李娟

廣東推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化的實(shí)踐與創(chuàng)新
——以商事制度改革為視角

李娟*

商事制度改革是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和行政審批制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？疾炝藦V東商事制度改革試點(diǎn)不同發(fā)展階段，在商事制度改革后的事中事后監(jiān)管方面所取得的積極成效，客觀分析了廣東商事制度改革在政策完善、制度建設(shè)、信息公開等方面存在問題與不足，對(duì)進(jìn)一步深化廣東商事制度改革，從誠信體系建設(shè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)、市場(chǎng)主體依法退出機(jī)制等方面提出完善建議。

市場(chǎng)監(jiān)管商事制度改革廣東實(shí)踐與創(chuàng)新

一、引言

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議決定對(duì)商事制度進(jìn)行改革，由注冊(cè)資本實(shí)繳登記制改為注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制，取消原有對(duì)公司注冊(cè)資本、出資方式、出資額、出資時(shí)間等硬性規(guī)定，取消經(jīng)營(yíng)范圍的登記和審批，從以往的“重審批輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜p審批重監(jiān)管”。黨中央、國務(wù)院的這一決策立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展全局，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)揮市場(chǎng)的力量，減少政府干預(yù)，有利于營(yíng)造更為寬松便利的營(yíng)商環(huán)境。①張茅：《深化商事制度改革激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力》，載《行政管理改革》2015年第5期。

在國家工商總局的支持下，廣東率先開展商事制度改革試點(diǎn)工作。根據(jù)廣東實(shí)際提出改革的任務(wù)表、路線圖和時(shí)間點(diǎn)，形成系列性政策文件，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革有力推進(jìn)了市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化的進(jìn)程。2012年在深圳、珠海、東莞、順德先行開展商事登記改革試點(diǎn)；2013年在廣東珠江三角洲地區(qū)進(jìn)一步推廣；2014年5月正式在全省全面鋪開商事制度改革，以“寬入嚴(yán)管”為原則，圍繞“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”要求開展以下試點(diǎn)工作：一是精簡(jiǎn)前置審批事項(xiàng)，改革商事登記審批流程，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入效率；二是放寬商事登記條件，規(guī)范商事登記服務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所資源優(yōu)化配置；三是強(qiáng)化商事登記后續(xù)監(jiān)管，構(gòu)建嚴(yán)管體制機(jī)制，增強(qiáng)整體監(jiān)管效能；四是構(gòu)建信息監(jiān)管系統(tǒng)共享機(jī)制，強(qiáng)化信用約束與監(jiān)管，提升全社會(huì)信用水平。通過大幅壓減前置審批事項(xiàng)，改注冊(cè)資本由實(shí)繳為認(rèn)繳、先證后照為先照后證、企業(yè)年檢為年報(bào)公示，推進(jìn)工商注冊(cè)便利化，同時(shí)強(qiáng)化信用約束機(jī)制，創(chuàng)新信息化、智能化監(jiān)管手段，放管并重。②許瑞生：《深化商事制度改革加強(qiáng)事中事后監(jiān)管》，載《行政管理改革》2015年第6期。全面落實(shí)負(fù)面清單管理模式，加快改進(jìn)政務(wù)服務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，推動(dòng)建設(shè)新形勢(shì)下的新型市場(chǎng)監(jiān)管體系，助力營(yíng)造市場(chǎng)化法治化國際化的營(yíng)商環(huán)境。

二、廣東商事制度改革的實(shí)踐及進(jìn)程

（一）改革的籌劃試點(diǎn)階段（2012.3-2013.12）

早在2008年，廣東就已開始調(diào)研和籌劃商事制度改革。③2008年12月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》中就把商事制度改革寫進(jìn)了規(guī)劃。2012年3月，國家工商總局下發(fā)《關(guān)于支持廣東加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、建設(shè)幸福廣東的意見》，對(duì)商事制度改革提出明確要求。廣東按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化改革的總體部署，經(jīng)歷了籌劃試點(diǎn)、全面鋪開和探索深化三個(gè)階段，將商事制度改革作為逐步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和行政審批制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2009年，深圳在全國最早撤銷深圳市工商局，成立新的市場(chǎng)監(jiān)督管理局，以超前的舉措，不懼風(fēng)險(xiǎn)和困難，為改革走出了艱難的第一步。隨后，深圳市委市政府和廣東省工商局先后分別開展商事登記制度改革專項(xiàng)調(diào)研，2010年深圳市完成市場(chǎng)登記制度改革課題調(diào)研報(bào)告，確定了深圳市商事登記制度改革實(shí)施方案；2012年2月廣東省工商局完成全省商事登記制度改革工作方案，并得到國家工商總局對(duì)廣東省商事登記制度改革試點(diǎn)的支持。

