦公室抽調(diào)專家組組成綜合性考評(píng)小組，根據(jù)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格進(jìn)行打分，并形成專家評(píng)審意見作為當(dāng)?shù)胤ㄖ握ㄔO(shè)自評(píng)報(bào)告。第三步，由上級(jí)政府組織專業(yè)考評(píng)小組對(duì)下級(jí)政府部門的自評(píng)報(bào)告進(jìn)行嚴(yán)格審查，并作出初步判斷和意見，如有必要，可就材料中的疑點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一

推行權(quán)力清單制度，是深入推進(jìn)依法行政，加快構(gòu)建法治政府的重要舉措。依法行政，建設(shè)法治政府要堅(jiān)持“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則。推行權(quán)力清單，建設(shè)法治政府要建立健全完善的監(jiān)督機(jī)制，才能確保依法行政貫穿始終，才能有效避免權(quán)力清單流于形式，法治政府建設(shè)目標(biāo)的落空。

1.完善監(jiān)督機(jī)制制約權(quán)力清單。有監(jiān)督，才能更好的提升權(quán)力清單運(yùn)行的質(zhì)量，才能有效的順利的推進(jìn)法治政府建設(shè)。首先，明確專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。各級(jí)人大除了負(fù)責(zé)制定地方性法規(guī)外，還有監(jiān)督政府的職能。因此將各級(jí)人大及其常委會(huì)法定為權(quán)力清單的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，能夠確保權(quán)力清單制度監(jiān)督的有效性和持續(xù)性。其次，加強(qiáng)事中監(jiān)督。即在權(quán)力清單編制過程中，對(duì)可能出現(xiàn)的制度錯(cuò)位、權(quán)力排除和權(quán)力添加等不法行為進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)指出并制止，乃至追究相關(guān)責(zé)任。再次，加強(qiáng)事后監(jiān)督。即在權(quán)力清單實(shí)施階段，對(duì)權(quán)力清單落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督地方政府是否按權(quán)力清單簡(jiǎn)政放權(quán)，是否按權(quán)力清單要求下放權(quán)力。一旦發(fā)現(xiàn)蓄意違法權(quán)力清單之規(guī)定，監(jiān)督機(jī)關(guān)要聯(lián)系責(zé)任追究機(jī)關(guān)，及時(shí)啟動(dòng)追責(zé)程序。最后，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督。在權(quán)力清單編制過程中，引入聽證程序，通過召開聽證會(huì)或者網(wǎng)上聽證等形式，征求人民群眾對(duì)推行權(quán)力清單的意見，廣納法治政府建設(shè)的民意。權(quán)力清單公布后，要同時(shí)公布群眾監(jiān)督渠道和方式，比如監(jiān)督電話、網(wǎng)絡(luò)問政等，以方便群眾監(jiān)督政府依法行政，執(zhí)政為民。

2.建立責(zé)任制度確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一。有權(quán)必有責(zé)，建立對(duì)立統(tǒng)一的責(zé)任制度，可以對(duì)政府權(quán)力的行使起到規(guī)范、約束、監(jiān)督、追責(zé)的作用。在權(quán)力清單編制階段，要明確編制主體法定，權(quán)力清單的編制主體要對(duì)編制權(quán)力清單的行為負(fù)責(zé)，在編制階段，出現(xiàn)行政權(quán)力“該減不減”“明減暗增”的違法行為，將受到行政處分，造成嚴(yán)重?fù)p失，構(gòu)成違法犯罪的要追究刑事責(zé)任。而在權(quán)力清單的實(shí)施過程中，要確保行政權(quán)力嚴(yán)格按照權(quán)力清單的規(guī)定各歸其位，無論是取消、整合還是暫不執(zhí)行，都必須嚴(yán)格按照權(quán)力清單的規(guī)定有效運(yùn)行，如出現(xiàn)違反權(quán)力清單規(guī)定之行為，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*廣西壯族自治區(qū)桂平市人民檢察院檢察員，法學(xué)碩士。