鄧少君 簡(jiǎn)世華

論依法治國(guó)視域下信訪機(jī)制重構(gòu)

鄧少君 簡(jiǎn)世華*

中國(guó)信訪在本質(zhì)上是黨的群眾工作路線的重要組成部分，是人民群眾表達(dá)訴求、維護(hù)權(quán)益、參政議政的重要途徑。目前，中國(guó)信訪總量仍在高位運(yùn)行，呈現(xiàn)利益主體多元化、利益關(guān)系多層次、利益動(dòng)因多方面等諸多特征，并涉及法律、政策、體制、民眾心理等諸多因素，特別是部分信訪主體的放任性超越了法律和制度的約束性，某種程度上扭曲了信訪制度的政治意義和正面意義，使信訪活動(dòng)中的負(fù)面因素不斷積累，也使信訪功能作用在某種意義上被變性和扭曲。在依法治國(guó)視域下，中國(guó)信訪的出路在于盡快推行法治信訪、責(zé)任信訪、陽(yáng)光信訪。

信訪功能工作機(jī)制法治信訪責(zé)任信訪陽(yáng)光信訪

中國(guó)信訪制度最早可溯源于歷史上的直訴制度。據(jù)《魏書(shū)·刑法志》記載，太武帝年間，朝廷設(shè)“登聞鼓”，百姓如果有冤屈，可直接訴求于皇帝。①楊和德：《群體性事件研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2006年版，第85頁(yè)。以后各朝歷代在地方衙門均設(shè)置一面“喊冤鼓”，供老百姓鳴冤之用。發(fā)展到當(dāng)代中國(guó)，信訪主要是指公民、法人或者其他組織采取書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)執(zhí)政黨的委員會(huì)和人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況、提出建議或者投訴請(qǐng)求，依法由各級(jí)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。②國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)信訪條例》（2015年）第二條。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、各種利益糾葛交錯(cuò)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，信訪既表現(xiàn)出了為黨分憂、為民解難的渠道作用，又呈現(xiàn)出了種種與社會(huì)主義法治不相符合的現(xiàn)象，可以說(shuō)是既有特性又很任性，需要深入研究、直面弊端，深化改革、尋求出路。

一、信訪的意義與特點(diǎn)

信訪作為信訪人（公民、法人或者其他組織）一種直接的利益表達(dá)形式，實(shí)際上是除法律以外的又一種矛盾糾紛解決路徑。憲法第四十一條第一、二款和第二十七條第二款的相關(guān)規(guī)定，是信訪活動(dòng)的憲法依據(jù)。對(duì)于各級(jí)黨委和政府而言，信訪工作主要是接受公民訴求、了解民情民意、化解矛盾糾紛、排解不良情緒、疏解社會(huì)問(wèn)題；同時(shí)信訪工作也是黨委政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是宣傳黨的路線方針政策、國(guó)家法律法規(guī)的窗口和陣地，是在推進(jìn)落實(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大工作部署和深化改革發(fā)展進(jìn)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、尋找短板、明確改進(jìn)方向的重要渠道和路徑，以利更好地調(diào)整今后繼續(xù)努力的方向、目標(biāo)、方案和措施。信訪工作做得好，可以更好地凝聚民心、匯集民智、集成民力，從而助力建設(shè)更加美好和諧的社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。對(duì)于廣大人民群眾而言，通過(guò)信訪能夠表達(dá)涉及自身切身利益的各種訴求，并依靠黨委政府的信訪工作機(jī)構(gòu)去協(xié)調(diào)解決自身面臨的實(shí)際困難；也可以向黨委政府提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃或某項(xiàng)政策、某項(xiàng)工作的具體建議意見(jiàn)，積極參與謀劃國(guó)家發(fā)展大計(jì)和長(zhǎng)治久安之策。因此，信訪工作與國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展密不可分，與和諧社會(huì)建設(shè)密不可分，與社會(huì)公眾的平安穩(wěn)定密不可分。③周紹強(qiáng)、邵瑩男：《探索解決信訪問(wèn)題的新機(jī)制》，載《華章》2014年第27期。信訪在本質(zhì)上是黨的群眾工作路線的重要組成部分，是人民群眾表達(dá)訴求維護(hù)自身權(quán)益的重要渠道，是國(guó)家公民廣泛參政議政的重要方式，是社會(huì)主義民主法治的重要體現(xiàn)，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)性工作。

