于水，楊溶榕

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

分殊與共識(shí)：信訪制度改革的策略選擇
——基于2004—2016年若干學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的考察

于水，楊溶榕

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

信訪制度的現(xiàn)實(shí)困境和改革走向日益成為國(guó)家治理的重要命題之一。研究運(yùn)用文獻(xiàn)分析法闡釋信訪研究的學(xué)術(shù)樣態(tài)，繼而探討信訪制度改革的路徑選擇。研究發(fā)現(xiàn)信訪制度改革可歸納為功能范式、法治范式和類別范式三大類，詮釋了信訪制度安排的邏輯結(jié)構(gòu)、信訪治道變革的機(jī)制創(chuàng)新和信訪基層治理的路徑選擇。并歸納信訪制度改革策略的分歧和共識(shí)，提出信訪制度改革的主導(dǎo)性方向在于變革治理觀念，從維穩(wěn)思維走向維權(quán)；優(yōu)化治理方式，從人治化走向法治化；健全治理體系，從片面化走向整體性。

信訪制度；改革策略；信訪功能；信訪法治化；分類治理

信訪制度是具有中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)和安排，是中國(guó)政黨創(chuàng)造性智慧的體現(xiàn)。信訪研究目前已形成了較為豐富的研究成果。從成果形式上看，專著與研究性論文并重，形式多樣；從研究主體上看，實(shí)踐工作者與理論專家并重，各有專長(zhǎng)；從研究主題上看，行為主題研究與制度主題研究并重[1]，內(nèi)容多元；從研究方法上看，“結(jié)構(gòu)—制度”和“過(guò)程—事件”方法[2]并重，各有利弊?？疾炱錃v史脈絡(luò)，主要呈現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)向：從理念上由社會(huì)中心論轉(zhuǎn)向國(guó)家中心論；從功能上由制度合法性轉(zhuǎn)到治理有效性；從方法上由宏大敘事轉(zhuǎn)為本土化解釋[3]。未來(lái)的信訪研究可以立足于中觀層面，“站在國(guó)家的立場(chǎng)上”，從與信訪制度實(shí)施有關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)作過(guò)程中去把握信訪制度的實(shí)施過(guò)程[1]。

信訪制度改革研究是信訪研究中的重要內(nèi)容，具有明顯的政策導(dǎo)向和實(shí)踐指向，其目的在于改造情境和破解問(wèn)題以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)訴求。研究重點(diǎn)關(guān)注信訪制度的未來(lái)走向，試圖回答信訪制度為什么要改革、如何改革以及達(dá)成怎樣的目標(biāo)的問(wèn)題。學(xué)者們基于不同的學(xué)術(shù)背景和研究視角提出了具有針對(duì)性的改革方案，但是方案之間缺少交流和對(duì)話，不利于研究的進(jìn)一步深入。因此，本研究選取2004-2016年公開(kāi)發(fā)表的以“信訪制度改革”為主題的期刊文獻(xiàn)，梳理總結(jié)當(dāng)前信訪制度改革研究的多元范式和主要議題，歸納分析各改革方案的共識(shí)和分殊，并對(duì)相關(guān)觀點(diǎn)進(jìn)行描述和評(píng)論。這對(duì)于明確信訪制度改革方向和厘清信訪制度改革思路具有十分重要的學(xué)理和現(xiàn)實(shí)意義。

一、信訪制度改革的多元范式和主要議題

范式(Paradigm)是一個(gè)具有多元內(nèi)涵但并未獲得一致理解的概念。托馬斯·庫(kù)恩(Thomas S.Kuhn)最早提出“范式”概念，認(rèn)為“范式”一詞有兩種意義不同的使用方式。一方面，它代表著一個(gè)特定共同體的成員所共有的信念、價(jià)值、技術(shù)等構(gòu)成的整體；另一方面，它指謂著那個(gè)整體的一種元素，即具體的謎題解答，把它們當(dāng)作模型和范例，可以取代明確的規(guī)則以作為常規(guī)科學(xué)中其他謎題解答的基礎(chǔ)[4]。通常情況下，人們把范式理解為常規(guī)科學(xué)所賴以運(yùn)作的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐規(guī)范，是從事某一科學(xué)的研究者群體所共同遵從的世界觀和行為方式[5]。根據(jù)上述界定，本研究將信訪制度改革的研究范式歸納為功能范式、法治范式和類別范式三大類，試圖從各個(gè)范式的主要議題、研究?jī)?nèi)容和方法等方面對(duì)當(dāng)前信訪制度改革研究作一番梳理，明晰研究現(xiàn)狀，為未來(lái)研究提供有益借鑒與啟發(fā)。

