褚松燕

(國(guó)家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100089)

公共管理研究

慈善法的公共價(jià)值倡導(dǎo)及其實(shí)現(xiàn)路徑

褚松燕

(國(guó)家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100089)

2016年第十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)慈善法》作為社會(huì)領(lǐng)域的一部基本法律，打破了將慈善限于道德范疇的傳統(tǒng)認(rèn)知藩籬，銜接了中國(guó)傳統(tǒng)與當(dāng)代對(duì)慈善的價(jià)值理解，成為立足公共利益推動(dòng)社會(huì)資源良性分配和塑造當(dāng)代法治精神的歷史性標(biāo)志。本文認(rèn)為，《慈善法》的十年立法歷程反映了全球化時(shí)代中國(guó)人對(duì)公共利益分層化、分域化實(shí)現(xiàn)的逐步承認(rèn)，以及對(duì)全能主義政府的反思。其意義不只在于為慈善活動(dòng)提供了基本行為指引，更在于提供了將傳統(tǒng)與現(xiàn)代連接起來(lái)的公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑?；诖?，《慈善法》為公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供了更為多樣化的組織載體選擇，并以行為判斷而非動(dòng)機(jī)判斷作為促進(jìn)慈善活動(dòng)常態(tài)化的制度安排邏輯，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于鋪設(shè)慈善的社會(huì)化路徑。但是，由于制度供給不足與利益需求及其實(shí)現(xiàn)途徑多元化要求旺盛之間的矛盾，《慈善法》公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)還需要克服時(shí)間距差和實(shí)踐距差，并考量制度剛性與實(shí)操?gòu)椥灾g的公共價(jià)值沖突治理動(dòng)態(tài)區(qū)間。

慈善法 公共利益 公共價(jià)值 制度 資源配置

《中華人民共和國(guó)慈善法》(以下簡(jiǎn)稱“慈善法”)由十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議于2016年3月16日通過(guò)，自2016年9月1日起施行。在其立法過(guò)程中，學(xué)界、非營(yíng)利組織業(yè)界和立法部門(mén)、政府部門(mén)頻繁互動(dòng)，最終在全國(guó)人大大會(huì)而非全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，使該法在一定意義上成為開(kāi)門(mén)立法的時(shí)代樣本，①?gòu)埦S煒：《慈善法草案誕生記》，《中國(guó)人大》2015年第22期；向治霖：《楊團(tuán)講述開(kāi)門(mén)立法的〈慈善法〉》，《方圓》2016年第6期。也使其成為和民法、刑法等基本法律同等重要的法律。這打破了將慈善限于道德范疇的傳統(tǒng)認(rèn)知藩籬，成為從公共利益視角推動(dòng)社會(huì)資源良性分配和塑造當(dāng)代法治精神的歷史性標(biāo)志。

一、 慈善法的價(jià)值倡導(dǎo)：傳統(tǒng)與當(dāng)代的結(jié)合

我國(guó)自古以來(lái)就有對(duì)惻隱之心的強(qiáng)調(diào)和仁者愛(ài)人的傳統(tǒng)，敬老愛(ài)幼、扶貧幫困、樂(lè)善好施一直被視為美德，但與差序社會(huì)結(jié)構(gòu)和家國(guó)政治相適應(yīng)，慈善也往往指的是上對(duì)下、尊對(duì)卑的關(guān)愛(ài)。及至新中國(guó)成立后，憲法規(guī)定了人人平等的公民的權(quán)利義務(wù)，法律法規(guī)給出了基本的社會(huì)規(guī)范，但傳承數(shù)千年的差序結(jié)構(gòu)慣性和根深蒂固的傳統(tǒng)認(rèn)知并未能隨之生成與共和體制相適應(yīng)的人人平等的慈善觀。經(jīng)由十余年醞釀、討論而于2014年加快立法進(jìn)程的慈善法則從公共價(jià)值視角確認(rèn)了共和國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和與之相關(guān)聯(lián)的公共利益的共識(shí)性轉(zhuǎn)變。

(一) 公共利益認(rèn)知的共識(shí)性轉(zhuǎn)變

“在社會(huì)生活中，具有各種不同的共同利益”，②王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京：北京大學(xué)出版社，1995年，第62頁(yè)。某一社會(huì)全體成員的共同利益作為社會(huì)利益就等同于該社會(huì)的公共利益。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)廣為接受的“公共利益”是由國(guó)家代表和實(shí)現(xiàn)的涉及全體社會(huì)成員的利益，如果個(gè)人、家族或者某個(gè)非官方組織開(kāi)展?jié)е惖男袆?dòng)，就難免有“市恩”的嫌疑。因此，在人們的傳統(tǒng)認(rèn)知中，公共利益具有至上性和代表的唯一性，換言之，只有國(guó)家的外化形式——政府是公共利益的表達(dá)、提取、實(shí)踐、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的唯一或壟斷主體，具有公共利益代表者的正當(dāng)性，其他組織僅具有表達(dá)和代表某個(gè)群體或某個(gè)領(lǐng)域共同利益的正當(dāng)性。當(dāng)這些共同利益遭遇公共利益的時(shí)候，需要無(wú)條件服從于公共利益。這種對(duì)公共利益的傳統(tǒng)理解在西方世界也長(zhǎng)期存在，從16世紀(jì)開(kāi)始出現(xiàn)在許多西方政治家、思想家的著作中的“公共福利”(common weal)概念*郭方：《英國(guó)近代國(guó)家的形成》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2007年，第10頁(yè)，轉(zhuǎn)引自張康之、張乾友：《考察公共利益發(fā)生的歷史》，《江海學(xué)刊》2009年第2期。到代議制政府正當(dāng)性的確立，使公共利益在西方通過(guò)代議制民主與政府聯(lián)系起來(lái)，政府也由此成為公共利益的唯一代表者。