毋庸諱言，目前中國(guó)信訪的理論與實(shí)際仍存在差距，信訪的理論意義與其呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)存在一定程度的悖理。在實(shí)踐中表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：從信訪形勢(shì)的表征來(lái)看，信訪總量仍在高位運(yùn)行，群眾進(jìn)京到省上訪特別是擇機(jī)上訪、重訪非訪居高不下，過(guò)去10年全國(guó)每年信訪總量從近1400萬(wàn)件到800萬(wàn)件徘徊，④陳澤偉：《解決信訪問(wèn)題須深化制度改革走法治道路》，載《瞭望》2012年9月12日。其中廣東省近5年也在20-30萬(wàn)件/年的區(qū)間徘徊；尤其在某些特定時(shí)期和特殊時(shí)段，進(jìn)京非正常上訪及大規(guī)模到省集體上訪趨于頻繁。從信訪反映的領(lǐng)域來(lái)看，征地拆遷、涉法涉訴、勞動(dòng)社保、環(huán)境保護(hù)和部分涉軍退役人員待遇等問(wèn)題成為群眾信訪熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。這些矛盾糾紛問(wèn)題呈現(xiàn)利益主體多元化、利益關(guān)系多層次、利益動(dòng)因多方面等諸多特征，⑤陳國(guó)強(qiáng)：《把信訪納入法治化軌道》，沈陽(yáng)群工網(wǎng)，2015年5月20日訪問(wèn)。涉及政策、法律、體制、文化傳統(tǒng)、社會(huì)心理等諸多因素，且絕大多數(shù)問(wèn)題是歷史遺留的“釘子案”“骨頭案”等“老大難”積案，“一攬子”解決的難度非常大。從社會(huì)環(huán)境的變化來(lái)看，傳統(tǒng)媒體和新興自媒體的發(fā)展以及對(duì)信訪問(wèn)題的炒作，容易使各種社會(huì)矛盾的傳播速度加快、關(guān)聯(lián)程度加強(qiáng)、處理難度加大、社會(huì)影響加深，還往往出現(xiàn)“多米諾骨牌”效應(yīng)，使個(gè)別問(wèn)題牽扯出系列問(wèn)題，個(gè)體問(wèn)題演化成群體問(wèn)題，一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)地方發(fā)生的問(wèn)題波及其他領(lǐng)域、其他地方，乃至成為全國(guó)性問(wèn)題。境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力插手信訪事件也從未消停，民族分裂分子和國(guó)際敵對(duì)勢(shì)力企圖通過(guò)插手、煽動(dòng)、預(yù)謀、策動(dòng)、宣傳等方式，利用部分上訪人員的一些合法夾帶非法的聚集活動(dòng)，竭力把少數(shù)群體信訪變成有組織的群體性事件，進(jìn)而把局部問(wèn)題擴(kuò)大化、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化、網(wǎng)上問(wèn)題現(xiàn)實(shí)化、國(guó)內(nèi)問(wèn)題國(guó)際化。這些特點(diǎn)在某種程度上扭曲了信訪的政治意義和正面意義，使信訪活動(dòng)中的負(fù)面因素不斷積累，也使信訪工作本身在某種意義上被變性和扭曲。

二、信訪的主體與功能

在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，信訪作為國(guó)家治理和社會(huì)治理的組成部分，受國(guó)家法律法規(guī)、政策甚至社會(huì)道德、習(xí)俗的保護(hù)和約束。解讀信訪問(wèn)題首先必須明確信訪的主體。通常來(lái)講，信訪的主體就是信訪人和辦信人，兩者統(tǒng)一于整個(gè)信訪活動(dòng)之中。信訪人即向黨委政府表達(dá)信訪訴求事項(xiàng)的社會(huì)成員，具體包括公民、法人或者其他社會(huì)組織。信訪人提出信訪訴求表達(dá)事項(xiàng)，是信訪活動(dòng)的開(kāi)始。辦信人是一個(gè)較寬泛的概念，主要指黨委政府接受、處理信訪事項(xiàng)的部門和人員。由于辦理信訪事項(xiàng)是一個(gè)工作流程，存在各個(gè)層級(jí)、各個(gè)入口、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)節(jié)點(diǎn)，并不能為一個(gè)人或者一個(gè)部門甚至一級(jí)政府所包攬，因此一般既包括各級(jí)黨委和政府的信訪部門及其工作人員，也包括信訪事項(xiàng)所涉及的有關(guān)職能部門及其工作人員，這里的工作人員自然包括各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。信訪主體之間存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這一關(guān)系主要以國(guó)務(wù)院《信訪條例》為依據(jù)，同時(shí)各地也有進(jìn)一步的政策法規(guī)解讀，如廣東省2014年4月8日出臺(tái)的《廣東省信訪條例》作為地方性法規(guī)，也是調(diào)整廣東省內(nèi)信訪主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的主要依據(jù)之一。