2012年3月，廣東在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)開展統(tǒng)一商事制度改革，并選取順德、東莞、珠海等地先行啟動(dòng)商事制度改革試點(diǎn)。2012年下半年，廣東省商事制度改革試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，先后將揭陽、肇慶、惠州、清遠(yuǎn)、佛山、梅州6市作為企業(yè)登記審批制度改革的試點(diǎn)地區(qū)，著力構(gòu)建“寬進(jìn)嚴(yán)出”的商事管理體制。④李剛：《廣東全面推行商事登記改革》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年6月9日。到2012年11月，改革試點(diǎn)地區(qū)再擴(kuò)大至深圳市、珠海市、東莞市和佛山市順德區(qū)。⑤譚超：《商事登記改革試點(diǎn)又增三地》，載《羊城晚報(bào)》2012年12月10日；另參見《東莞商事登記改革成全國樣本——2013年度中國城市管理進(jìn)步獎(jiǎng)推薦案例》，載《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2013年第22期。2013年1月1日，佛山市順德區(qū)在全國率先試點(diǎn)實(shí)施年度報(bào)告制度。企業(yè)全程網(wǎng)上填報(bào)經(jīng)營(yíng)狀況數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)對(duì)外公開，不提交書面材料，工商部門不審核內(nèi)容，年報(bào)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)網(wǎng)上公示。⑥撰文粵工商、統(tǒng)籌李江萍：《商事制度改革后續(xù)監(jiān)管：積極探索具有廣東特色的事中事后監(jiān)管新模式》，載《南方日?qǐng)?bào)》2016年1月22日。2013年3月1日起，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)全面推開商事制度改革，并試行精簡(jiǎn)后的新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照。2013年7月，廣州市政府印發(fā)《廣州市商事登記制度改革方案》，并決定自9月起先行在市內(nèi)六個(gè)區(qū)啟動(dòng)商事制度改革試點(diǎn)。2013年9月12日，深圳市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)在全國率先實(shí)行經(jīng)營(yíng)異常名錄管理制度，首批100家因通過住所無法聯(lián)系的企業(yè)載入經(jīng)營(yíng)異常名錄，并對(duì)外公示。同年10月，陽江市確定在全市范圍實(shí)施商事制度改革。11月，中山市在全市范圍內(nèi)實(shí)施商事制度改革。

（二）改革全面鋪開階段（2014.1-2014.12）

2014年1月8日，廣東省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省商事登記制度改革方案的通知，要求在全省范圍內(nèi)實(shí)施方案提出的改革目標(biāo)和任務(wù)。方案首次明確提出“誰審批，誰監(jiān)管”與行業(yè)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管原則。⑦參見《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省商事登記制度改革方案的通知》(粵府〔2014〕2號(hào))。方案規(guī)定對(duì)未領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照擅自從事無需經(jīng)過審批的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由登記機(jī)關(guān)依法監(jiān)督查處；對(duì)應(yīng)獲審批但未獲審批就擅自從事相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由審批部門或行業(yè)主管部門依法監(jiān)督查處。按照國務(wù)院和國家工商總局改革部署，自3月1日起廣東全面實(shí)施注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制和放寬工商登記其他條件改革。⑧劉熠：《廣東3月1日起全面推開工商登記制度改革》，載《南方日?qǐng)?bào)》2014年2月26日。5月19日，廣東省政府召開全省全面推開商事制度改革動(dòng)員大會(huì)，省政府決定，將原定的全省各地區(qū)從下半年開始全面推開的這項(xiàng)改革提前到5月26日起，在全省全面推開。5月22日，中共廣東省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《廣東省全面推開工商登記制度改革工作方案》，對(duì)改革任務(wù)做了進(jìn)一步細(xì)化，計(jì)劃于2014年底完成廣東省商事制度改革任務(wù)。