但是“二戰(zhàn)”以后特別是20世紀(jì)70年代末以后，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于“公共利益”的傳統(tǒng)理解開(kāi)始讓位于新的理解，即政府不是公共利益的唯一代表者和維護(hù)者，不同領(lǐng)域不同事務(wù)中涉及不特定多數(shù)人利益的組織都是公共利益的代表者和維護(hù)者。此后的新公共服務(wù)理論和治理理論等也都強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體相較于政府組織對(duì)不特定多數(shù)人公共利益予以代表和維護(hù)的正當(dāng)性。2003年，特別是2009年以來(lái)近鄰日本提出“新公共性”以期在政府之外形成“互助和有活力的日本社會(huì)”*田毅鵬：《東亞“新公共性”的構(gòu)建及其限制》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第6期；俞祖成：《戰(zhàn)后日本公共性的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2011年第12期。的系列舉措，都是這種對(duì)公共利益理解重大轉(zhuǎn)向的標(biāo)志。因此，正如陳慶云教授等指出的，當(dāng)今社會(huì)公共利益具有社會(huì)分享性已經(jīng)成為一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，“不僅存在不同層次和不同領(lǐng)域的公共利益，而且還存在著完全自愿性分享，以及包含著自愿性分享和強(qiáng)制性分享并存等多種形式的公共利益”。*陳慶云、鄞益奮、曾軍榮：《論公共管理中的公共利益》，《中國(guó)行政管理》2005年第7期。也正因?yàn)槿绱?，公共利益往往要求其代表者、行使者和維護(hù)者具有非營(yíng)利性。除了政府之外，以不特定多數(shù)人特定領(lǐng)域共同利益為追求的各種非營(yíng)利組織也逐漸被視為分層化和分域化公共利益的載體。

公共利益具有社會(huì)分享性這一客觀現(xiàn)實(shí)在我國(guó)也是隨著改革和開(kāi)放程度的逐漸加深而被人們認(rèn)識(shí)到的。例如，在20世紀(jì)80年代，社會(huì)團(tuán)體一詞囊括了如今人們所熟悉的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位(社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu))和基金會(huì)，而今天，人們已經(jīng)很容易辨析出社會(huì)團(tuán)體首先是以成員為基礎(chǔ)的互益性組織，而民辦非企業(yè)單位(社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu))和基金會(huì)則是以不特定多數(shù)人為服務(wù)對(duì)象的非營(yíng)利組織。正如《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)慈善法(草案)〉的說(shuō)明》所指出的，“只要有利于社會(huì)公共利益的活動(dòng)都屬于慈善”。慈善法的通過(guò)意味著國(guó)家從法律層面告別了對(duì)公共利益的傳統(tǒng)認(rèn)知，對(duì)公共利益分層化和分域化予以承認(rèn)，體現(xiàn)了與時(shí)代相符和與經(jīng)歷變遷的社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的新共識(shí)的達(dá)成。從這個(gè)意義上說(shuō)，慈善法通過(guò)確認(rèn)慈善公益領(lǐng)域公共利益社會(huì)分享性，將我國(guó)傳統(tǒng)的扶危濟(jì)困美德與當(dāng)代社會(huì)主義核心價(jià)值觀連接起來(lái)，是立法上的一小步，卻是中國(guó)歷史長(zhǎng)河中凝聚公共利益社會(huì)共識(shí)的一大步。

(二) 政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間新型關(guān)系呈現(xiàn)：推動(dòng)公共資源良性配置