(一)“功能范式”：信訪制度安排的邏輯結(jié)構(gòu)

功能范式下的信訪制度改革研究遵循“功能—結(jié)構(gòu)”的論證邏輯，即先有功能，再有結(jié)構(gòu)，制度設(shè)計(jì)和改革首先應(yīng)準(zhǔn)確定位制度功能，進(jìn)而合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成、組織職責(zé)等結(jié)構(gòu)內(nèi)容。信訪制度功能的實(shí)現(xiàn)有賴于良好的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，制度結(jié)構(gòu)應(yīng)如何設(shè)計(jì)則取決于該制度的功能定位，二者辯證而生。在研究旨趣上，旨在基于信訪制度的功能分析，理解當(dāng)前逼仄的信訪困局；在合理定位信訪功能的前提下，明確信訪制度改革的方向，設(shè)計(jì)信訪體制的結(jié)構(gòu)構(gòu)造。

學(xué)者認(rèn)為，信訪功能定位不清晰、信訪實(shí)然價(jià)值與法定功能的錯(cuò)位、國(guó)家與公民對(duì)信訪定位的偏差是導(dǎo)致制度陷入泥潭的根本原因。研究大都從信訪制度的法定功能、實(shí)然功能、應(yīng)然功能三個(gè)方面展開(kāi)。

第一，信訪制度的法定功能。信訪作為中國(guó)特色的民主政治和社會(huì)管理制度，有著深厚的法理淵源。學(xué)者從憲法和《信訪條例》中尋求信訪制度的憲法依據(jù)和法理基礎(chǔ)，試圖明確法定功能，但是研究并未取得一致意見(jiàn)。信訪體制的憲法淵源是我國(guó)《憲法》第41條，但并不是直接肯定和規(guī)范，而是暗含信訪活動(dòng)的空間[6]。另有學(xué)者認(rèn)為并不能依據(jù)憲法推論出信訪承擔(dān)保護(hù)公民申訴、檢舉、控告等權(quán)利的責(zé)任；認(rèn)為《信訪條例》賦予了行政信訪政治參與功能、權(quán)利救濟(jì)功能、怨情排解功能，但不包括公民的控告權(quán)、檢舉權(quán)和直接監(jiān)督功能[7]。此外，有學(xué)者認(rèn)為《信訪條例》在明確信訪功能方面幾無(wú)作為，加劇了信訪功能的模糊性和不協(xié)調(diào)性[8]。學(xué)者的不同理解表明了信訪制度功能定位和規(guī)定的模糊性。

第二，信訪制度的實(shí)然功能。信訪制度在實(shí)際運(yùn)行中承擔(dān)各種各樣的功能，包括政治參與功能、利益表達(dá)功能、權(quán)力監(jiān)督功能、權(quán)利救濟(jì)功能、矛盾調(diào)解功能等諸多功能。學(xué)者認(rèn)為信訪制度功能扭曲，表現(xiàn)為政治參與和溝通表達(dá)功能逐漸萎縮，權(quán)力監(jiān)督功能實(shí)效單一，權(quán)利救濟(jì)功能過(guò)度擴(kuò)張[9]。信訪功能泛化、缺乏主次，致使信訪制度超負(fù)荷運(yùn)行，在數(shù)量上呈現(xiàn)出“激增”之“勢(shì)”，在界限上呈現(xiàn)出“包攬全局”之“形”，在效力上呈現(xiàn)出“低效”之“態(tài)”。

第三，信訪制度的應(yīng)然功能。學(xué)者認(rèn)為對(duì)信訪的研究過(guò)于偏向?qū)嵢?，存在?shí)然性描述代替應(yīng)然性分析的誤區(qū)，建議先定位應(yīng)然狀態(tài)，再反思實(shí)然問(wèn)題[10]。學(xué)界對(duì)信訪功能的定位主要有三種分析邏輯：一是從歷史學(xué)視角，通過(guò)信訪功能的歷史考察，主張回歸信訪制度設(shè)計(jì)的原始功能，即發(fā)揮聯(lián)系群眾和傳達(dá)信息的作用，摒棄權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督等功能；二是從法學(xué)視角，通過(guò)憲法等法律條款，推論出信訪是公民的一項(xiàng)公法權(quán)利，是憲法賦予公民建議權(quán)、申訴權(quán)等權(quán)利的具體體現(xiàn)，以此作為制度改革的依據(jù)；三是基于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制改革的現(xiàn)實(shí)情境，承認(rèn)信訪制度功能定位的復(fù)雜性，肯定其糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)等功能的重要意義，主張?jiān)诰S護(hù)司法權(quán)威的前提下妥善發(fā)揮信訪制度的救濟(jì)功能。