（三）改革繼續(xù)深化階段（2014.12-目前）

2014年12月19日，為厘清工商登記機(jī)關(guān)和各審批部門、行業(yè)主管部門的監(jiān)管責(zé)任范圍，廣東省政府辦公廳印發(fā)《廣東省市場(chǎng)主體許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目監(jiān)管清單》和《廣東省市場(chǎng)主體住所或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所許可監(jiān)管清單》的通知，⑨參見《廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《廣東省市場(chǎng)主體許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目監(jiān)管清單》和《廣東省市場(chǎng)主體住所或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所許可監(jiān)管清單》的通知》(粵府函〔2014〕283號(hào))，對(duì)259項(xiàng)許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和7類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所梳理出各部門的監(jiān)管清單。進(jìn)一步明確監(jiān)管責(zé)任。2015年1月，廣東首次隨機(jī)抽查企業(yè)信息工作全面啟動(dòng)。省工商局通過電腦搖號(hào)隨機(jī)抽取了22696戶企業(yè)，⑩唐珩：《首批隨機(jī)搖號(hào)抽查22696企業(yè)》，載《羊城晚報(bào)》2015年1月28日。由屬地工商部門進(jìn)行監(jiān)管檢查。2015年8月25日，《廣東省工商行政管理局關(guān)于企業(yè)年度報(bào)告的實(shí)施辦法（試行）》經(jīng)廣東省政府法制辦公室審查通過正式頒布實(shí)施。對(duì)分散于法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理整合，制定一攬子系列操作措施。2015年10月12日，《廣東省工商行政管理局企業(yè)公示信息抽查暫行辦法實(shí)施細(xì)則（試行）》經(jīng)廣東省政府法制辦公室審查通過正式頒布實(shí)施。對(duì)抽查工作中遇到的問題進(jìn)行明確，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)和操作規(guī)定進(jìn)行細(xì)化完善。2015年10月20日，《廣東省工商行政管理局關(guān)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄管理的實(shí)施細(xì)則（試行）》經(jīng)廣東省政府法制辦公室審查通過正式頒布實(shí)施。對(duì)廣東率先開展企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉，對(duì)實(shí)施企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄管理工作的相關(guān)事項(xiàng)和操作措施進(jìn)行細(xì)化和明確。

根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》，廣東2014年10月1日實(shí)施企業(yè)即時(shí)信息公示制度，截至2015年底，有31.28萬戶次企業(yè)主動(dòng)公示了信息，公示主體數(shù)量位居全國首位。根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》，廣東2014年10月1日全面實(shí)行年度報(bào)告制度，①即時(shí)信息公示：指企業(yè)將注冊(cè)資本認(rèn)繳、實(shí)繳變動(dòng)、行政許可變動(dòng)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)出質(zhì)等即時(shí)信息通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對(duì)外公示。截至2015年12月31日，首次年報(bào)工作結(jié)束。全省有914.51萬戶（次）市場(chǎng)主體報(bào)送公示了2013年和2014年年度報(bào)告，年報(bào)主體數(shù)量位居全國首位，順利完成企業(yè)年報(bào)率不低于改革前年檢率的工作目標(biāo)。根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》，2014年10月1日起，廣東全面實(shí)施經(jīng)營(yíng)異常名錄制度。2015年全省有11.88萬戶企業(yè)改正違法行為后申請(qǐng)移出經(jīng)營(yíng)異常名錄，信用修復(fù)率達(dá)24.41%。自2014年3月，全國企業(yè)信用信息公示網(wǎng)（廣東）系統(tǒng)開始上線運(yùn)行，系統(tǒng)匯集公示全省775萬市場(chǎng)主體的工商登記管理信息，供社會(huì)公眾免費(fèi)查詢。截至2015年底，公示系統(tǒng)累計(jì)瀏覽次數(shù)達(dá)2.98億次，最高單日瀏覽次數(shù)達(dá)186.31萬次。②參見前引⑥，粵工商撰文。

廣東自2012年率先開展商事制度改革以來，積極順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下大眾創(chuàng)業(yè)的熱切期盼，較好地發(fā)揮了商改作為全面深化改革先手棋的作用。商事登制度改革激發(fā)了市場(chǎng)主體活力。適應(yīng)商事制度改革的市場(chǎng)化的需要，采取注冊(cè)資本認(rèn)繳、“先證后照”“一址多照”和“一照多址”等措施，使商事主體登記與經(jīng)營(yíng)資格許可相分離，廣東省市場(chǎng)主體凈增長(zhǎng)270萬戶，超過改革前市場(chǎng)主體總量的一半。2016年上半年，全省新登記市場(chǎng)主體繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)，達(dá)76.5萬戶、同比增長(zhǎng)12.9%。③索有為、肖澤儀：“廣東全省市場(chǎng)主體三年來凈增長(zhǎng)270萬戶”，中國新聞網(wǎng)：http://www.chinanews.com/df/2016/07-11/ 7935440.shtml，2016年7月11日訪問。這說明，商事制度改革順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展潮流，符合投資者的愿望，能夠更有效地激發(fā)民間投資活力和潛力，通過明確三張清單，即公布市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、列明行政許可審批清單、建立政府部門監(jiān)管清單，對(duì)于當(dāng)前優(yōu)化存量，擴(kuò)大增量，搞活市場(chǎng)，在調(diào)整結(jié)構(gòu)中加快發(fā)展，具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、廣東商事制度改革取得的成效及經(jīng)驗(yàn)

（一）推行權(quán)責(zé)和監(jiān)管清單制度，進(jìn)一步厘清部門監(jiān)管職責(zé)

