胡利明

(中央民族大學 法學院，北京 100081)

論竣工驗收“放管服”轉型的法治化路徑

胡利明

(中央民族大學 法學院，北京 100081)

竣工驗收是區(qū)分建筑工程和房地產(chǎn)的重要界線標志，既是物理介質載體，又是發(fā)揮經(jīng)濟功能的起點，還是發(fā)揮法治功能的實體要素?！胺殴芊鞭D型既是法治思維下行政體制改革的總體思路，又是行政管理改革的技術路線，還依賴于特定的法治化路徑。所以，竣工驗收的放管服轉型以法治價值為載體，以主體誠信為道德基礎，放與非放界分法治思維邊界，管與非管確立行為立場，服務與合作運行法治理念，共同完善創(chuàng)新竣工驗收的法治治理思路。

竣工驗收； 放管服； 法治理念

多年來中國房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)爆發(fā)式發(fā)展，偶爾會有短暫“曲折”，總體上保持向好的發(fā)展態(tài)勢。房地產(chǎn)交易只是事實表象，“竣工驗收”是決定房地產(chǎn)生死存亡的實質要素，原因在于：竣工驗收是房地產(chǎn)形成的重要標志，在房地產(chǎn)社會發(fā)揮著特殊的功效[1]。據(jù)此，竣工驗收合格是建筑工程和房地產(chǎn)區(qū)分界定標準[2]，既是重要的技術要素標準，又是區(qū)分彼此的物理邊界標志，還是政府簡政放權管理的法治創(chuàng)新方式，具體表達為“放管服”(以下一般不加引號，具體涵義參見官方公文)轉型?？⒐を炇辗殴芊诜ㄖ蝿?chuàng)新時代轉變行政管理(治理)路徑，既要按照市場化要求放松傳統(tǒng)的包辦管制，又要最有效、最科學和最精準的后續(xù)監(jiān)管，還要依服務理念提供法治行政保障，切實為市場提供更多的自主決策、自我主導和自律管理的機會，將不該由政府管理的竣工驗收交回“市場主體”自治管理，通過放管服途徑運行法治治理思維轉變竣工驗收管理思路，共享發(fā)展政府監(jiān)管和市場自律的新型關系，逐漸回歸于市民社會領域提升房地產(chǎn)的工程質量，重要原因在于自律提升道德誠信品質。

一、竣工驗收放管服轉型的前提路徑

竣工驗收的初始目的是保障房地產(chǎn)的物理安全，導致傳統(tǒng)管理要求政府嚴管嚴控包辦所有事項，其中的關鍵要素是竣工驗收的結論合格與否。可是，放管服的行政改革思路為竣工驗收轉變管理方式提供重大法治契機，主要原因在于：既有主體性操作路徑發(fā)揮決策作用，又有誠信意愿奠定道德路徑，還依賴于法治路徑確立總體思路。

1.政府與市場：竣工驗收轉型的操作主體

第一，政府宏觀決策主體。放管服是現(xiàn)代法治管理的重要創(chuàng)新，比較契合竣工驗收的法治轉型，發(fā)揮相對宏觀的決策作用，前提是從竣工驗收的具體事務中解脫出來，重點集中于政府宏觀政策決策。所以，政府是放管服轉型的“操盤手”，既決策若干重大宏觀事項，又決策相關參建主體不能自行協(xié)調決定的事項，還決定著竣工驗收備案事務，重點突出為政府的宏觀決策地位。

第二，市場資源配置主體。竣工驗收放管服轉型既依托于政府的宏觀戰(zhàn)略決策，又依賴于資源配置主體(市場)落實執(zhí)行職責，由市場根據(jù)資源配置規(guī)律分配與竣工驗收相關資源，既要科學合理配置資源，又通過分配資源體現(xiàn)社會正義，基本要求為：一個分配正義社會首先是一個自由的社會，還應該是一個平等的社會[3]。據(jù)此，若干參建單位屬于“執(zhí)行主體”，負責執(zhí)行竣工驗收的若干事務，政府成為放管服轉型的決策主體，參與單位各司其職為執(zhí)行主體?？梢?，市場是放管服轉型配置資源的主體性要素，相對公平地分配各種資源，科學引導資源的正態(tài)流動，依托各參建單位落實市場資源配置逐漸形成法治化轉型路徑。