信訪的功能歸納起來(lái)有權(quán)利救濟(jì)、化解矛盾、責(zé)任監(jiān)督、意見(jiàn)建議等四個(gè)方面。權(quán)利救濟(jì)功能是指當(dāng)公民自己的權(quán)利受到侵害或得不到保障時(shí)，可以通過(guò)信訪渠道表達(dá)訴求，進(jìn)而通過(guò)信訪部門的協(xié)調(diào)處理使自身受損或無(wú)法享受的合法合理權(quán)利得到救濟(jì)，比如外來(lái)農(nóng)民工子女受教育權(quán)利、外嫁女參與集體經(jīng)濟(jì)分紅權(quán)利、環(huán)衛(wèi)工人享受相應(yīng)工資待遇的權(quán)利等。化解矛盾功能是指各種矛盾糾紛通過(guò)信訪渠道反映出來(lái)，再通過(guò)信訪部門的積極協(xié)調(diào)和跟蹤，使這些社會(huì)矛盾在相應(yīng)的職能部門主導(dǎo)或協(xié)調(diào)下得以調(diào)解和解決。比如農(nóng)村基層換屆選舉過(guò)程中出現(xiàn)的不同宗族之間的矛盾、征收農(nóng)村集體土地過(guò)程中產(chǎn)生的基層政府、開(kāi)發(fā)商等與農(nóng)民之間的矛盾等等。責(zé)任監(jiān)督功能是指群眾通過(guò)信訪渠道向上級(jí)黨委政府反映當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的勤政和廉政情況，另一方面信訪部門也可以從協(xié)調(diào)處理群眾反映的社會(huì)矛盾中調(diào)查發(fā)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的違法亂紀(jì)行為，并向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)意見(jiàn)，有助于深入推進(jìn)反腐肅貪、廉潔黨風(fēng)政風(fēng)。意見(jiàn)建議功能是指群眾對(duì)當(dāng)時(shí)黨委政府開(kāi)展的工作或出臺(tái)的政策決策通過(guò)來(lái)信來(lái)訪來(lái)電來(lái)人等方式提出意見(jiàn)建議，使黨委政府及時(shí)了解民情民意并對(duì)工作、政策、決策及時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整。比如在黨中央粉碎“四人幫”后的甄別平反工作中，中央收到大量群眾來(lái)信，對(duì)平反甄別工作提出大量的意見(jiàn)建議，最終使大批被迫害的干部得以平反昭雪。信訪的上述功能，目前盡管還沒(méi)有得到充分發(fā)揮，在某些時(shí)候甚至被忽視、忽悠，但其內(nèi)涵意蘊(yùn)是符合人類追求正義價(jià)值目標(biāo)取向的，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政治國(guó)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的一個(gè)體現(xiàn)，也是中國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

三、信訪中的任性與歸因

“任性”的漢語(yǔ)詞意是指放任自己的性子，不加約束。⑥中國(guó)社會(huì)科學(xué)語(yǔ)言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館2001年版，第1067頁(yè)。用“任性”來(lái)形容當(dāng)今中國(guó)信訪中的某些現(xiàn)象比較貼切。在信訪現(xiàn)實(shí)中，確實(shí)存在不少信訪者聽(tīng)?wèi){秉性行事，執(zhí)拗使性，無(wú)所顧忌，甚至肆意放縱，以求滿足自己的欲望或者達(dá)到自己某種不正當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。具體表現(xiàn)為信訪人不到指定的場(chǎng)所和按規(guī)定程序到有權(quán)處理信訪事件的機(jī)關(guān)和組織提出訴求，而是采取蓄意的、過(guò)激的、相關(guān)法律法規(guī)限制或禁止的方式方法，以集訪、鬧訪、纏訪、越級(jí)等形態(tài)出現(xiàn)的，直接影響黨政機(jī)關(guān)辦公秩序、損害社會(huì)治安秩序、惡化地方建設(shè)發(fā)展環(huán)境，甚至妨礙國(guó)家安全和公共安全的上訪行為。這個(gè)“任性”特點(diǎn)在文學(xué)上已被夸張地表現(xiàn)出來(lái)，小說(shuō)《我不是潘金蓮》⑦劉震云：《我不是潘金蓮》，長(zhǎng)江文藝出版社2012年版。就深入刻畫(huà)了中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)信訪主體的悲喜與酸甜，信訪的“任性”成為一場(chǎng)信訪主體之間的捉迷藏游戲。信訪人因自身反映的訴求無(wú)法滿足，不斷越級(jí)到省進(jìn)京上訪，以求得到高層的重視和問(wèn)題的解決；辦信人本身無(wú)法解決信訪人的訴求，卻又迫于維穩(wěn)壓力不得不采取各種方式勸返欲到省進(jìn)京的上訪人，地方政府迫于維穩(wěn)第一責(zé)任的壓力，有的沖破法律底線來(lái)解決信訪人的訴求問(wèn)題，這樣實(shí)則形成周而復(fù)始的惡性循環(huán)。在這個(gè)過(guò)程中，有個(gè)人精神的煎熬，有公共資源的浪費(fèi)，有部分干部的貪腐，有部門（地方）之間的推諉，更有社會(huì)矛盾的激化。對(duì)于有非正常的訴求而采取非正常上訪行為的信訪人來(lái)說(shuō)，上訪之路其實(shí)就是一條不歸之路。因?yàn)樵谑聦?shí)上，所有信訪人的訴求在北京是無(wú)法獲得解決的，但仍有信訪人信念堅(jiān)定、義無(wú)反顧地走向北京，從此便陷入了辦信人圍追堵截與上訪人突圍、破追、防堵和反截的無(wú)休無(wú)止的循環(huán)怪圈。在這個(gè)怪圈中，上訪人首當(dāng)其沖，他們既要背負(fù)個(gè)人身心折磨之痛，更要承擔(dān)家庭無(wú)辜受累之痛。也許從法律的角度看，這些非正常上訪人的行為是冷冰冰的“擾亂社會(huì)治安，破壞社會(huì)大局的和諧穩(wěn)定”出格行為；但從人性的角度出發(fā)，多數(shù)非正常上訪的訪民們家庭破裂、精神偏執(zhí)、肉體折磨，可以說(shuō)是被拋棄到社會(huì)邊緣的人群。比如廣東魏氏一家，因其老父親的一個(gè)根本無(wú)法解決的訴求，全家五兄弟十幾年集體輪番進(jìn)京非正常上訪，最終出現(xiàn)極端行為，至今已造成妻離子散、家破人亡，慘不忍睹。對(duì)基層長(zhǎng)期從事勸返工作的信訪工作者而言，勸返之路也是痛不堪言。他們本應(yīng)該坐在人民來(lái)訪接待廳里接訪，卻無(wú)奈走上旅途日夜兼程、千方百計(jì)上京勸返。接訪是《信訪條例》規(guī)定的內(nèi)容，是信訪工作的重心、群眾工作的抓手，是信訪工作者的光榮職責(zé)；而勸返沒(méi)有法律依據(jù)，沒(méi)有安全保障，有的只是上級(jí)無(wú)形的壓力和精神的高度緊張，目的是確保不能倒流、確保不能出事，更要確保不被媒體曝光、不被上級(jí)通報(bào)追責(zé)。