一方面，大力推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，進(jìn)一步明晰了部門權(quán)責(zé)監(jiān)管職能。省編辦加快編制省、市、縣三級(jí)縱向權(quán)責(zé)清單，省級(jí)權(quán)責(zé)清單和職能調(diào)整目錄已編制完成并向社會(huì)公布。2015年，省政府51個(gè)部門保留正在行使的行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政確認(rèn)、行政征收等9類職權(quán)事項(xiàng)共6971項(xiàng)，調(diào)整上述9類職權(quán)事項(xiàng)共2580項(xiàng)。④唐珩：《廣東省政府部門公布權(quán)責(zé)清單和職能調(diào)整目錄》，載《羊城晚報(bào)》2015年2月15日。另一方面，積極推進(jìn)市縣三級(jí)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)。截止2016年上半年，深圳、珠海、汕頭等11個(gè)地級(jí)以上市及30個(gè)縣（市區(qū)）已經(jīng)全部向社會(huì)公布本級(jí)政府部門權(quán)責(zé)清單，進(jìn)一步加快編制試點(diǎn)地區(qū)和部門的省市縣三級(jí)權(quán)責(zé)清單，逐步形成完整的省以下地方政府部門權(quán)責(zé)體系。⑤參見前引⑥，粵工商撰文。清理商事主體住所審批事項(xiàng)，將清理后的事項(xiàng)納入監(jiān)管清單，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管。

（二）創(chuàng)新商事監(jiān)管模式，健全企業(yè)信用監(jiān)管體制機(jī)制

一是將企業(yè)“年檢”制度改為“年報(bào)”制度。廣東以實(shí)施國務(wù)院《企業(yè)信息公示暫行條例》為契機(jī)，在全國率先改革年檢方式，推行年度報(bào)告制度，使企業(yè)相關(guān)信息更加透明化。2013年、2014年，廣東全省完成年報(bào)公示企業(yè)分別為151.74萬、184.62萬，兩個(gè)年度的企業(yè)年報(bào)率分別達(dá)88.34%和85.06%，年報(bào)主體數(shù)量位居全國首位。⑥李杰倫：《廣東2015年度年報(bào)公示正式啟動(dòng)》，載《南方日?qǐng)?bào)》2016年1月11日。二是建立失信企業(yè)“黑名單”制度。逐步建立守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)主體守法經(jīng)營(yíng)。廣東深圳市在全國率先實(shí)行經(jīng)營(yíng)異常名錄管理制度，將有不當(dāng)經(jīng)營(yíng)行為的市場(chǎng)主體列入經(jīng)營(yíng)異常的“黑名錄”及時(shí)向社會(huì)公布。隨后，省法院、發(fā)改、工商等六部門聯(lián)合制定《關(guān)于共享被執(zhí)行人失信信息共建失信被執(zhí)行人懲戒機(jī)制的紀(jì)要》；省環(huán)保廳、省國稅局等近10個(gè)部門在招投標(biāo)、資質(zhì)資格認(rèn)定等方面引入信用評(píng)價(jià)；海關(guān)、稅務(wù)等部門對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易企業(yè)分類管理，全省多部門聯(lián)合實(shí)行懲戒措施，進(jìn)一步完善信用約束機(jī)制。三是建立了“雙隨機(jī)”執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。廣東改變以往“巡查”方式為“抽查”方式，即隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法人員的“雙隨機(jī)”執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，⑦參見《廣東省工商行政管理局關(guān)于落實(shí)“雙隨機(jī)”抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（粵工商〔2016〕6號(hào)）。嚴(yán)格限制監(jiān)管部門自由裁量權(quán)，同時(shí)，運(yùn)用電子化手段，對(duì)“雙隨機(jī)”抽查做到全程留痕，實(shí)現(xiàn)責(zé)任可追溯。此外，廣東還牽頭制定全國唯一商品抽查檢驗(yàn)程序國家標(biāo)準(zhǔn)，率先實(shí)施同型號(hào)商品“抽檢不合格、全省禁銷售”監(jiān)管措施。⑧參見前引⑥，粵工商撰文。通過創(chuàng)新監(jiān)管模式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，不斷提升監(jiān)管效能。