2.誠信：竣工驗收法治轉型的道德路徑

第一，誠信的道德基礎路徑。誠信是所有法治事項的道德根基，法治社會以誠信為道德基礎。所以，誠信是法治的道德要素，法治需要誠信的前置基礎。市民社會在主體自治、自律領域更是如此，與行政事項相關的領域更不能缺少誠信要素，原因在于：誠信原則為現(xiàn)代私法的一項基本原則[4]，這表明私法領域事項仍然依托于誠信的道德基礎?？梢?，竣工驗收的道德本源在于誠信，法治轉型依賴于誠信的前置要素，要求所有參建主體誠信參與，甚至是全體成員的普遍性社會信任，換言之，誠信將成為竣工驗收法治轉型的道德前提基礎。

第二，普遍信任的道德前提路徑?？⒐を炇盏姆殴芊D型依賴于主體相互充分相信，需要彼此真實表達意思自治，并且形成良性的普遍信任狀態(tài)，為其夯實堅實的道德基礎，原因在于：普遍的社會信任是指在一定的制度規(guī)范、知識信息的背景下，公民相信公共權力或其他社會成員在社會交往中會做出符合正義規(guī)則、契約要求的行為[5]?？芍?，竣工驗收放管服轉型實現(xiàn)從公法向私法方向轉變，主要原因在于利用私法的優(yōu)勢，既是誠信之法，又是相互信任之法，還是主動遵循法治規(guī)則前提下運行法治思維追求普遍信任，構建法治轉型的道德前提路徑。

第三，誠實善待的道德行為路徑?？⒐を炇战⒂谡\信的道德基礎，形成于普遍信任的道德要素，還要誠實善待他者，增量其道德誠信要素。例如，誠實的本質是善待他人：誠實是如何善待他人的最為重要的道德規(guī)則[6]?？芍?，竣工驗收在法治時代放管服轉型，外觀上由參建相關單位自律驗收管理，實質上取決于誠實心態(tài)善待他者，既提供比較有效的誠實的行為規(guī)則，又解決竣工驗收的技術問題，這取決于誠實善待的道德行為路徑。

3.竣工驗收轉型的法治路徑

第一，自由平等的基礎與規(guī)則路徑。自由是法治基礎性的事實要素，既是獨立的范疇事項，又是價值導向基礎，還是法治的重要價值要素?？⒐を炇盏姆殴芊D型依托于自由的事實基礎要素，依賴于自由價值運行法治思維，增量現(xiàn)代法治價值內涵，突顯法治的核心精髓，成為現(xiàn)代社會文明的主流價值，能夠構建竣工驗收的事實基礎路徑。另外，自由是法治的事實基礎要素，平等來源于自由要素，既在自由前置基礎上追求平等，又為了平等充分保障自由，彼此之間經(jīng)常相伴相隨，將成為竣工驗收的重要規(guī)則。例如，平等與自由孿生而伴，締造平等的法律地位，制造平等的法律空氣，形成平等的法治觀念[7]?？芍?，竣工驗收放管服法治轉型既離不開平等的事實基礎，又離不開平等的規(guī)則要素，還離不開其他法治要素的緊密配套，共同構建諸多相關法治要素形成集體動力，逐漸形成平等法治的規(guī)則路徑。