信訪中的“任性”，看似小事，可是它于國(guó)家、于社會(huì)不但沒(méi)有增添一份和諧與安寧，還平添了許多包袱和壓力。它給敵對(duì)勢(shì)力以可乘之機(jī)，西方敵對(duì)勢(shì)力無(wú)時(shí)不在尋找機(jī)會(huì)破壞國(guó)家的形象，離散社會(huì)的人心。信訪中的“任性”一旦被媒體曝光，就立即成為西方勢(shì)力插手干預(yù)中國(guó)內(nèi)政的借口，他們打著“人權(quán)”的旗號(hào)指責(zé)中國(guó)政府，貶低國(guó)家的形象和國(guó)際地位。信訪中的“任性”直接造成國(guó)家和社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)?？h級(jí)以下政府投入到勸返工作中的人力、物力、財(cái)力已遭遇社會(huì)吐槽，這不在少數(shù)的投入往往對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)作用。如深圳穆某，20年持續(xù)進(jìn)京非正常上訪，深圳市某區(qū)對(duì)其一人的攔截勸返工作投入經(jīng)費(fèi)超過(guò)百萬(wàn)之多，這里還不算耗費(fèi)的人力。許多地方政府花費(fèi)不菲勸返了進(jìn)京上訪的群眾，確保了首都社會(huì)大局的一時(shí)和諧穩(wěn)定，但矛盾依然沒(méi)有化解，更有可能隨著一次次的勸返和重訪，使事情由量變轉(zhuǎn)化為質(zhì)變，釀成多方皆輸?shù)臉O端后果。信訪中的“任性”被許多學(xué)者戲稱是給國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定埋下的“定時(shí)炸彈”。

導(dǎo)致信訪中“任性”的歸因比較復(fù)雜，涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、政策法規(guī)不完備、依法行政不規(guī)范、教育文化有失誤、精神信仰有缺失、黨建基礎(chǔ)有弱化等方方面面的源頭性因素，限于本文篇幅無(wú)法窮究，只從信訪主體方面的原因做一剖析。一方面，部分信訪人的放任性超越了法律和制度的約束性。這些放任性主要表現(xiàn)在，上訪人可以毫無(wú)約束甚至一意孤行地到省城和北京上訪、重訪、纏訪、鬧訪，無(wú)論這種方式是否合情合理、合規(guī)合法，也無(wú)論有關(guān)矛盾糾紛已經(jīng)得到法院的終審裁決，肯定可以引起高層有關(guān)方面重視，在一段時(shí)期來(lái)國(guó)家實(shí)施的信訪通報(bào)和“一票否決”的考核制度下，堅(jiān)持上訪無(wú)疑成為信訪人解決個(gè)人訴求、爭(zhēng)取最大利益的最后一根“救命稻草”。另一方面，確實(shí)存在部分辦信任人漠視群眾訴求和疾苦，采取掉以輕心、聽(tīng)之任之、置之不理、推諉拖沓的態(tài)度，錯(cuò)過(guò)了在萌芽階段、始發(fā)狀態(tài)解決問(wèn)題的良機(jī)，以致矛盾糾紛由小變大、由大拖炸；在上級(jí)問(wèn)責(zé)情形下，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部為了擺平“老大難”的問(wèn)題，往往無(wú)視法律法規(guī)，采取“拍腦袋決策”“花錢買平安”等簡(jiǎn)單粗糙的方式“任性”處置，這又進(jìn)一步刺激了其他沒(méi)有滿足訴求的上訪人的“信訪迷信”心理，并紛紛采取效仿行為，以致于非正常上訪數(shù)量逐年處于高位運(yùn)行。這種信訪主體之間的博弈行為，充分暴露了當(dāng)代中國(guó)信訪工作中存在的“人治”色彩，人的“任性”本能被徹底賦予了信訪，也成就了信訪中的“任性”。與此同時(shí)，法律和法規(guī)對(duì)信訪的約束力遠(yuǎn)沒(méi)有得到強(qiáng)化，信訪仍未上升到國(guó)家法律層面，對(duì)信訪違法行為的處理也亟待有法律的界定約束和現(xiàn)實(shí)處理的規(guī)矩規(guī)范?？傊说姆湃涡耘c法律的約束性之間的此消彼長(zhǎng)，信訪主體兩方面存在的“任性”疊加互動(dòng)，成為信訪中“任性”存在的主要?dú)w因。