人們對(duì)公共利益的共識(shí)性轉(zhuǎn)變是與一個(gè)時(shí)代的社會(huì)結(jié)構(gòu)緊密聯(lián)系在一起的。經(jīng)由三十多年的改革開(kāi)放，中國(guó)已經(jīng)告別全能主義國(guó)家*鄒讜著：《二十世紀(jì)中國(guó)政治——從宏觀歷史與微觀行動(dòng)的角度看》，香港：牛津大學(xué)出版社，1994年，第69～71頁(yè)。和與之相適應(yīng)的總體性社會(huì)。*孫立平、李強(qiáng)、沈原：《社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：中近期的趨勢(shì)與問(wèn)題》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第5期。目前，政府不斷宣示有限政府、責(zé)任政府，與已經(jīng)成型的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和正在嶄露頭角的社會(huì)領(lǐng)域中的各種非營(yíng)利組織構(gòu)成了人們私密生活之外的政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大公共生活空間。今天，“社會(huì)組織”這個(gè)人們耳熟能詳?shù)母拍钆c政府組織、市場(chǎng)組織相對(duì)應(yīng)，成為便于人們認(rèn)識(shí)世界從而更好地處理公共事務(wù)的領(lǐng)域劃分方式。不同的領(lǐng)域遵循著不同的邏輯，在領(lǐng)域界分的基礎(chǔ)上，各種解決問(wèn)題導(dǎo)向的合作、協(xié)作開(kāi)始出現(xiàn)，因此，兩條路徑上的改革在當(dāng)下的中國(guó)同時(shí)進(jìn)行。一條路徑是理清不同領(lǐng)域之間的職能和邏輯邊界，正在推進(jìn)中的簡(jiǎn)政放權(quán)和權(quán)責(zé)清單旨在理清政府的職能邊界，正在進(jìn)行中的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和群團(tuán)組織改革旨在理清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的邊界；另一條路徑則是在理清政府、市場(chǎng)和社會(huì)邊界基礎(chǔ)之上展開(kāi)三個(gè)領(lǐng)域的合作，正在實(shí)施中的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP示范項(xiàng)目等都是在探索政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量之間的多樣化協(xié)作模式。這兩條路徑的探索一方面承認(rèn)了現(xiàn)實(shí)中政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人私密領(lǐng)域之間存在著重疊區(qū)域，例如行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)就處于社會(huì)和市場(chǎng)領(lǐng)域之中，人民團(tuán)體群團(tuán)組織處于政治和社會(huì)領(lǐng)域重疊之中，宏觀調(diào)控和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)則處于政府、市場(chǎng)和社會(huì)重疊之中；另一方面在檢視這些重疊領(lǐng)域的基礎(chǔ)之上來(lái)確認(rèn)公共利益共識(shí)區(qū)域并予以放大，引導(dǎo)公共資源的良性配置。檢視的關(guān)鍵是重疊區(qū)域所涉利益的邊界以及在界分利益之上所形成的共同利益，進(jìn)而判斷這種共同利益是否屬于分層化、分域化的公共利益。其中，共同利益邊界相對(duì)清晰，主要是以成員資格為基礎(chǔ)的；而公共利益邊界則是開(kāi)放的，即面向不特定多數(shù)人。

慈善法第五條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和支持自然人、法人和其他組織踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德，依法開(kāi)展慈善活動(dòng)?！贝壬品ㄍㄟ^(guò)檢視分層化、分域化公共利益，在符合慈善法所確認(rèn)的慈善活動(dòng)領(lǐng)域，引領(lǐng)資金、行動(dòng)和意愿流向，這既與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中促人向善的嵌入性生存相呼應(yīng)，也與以互助來(lái)凝聚共識(shí)的共同體需求相契合，更能夠藉此使社會(huì)資源和社會(huì)力量按照自己的意愿在慈善法所確認(rèn)的不同領(lǐng)域中進(jìn)行整合，以相關(guān)法律責(zé)任條款約束馬太效應(yīng)，提升整個(gè)社會(huì)的福利水平。從這個(gè)意義上說(shuō)，通過(guò)檢視和確認(rèn)公共利益，慈善法不僅對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行倡導(dǎo)性宣示，而且引導(dǎo)公共資源的良性配置，促使政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間共生共治新型關(guān)系的形成。

(三) 重構(gòu)公共生活：公民共同體的塑造

法律是通過(guò)對(duì)人的行為指引和約束而整合社會(huì)共識(shí)和社會(huì)秩序的。對(duì)扶危濟(jì)困等傳統(tǒng)美德予以制度化確認(rèn)的同時(shí)，慈善法在借鑒國(guó)外慈善公益立法的基礎(chǔ)上拓展了慈善的內(nèi)涵，將科教文衛(wèi)體、環(huán)保和其他公益活動(dòng)均納入慈善法范疇，這不僅體現(xiàn)出對(duì)具有傳承性和拓展性的公共價(jià)值的倡導(dǎo)和引領(lǐng)，而且通過(guò)慈善活動(dòng)對(duì)橫向社會(huì)關(guān)系的發(fā)展予以鼓勵(lì)，這是對(duì)縱向社會(huì)關(guān)系也即權(quán)力關(guān)系過(guò)于發(fā)達(dá)的一種中和或矯正，也是對(duì)已經(jīng)迥異于差序社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代公共生活進(jìn)行重構(gòu)的重大舉措，有利于塑造負(fù)責(zé)任的公民共同體。

當(dāng)前的中國(guó)處于復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)疊加時(shí)期，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的加速擴(kuò)張、人口的快速頻繁流動(dòng)已經(jīng)使中國(guó)進(jìn)入陌生人社會(huì)，社會(huì)信任鏈條因社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)的碎片化而斷裂。強(qiáng)調(diào)人對(duì)社會(huì)關(guān)系的嵌入性的傳統(tǒng)熟人社會(huì)空間已經(jīng)不能約束陌生人社會(huì)的行為，在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三分的公共空間格局下，如何形成社會(huì)互助形態(tài)、克服社會(huì)資本的異化、重構(gòu)社會(huì)信任關(guān)系，就成為全體社會(huì)成員面臨的共同挑戰(zhàn)。換言之，在個(gè)人權(quán)利日益彰顯的情況下構(gòu)建陌生人之間的相互責(zé)任，僅靠政府的倡導(dǎo)和宣傳是不夠的，還需要更多的制度化舉措。慈善法鼓勵(lì)“以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式”自愿開(kāi)展的相關(guān)公益活動(dòng)，并為慈善組織的成立、運(yùn)行提供了明確的法律指引，有助于人們?cè)诠珯?quán)力之外通過(guò)同情心、同理心的共鳴而結(jié)成多樣化的互助形式，通過(guò)社會(huì)資源在社會(huì)領(lǐng)域的再分配來(lái)逐漸涵養(yǎng)社會(huì)資本。而對(duì)慈善法施行過(guò)程中監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)和法律責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定也使慈善活動(dòng)不至于泛化，使慈善資源不至于被濫用。從宏觀上說(shuō)，慈善法對(duì)慈善組織和慈善行為的規(guī)范構(gòu)成了國(guó)家治理體系的組成部分，通過(guò)慈善這個(gè)最易產(chǎn)生共鳴的領(lǐng)域激活社會(huì)中沉淀的資源，撬動(dòng)人與人之間相互責(zé)任的構(gòu)建，形成公民參與網(wǎng)絡(luò)，重構(gòu)公共生活，進(jìn)而再造社會(huì)信任鏈條。假以時(shí)日，公民性就逐漸塑造起來(lái)，形成與社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的公共生活和公共精神，進(jìn)而黏合成公民共同體。