（三）提高協(xié)同監(jiān)管能力，構(gòu)建監(jiān)管信息共享機(jī)制

強(qiáng)化信用約束與監(jiān)管，構(gòu)建信息監(jiān)管系統(tǒng)共享機(jī)制，提升全社會(huì)信用水平，需要不斷完善“全國一張網(wǎng)”建設(shè)。按照國家規(guī)劃方案要求，2016年底實(shí)現(xiàn)基本信息共享，力爭(zhēng)2017年底國家企業(yè)信用公示系統(tǒng)全部建成。2014年2月全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中的廣東查詢?nèi)肟谙到y(tǒng)首批建成投入運(yùn)行，歸集了全省770多萬市場(chǎng)主體的注冊(cè)登記、許可審批、年度報(bào)告、行政處罰、抽查結(jié)果、經(jīng)營(yíng)異常狀態(tài)等信息。與此同時(shí)，廣東各地市也在探索推進(jìn)登記、許可、監(jiān)管三個(gè)環(huán)節(jié)信息的互通共享系統(tǒng)，如廣州市印發(fā)了《公共信用信息管理試行辦法》，制定了《公共信用信息資源歸集目錄》《公共信用信息數(shù)據(jù)處理規(guī)則》《公共信用信息分類規(guī)范》等規(guī)范性文件，廣州信息平臺(tái)數(shù)據(jù)交互范圍已擴(kuò)展至市、區(qū)兩級(jí)347個(gè)許可審批部門，率先實(shí)現(xiàn)了商事主體登記備案、許可審批、監(jiān)管、處罰、信用信息等“大數(shù)據(jù)”共享與公示。⑨李維、李戎、魏祉敏、李琳：《廣州“兩建”加足馬力提速國家中心城市建設(shè)》，載《南方日?qǐng)?bào)》2016年1月25日。廣東大力推進(jìn)信息互通共享機(jī)制建設(shè)，為企業(yè)信息公開、部門監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督提供重要信息支撐。

（四）推動(dòng)社會(huì)多元共治，建立市場(chǎng)監(jiān)管的新格局

商事制度改革構(gòu)建起“企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管”相結(jié)合的社會(huì)共治新格局，注重發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量在市場(chǎng)監(jiān)管中的積極作用，改變了過去對(duì)政府單一監(jiān)管的依賴。在促進(jìn)行業(yè)自律方面，全省2576個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)實(shí)現(xiàn)與行政機(jī)關(guān)全面脫鉤，716個(gè)社會(huì)組織列入省具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)目錄，更好地發(fā)揮了行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)組織的行業(yè)自律、規(guī)范、監(jiān)督作用。②張偉濤、鄒國頤：《廣東2576個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)全面脫鉤》，載《中國社會(huì)組織》2015年第17期。劉熠：《廣東在全國率先建立12345投訴舉報(bào)平臺(tái)》，載《南方日?qǐng)?bào)》2016年3月29日。在推進(jìn)企業(yè)自治方面，廣東全面實(shí)施注冊(cè)資本實(shí)繳改認(rèn)繳、年檢改年報(bào)、企業(yè)即時(shí)信息公示等制度措施，市場(chǎng)主體責(zé)任意識(shí)日益增強(qiáng)，自治管理能力不斷強(qiáng)化。2015年，全省共有31.28萬戶企業(yè)自覺公示了股權(quán)變更、行政許可和行政處罰等即時(shí)信息；通過開展企業(yè)出資信息定向隨機(jī)抽查，抽查中有95.78%的企業(yè)履行公司章程約定按期實(shí)繳注冊(cè)資本。①參見前引⑥，粵工商撰文。在加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督方面，2014年已實(shí)現(xiàn)全省21個(gè)地市的12345投訴舉報(bào)平臺(tái)已全部開通，在全國率先實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)維權(quán)和經(jīng)濟(jì)違法行為監(jiān)督“一線通”，當(dāng)年全省各市12345投訴舉報(bào)平臺(tái)共接聽來電702萬人次，2015年全省各市接聽總量達(dá)1263萬人次。②社會(huì)多元共治，促進(jìn)了“政府引導(dǎo)、部門監(jiān)管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督”的市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化新格局的形成。

（五）注重相關(guān)法律法規(guī)的配套，以法“護(hù)航”后續(xù)監(jiān)管

為切實(shí)做到監(jiān)管于法有據(jù)，為商事制度改革后續(xù)監(jiān)管提供法規(guī)保障，廣東不斷完善法律法規(guī)配套。2015年12月，廣東省十二屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過《廣東省商事登記條例》，2016年3月1日起施行；2016年7月28日，廣東省第十二屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議通過《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例》，于2016年10月1日起正式實(shí)施，這是全國首部市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的綜合性法規(guī)，③辛均慶：《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例通過》，載《南方日?qǐng)?bào)》2016年7月29日；龐彩霞：《全國首部市場(chǎng)監(jiān)管綜合性法規(guī)出臺(tái)》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2016年8月10日?！稐l例》充分吸收了近年來廣東深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批制度改革、商事登記制度改革、社會(huì)信用體系和市場(chǎng)監(jiān)管體系建設(shè)的實(shí)踐成果，對(duì)于完善市場(chǎng)監(jiān)管制度，健全市場(chǎng)監(jiān)管體系，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，促進(jìn)廣東市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

四、推進(jìn)商事制度改革面臨的問題與不足

廣東省商事制度改革取得了明顯成效，但由于改革涉及市場(chǎng)主體和市場(chǎng)運(yùn)行體系、行政體系、制度體系和深層次的法律體系的調(diào)整和重構(gòu)，這些方面在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)深度改革和完善，由此導(dǎo)致改革在政策完善、制度建設(shè)、信息公開和法律法規(guī)等方面存在問題，這些問題又錯(cuò)綜復(fù)雜，相互交織，集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）部分措施執(zhí)行不夠到位