第二，自治自律主導的法治路徑。放管服思路改變了竣工驗收思路，具體表現(xiàn)為從非常嚴格的政府管制逐漸松綁為相對寬松的自治型管理，政府逐漸退出主導角色，建設單位主導管理，各個參建單位根據(jù)不同角色職責和職務權限，以及各自的質量承諾標準，自治追求更高的建筑工程質量目標。據(jù)此，各個參建單位各司其職、各負其責，分別微觀性自治管理好工程質量；政府退出具體的個案管理，將重點集中于宏觀政策決策，形成自治主導模式的法治治理方式。其實，竣工驗收的放管服轉型屬于政府人治向法治轉變的重要范疇事項，實際上是自治獲得自律功效，將來出現(xiàn)質量問題時會“有據(jù)可查”，而不是由政府“審批”竣工驗收將質量責任推卸給政府，這間接表明自治主導的竣工驗收依賴于自律約束行為。另外，竣工驗收有自律約束要素，能夠成為相對獨立的法治方式，原因在于：自律并非來源于法律強制力，而是在倡導鼓勵下的主動追求行動，是符合社會主體價值的正能量[8]?？芍⒐を炇罩饾u脫離傳統(tǒng)的審批管制，將管理力量交給市場主體，根本原因在于自律性的主動行為將政府主導主體轉化為以參建單位為主體，形成全新的以建設單位為龍頭的綜合自律防控系統(tǒng)，屬于道德主動追求行為，屬于法治自我約束方式，屬于自律性力量源泉，通過自律形成放管服轉型的現(xiàn)代法治路徑。

由此可見，竣工驗收放管服轉型既有思想前提基礎，又有若干規(guī)則規(guī)制，還依主動法治思維實施自治管理，政府逐漸由參與主持者轉型為“守夜人”。所以，政府與市場屬于法治操作主體，分別發(fā)揮決策戰(zhàn)略和資源配置效用，誠信構筑法治轉型的道德路徑，法治價值與行為要素重點突出自由、平等和主導自律約束行為，共同構筑放管服法治轉型的前提路徑。

二、放與非放：竣工驗收放管服轉型的思維路徑

放管服是貨真價實地“放”，全面放出政府管制的權力，充分讓位給市場主體，為將來的服務行政釋放出自治管理的空間促進法治思維轉變，既將人治管理逐步轉型為法治服務，又將強制規(guī)制轉型為柔性服務；既有效管住政府“閑不住的手”，又增量市場主體的自治動力，有效縮減權力腐敗的可能性，通過“放”與“非放”指引法治思維方向。

1.簡政放權：竣工驗收放管服轉型的思維路徑

一是簡政放權思路?？⒐を炇盏姆殴芊D型創(chuàng)新法治思維，既要簡化行政管理手續(xù)，又要相對簡單地管理，還要真實地放活權力，發(fā)揮市場的調節(jié)功能將權力管理事項逐漸交由市場，突出表現(xiàn)為由政府“簡政放權”，市場主體獲取簡政和放權后的實效。所以，簡政放權屬于竣工驗收法治轉型的創(chuàng)新思路，屬于重大的思維轉變，屬于法治質變的核心精髓，為竣工驗收之“放”轉型準備確立法治思維路徑。

二是簡政放權方法。放管服確立法治轉型思路之后依賴于具體方法形成法治路徑，即政府主動退出不該管的領域，市場主體發(fā)揮主動功能，簡政是具體方法，放權是積極效果，通過簡政和放權匯集法治力量，形成獨特的管理方法。所以，簡政放權以市場主體(參建單位)為核心，新型管理方法為其創(chuàng)新發(fā)展新思維、新路徑和新方法，既“瘦身”政府無所不管的管理體系，又優(yōu)化提升政府高效形象，還有效壓縮權力腐敗的空間；換言之，簡政放權的思路和方法既發(fā)揮市場主體的法治主動效用，又優(yōu)化提升市場自律效率，重點實現(xiàn)竣工驗收的法治轉型。

2.放：法治思維轉型的基本路徑

第一，放松管制擴展市場空間。市場經(jīng)濟相對于計劃經(jīng)濟的重大差別在于通過市場配置資源和引導資源流向，有效避免通過政府權力分配安排資源配置，有效避免人為干預因素，有效避免權力任性腐敗，有效避免傾向性引導資源流向。所以，放管服的“放”是徹底放松政府管制，盡力釋放市場活力，提升市場配置資源功能，將政府參與角色逐漸轉型為“裁判員”類型的中立角色。放管服是法治思路，放松管制是基本方式，擴充市場主體的活動空間是基本目的，發(fā)揮主體能動性是基本意愿特征。所以，放松管制是放管服轉型的基本方式，優(yōu)化資源配置效率，有利于擴展市場活動空間，有利于改善政府的公正形象。