(二)“法治范式”：信訪基層治理的路徑選擇

法治是現(xiàn)代國(guó)家的治國(guó)之道，是治國(guó)理政的基本方式。盡管傳統(tǒng)中國(guó)也蘊(yùn)有法實(shí)踐和法思想，然而現(xiàn)代中國(guó)接受并流行法治主要是源于西方文化和政治的影響?！胺ㄖ巍敝饾u成為政治生活的主導(dǎo)話語(yǔ)，它不僅承載著具有實(shí)體內(nèi)容指向的法治建設(shè)和改革，而且也正在成為這個(gè)時(shí)代的一種新的意識(shí)形態(tài)。中國(guó)法治建設(shè)在實(shí)踐層面存在改革和執(zhí)行力度不足的問(wèn)題，離法家所講的“最低限度”的法治概念*王人博在《法的中國(guó)性》一書(shū)中通過(guò)對(duì)中國(guó)法家思想的現(xiàn)代闡釋，認(rèn)為中國(guó)法家的“法治觀”在一定程度上是與“普世主義”的法治觀相融通的，與“原教旨主義”相對(duì)，即法律并不一定蘊(yùn)含人權(quán)、自由等基本價(jià)值和道德要求，是一系列技術(shù)和規(guī)則的總和，強(qiáng)調(diào)的是法的技術(shù)工具性，是一個(gè)最低限度的法治概念。仍有距離。

法治范式是信訪研究的主流范式之一，也是當(dāng)前存有較大爭(zhēng)議的范式。該研究范式的主要議題包括信訪制度能否實(shí)現(xiàn)法治化、信訪法治化的基本內(nèi)涵以及路徑選擇等。其邏輯起點(diǎn)在于信訪與法治能否兼容，對(duì)該問(wèn)題的不同回答產(chǎn)生了對(duì)信訪法治化的不同理解。一些學(xué)者認(rèn)為，信訪制度的運(yùn)作是基于人治的管理方式，在本質(zhì)上與法治對(duì)立，二者具有天然的內(nèi)在張力[11-12]。主張的信訪法治化是以法治代替信訪，通過(guò)信訪體制外的法治治理方式的進(jìn)步和完善，最終將信訪吸納進(jìn)司法，從而實(shí)現(xiàn)信訪的法治化改造。另有觀點(diǎn)認(rèn)為信訪與法治并不總是站在對(duì)立面，二者在矛盾和沖突之中亦有統(tǒng)一和契合，信訪可以通過(guò)改造納入法治的治理方式[13]。持該論點(diǎn)的學(xué)者主要是基于兩個(gè)推論：信訪制度存在追求實(shí)體正義的法治取向[14]，人民調(diào)解制度法治化改造的成功[15]?；诖?，信訪法治化是信訪制度本身的法治化，即一切信訪活動(dòng)依照良好的法律來(lái)進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)某種善治[16]。

信訪法治化改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，學(xué)者的建議主要從以下幾方面提出：第一，信訪立法。學(xué)者通過(guò)分析信訪法律文本，指出目前信訪立法在立法依據(jù)、立法過(guò)程、立法技術(shù)、立法內(nèi)容的合理性等方面的不足[17]，要求制定統(tǒng)一的信訪法、提高信訪立法的地位和效力等級(jí)、明確信訪機(jī)關(guān)的法律地位及其權(quán)利義務(wù)等[18]，并植入正當(dāng)法律程序原則[19]。第二，配套制度改革。指出現(xiàn)行信訪責(zé)任制度[20]、信訪聽(tīng)證制度[21]、信訪終結(jié)制度[22]的不足，并提出對(duì)策建議。第三，組織體制改革。提出強(qiáng)化人大信訪組織體制，優(yōu)化行政信訪組織體制，厘清司法信訪組織體制[23]。第四，信訪的司法分流路徑。認(rèn)為信訪法治化要堅(jiān)持“訴訪分離”[24]，實(shí)行信訪的司法分流；不僅要加強(qiáng)信訪制度自身的法治化建設(shè)，也要搭建信訪與司法資源的橋梁，完善司法機(jī)制，創(chuàng)新司法接訪等[25]。此外，學(xué)者認(rèn)為行政信訪應(yīng)回應(yīng)善治的治理訴求，實(shí)現(xiàn)行政主體與公民間的良性互動(dòng)協(xié)商，提出行政協(xié)商取向的目標(biāo)定位[26]。