二、 慈善法公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑

既然承認(rèn)了公共利益的分層化和分域化，那么，公共利益在不同層次和不同領(lǐng)域所體現(xiàn)的多樣化、復(fù)合化的公共價(jià)值就需要有載體、渠道來(lái)予以體現(xiàn)，慈善法從載體形態(tài)、組織行為、促進(jìn)保障和監(jiān)管等方面對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行了制度化設(shè)計(jì)，為公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)初步提供了路徑。

(一) 公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的載體更趨廣泛

在不同的情境下與分層化、分域化的公共利益聯(lián)系在一起，公共價(jià)值本身就是一個(gè)相互銜接、相互沖突、相互融合的價(jià)值的集合，需要多種多樣的組織載體通過(guò)多種多樣的渠道來(lái)進(jìn)行表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。在傳統(tǒng)的黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位承擔(dān)公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)載體的同時(shí)，改革開(kāi)放以來(lái)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的企業(yè)也已經(jīng)成為一些公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的載體。但經(jīng)由三十多年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而在社會(huì)領(lǐng)域沉淀下來(lái)的資金、時(shí)間、專業(yè)技能和多樣化的利益需求之間的供求匹配度，更需要在傳統(tǒng)公共部門(mén)和企業(yè)之外由使命更為明確和運(yùn)行更為貼近社會(huì)大眾的組織載體來(lái)對(duì)相關(guān)社會(huì)資源進(jìn)行整合，公共部門(mén)之外的非營(yíng)利性組織就成為這樣的組織載體。盡管非營(yíng)利組織在既有的雙重管理格局下在數(shù)量上也呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，到2016年6月底，全國(guó)在民政部門(mén)登記的非營(yíng)利組織已經(jīng)超過(guò)67萬(wàn)個(gè)，*數(shù)據(jù)來(lái)源：民政部社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)(2016年第2季度)，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2016002/20160208041035.html。但其中以成員資格為基礎(chǔ)的社會(huì)團(tuán)體有32.9萬(wàn)個(gè)，僅占49.1%。盡管也有大量的社會(huì)團(tuán)體從事公益性活動(dòng)，但其首先是以成員的共同利益為追求的互益性組織，公益性是其互益性活動(dòng)的外溢。*關(guān)于這一點(diǎn)，筆者曾在《關(guān)于互益性社團(tuán)的“公益效應(yīng)”分析》(載《天津社會(huì)科學(xué)》2003年第5期)一文中進(jìn)行過(guò)分析。基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位(社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu))盡管面向不特定多數(shù)人提供服務(wù)，但在以往的實(shí)踐中，也和社會(huì)團(tuán)體一樣需要經(jīng)由公益資格認(rèn)證，才能獲得其分域化公共利益實(shí)現(xiàn)者地位的確認(rèn)。慈善法規(guī)定“慈善組織可以采取基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式”，這首先意味著在法定慈善活動(dòng)領(lǐng)域?yàn)榉钟蚧怖娴膶?shí)現(xiàn)提供了多種組織載體的選擇，除基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之外，為未來(lái)可能出現(xiàn)的諸如社會(huì)企業(yè)等組織形式預(yù)留了接口。其次，慈善法規(guī)定，“設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)申請(qǐng)登記”，意味著從事慈善活動(dòng)的組織擺脫了以往的雙重管理體制，有了一個(gè)合法配置選擇。慈善組織可以以利益為紐帶，直接到民政部門(mén)登記慈善組織形態(tài)，將由利益紐帶連接起來(lái)的組織使命轉(zhuǎn)化為參與行動(dòng)；既有的非營(yíng)利組織則仍然需要遵循申請(qǐng)認(rèn)定程序，形成了制度銜接。