四、信訪的出路與常態(tài)

毛澤東同志1951年5月16日在中辦秘書(shū)室《關(guān)于處理群眾來(lái)信的報(bào)告上》批示：“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)與人民群眾聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度?！雹嘈氯A廉政：“毛澤東重視群眾來(lái)信批示是解決信訪兩個(gè)妙計(jì)錦囊”，新華網(wǎng)：www.news.cn，2011年6月9日訪問(wèn)。這一重要批示提出的重視人民信訪、滿足正當(dāng)要求，仍然是解決當(dāng)代信訪難題的妙計(jì)錦囊。在新形勢(shì)下，中共十八大提出“完善信訪制度”、十八屆三中、四中全會(huì)分別提出“改革信訪制度”“把信訪納入法制化軌道”，這些國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)表明，信訪制度改革已成為中央全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容，是信訪工作未來(lái)的發(fā)展方向。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)信訪的出路和常態(tài)在于在全國(guó)各地盡快推行法治信訪、責(zé)任信訪、陽(yáng)光信訪落實(shí)到位。

（一）打造法治信訪

信訪“任性”是中國(guó)法治建設(shè)薄弱的一個(gè)突出表象。必須在全社會(huì)強(qiáng)化法治意識(shí)、弘揚(yáng)法治權(quán)威，把法制作為調(diào)節(jié)多元化社會(huì)利益關(guān)系的最大公約數(shù)，在法治軌道上調(diào)處糾紛、化解矛盾、消停沖突、解決問(wèn)題，積極有效協(xié)調(diào)各種社會(huì)利益關(guān)系，最大限度地維護(hù)社會(huì)公平正義，這是信訪工作的基本遵循。⑨王劍華：《打造法治信訪、陽(yáng)光信訪和責(zé)任信訪》，載《文匯報(bào)》2015年6月8日。當(dāng)前要重點(diǎn)運(yùn)用法治思維和法治方式處理群眾信訪問(wèn)題，確保法治方式成為信訪的基本路徑，在法治化軌道不斷提高信訪工作水平。

首先，尊崇憲法是信訪的根本依據(jù)。信訪作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利是《憲法》所賦予的。在當(dāng)代中國(guó)憲法框架下，信訪屬于輔助政制的范疇，是核心政制效能不足時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的一種替代性體制。⑩童之偉：《信訪體制在中國(guó)憲法框架中的合理定位》，《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期。全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家，信訪工作只能加強(qiáng)不能削弱，只能依法不能任性，只有這樣才能有效維護(hù)憲法賦予公民的信訪權(quán)利。各級(jí)黨委政府及其工作人員應(yīng)該改變一段時(shí)期以來(lái)將信訪特別有組織上訪視作群體性事件的觀念，任何攔截群眾信訪和阻斷信訪渠道的行為都屬違憲，都應(yīng)該得到制止。應(yīng)改革現(xiàn)行信訪處置機(jī)制中的不良因素，消除信訪體制運(yùn)行作造成的核心政制地位、權(quán)威和效能的減損現(xiàn)象和傾向，使信訪體制發(fā)揮對(duì)核心政制的補(bǔ)充效能。

其次，加強(qiáng)立法是信訪的有力支撐。在憲法框架下，為保障政府與人民群眾的密切聯(lián)系、保護(hù)信訪人的合法權(quán)益、維護(hù)信訪秩序，國(guó)務(wù)院2015年專門修訂《信訪條例》。這是指導(dǎo)信訪活動(dòng)的效力最高的法律規(guī)范。然而《條例》在法律效力上屬于行政法規(guī)，并非經(jīng)全國(guó)人大通過(guò)發(fā)布的國(guó)家法律。這種關(guān)于信訪活動(dòng)的立法狀態(tài)，目前已不能適應(yīng)信訪形勢(shì)和任務(wù)的要求。最突出表現(xiàn)在，一方面《條例》僅規(guī)定信訪的執(zhí)行主體是“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門”，因而《條例》對(duì)信訪工作的約束范圍明顯過(guò)窄；另一方面，《條例》規(guī)定內(nèi)容更多涉及信訪程序方面問(wèn)題，實(shí)體性的問(wèn)題涉及較少甚至沒(méi)有涉及，如信訪的政治參與與民主監(jiān)督功能的賦予，特別是對(duì)越級(jí)上訪、集體上訪圍堵沖擊黨政機(jī)關(guān)，阻塞交通、毆打謾罵、尋釁滋事等行為，欠缺必要的規(guī)制和與《治安管理處罰法》《刑法》的技術(shù)性銜接，原則性規(guī)定的可操作性不強(qiáng)，從而導(dǎo)致了當(dāng)前的一些重訪、纏訪、鬧訪亂象。因此，盡快加強(qiáng)信訪工作的國(guó)家層面的立法，將對(duì)解決目前信訪所面臨的實(shí)踐困境和理論困境提供有力的法治保障和法理支撐。