廣東商事制度改革總體推進(jìn)的狀況較好，但仍有部分地區(qū)在執(zhí)行和落實(shí)上還不到位，部門間協(xié)調(diào)推進(jìn)力度不夠，導(dǎo)致相關(guān)的改革配套措施還不完善。一是市場(chǎng)準(zhǔn)入有待進(jìn)一步明確規(guī)范化指引。隨著商事制度改革的推進(jìn)，落實(shí)改革任務(wù)的實(shí)施細(xì)則需要進(jìn)一步明確，并及時(shí)制定標(biāo)準(zhǔn)化的操作指引。如經(jīng)營(yíng)范圍標(biāo)準(zhǔn)化有待進(jìn)一步完善，新興行業(yè)的發(fā)展超出現(xiàn)有國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類，對(duì)其經(jīng)營(yíng)范圍的需統(tǒng)一界定標(biāo)準(zhǔn)；住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）的條件缺少具體指引。國務(wù)院、省改革方案授權(quán)地級(jí)以上市政府可根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定和本地區(qū)管理的實(shí)際需要作出具體規(guī)定。④參見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)注冊(cè)資本登記制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕7號(hào)）。受制于住所的多樣性以及區(qū)域發(fā)展的不均衡，廣東一些城市尚未出臺(tái)住所登記的具體規(guī)定，涉及“住改商”、特殊行業(yè)規(guī)劃等方面的管理還缺少統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。二是審批效率仍然偏低，審批環(huán)節(jié)改革滯后于登記環(huán)節(jié)改革。商事制度改革以來，廣東一方面大幅度削減一般類不必要的前置審批項(xiàng)目，另一方面將特殊經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的許可審批改為后置。目前，工商登記環(huán)節(jié)的“寬進(jìn)”措施已基本落實(shí)到位，企業(yè)登記時(shí)間普遍縮短。但由于職能部門審批條件、審批環(huán)節(jié)和權(quán)限要求等的制約，審批環(huán)節(jié)改革仍滯后于登記制度改革，一些部門保留的審批事項(xiàng)，有的實(shí)際操作還不夠規(guī)范，審批隨意性和自由裁量權(quán)大。

（二）監(jiān)管體制機(jī)制不夠健全

商事制度改革推進(jìn)涉及面廣，包括構(gòu)建市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)、推行電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照、強(qiáng)化司法救濟(jì)和刑事懲治、加強(qiáng)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)管和市場(chǎng)主體住所管理等改革措施，涉及部門多，政策性強(qiáng)。根據(jù)工商登記改革程序設(shè)計(jì)，工商部門監(jiān)管重心由市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)嚴(yán)格把關(guān)轉(zhuǎn)移到“寬進(jìn)”后的后續(xù)監(jiān)管，監(jiān)管角色從“一管到底”轉(zhuǎn)換為與許可部門協(xié)調(diào)共管，因此各部門的監(jiān)管內(nèi)容和位置都有了較大幅度的變化。在商事制度改革的推進(jìn)過程中，工商部門率先啟動(dòng)，降低了“寬進(jìn)”的門檻，但在后續(xù)監(jiān)管方面，由于相關(guān)部門改革啟動(dòng)較晚，對(duì)新的商事制度下建設(shè)權(quán)責(zé)一致的監(jiān)管體系帶來一定的困難，市場(chǎng)監(jiān)管的體制機(jī)制建設(shè)不完善，后續(xù)監(jiān)管還存在薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)管缺位、不到位問題依然存在，部分許可審批部門存在改革的“畏難”情緒，雖然大部分前置審批改為了后置審批，但真正能夠取消的很少，行政審批制度改革仍然缺少實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因此，在監(jiān)管責(zé)任、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、信用約束機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督等方面有待進(jìn)一步推動(dòng)和深化。