在一定意義上，慈善法完善了公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)載體的組織學(xué)光譜，以利益的公共性強(qiáng)弱為兩端：光譜的一端是公共性最強(qiáng)的，在邏輯上被視為最廣泛的公共利益代表者——政府——通過(guò)以強(qiáng)制力為后盾的公共權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益，緊隨其后的是大量的分域化、分層化公共利益的代表者——包括慈善組織在內(nèi)的公益組織——以服務(wù)和橫向社會(huì)網(wǎng)絡(luò)連接來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益，再后是以成員需求為導(dǎo)向的非營(yíng)利的互益/共益組織，再后是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的企業(yè)；光譜的另一端是公共性最弱的，由個(gè)體利益代表者——個(gè)人——通過(guò)平等交換來(lái)實(shí)現(xiàn)其各自的利益。大量處于光譜兩端之間的非營(yíng)利組織和有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)一起，為公共價(jià)值的呈現(xiàn)提供了組織載體選擇，同時(shí)也將為一個(gè)健康活潑的社會(huì)公共空間的成長(zhǎng)提供平臺(tái)。為此，我們有理由期待未來(lái)幾十年社會(huì)領(lǐng)域和公共空間的蓬勃發(fā)展。

(二) 以行為判斷為基礎(chǔ)有利于慈善常態(tài)化

在我國(guó)既有的慈善活動(dòng)中，作為主要內(nèi)容的扶危濟(jì)困往往與誠(chéng)心正意的道德追求相聯(lián)系，因此，人們的慈善行為往往受到動(dòng)機(jī)審視，對(duì)慈善行為的衡量和規(guī)范也往往與人們的動(dòng)機(jī)追問(wèn)聯(lián)系在一起，于是就形成了現(xiàn)實(shí)中大量的行政攤派性捐贈(zèng)、強(qiáng)制要求企業(yè)和名人捐贈(zèng)等現(xiàn)象，從而使慈善離普通人越來(lái)越遠(yuǎn)，慈善往往被認(rèn)為是“慈善家”的事。而相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，在我國(guó)既有的社會(huì)捐贈(zèng)中，企業(yè)捐贈(zèng)占比一直居高不下。以2014年為例，企業(yè)捐贈(zèng)金額占社會(huì)捐贈(zèng)總額1042.26億元的近7成，而個(gè)人捐贈(zèng)占比約為11.1%，且已連續(xù)3年下降。*中民慈善捐助信息中心：《2014年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》，中民慈善信息中心官網(wǎng)http://www.zmcs.org.cn/pic/7800.jhtml，最后檢索日期：2016年9月1日。這在一定意義上形成了慈善行為的高門(mén)檻，不利于打破我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)漸趨僵化的趨勢(shì)，更不利于“人人皆慈善”、“人人皆可慈善”的社會(huì)和諧和社會(huì)向善精神的培育。而在經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的美國(guó)，經(jīng)由20世紀(jì)初以來(lái)的制度調(diào)試和細(xì)致可行的制度引導(dǎo)與流程設(shè)計(jì)，普通公眾的捐贈(zèng)行為已經(jīng)滲透到日常生活中，個(gè)人捐贈(zèng)在社會(huì)捐贈(zèng)中一直超過(guò)70%的份額，2014年，個(gè)人捐贈(zèng)占社會(huì)捐贈(zèng)總額3583.8億美元的72%，而企業(yè)捐贈(zèng)僅占社會(huì)捐贈(zèng)總額的5%。*Giving USA Foundation and and The Giving Institute, Giving USA 2015: The Annual Report on Philanthropy for the Year 2014 (Highlights),2015:1.對(duì)于美國(guó)企業(yè)捐贈(zèng)比例低的原因，筆者曾經(jīng)于2010年1月詢問(wèn)過(guò)編寫(xiě)Giving USA 2015的印第安納大學(xué)慈善研究中心(現(xiàn)莉莉慈善學(xué)院)的研究人員，他們認(rèn)為原因有二：一是企業(yè)可以以其他方式從事慈善，如將相關(guān)活動(dòng)所需費(fèi)用攤?cè)肫髽I(yè)成本；二是企業(yè)從業(yè)人員更傾向于以個(gè)人名義而非企業(yè)名義捐贈(zèng)從而享受個(gè)人的稅收優(yōu)惠。

慈善法明確其所規(guī)范的是慈善活動(dòng)以及慈善活動(dòng)“應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿、誠(chéng)信、非營(yíng)利的原則”，恰恰宣示了以行為為判斷依據(jù)而舍棄對(duì)慈善動(dòng)機(jī)的審視和與之相關(guān)聯(lián)的社會(huì)道德審判，也宣示了該法所肩負(fù)的一個(gè)重要的使命，就是通過(guò)把慈善活動(dòng)擴(kuò)大到更為廣泛的公共領(lǐng)域來(lái)潛移默化地改變?nèi)藗儗?duì)慈善的動(dòng)機(jī)審視慣性，轉(zhuǎn)而鼓勵(lì)社會(huì)上形成“非以善小而不為”的日常化慈善行為。換言之，扶危濟(jì)困只是慈善活動(dòng)很小的一個(gè)組成部分，在當(dāng)前實(shí)現(xiàn)我國(guó)全面建成小康社會(huì)階段性目標(biāo)的過(guò)程中會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)成為不少慈善活動(dòng)的主要內(nèi)容，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，通過(guò)慈善組織這些開(kāi)展慈善活動(dòng)的重要抓手來(lái)推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域資源扶危濟(jì)困的日常化，無(wú)疑是改變向大企業(yè)勸捐的慈善“吃大戶”格局的第一步，也可以籍此逐漸引導(dǎo)形成“人人皆慈善”、“人人皆可慈善”的格局，使社會(huì)公眾以平和的心態(tài)來(lái)對(duì)待慈善組織的募捐和志愿活動(dòng)，進(jìn)而形成日常慈善活動(dòng)習(xí)慣。