再次，依法解決是信訪的基本底線。目前一些社會(huì)輿論繼續(xù)給信訪貼上“人治”的標(biāo)簽，一些群眾仍然抱有“信訪不信法”的意識(shí)傾向。究其原因，主要還是一些地區(qū)的信訪工作偏離了黨的依法治國(guó)框架，一邊是群眾不依法信訪，通過(guò)纏訪鬧訪、制造影響向黨委政府施壓，另一邊是一些領(lǐng)導(dǎo)干部息事寧人突破法律和政策的底線，亂開(kāi)口子滿足上訪人的無(wú)理要求，這種情況的疊加效果，正好應(yīng)驗(yàn)了民間廣為流傳的“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的上訪心理。要扭轉(zhuǎn)這一扭曲的社會(huì)心態(tài)和工作局面，應(yīng)將依法解決作為信訪一切活動(dòng)的宗旨和靈魂。各級(jí)政府和相關(guān)職能部門及其工作人員（辦信人）應(yīng)堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”，嚴(yán)格依法按政策辦事，嚴(yán)格依法規(guī)范信訪工作流程，以程序公正確保實(shí)體處理的公平正義；嚴(yán)格執(zhí)行“案清事明”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)每一起信訪訴求，弄清主體責(zé)任、案由事實(shí)、法律依據(jù)，有針對(duì)性提出處理方案，滿足群眾合理訴求；對(duì)于不合理訴求善于宣傳、說(shuō)服群眾回歸理性狀態(tài)。對(duì)于社會(huì)成員（信訪人）來(lái)說(shuō)，應(yīng)該強(qiáng)化法治意識(shí)，依法理性表達(dá)訴求，堅(jiān)持在法治軌道上求得問(wèn)題解決。應(yīng)鼓勵(lì)律師參與信訪工作，充分發(fā)揮司法行政法律服務(wù)和法律保障職能，協(xié)助、促進(jìn)黨委政府依法解決大量信訪問(wèn)題。只有全社會(huì)尊法依法，群眾依法信訪，各級(jí)各部門依法依規(guī)解決好群眾反映的合理訴求，才可謂信訪渠道暢通，靈魂才可謂高尚，否則任何一方的違法都將阻礙民意的表達(dá)和社會(huì)的公平公正，也違背了憲法賦予公民信訪權(quán)利的真正意義，進(jìn)而褻瀆了信訪的靈魂。

（二）強(qiáng)化責(zé)任信訪

當(dāng)前信訪工作出現(xiàn)的失職失責(zé)行為，主要體現(xiàn)在辦信主體違反科學(xué)民主決策、群眾紀(jì)律、信訪工作程序，以及對(duì)集體上訪或者相關(guān)的負(fù)面輿情處置不當(dāng)、落實(shí)信訪部門相關(guān)建議不力等方面。①?gòu)埗鳝t：《信訪工作“失責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)”》，2016年10月25日國(guó)家信訪局新聞通氣會(huì)。在實(shí)際工作中，有些政府部門的工作人員乃至領(lǐng)導(dǎo)干部，處理信訪工作生冷硬推，對(duì)待來(lái)訪群眾居高臨下，態(tài)度惡劣、消極應(yīng)對(duì)、推諉扯皮，不能很好地取信于民；在化解矛盾時(shí)，往往抓不住核心，理不清頭緒，拿不出解決方案，難以取得各方信任和配合，甚至因言辭不當(dāng)、行為出格而激化矛盾，讓群眾對(duì)其站位和立場(chǎng)產(chǎn)生合理懷疑，感受不到公平正義及國(guó)家政策帶來(lái)的溫暖，以致引發(fā)不滿情緒。中辦國(guó)辦2016年10月印發(fā)《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，把問(wèn)責(zé)作為從嚴(yán)治黨、治國(guó)理政的“尚方寶劍”，使強(qiáng)化問(wèn)責(zé)成為中國(guó)信訪制度的又一鮮明特色，必將推動(dòng)信訪工作由“寬、松、軟”向“嚴(yán)、緊、硬”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)信訪工作制度化、規(guī)范化、法治化新模式，更好地維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