信訪法治化改革不僅關(guān)系自身，更關(guān)系到社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的方方面面，信訪法治化是全面推進(jìn)依法治國(guó)、提升國(guó)家治理能力和完善治理體系的重要契機(jī)。

(三)“類別范式”：信訪治道變革的機(jī)制創(chuàng)新

類別范式內(nèi)涵著一定的前提預(yù)設(shè)和價(jià)值取向，即伴隨“整體型社會(huì)聚合體”逐漸解體而來(lái)的“碎片化”社會(huì)群體的誕生，在此背景下，社會(huì)不再是一個(gè)統(tǒng)一的整體，而是分化的、多元的，甚至碎化的。農(nóng)村信訪問(wèn)題突出，這一早先較為一元的閉合社會(huì)在獲取現(xiàn)代性的過(guò)程中也面臨著進(jìn)一步分化和碎化的危險(xiǎn)。上述現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)具體反映到信訪活動(dòng)中就表現(xiàn)為：信訪事項(xiàng)的多樣性、信訪人利益訴求的多元性、信訪人行為動(dòng)機(jī)和信訪策略技術(shù)的差異性，造成了信訪問(wèn)題的復(fù)雜性和多維性。但是受西方中心論和話語(yǔ)權(quán)威的影響，早期的信訪研究大多基于社會(huì)中心論的分析框架，采用維權(quán)話語(yǔ)和抗?fàn)幯芯糠妒?，塑造了處于“弱?shì)地位”的上訪者和“胡作非為”的基層政府這一對(duì)鮮明的形象。隨著研究的進(jìn)一步深入，學(xué)者發(fā)現(xiàn)中國(guó)的上訪具有不同于西方組織化抗?fàn)幍奶攸c(diǎn)，在實(shí)踐中表現(xiàn)為“弱組織性”和“非對(duì)抗性”[27]，上訪目的也不一定是維權(quán)，可能是謀利[28]或者出一口“氣”[29]，維權(quán)話語(yǔ)解釋的有限性逐漸凸顯。類別范式的提出正是源于對(duì)以上事實(shí)的深刻認(rèn)識(shí)，并努力形成中國(guó)本土的解釋范式和話語(yǔ)體系。

類別范式的具體體現(xiàn)就是分類治理，即通過(guò)類型化的研究方法，依據(jù)信訪事項(xiàng)的性質(zhì)、信訪人的行動(dòng)方式、影響力和預(yù)期后果等，劃分不同的信訪類別以及與之配套的治理技術(shù)，形成一整套的信訪分類治理體系。該范式下的主要研究?jī)?nèi)容既包括信訪的類型劃分，也包括基于分類的不同治理技術(shù)和治理策略的使用。

良好分類體系的建立是信訪分類治理的前提和基礎(chǔ)，學(xué)者們依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)作出了諸多嘗試。如以是否符合法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分為有理上訪、無(wú)理上訪和商談型上訪[30]；依據(jù)農(nóng)民上訪的行為和動(dòng)機(jī)，區(qū)分為維權(quán)型上訪和謀利型上訪；根據(jù)信訪的衍生邏輯，劃分為原發(fā)型信訪和擴(kuò)展型信訪等類型[31]；此外，“治理型上訪”[32]、“要挾型上訪”[33]等類型化概念的提出也蘊(yùn)含了分類治理的思路和邏輯。學(xué)者通過(guò)田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，分類治理在基層信訪實(shí)踐中業(yè)已存在，鄉(xiāng)村干部通過(guò)村莊輿論和價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上訪者進(jìn)行分類，但是由于鄉(xiāng)村治權(quán)弱化，對(duì)非正常上訪者進(jìn)行規(guī)訓(xùn)依靠的是村莊規(guī)范等地方性規(guī)則，而不是具有法律和制度意義上的治理措施[34]。