（三）信息互通共享不夠順暢

商事制度改革順利推進(jìn)的前提是搭建信息化平臺(tái)，尤其是市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)和電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照系統(tǒng)，信息化已成為決定改革最終成敗的關(guān)鍵因素。目前廣東還沒有完全建立起統(tǒng)一、跨部門的信息歸集電子平臺(tái)，信息化平臺(tái)建設(shè)滯后于“寬進(jìn)嚴(yán)管”的統(tǒng)籌配套改革，部門間業(yè)務(wù)條塊分割、信息壁壘仍然存在。表現(xiàn)在：一是信息平臺(tái)建設(shè)不完善，監(jiān)管功能尚未實(shí)現(xiàn)。目前，廣東信用信息公示系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了登記備案信息的公示功能，但附加在系統(tǒng)之上的監(jiān)管功能尚未實(shí)現(xiàn)。二是信息系統(tǒng)沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。由于省級(jí)系統(tǒng)建設(shè)不完善，導(dǎo)致各市的信息系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)度不一，建成的系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不一。雖然頒布了《廣東省企業(yè)信用信息公開條例》和《廣東省企業(yè)信用信息收集和公開管理規(guī)定》，但缺少具體的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，不利于各地市在各部門采集信息和公開信息之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。⑤《廣東省企業(yè)信用信息公開條例》規(guī)定，公示企業(yè)受行政處罰的信息，但處罰信息公示到何種程度、何種事項(xiàng)卻沒有具體明確，如果公示內(nèi)容過多，可能會(huì)涉及侵犯企業(yè)隱私，造成行政風(fēng)險(xiǎn)。如果該公示過少，會(huì)影響整個(gè)信用信息完整性。三是信息共享渠道不暢通。從制度設(shè)計(jì)看，《企業(yè)信息公示暫行條例》沒有強(qiáng)制要求相關(guān)部門必須將本部門掌握的企業(yè)信息，如納稅、海關(guān)、貸款、勞資關(guān)系等與“全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”進(jìn)行對(duì)接，企業(yè)信用信息的分散化、碎片化，難以讓社會(huì)公眾全面掌握企業(yè)的信用狀況，在啟動(dòng)“黑名單”機(jī)制時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)預(yù)警不足和信息不靈敏的狀況。

（四）法律制度體系不夠配套

當(dāng)前，國家和地方法律法規(guī)改革配套方面仍有部分沒有跟進(jìn)，不能適應(yīng)改革深入推進(jìn)的要求，在很大程度上制約了改革重點(diǎn)環(huán)節(jié)的加快突破，使得改革成果缺少法制化保障。⑥從改革推進(jìn)來看，在制度設(shè)計(jì)方面包括四個(gè)層次：一是法律法規(guī)，這是改革的基礎(chǔ)性的制度；二是針對(duì)改革的頂層制度設(shè)計(jì)，即商事制度改革后帶來的相應(yīng)的制度改進(jìn)和轉(zhuǎn)變；三是涉及各個(gè)政府部門的責(zé)權(quán)利一致的分工制度；四是各個(gè)部門全力推進(jìn)改革和落實(shí)改革任務(wù)的工作制度。改革的許多措施、做法還沒有上升為法律法規(guī)加以確立，改革要進(jìn)一步深化，也需要配套的法律法規(guī)加以推動(dòng)。具體表現(xiàn)在：一是改革先行、法律滯后的現(xiàn)實(shí)矛盾突出。一些法律法規(guī)不能滿足改革政策的要求，呈現(xiàn)出滯后性，在一定程度上束縛了改革的深入推進(jìn)。如現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)審批事項(xiàng)設(shè)定了“先證后照”的規(guī)定，改為“先照后證”后，在訴訟實(shí)踐中存在與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。再如廣東積極探索推進(jìn)全程電子化工商登記模式，但涉及電子簽名和數(shù)據(jù)電文的法律法規(guī)尚未出臺(tái)，存在電子簽名、電子檔案法律效力不足的問題。⑦我國《電子簽名法》對(duì)象為民事活動(dòng)，國家尚未出臺(tái)電子簽名和數(shù)據(jù)電文在政務(wù)方面應(yīng)用的相關(guān)法律法規(guī)，使電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照和全程電子化登記等便利化措施無法可依，存在一定的行政風(fēng)險(xiǎn)。二是各部門配套改革的工作制度沒有完全形成。各部門改革不同步，直接影響改革的預(yù)期目標(biāo)，根源在于沒有形成責(zé)權(quán)利明確的分工制度體系，雖然有些地區(qū)制定了后續(xù)監(jiān)管方案以及監(jiān)管分工目錄，但后續(xù)監(jiān)管配套措施不夠細(xì)化，缺乏明確的操作指引，協(xié)同監(jiān)管、綜合執(zhí)法以及行業(yè)監(jiān)管規(guī)范等具體操作規(guī)范尚未出臺(tái)，部門間的協(xié)同監(jiān)管缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。⑧如在信息平臺(tái)建設(shè)方面，缺乏相關(guān)的制度配套以加快推進(jìn)部門間信息共享，規(guī)范合理使用監(jiān)管信息；在信用約束機(jī)制的建設(shè)方面，各部門自行摸索制定經(jīng)營(yíng)異常名錄、退出機(jī)制和分類監(jiān)管制度等信用約束相關(guān)配套制度，缺少統(tǒng)一的信用約束標(biāo)準(zhǔn)，這種做法一方面缺乏法律法規(guī)和上級(jí)政策支持，另一方面可能造成上下級(jí)制度的脫節(jié)，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，存在監(jiān)管差異，協(xié)同監(jiān)管的效能難以有效發(fā)揮。