第二，應放盡放地釋放權力。放管服既不是“樣子工程”，又不是明放實不放的“放”，還不是遮遮掩掩的“放”，而是真實有效的真“放”，積極追求“應放盡放”的理想效果，重點在于有效限制政府權力落實市場活力。所以，竣工驗收法治思路是放松權力控制，改變傳統(tǒng)的權力管制，將政府釋放出來的“權力”轉型為市場主體的“權利”，即由參建單位發(fā)揮自治功能，行使自律約束權力(權利)，追求“應放盡放”的法治目標，“放”成為法治轉型的實質要素，成為竣工驗收創(chuàng)新轉型的基本思路。

3.非放：法治思維轉型的配套路徑

一是非放棄：有限控制路徑。“放”是政府以放松管制為基本手段，不是徹底放棄不管，不是徹底與管理“劃清界線”，不是自生自滅地“放棄”，而是在最小范圍內或(和)程度地保留必要的有限控制，最大可能地放松權力管制釋放市場活力。據(jù)此，參建單位惡意或者非法侵害社會公共利益時，政府必須出手行使“否決權”，主動干預被濫用的自治行為，有效保護社會公共利益。可見，放管服轉型既要堅持正向的管理方向，又要有效避免管理過當，還要堅持非放棄的有限控制立場，這要求非放棄類型的政府有限管制，主要通過行使“否決權”威懾或者直接規(guī)制不正當行為，既不是放棄類型的不管不問，又不是突破紅線的再次管理，間接形成有限控制權力的法治路徑。

二是非放任：籠子規(guī)制路徑。放管服轉型既堅持正向放松管制，又保證最大程度的應放盡放，還要嚴守不得放棄的反向立場，更不能據(jù)此隱性放任不管，而是使用規(guī)則籠子規(guī)制可能被濫用的權力或者據(jù)此尋租的制度空間，重點規(guī)制任性的自由狀態(tài)，重點依此原則調節(jié)分配資源，重點追求公正價值目標。所以，放管服轉型應當提前預制制度籠子規(guī)制被濫用的規(guī)則，力爭控制“自由裁量”空間，準確把握管理控制范圍、幅度和比例等等，這些依賴于制度籠子規(guī)則，堅守非放任的法治立場，有助于全面提升竣工驗收的法治品質，有助于避免非理性放任行為，有助于優(yōu)化科學的法治路徑。

由此可見，放管服是法治思維的重大轉變，由市場主體主導控制并且運行法治思維將從行政管理轉變?yōu)槭袌鲎灾危环殴芊D型以“放”為起點，以“非放”為重要配套，共同匯集放與非放的思維要素。其實，簡政放權構建放管服轉型的思維路徑，政府“放”出權力活力和騰出權力空間為市場增量活動自由，有助于參建單位發(fā)揮主觀能動性，有助于“放”出政府管理的水平，有助于以非放方式配套竣工驗收的法治轉型路徑。

三、管與非管：竣工驗收的放管服轉型的行為路徑

放管服需要有重點地“管”，既有“管”的必要性和有限度，又要確立事后補救監(jiān)管體制，還要減少傳統(tǒng)管制色彩和增量創(chuàng)新管理的法治路徑，重點追求法治管理目標，促進放管服轉型，促進形成法治轉型路徑，依托管理與非管理途徑構筑公正合理的法治目標。

1.管：有限管理必要原則路徑

一是有限管理原則?，F(xiàn)代法治有效處理政府與市場的關系，既要增加市場的自由活動范圍，又要縮減政府權力擴張空間，還要求運行最小政府角色，目的在于高效有限管理。放管服之“管”既要縮減權力管理范圍或幅度，又要減量權力干預市場，還要相對有限地管理市場，充分保障市場主體的合法權益，原因在于有限政府管理成為放管服轉型的重要原則，既要保留存在管理行為事項，又要把握好管理限度，還要遵循科學管理必要原則，更要落實有限管理原則。