相較于信訪分類的嘗試，治理環(huán)節(jié)的研究明顯較弱。既有研究主要側(cè)重于揭示信訪實(shí)踐中地方政府的治理策略，既運(yùn)用相對(duì)結(jié)構(gòu)化的治理體制、機(jī)制與政策，也使用相對(duì)靈活的治理方法和策略，如“花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”、“暴力打壓”，信訪治理呈現(xiàn)出非制度化、非程式化、非規(guī)則化等機(jī)會(huì)主義特征[35]。但在分類之后如何治理的構(gòu)想上，研究并不充分，如有學(xué)者認(rèn)為對(duì)于有理上訪應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決維護(hù)上訪人的權(quán)利，對(duì)于無(wú)理上訪需要通過(guò)加強(qiáng)基層治權(quán)建設(shè)來(lái)解決，對(duì)于商談型上訪則通過(guò)完善商談機(jī)制和政策制定機(jī)制來(lái)加以解決[30]，此類建議實(shí)踐中可行性較低。分類是治理的前提和基礎(chǔ)，治理是分類的目標(biāo)和意義所在，應(yīng)更加注重治理環(huán)節(jié)的研究。

類別范式在懸置信訪功能定位的基礎(chǔ)上，先分類，后治理，針對(duì)不同類型的信訪，用區(qū)別的方法加以解決。這一范式表面上具有堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和基礎(chǔ)，但在實(shí)踐中存在操作困境。一是分類標(biāo)準(zhǔn)的合理性問(wèn)題，如以法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)是基于法律合理的前提，但是當(dāng)前我國(guó)的法律制度存在內(nèi)容不合理、規(guī)定之間相互矛盾等諸多問(wèn)題；二是分類的動(dòng)態(tài)性問(wèn)題，信訪是一項(xiàng)持續(xù)活動(dòng)，信訪人在與地方政府和國(guó)家的博弈中采用動(dòng)態(tài)的上訪策略，從溫和的寫(xiě)信來(lái)訪轉(zhuǎn)化為鬧訪、纏訪等激烈形式。因此，有學(xué)者認(rèn)為該范式滲入了過(guò)多的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷和濃厚的“治理”情結(jié)，信訪分類在現(xiàn)實(shí)中很難操作化[3]。

二、信訪制度改革走向的分殊

總體觀之，學(xué)術(shù)界在信訪制度改革的指導(dǎo)理念和路徑構(gòu)建上，在以下兩個(gè)方面存在較大的爭(zhēng)議和分歧。信訪制度改革的分歧直接決定了信訪制度的未來(lái)走向和改革路徑。

(一)信訪制度的“命運(yùn)安排”：取消、強(qiáng)化或變革

當(dāng)前中國(guó)信訪制度改革的關(guān)鍵在于改革方向和具體的策略選擇。早期的信訪制度改革研究帶有濃厚的論爭(zhēng)色彩，學(xué)者們各抒己見(jiàn)，形成較為激越的交鋒。此后，對(duì)話趨于平靜，改革路徑也趨于多元和創(chuàng)新。然而直至今日，就信訪制度應(yīng)走向何處的意見(jiàn)并未達(dá)成統(tǒng)一。簡(jiǎn)而言之，信訪制度改革可概括為“取消信訪論”、“強(qiáng)化信訪論”、“整合信訪論”三種基本取向[36-37]?！叭∠旁L論”的反對(duì)方認(rèn)為，現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)和解紛機(jī)制尚不完善，不能滿足民眾多元的合理合法訴求，一味批判和主張廢除信訪制度可能導(dǎo)致社會(huì)矛盾無(wú)處宣泄而更加沖突和激烈?！皬?qiáng)化信訪論”的反對(duì)方認(rèn)為，擴(kuò)充信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)、提高部門(mén)權(quán)威性，是寄希望于信訪對(duì)行政違法和司法不公的約束，沒(méi)有突破現(xiàn)行政治體制的權(quán)力配置框架，不能從根本上解決問(wèn)題?！罢闲旁L”是一種折衷的改革方案，既意識(shí)到信訪制度存在的合理性和必要性，也考慮到信訪制度困境的深層根源，提出以人大信訪整合行政信訪、司法信訪，剝離信訪的救濟(jì)功能等制度設(shè)想。但有學(xué)者認(rèn)為“整合信訪論”隱蔽地吸納了信訪制度改革的各種觀點(diǎn)，許多建議貌似合理，實(shí)際是建立在不同的理論和假設(shè)上，缺乏可操作性[37]。

上述觀點(diǎn)展現(xiàn)了信訪改革方向爭(zhēng)論的白熾化趨勢(shì)，由于缺乏整體性共識(shí)，不同語(yǔ)境和不同層面提出的改革方案缺乏關(guān)聯(lián)和協(xié)調(diào)，各說(shuō)各話，信訪改革更顯混亂無(wú)序。有學(xué)者指出，應(yīng)跳出“取消”“強(qiáng)化”和“整合”的糾纏與藩籬，站在全局性的憲法體制框架下，尋找新的思考方式和思路[37]。