落實(shí)信訪工作責(zé)任制，必須強(qiáng)調(diào)“有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相一致，有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”原則，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門責(zé)任、屬地責(zé)任、信訪部門責(zé)任和工作人員責(zé)任，做到“問(wèn)責(zé)既要對(duì)事，也要對(duì)人?！备骷?jí)黨委政府應(yīng)高度重視群眾信訪工作，列入議事日程，定期研判形勢(shì)，有效研定對(duì)策，從人力物力財(cái)力上保證信訪工作順利開(kāi)展，依法解決群眾合理訴求；政府各部門應(yīng)加強(qiáng)民主科學(xué)決策，依法履行職責(zé)，文明行政執(zhí)法，改善政務(wù)服務(wù)，從源頭上預(yù)防和減少社會(huì)矛盾和糾紛。應(yīng)體現(xiàn)“權(quán)責(zé)對(duì)等”精神，坐實(shí)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，細(xì)化責(zé)任清單，分清領(lǐng)導(dǎo)班子集體責(zé)任，主要負(fù)責(zé)人、直接主管負(fù)責(zé)人和班子其他成員的個(gè)人責(zé)任。重點(diǎn)追責(zé)以下六種失責(zé)情形：因決策失誤、工作失職，損害群眾利益，導(dǎo)致信訪問(wèn)題產(chǎn)生，造成嚴(yán)重后果的；未按照規(guī)定受理、交辦、轉(zhuǎn)送和督辦信訪事項(xiàng)，或者不執(zhí)行信訪事件處理意見(jiàn)，嚴(yán)重?fù)p害信訪群眾合法權(quán)益的；違反群眾紀(jì)律，對(duì)應(yīng)當(dāng)解決的群眾合理合法訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮，或者對(duì)待群眾態(tài)度惡劣、簡(jiǎn)單粗暴，損害黨群關(guān)系，造成嚴(yán)重后果的；對(duì)發(fā)生的集體訪或者信訪負(fù)面輿情處置不力，導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大，造成不良影響的；對(duì)信訪部門提出的改進(jìn)工作、完善政策和給予處分等建議重視不夠、落實(shí)不力，導(dǎo)致問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決的；以及其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的失職失責(zé)情形。②中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，2016年10月8日發(fā)布實(shí)施。

落實(shí)信訪工作責(zé)任制，應(yīng)以《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》作為政策壓力，倒逼各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部真正重視、認(rèn)真對(duì)待信訪工作，依法、及時(shí)、穩(wěn)妥、公正、合理地解決群眾合理信訪訴求。首先是領(lǐng)導(dǎo)帶頭履職盡責(zé)。建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪回訪制度，如在縣鎮(zhèn)兩級(jí)建立干部群眾會(huì)客廳，與群眾面對(duì)面預(yù)約會(huì)談，推動(dòng)解決本地區(qū)、本系統(tǒng)、本部門存在的普遍性、政策性、典型性信訪問(wèn)題。其次是壓實(shí)各級(jí)各層責(zé)任。建立健全分級(jí)分層分則責(zé)任體系，嚴(yán)明責(zé)任、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，以責(zé)任落實(shí)和失職失責(zé)追責(zé)推動(dòng)工作落實(shí)，著力解決一些地方和部門責(zé)任追究失之于寬、失之于軟、失之于松問(wèn)題；全面建立首接首辦責(zé)任制，堅(jiān)持受理辦理評(píng)估考核制度；完善現(xiàn)有綜治信訪維穩(wěn)工作平臺(tái)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)信訪主體責(zé)任交叉不明的事項(xiàng)，協(xié)調(diào)明確責(zé)任，整合治理資源，聯(lián)合聯(lián)手解決。再次是強(qiáng)化掛牌督辦督查。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)每年至少就信訪工作責(zé)任落實(shí)情況組織一次專項(xiàng)督查，并對(duì)督查情況進(jìn)行通報(bào)；信訪職能部門要聚焦信訪辦理過(guò)程中不規(guī)范、不到位、不徹底等問(wèn)題，認(rèn)真履行“完善政策、改進(jìn)工作、責(zé)任追究”的三項(xiàng)建議權(quán)，建立掛牌督辦和包案清案制度；邀請(qǐng)黨員代表、人大代表、政協(xié)委員和新聞媒體全程參與加強(qiáng)督查工作，推動(dòng)信訪個(gè)案和成批問(wèn)題的化解。第四是完善考核評(píng)價(jià)制度。將信訪工作納入社會(huì)綜合治理考評(píng)內(nèi)容，利用綜治政策定期考核各地區(qū)、各部門、各系統(tǒng)信訪工作情況，考核結(jié)果作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的重要參考；改進(jìn)考核辦法，重點(diǎn)考核信訪事項(xiàng)及時(shí)受理率、按期辦結(jié)率和群眾滿意率，推動(dòng)信訪工作變“數(shù)量壓力型”為“質(zhì)量責(zé)任型”。第五是不斷開(kāi)拓創(chuàng)新。根據(jù)形勢(shì)變化和任務(wù)更新積極探索、調(diào)整完善落實(shí)信訪工作責(zé)任、失職追責(zé)的新路徑、新做法，及時(shí)總結(jié)、固化、提升信訪實(shí)踐探索中形成的經(jīng)驗(yàn)做法，積極推廣應(yīng)用，更接地氣、更加妥帖地解決群眾合理訴求，夯實(shí)良性健康的黨群、干群關(guān)系基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)筑陽(yáng)光信訪