二是管理必要原則。管理必要是放管服轉型的技術指標，通過有限管理優(yōu)化提升管理質量，要求最小限度原則保持管理必要性，以必要管理為前提有限管理。其實，竣工驗收放管服轉型依應放盡放的意愿放松管制，既要堅持有限管理的技術標準，又要保留管理必要的最低底線(非徹底不要管理)，即最小程度地依賴于政府權力提供外力保障，落實小政府居中公正地位，只最小限度地進行必要的有限管理，重點集中于宏觀政策，徹底改變管理方向，主要通過行使“否決權”完成管理任務，目的在于構建管理必要的法治路徑。

2.非管：管理方式的事后救濟路徑

一是政府監(jiān)管主體角色轉變。政府是管理的決策執(zhí)行主體，監(jiān)管是法治創(chuàng)新時代的產(chǎn)物，將以前由國家管制的事項交由市場自治管理，政府事后發(fā)揮監(jiān)管功能，既在外觀上轉變行政審批思維，又重新定位政府主體角色，還轉變?yōu)槭潞蟊O(jiān)管模式，只要不出現(xiàn)特別異常現(xiàn)象，政府一般不主動介入常規(guī)日常事務，而是由市場自我解決，只有市場無法解決時政府才事后監(jiān)管化解矛盾。所以，放管服轉型改變行政審批管理思維方式，開辟符合法治標準的監(jiān)管道路，既根據(jù)法治思維轉變管理行為方式，又重點事后監(jiān)管保障，重點突出政府監(jiān)管的公正特色。

二是事后監(jiān)管的監(jiān)督補救辦法。放管服轉型從轉變政府主體角色起步，以事后監(jiān)管為落腳點，以監(jiān)督補救為“沒有辦法的辦法”，重點集中于監(jiān)管督促，定位于事后彌補性的救濟措施，在事后軌道上監(jiān)督參建單位自我提升質量，區(qū)別于傳統(tǒng)事前介入審批管理，符合現(xiàn)代法治的公正目標要求，有效避免權力的非正常干預，有效促進有關主體自治自律管理，有助于間接按照監(jiān)管要求發(fā)揮法治效用，這表明非傳統(tǒng)管理層面的監(jiān)管間接作用于竣工驗收轉型，既有利于運行法治被動思維提升監(jiān)管質量，又有利于自覺提升政府監(jiān)管的法治形象，還有利于創(chuàng)新法治管理追求目標。

3.竣工驗收放管服轉型的法治價值目標

第一，完整公正的法治目標。放管服徹底改變竣工驗收的法治思維，還取決于公正監(jiān)管追求公正的法治價值目標，將政府置于中立地位保持“裁判員”角色，應邀參與裁判各參建單位的“運動員”行為，以是否符合公正價值為衡量標準，以是否能夠追求完整法治價值為終極目標。其實，公正既是法律價值，更是道德的重要核心價值[9]?？梢?，竣工驗收放管服轉型既需要準時公正監(jiān)管，又需要完整公正監(jiān)督，還需要積累公正價值要素，更依托于行政監(jiān)管追求完整公正價值目標。

第二，合理比例的技術標準。放管服轉型在追求完整公正總體目標指引下，還需要按照科學的比例標準合理監(jiān)管，既滿足公正抽象價值，又符合公正合理的技術標準，還能夠具體衡量操作。例如，在羅爾斯看來，正是有了可公共度量的合理性標準，我們才可以創(chuàng)造出公共世界并且相互信任[10]?？芍劳蟹殴芊O(jiān)管竣工驗收既要求技術標準合理，又要求合理地監(jiān)管，還要求在追求合理比例過程中自覺追求公平和公正價值目標，逐漸形成比較合理的技術標準。

由此可見，竣工驗收放管服是創(chuàng)新開辟監(jiān)管新方式，將政府從主導者轉型為裁判者角色，從前置審批管理逐漸轉型為事后監(jiān)管補救管理。所以，放管服轉型的法治價值目標以管理為主體思維，既要有限管理保持不越界管理，又要保持管理必要不任性管理；既要重新定位確立政府中立角色，又要重點加強事后救濟監(jiān)管。