(二)信訪制度的“價(jià)值歸屬”：救濟(jì)功能的存續(xù)或廢除

信訪的功能定位是變革信訪制度的前提條件。在如何合理準(zhǔn)確地定位和調(diào)整信訪制度的功能這一問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都存在不同的主張和意見(jiàn)。這一困境首先端賴于信訪制度承擔(dān)功能的多維性、交織性和衍生性*衍生性是指信訪功能的延伸性，是信訪制度原本功能衍生或延伸出來(lái)的功能，如公共政策功能、社會(huì)穩(wěn)定功能(參見(jiàn)王浦劬《以治理的民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生——對(duì)行政信訪的再審視》一書(shū))。學(xué)者基于不同的學(xué)科和理論視角提出不同的類型區(qū)分，簡(jiǎn)單列舉，信訪制度承擔(dān)的功能包括政治參與、權(quán)利救濟(jì)、權(quán)力監(jiān)督、社會(huì)穩(wěn)定、政策分析、利益表達(dá)、矛盾調(diào)解、信息溝通等諸多功能，一些學(xué)者對(duì)信訪功能的基本解讀更是幾乎面面俱到。筆者認(rèn)為，凝練和提取信訪制度的核心和基礎(chǔ)功能有助于準(zhǔn)確廓清和把握信訪改革的關(guān)鍵，面面俱到、包羅萬(wàn)象反而不利于研究。

具體而言，學(xué)者們的分歧主要集中在信訪救濟(jì)功能的存續(xù)或廢除上，這一分歧直接決定了信訪制度的改革走向。救濟(jì)功能是信訪制度功能的一個(gè)非常重要的組成部分，但是在實(shí)際運(yùn)行中效果并不理想，并且存在消解司法權(quán)威、動(dòng)搖政權(quán)合法性、制約法治進(jìn)程等弊端。因此，部分學(xué)者倡導(dǎo)回歸信訪制度的原始功能，或完全廢除救濟(jì)功能[38]，或以救濟(jì)功能為輔[39]。另一些學(xué)者則承認(rèn)救濟(jì)功能的合理性，主張予以保留。如有學(xué)者指出，信訪救濟(jì)具有與行政訴訟和復(fù)議不同的運(yùn)作機(jī)制，應(yīng)該發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，定位為行政訴訟救濟(jì)與行政復(fù)議救濟(jì)的過(guò)濾機(jī)制、補(bǔ)充機(jī)制和疑難處理機(jī)制[14]。另一學(xué)者則以西方非訴訟機(jī)制的發(fā)展和應(yīng)用為背景，認(rèn)為應(yīng)增強(qiáng)信訪的救濟(jì)能力，將其作為行政性申訴救濟(jì)機(jī)制的一環(huán)加以重構(gòu)，發(fā)揮其替代訴訟的功能(前提是訴訪分離，保證司法裁決的終局性和權(quán)威性)[40]。也有學(xué)者提出“信訪救濟(jì)的補(bǔ)充性”概念，意指信訪對(duì)正式行政救濟(jì)制度的補(bǔ)充，補(bǔ)充內(nèi)容包括受案范圍、介入時(shí)間、處理方式[41]。

三、信訪制度改革的共識(shí)及策略選擇

分歧之中亦有共識(shí)，學(xué)者的見(jiàn)解在一些基本點(diǎn)上日趨一致，這些共識(shí)為信訪制度改革指明了方向。首先，學(xué)者們達(dá)成的最基本的共識(shí)是信訪制度必須改革；其次，在信訪制度改革路徑的構(gòu)建和策略選擇上，大體說(shuō)來(lái)，形成如下幾個(gè)方面的共識(shí)。

(一)變革治理觀念，從維穩(wěn)思維走向維權(quán)

信訪與維穩(wěn)是兩個(gè)不同的概念，但在現(xiàn)實(shí)生活和學(xué)術(shù)研究中經(jīng)常使用“信訪維穩(wěn)”一詞，表明信訪工作根深蒂固的維穩(wěn)理念和維穩(wěn)思維。信訪制度在維穩(wěn)目標(biāo)和壓力型體制的催化下演變?yōu)樾旁L目標(biāo)責(zé)任管理制[42]等一系列具體的制度設(shè)計(jì)，旨在強(qiáng)化責(zé)任，形成激勵(lì)。在這一環(huán)境下，信訪人上訪和基層政權(quán)治理都呈現(xiàn)出“機(jī)會(huì)主義”的行動(dòng)邏輯。