(三) 以對(duì)慈善組織的行為約束鋪設(shè)慈善社會(huì)化路徑

盡管慈善法規(guī)定“捐贈(zèng)人可以通過(guò)慈善組織捐贈(zèng)，也可以直接向受益人捐贈(zèng)”，但組織化的行為對(duì)社會(huì)的影響更大，慈善法對(duì)于慈善組織的行為約束顯然是一個(gè)重點(diǎn)。慈善法對(duì)慈善組織的設(shè)立、內(nèi)部管理、慈善募捐、慈善信托、慈善財(cái)產(chǎn)管理、慈善服務(wù)、信息公開(kāi)等行為規(guī)范以及相關(guān)法律責(zé)任等作了較為全面的框架性規(guī)定，鋪設(shè)了慈善組織從產(chǎn)生到運(yùn)行的行為規(guī)范道路，有利于推動(dòng)慈善組織在健康成長(zhǎng)的同時(shí)踐行其慈善宗旨，因而也在既有的黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位組織和接受捐助資源之外，承認(rèn)和鼓勵(lì)慈善社會(huì)資源不通過(guò)公共部門(mén)而自行在社會(huì)領(lǐng)域整合使用的社會(huì)化路徑。盡管以往包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)也都可以接受社會(huì)捐助資源，但如果未經(jīng)公益地位認(rèn)定，往往缺乏社會(huì)公信力，而慈善法專門(mén)提出的慈善組織則經(jīng)由法定程序賦予慈善標(biāo)識(shí)，只要法無(wú)禁止，就可以大膽探索更為多樣化的資源整合路徑，為社會(huì)資源在慈善領(lǐng)域的流轉(zhuǎn)和社會(huì)公眾的慈善活動(dòng)提供更多的選項(xiàng)。慈善法的宣傳也將使社會(huì)公眾加深對(duì)慈善組織的認(rèn)知，而慈善組織為了自身的生存和組織宗旨的實(shí)現(xiàn)，也會(huì)以其活動(dòng)更多地在社會(huì)領(lǐng)域打通和形成以橫向社會(huì)紐帶為連接的組織網(wǎng)絡(luò)。這將使慈善組織的行為具有更大的正向外部性，由此形成橫向社會(huì)關(guān)系的強(qiáng)化，激活慈善社會(huì)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)密碼，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)傳遞信息、信任和慈善常識(shí)，反過(guò)來(lái)強(qiáng)化慈善組織在社會(huì)公眾心中的社會(huì)主體地位認(rèn)知，由此在慈善領(lǐng)域形成活潑的社會(huì)空間，進(jìn)而攪動(dòng)整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域橫向利益連接的一池春水，使社會(huì)資本逐漸增強(qiáng)。

三、 慈善法公共價(jià)值倡導(dǎo)及其實(shí)現(xiàn)的制約要素

盡管慈善法的通過(guò)和實(shí)施是一個(gè)重大的標(biāo)志性事件，盡管民政部門(mén)也抓緊時(shí)間在慈善法實(shí)施之前出臺(tái)了《慈善組織認(rèn)定辦法》、《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》、《公開(kāi)募捐平臺(tái)服務(wù)管理辦法》、《關(guān)于慈善組織登記等有關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列配套措施，但是，制度供給不足與利益需求及其實(shí)現(xiàn)途徑多元化要求旺盛之間的矛盾仍然是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的主要矛盾，這在慈善領(lǐng)域中也顯露無(wú)疑。這個(gè)主要矛盾構(gòu)成了慈善法公共價(jià)值倡導(dǎo)及其實(shí)現(xiàn)諸多制約要素的基礎(chǔ)。同時(shí)，需要指出的是，慈善法僅僅是從制度設(shè)計(jì)上撬動(dòng)多重公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)和社會(huì)資源在社會(huì)領(lǐng)域流動(dòng)的起始性一步，但并非是社會(huì)資源自然隨之流動(dòng)和社會(huì)資本自然隨之累積的集大成性的制度規(guī)范。換言之，公共價(jià)值的倡導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)在制度集合中尚沒(méi)有窮盡性選項(xiàng)，在這個(gè)意義上，慈善法只是一個(gè)新的開(kāi)始，還面臨著一些需要制度制定者、實(shí)務(wù)界、學(xué)術(shù)界和社會(huì)公眾共同去克服的制約因素。

(一) 公共價(jià)值的倡導(dǎo)與實(shí)現(xiàn)之間的雙重距差需要克服

慈善法所要倡導(dǎo)的是與分層化、分域化公共利益相契合的多元公共價(jià)值并存輝映，以形成社會(huì)資源自發(fā)配置，但這個(gè)目標(biāo)與社會(huì)自愿自發(fā)配置在現(xiàn)實(shí)中的落地生根、發(fā)展壯大之間存在著雙重距差——時(shí)間距差和實(shí)踐距差。