五、進(jìn)一步推進(jìn)商事制度改革的對(duì)策和建議

深化商事制度改革，應(yīng)考慮并結(jié)合本省的基礎(chǔ)和條件，通過修改和完善法律法規(guī)，適應(yīng)深化改革的需求，保障進(jìn)一步推動(dòng)改革。根據(jù)《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》提出的要求，對(duì)營(yíng)造寬松便捷的準(zhǔn)入環(huán)境提出具體對(duì)策和建議。

（一）開展市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單試點(diǎn)，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度

深入開展市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單試點(diǎn)工作，貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，做好《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)清單》《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》以及其他市場(chǎng)準(zhǔn)入管理事項(xiàng)的銜接。⑨參見《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》（國發(fā)〔2015〕55號(hào)），要求建立健全與市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相適應(yīng)的準(zhǔn)入機(jī)制、審批機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)信用體系和激勵(lì)懲戒機(jī)制、信息公示制度和信息共享制度、投資體制、商事登記制度、外商投資管理體制。進(jìn)一步厘清市場(chǎng)與政府的邊界，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，發(fā)揮政府管理職能。

（二）全面推行省市縣行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，深化行政審批制度改革

進(jìn)一步清理行政審批事項(xiàng)，壓縮審批事項(xiàng)數(shù)量，做到能減則減、能放則放、能優(yōu)則優(yōu)，取消所有非行政許可類行政審批，嚴(yán)格限定臨時(shí)性行政許可的設(shè)定。直接面向基層、量大面廣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)下放至市、縣審批管理。全面推行省市縣行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，依法規(guī)范受理范圍、申請(qǐng)材料、審批條件、裁量準(zhǔn)則、辦理時(shí)限，簡(jiǎn)化優(yōu)化流程，逐步實(shí)現(xiàn)同一事項(xiàng)同等條件無差別辦理。清理規(guī)范行政審批前置中介服務(wù)事項(xiàng)，公布保留的行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)清單，推動(dòng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與行政審批部門脫鉤。

（三）進(jìn)一步探索推進(jìn)“證照分離”，深化商事登記制度改革

在“先照后證”改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索推進(jìn)“證照分離”改革，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能調(diào)節(jié)的事項(xiàng)一律取消審批，不能取消審批的事項(xiàng)，分不同情況采取備案、告知承諾、標(biāo)準(zhǔn)化、公開化等制度、方式，實(shí)現(xiàn)辦證精簡(jiǎn)提速，破解辦證難題。創(chuàng)新優(yōu)化商事登記服務(wù)方式，積極推行電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照和全程電子化登記管理方式。以電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照為支撐，積極推廣“一窗式”“一門式”受理、“一站式”服務(wù)及辦事工作日、崗位代理等制度，推行并聯(lián)審批和網(wǎng)上辦事。統(tǒng)一商事登記的標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)范，減少內(nèi)、外資企業(yè)商事登記的差異。落實(shí)商事登記告知制度，商事登記申請(qǐng)人擬經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)需獲有關(guān)部門批準(zhǔn)的，商事登記機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)告知。將商事登記制度改革與行政審批事項(xiàng)清理工作緊密結(jié)合。

（四）加強(qiáng)改革后續(xù)監(jiān)管，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)

為了在全省范圍內(nèi)深化商事制度改革，還需進(jìn)一步加強(qiáng)行政審批后續(xù)監(jiān)管，明確和加強(qiáng)各行政審批部門后續(xù)監(jiān)管職責(zé)，提升監(jiān)管效能，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，目前要積極推進(jìn)《廣東省行政審批管理監(jiān)督條例》立法工作，以保障改革事項(xiàng)特別是轉(zhuǎn)移事項(xiàng)的落實(shí)到位，進(jìn)一步壓減非行政許可審批。在取消、轉(zhuǎn)移和下放行政審批的同時(shí)，為防止出現(xiàn)管理“真空”，要把重心向制訂標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則和強(qiáng)化監(jiān)管的法規(guī)制定。

（五）加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督檢查，完善市場(chǎng)主體依法退出機(jī)制

加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督檢查，強(qiáng)化市場(chǎng)主體行政強(qiáng)制退出，對(duì)違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定或達(dá)不到節(jié)能環(huán)保、安全生產(chǎn)、食品、藥品、工程質(zhì)量等法定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)主體，應(yīng)當(dāng)依法予以取締，吊銷相關(guān)證照。為市場(chǎng)主體自行退出市場(chǎng)提供便利，簡(jiǎn)化和完善市場(chǎng)主體注銷流程。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建企業(yè)自主承諾、事后撤銷、強(qiáng)化責(zé)任等多層次救濟(jì)體系，化解簡(jiǎn)易注銷的潛在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（責(zé)任編輯：鐘婉曼）

*廣東省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員。