學(xué)界普遍質(zhì)疑信訪制度以維穩(wěn)為導(dǎo)向的工具主義，反對(duì)將局部的維穩(wěn)夸大成社會(huì)整體的穩(wěn)定。一方面，當(dāng)前的社會(huì)矛盾是非對(duì)抗性的；另一方面，當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性較強(qiáng)、松散、多元，客觀上緩和了沖突強(qiáng)度[43]。早先的信訪工作把信訪只當(dāng)作維穩(wěn)的手段，化解矛盾、維護(hù)公民權(quán)益是作為手段而不是目的存在，這是一種被動(dòng)的、消極的理念和運(yùn)作方式。當(dāng)前的信訪工作仍深受維穩(wěn)壓力的影響，但這一情況正逐漸改善。國(guó)家信訪局局長(zhǎng)張恩璽指出，信訪的實(shí)質(zhì)是切實(shí)維護(hù)合法權(quán)益，信訪與維穩(wěn)是有區(qū)別的，不能簡(jiǎn)單把信訪與維穩(wěn)等同起來(lái)；部分地方逐漸取消信訪考核和排名；一些學(xué)者和信訪領(lǐng)導(dǎo)也公開(kāi)呼吁終結(jié)信訪考核制度。信訪改革應(yīng)重新回歸信訪工作的核心，從維穩(wěn)思維中走出來(lái)，以維權(quán)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，變被動(dòng)為主動(dòng)，變消極為積極，而不能本末倒置、主次不分。

(二)優(yōu)化治理方式，從人治化走向法治化

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”，明確了信訪工作制度改革的方向，是關(guān)于信訪工作法治化建設(shè)的總方針。國(guó)家信訪局也積極推動(dòng)信訪訴求的依法分類處理，中央各部委出臺(tái)“信訪分類處理清單”*2015年底，37個(gè)國(guó)家部委全部制定分類處理信訪投訴請(qǐng)求清單，(http://www.gjxfj.gov.cn/2016-02/24/c_135126052.htm.)，民政部分類清單(http://www.gjxfj.gov.cn/2015-03/05/c_134039061.htm.)。，明確信訪、訴訟、復(fù)議、仲裁等法定途徑的處理邊界，厘清職責(zé)界限，引導(dǎo)公民依法信訪、政府依法治訪。

理論層面，學(xué)術(shù)界也作了諸多探討，分析了信訪制度的不完善和信訪實(shí)踐中與法治相抵觸的因素，批評(píng)當(dāng)前信訪以人治為核心的運(yùn)作方式，提出運(yùn)用法治思維和法治方式改革信訪制度，通過(guò)信訪立法、體制改革、訴訪分離等實(shí)現(xiàn)信訪制度的法治化改造。不管是信訪制度自身的法治化，還是司法逐漸吸納信訪所實(shí)現(xiàn)的法治化，都是將法治思維和法治方式融入和貫徹到信訪制度改革的全方面。

信訪法治化是全面推進(jìn)依法治國(guó)和提升國(guó)家治理能力的重要舉措，是保障公民合法權(quán)益和規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行的本質(zhì)要求，是緩解社會(huì)矛盾和維護(hù)社會(huì)安定的基本前提，是目前信訪制度改革應(yīng)為之努力的方向。

(三)健全治理體系，從片面化走向整體性

信訪問(wèn)題具有復(fù)雜性、多維性和全局性的特征，信訪困境深刻地根植于轉(zhuǎn)型期中國(guó)特殊的社會(huì)政治生態(tài)環(huán)境，已有研究深刻地揭示了這一點(diǎn)。如有學(xué)者通過(guò)實(shí)際數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，是促使民眾行為動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)變、利益表達(dá)需求激增，形成“倒逼”效應(yīng)的重要根源[44]；另有學(xué)者提出“項(xiàng)目嵌入型上訪”的概念，表明上訪發(fā)生的結(jié)構(gòu)性因素[45]；信訪制度在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)作中實(shí)際上承擔(dān)的是社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的代價(jià)[46]。