時(shí)間距差與一定時(shí)間段內(nèi)制度的配套性相關(guān)。慈善法從2016年3月16日通過(guò)到2016年9月1日起施行，制度配套時(shí)間僅有170天。在這段時(shí)間，一方面，政府的表態(tài)、媒體的慈善法相關(guān)宣傳和學(xué)界的各種解讀相互配合，大大提高了慈善法的社會(huì)認(rèn)知度；另一方面，民政部等有關(guān)部門(mén)加緊出臺(tái)了幾個(gè)重要的配套文件以及對(duì)慈善法第30條的解讀等，應(yīng)該說(shuō)，基本上初步形成了使慈善法得以實(shí)施的操作性制度環(huán)境。但是，由于所涉及的社會(huì)領(lǐng)域非常廣泛，慈善法要想在實(shí)施中取得使相互之間并不完全一致的公共價(jià)值得到倡導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)的效果，還需要有民政部門(mén)之外的相關(guān)部門(mén)的更多、更為流暢的配套性制度銜接。例如稅收優(yōu)惠實(shí)操性落實(shí)的問(wèn)題。慈善活動(dòng)中的慈善組織和捐贈(zèng)者都依法享有稅收優(yōu)惠，《慈善法》第79條規(guī)定“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”，但直到目前還沒(méi)有相關(guān)稅收法律方面的修訂，更沒(méi)有專門(mén)調(diào)整慈善組織稅收優(yōu)惠問(wèn)題的具體法律條文出臺(tái)，慈善組織在實(shí)操中還需要根據(jù)《關(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)稅[2014]13號(hào))的要求申請(qǐng)免稅資格認(rèn)定。換言之，成為慈善組織并不直接等同于獲得免稅資格。這就使得慈善組織和其他非營(yíng)利組織一樣仍然需要走免稅資格認(rèn)定流程，這不僅會(huì)使人產(chǎn)生慈善組織和其他非營(yíng)利組織沒(méi)有什么差別的體認(rèn)，而且無(wú)疑會(huì)給慈善組織享受稅收優(yōu)惠增加時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本。如果慈善活動(dòng)所需要的配套性制度在一定時(shí)間內(nèi)滿足不了慈善組織和慈善活動(dòng)所涉主體的需求，不僅會(huì)使慈善法的權(quán)威性打折扣，而且會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)慈善組織和政府部門(mén)的雙重不信任，對(duì)慈善活動(dòng)起到負(fù)激勵(lì)的作用。

實(shí)踐距差指的是制度文本目標(biāo)與其實(shí)現(xiàn)之間的距差。原則性的制度文本目標(biāo)需要環(huán)環(huán)相扣的更為細(xì)節(jié)化、精細(xì)化的程序和流程來(lái)支撐，才能在現(xiàn)實(shí)中得到不被扭曲的執(zhí)行或者不至被自由裁量權(quán)消解。不可否認(rèn)的是，任何一項(xiàng)制度，其文本目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)實(shí)施之間都不可避免會(huì)有距離，但這個(gè)距離是否能夠縮小以及縮小多少，更多地依賴于制度文本目標(biāo)指引下具體程序和流程的細(xì)化和優(yōu)化。我國(guó)既有制度框架的原則性以及制度執(zhí)行過(guò)程中自由裁量權(quán)幅度不定的特點(diǎn)已經(jīng)造就了既有制度對(duì)多元化利益疏導(dǎo)和引導(dǎo)的有限性，如果慈善法不能對(duì)相關(guān)的執(zhí)行程序和流程進(jìn)行優(yōu)化，那么，慈善法立法目的的實(shí)現(xiàn)就會(huì)存在困難。仍以稅收優(yōu)惠為例，正如有學(xué)者抨擊的，既有慈善稅收優(yōu)惠立法存在著窄(口徑)、低(強(qiáng)度)、舊(標(biāo)準(zhǔn))、繁(流程)、苛(要求)等嚴(yán)重弊端，亟須得到修正。*李響：《論我國(guó)慈善激勵(lì)機(jī)制的立法缺失及其完善》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期。對(duì)于捐贈(zèng)者來(lái)說(shuō)，慈善法規(guī)定“企業(yè)慈善捐贈(zèng)支出超過(guò)法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除”。這使企業(yè)捐贈(zèng)具有更大的動(dòng)力。而自然人捐贈(zèng)依法享受稅收優(yōu)惠盡管在個(gè)人所得稅法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法和慈善法中都得到申明，但還一直存在著兩大類問(wèn)題亟需便民化流程來(lái)落實(shí)：一是個(gè)人捐贈(zèng)所得收入部分的限額扣除、全額扣除基數(shù)和周期問(wèn)題。由于我國(guó)個(gè)人所得稅采取的是“支付所得的單位或者個(gè)人為扣繳義務(wù)人”，這使得捐贈(zèng)人的稅收優(yōu)惠可能不能以其捐贈(zèng)當(dāng)月個(gè)人所得為基數(shù)來(lái)享受稅收優(yōu)惠，且個(gè)人所得稅扣繳義務(wù)人在為所得人辦理稅收優(yōu)惠還一直缺乏明確的可遵循的流程，由此導(dǎo)致個(gè)人享受捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠周期拉長(zhǎng)。二是個(gè)人有價(jià)證券、房產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、虛擬貨幣等形式的捐贈(zèng)在享受稅收優(yōu)惠的時(shí)候所遵循的流程尚不明確。這兩方面程序和流程的不明確在一定意義上降低了個(gè)體捐贈(zèng)者的捐贈(zèng)意愿，使慈善法難以發(fā)揮對(duì)普通捐贈(zèng)人的正向制度激勵(lì)。