“陽(yáng)光信訪”是信訪工作理念和方法手段革命性變革。順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代潮流，建立健全并依托網(wǎng)上信訪平臺(tái)，“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”，是打造與時(shí)代發(fā)展相契合的“陽(yáng)光信訪”模式的關(guān)鍵一環(huán)，是提高信訪辦理效率的必由之路。③參見(jiàn)前引⑨，王劍華文。根據(jù)“暢通、規(guī)范、公開(kāi)、有效”的原則，國(guó)家信訪局自2013年7月建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)并基本實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享以來(lái)，網(wǎng)上投訴受理得到全面放開(kāi)，公眾來(lái)信來(lái)訪業(yè)務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上辦理，其受理、辦理過(guò)程和處理結(jié)果向社會(huì)全部公開(kāi)，參與權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)直接交給群眾。各地應(yīng)按照“兩級(jí)建設(shè)、五級(jí)應(yīng)用”的要求，進(jìn)一步完善各子系統(tǒng)，真正在全國(guó)范圍實(shí)現(xiàn)“信訪網(wǎng)上投、事項(xiàng)網(wǎng)上辦、結(jié)果網(wǎng)上評(píng)、問(wèn)題網(wǎng)上督、形勢(shì)網(wǎng)上判”的“一網(wǎng)通”功能。在辦理方式上，有效整合所有來(lái)信、來(lái)訪、網(wǎng)訪等訴求渠道，實(shí)行規(guī)范化、精細(xì)化管理，使信訪渠道更加多元暢通；在辦理效率上，變傳統(tǒng)的“群眾跑來(lái)跑去、領(lǐng)導(dǎo)批來(lái)批去、部門踢來(lái)踢去、問(wèn)題還在原地”為“一網(wǎng)辦、一網(wǎng)通、一網(wǎng)督、一網(wǎng)考”，使群眾信訪問(wèn)題解決更加便捷高效；在接受監(jiān)督上，通過(guò)網(wǎng)上“曬”全過(guò)程公開(kāi)信訪事項(xiàng)辦理，使信訪流程更加陽(yáng)光透明；在綜合分析上，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，更加科學(xué)、精準(zhǔn)把脈社情民意，使政府決策服務(wù)更加貼近民心、造福民眾。

信訪工作現(xiàn)代化關(guān)鍵在于推動(dòng)信訪工作從靜態(tài)治理、被動(dòng)治理、末端治理向動(dòng)態(tài)治理、主動(dòng)治理、源頭治理轉(zhuǎn)變，更加廣泛、更大力度地推進(jìn)資源整合、共建共享、深度應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)信訪業(yè)務(wù)全覆蓋、信訪數(shù)據(jù)全錄入、信訪業(yè)務(wù)全流轉(zhuǎn)、信訪數(shù)據(jù)全生成、信訪辦理全公開(kāi)的新常態(tài)。應(yīng)加強(qiáng)信訪大數(shù)據(jù)系統(tǒng)應(yīng)用，通過(guò)教育培訓(xùn)和實(shí)際操練解決干部群眾“不想用”“不會(huì)用”等問(wèn)題，讓群眾足不出戶就能表達(dá)訴求意愿，打開(kāi)電腦就能了解辦理流程，點(diǎn)擊鼠標(biāo)就能進(jìn)行實(shí)景對(duì)話，變“堂前擊鼓”為“網(wǎng)上傳書(shū)”。應(yīng)緊緊圍繞“方便群眾、規(guī)范工作、共享資源、服務(wù)決策”四大功能，建設(shè)網(wǎng)上辦理平臺(tái)、網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)、移動(dòng)服務(wù)平臺(tái)和信訪數(shù)據(jù)中心，將信、訪、網(wǎng)各渠道信訪事項(xiàng)，全部匯合到“網(wǎng)上信訪大廳”，在這個(gè)為民服務(wù)綜合平臺(tái)上，所有信訪事項(xiàng)按照規(guī)定時(shí)限，分類識(shí)別、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、滾動(dòng)跟蹤、有效反饋。責(zé)任單位、辦理過(guò)程、信訪文書(shū)網(wǎng)上公開(kāi)，可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)，為民服務(wù)更加貼心快捷，最大限度方便群眾反映訴求，最大限度了解社情民意，最大限度促進(jìn)問(wèn)題解決。應(yīng)以規(guī)范信訪工作程序?yàn)榍疤幔瑯?gòu)建有效運(yùn)轉(zhuǎn)工作機(jī)制，實(shí)施信訪事項(xiàng)受理辦理流程精細(xì)化管理，對(duì)信訪事項(xiàng)受理辦理的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)流程作出明確規(guī)范，制定完善辦信、接訪、網(wǎng)上信訪、復(fù)查復(fù)核、督查等制度，建立完善首辦責(zé)任制工作標(biāo)準(zhǔn)、工作程序、考核指標(biāo)、倒查機(jī)制。以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，全面推進(jìn)群眾滿意度評(píng)價(jià)工作，對(duì)群眾不滿意的事項(xiàng)，逐案分析、逐案回訪，查找原因、整改落實(shí)，不斷提升信訪工作效能和公信力。

（責(zé)任編輯：鐘婉曼）

*鄧少君，廣東省委政法委處長(zhǎng)，法學(xué)博士；簡(jiǎn)世華，廣東省委政法委副調(diào)研員，軍事學(xué)碩士。