在此意義上，信訪困境的突圍不僅僅是信訪制度自身必須改革的問(wèn)題，而且是牽涉到其所在的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治體制改革的方方面面。信訪制度改革應(yīng)跳出自身，立足于宏觀戰(zhàn)略的高度，立足于中國(guó)的整個(gè)政治制度和社會(huì)政治生態(tài)下解決問(wèn)題。學(xué)者們就此達(dá)成了強(qiáng)烈的共識(shí)*學(xué)者的主要觀點(diǎn)：“信訪問(wèn)題的復(fù)雜性已溢出信訪制度的框架，信訪制度的改革就必須放在中國(guó)政治社會(huì)的背景下及國(guó)家與社會(huì)治理的總體格局中通盤(pán)考慮?！薄稗D(zhuǎn)變觀念，跳出信訪制度本身，在中國(guó)政治體制改革的方向選擇和憲政建設(shè)的大視野下審視并選擇這一制度的取舍之道。”(參見(jiàn)文獻(xiàn)[43,44])。[47，48]。有兩層含義：一是信訪制度自身內(nèi)部的改革必須考量到國(guó)家和社會(huì)治理的總體格局和現(xiàn)實(shí)背景，包括中華法系禮法結(jié)合和行政司法合一體制的特點(diǎn)、當(dāng)前多元救濟(jì)和民主參與渠道不完善的特點(diǎn)。二是信訪困境的破解不能單純依賴信訪制度自身改革，還必須與其他改革緊密聯(lián)系，將信訪問(wèn)題的解決盡量推移到社會(huì)管理的各個(gè)具體領(lǐng)域之中[49]，包括司法體制改革、社會(huì)治理轉(zhuǎn)型等。站在宏觀的戰(zhàn)略高度進(jìn)行信訪改革可以突破單純?cè)谛旁L制度內(nèi)解決問(wèn)題的窠臼。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)今中國(guó)步入了社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化的大局之中，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系重組，各種社會(huì)矛盾凸顯且尖銳，信訪制度在現(xiàn)有的救濟(jì)體系結(jié)構(gòu)下一直高位運(yùn)行，其功能難以有效發(fā)揮，甚至有僭越法治、威脅社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。于是，學(xué)者專家們不得不重新思考：信訪制度緣何不能有效發(fā)揮其功用？信訪制度是否必須改革，如果是，那么如何改革？信訪制度的法律定位是什么？信訪與法治、民主之間的關(guān)系是怎樣的？如何在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代研判和處置信訪網(wǎng)絡(luò)輿情？數(shù)十年來(lái)，法學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、信訪工作者們對(duì)這些問(wèn)題的探索，構(gòu)成了信訪制度改革研究的歷程。

本研究將信訪制度改革的范式概括為功能范式、法治范式、類別范式三大類。首先，之所以構(gòu)成一種范式，表明該研究范式遵循某些共同的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)出同一范式的相似性和范式之間的較大差異性；其次，同一范式之間也并不是完全一致的，在具體的改革方向和改革措施上存有不同意見(jiàn)；再次，不同研究范式并不是完全對(duì)立、非此即彼的關(guān)系，而是在某些改革舉措上具有一致性，是相互融通的。不同范式在信訪治理觀念、治理方式和治理體系革新中的一致和共識(shí)，恰恰表明了未來(lái)信訪制度改革的可為之努力的方向。在有關(guān)信訪制度改革的研究成果日益豐富的同時(shí)，不同范式之間的對(duì)話變得極其重要；缺乏交流和對(duì)話，改革方案的關(guān)鍵爭(zhēng)論點(diǎn)就缺少進(jìn)一步思考和改進(jìn)的可能。信訪制度改革研究在信訪法治化、信訪法律功能定位、信訪配套制度建設(shè)等方面仍有進(jìn)一步探索和對(duì)話的空間，對(duì)這些爭(zhēng)論點(diǎn)的回應(yīng)將有力地促進(jìn)信訪制度改革研究的發(fā)展。

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(編輯：程俐萍)

Differences and consensus: strategic choices of the reform of petition system based on academic documents of 2004—2016

Yu Shui，Yang Rongrong

(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China)

The dilemma and reform of petition system have become a key proposition of national governance. Using literature analysis method, it interprets the academic status of the research on petition system, and then discussed the path selection of system reform. It summarized the petition system reform as functional paradigm, rule of law paradigm and category paradigm and expounded its logic structure of institutional arrangements, mechanism innovation of governance transition and path selection of grass-roots governance. It also summarized the differences and consensus of reform strategy and pointed out the dominant reform direction is to change governance philosophy from stability maintaining to rights protecting, to optimize governance means from the rule by man to the rule of law. to improve governance system from one-sided to integration.

Petition system; Reform strategy; Function of petition system; Legalization of petition system; Classified governance

2017-02-10

于水(1966-)，男(漢)，山東煙臺(tái)人，教授，博士，主要從事地方治理與政策方面的研究。

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(15AZZ012)；江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14SHB003)；中央高校業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)配套項(xiàng)目(SKPT2015007)

D632.8

A

1671-816X(2017)05-0070-07