(二) 在制度剛性與實(shí)操?gòu)椥灾g需要考量公共價(jià)值沖突治理動(dòng)態(tài)區(qū)間

如果說(shuō)雙重距差的克服重點(diǎn)是在制度安排層面的話，那么，慈善活動(dòng)中的公共價(jià)值沖突治理則更多體現(xiàn)在制度執(zhí)行層面。慈善法和其他法律一樣，在底線方面體現(xiàn)制度剛性的同時(shí)，考慮到現(xiàn)實(shí)中千變?nèi)f化、千差萬(wàn)別的具體情況，也給監(jiān)管部門(mén)以自由裁量權(quán)去處理和協(xié)調(diào)慈善活動(dòng)中不同主體之間的矛盾，同時(shí)也使同業(yè)監(jiān)督在政府監(jiān)管之外發(fā)揮作用，這實(shí)際上是在制度剛性和實(shí)操?gòu)椥灾g保持一定張力和適度平衡，使法律的原則性和靈活性之間有良好的銜接。在現(xiàn)實(shí)中，不同的慈善組織宗旨不同，切入公共利益服務(wù)的視角不同，即便是宗旨與公共利益服務(wù)視角相同或相近，也會(huì)在運(yùn)營(yíng)中存在著因公共價(jià)值排序不同而存在的差異。這些差異一方面為慈善組織之間的合作提供了可能，另一方面也為慈善組織之間的競(jìng)爭(zhēng)和沖突提供了空間。如果把慈善領(lǐng)域看作一個(gè)市場(chǎng)，那么，適度的競(jìng)爭(zhēng)有益于促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。需要注意的是，慈善領(lǐng)域中的競(jìng)爭(zhēng)表面上看是對(duì)社會(huì)慈善資源的競(jìng)爭(zhēng)，而深層次是對(duì)基于公共價(jià)值排序的社會(huì)認(rèn)同的競(jìng)爭(zhēng)。例如，同樣是以幫扶女性打工者為宗旨的慈善組織，但因?qū)π詣e平等這一公共價(jià)值理解的不同，可能會(huì)采取側(cè)重于兩性差異的幫扶和側(cè)重于機(jī)會(huì)平等的幫扶等不同措施，他們會(huì)在爭(zhēng)取社會(huì)資源的時(shí)候引起相同價(jià)值認(rèn)同者的關(guān)注與支持，形成資源和社會(huì)認(rèn)同的競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)是正常的，但需要預(yù)防和警惕的是不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，而這就需要政府、同業(yè)組織和社會(huì)公眾在對(duì)諸如平等、自由、公平、正義等公共價(jià)值的理解和排序有沖突的時(shí)候，抱著寬容之心，對(duì)與之相關(guān)的社會(huì)資源流動(dòng)能夠采取共同參與、共同處理、相互溝通、共同受益的姿態(tài)來(lái)對(duì)待，使深層次的公共價(jià)值沖突約束在某種均可接受的范圍內(nèi)。這將不僅是制度彈性之所在，也將是社會(huì)心理成熟之所在。

綜上，慈善法掀開(kāi)了中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的新篇章，但還只是新篇章的開(kāi)始。未來(lái)的每一步，考驗(yàn)的不僅僅是政府、社會(huì)公眾對(duì)制度的理解與執(zhí)行，而且是政府和社會(huì)公眾在公共價(jià)值及其排序存在矛盾甚至沖突的情況下如何寬容、寬和地為彼此保留活動(dòng)空間。換言之，慈善事業(yè)新篇章的書(shū)寫(xiě)需要政府、慈善組織和社會(huì)公眾的共同努力，在制度層面用實(shí)操性的程序、流程和細(xì)節(jié)形成促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展緊密相扣的每個(gè)環(huán)節(jié)，也更需要政府、慈善組織和社會(huì)公眾從公共利益視角去更為寬容地看待秉持不同公共價(jià)值的慈善活動(dòng)主體間的和諧相處。

[責(zé)任編輯 劉 慧]

Understanding the Charity Law: The Shaping of Public Value and Its Path

CHU Song-yan

(DepartmentofPoliticsEducation,ChineseAcademyofGovernance,Beijing100089,China)

As a basic law in society sphere, The Charity Law passed by the 4thConference of the National People’s Congress in 2016 has become a symbol of mobilizing benign allocation of social resources and shaping the rule-of-law spirit by delimiting the Chinese traditional cognition of classifying charity into the category of virtue. The ten-year legislation reflects the changing meaning of public interest and the reflection of totalitarianism. Therefore the significance of the Charity Law is not only a basic guideline for charitable activities, but also an advocacy of public value connecting tradition and the contemporary age. Based on this, the Charity Law offers diversified organizational choices for the realization of diversified public value, and is beneficial to the routine normalized charitable activity in social sphere by the logic of judging charity on behaviors instead of motives, which is consequently good for the rooting of charitable activities in the public in the long term. However, since the institutional delivery cannot meet the demands of charity development yet, the time gap and practice gap need to be overcome and some kind of dynamic interval of conflicts of public value needs to be considered deliberately in the implementation the Charity Law in order to realize the public values that the Law advocates.

charity law; public interest; public values; institution; resource allocation

褚松燕，國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授。