四、服務與合作：竣工驗收放管服轉型的法治發(fā)展路徑

放管服既堅持“放”的前提原則，又改變“管”的思路，還具體落實服務理念，以服務方式從事管理的行政任務，將“服務”融合于行政過程，落實行政機關的原始任務，原因在于：行政機關本質上是公眾的服務者[11]。所以，竣工驗收放管服轉型運行“服務”類型的法治思維，形成“行政是服務的過程、服務是法治行政”的科學系統(tǒng)。

1.服務：柔性行政的發(fā)展路徑

第一，行政柔性的發(fā)展路徑。放管服是行政領域內的重要制度思維創(chuàng)新，將私法思維融合于傳統(tǒng)行政公法，私法平等協(xié)作是基本理論基礎。行政從傳統(tǒng)公法領域逐漸向私法方向發(fā)展，既是柔性行政的轉型方向，又體現(xiàn)公法行政本質，還確立服務轉型路徑。所以，竣工驗收放管服轉型堅持行政服務原則立場，既運行有限的行政法思維，又融合其他公法私法理念，還借鑒私法理念完成曾經(jīng)的行政事務弱化行政強度，逐漸向行政柔性方向發(fā)展，進而優(yōu)化提升竣工驗收的法治品質，重點突出政府在竣工驗收過程中的服務價值。

第二，行政服務的轉型路徑。如果將傳統(tǒng)行政定義為強制行政，現(xiàn)代行政則為服務行政，兩者的基本理念各不相同，還影響到公法向私法方向發(fā)展的走勢。強制行政與服務行政有重大差異：前者以強制他者服從為方式，后者為他者提供服務引導他者自愿配合；前者是直接管理方式，后者為間接服務方式；前者是以外力保障為后盾，后者以自愿履行為路徑；前者容易滋生暴力沖突，后者容易獲取行政效果；前者以命令表達為上下級的指揮與被指揮關系，后者是以行政合作為相對平等的合作與被合作關系。所以，竣工驗收的放管服轉型屬于行政事務在服務理念方面的柔性轉型，屬于柔性法治的基本范疇，屬于向私法方向創(chuàng)新法治管理方式。

2.合作：服務行政的法治路徑

第一，分工協(xié)作的服務行政路徑。傳統(tǒng)行政以強制為核心特征，現(xiàn)代行政逐漸向合作方向轉型。針對竣工驗收事項而言，轉型之前是強制行政傳統(tǒng)，轉型之后是合作行政創(chuàng)新，這是在放管服積極作用下的結果，內在原因是各個主體之間的分工協(xié)作、各司其職發(fā)揮不同的職務功能。例如，只有在制度設計上分清責任，分工、合作和制約才能得以實現(xiàn)，需合作行政行為才能真正發(fā)揮出功能[12]。可見，放管服轉型借鑒合作服務行政理論，基本拋棄傳統(tǒng)強制行政理論，以現(xiàn)代行政合作為基本方法，以分工程序為規(guī)則，以協(xié)作運行為基本手段，形成既有分工各司其職，又有相互協(xié)作互幫互助，還有服務狀態(tài)下合作行政法治路徑。

第二，行政合作共治的法治路徑。竣工驗收逐步向私法方向發(fā)展，還有傳統(tǒng)行政的基因，依賴于行政合作方式運行服務行政思維；合作成為服務行政的基本理念，既要求各個參建單位之間相互私法合作，又要求政府機構與各參建單位之間行政合作，還要求其他相關主體之間相互協(xié)作共治，共同目標是提升工程質量。所以，竣工驗收放管服轉型來源于服務理念，重點在于行政合作方法，既要以相對柔和的方式從事傳統(tǒng)行政的事項，又要將行政定位于服務范疇，還需要若干單位之間保持必要的合作，形成特色鮮明的行政合作法治路徑。

由此可見，竣工驗收放管服轉型在于以服務理念運用合作方式推進提升建筑工程質量，服務是基本價值觀念，合作是基本行為方式，這既是竣工驗收放管服轉型的現(xiàn)實要素，又是創(chuàng)新法治發(fā)展的重要事項，還是法治化轉型的重要抓手。所以，服務向柔性行政方向發(fā)展，重點借鑒私法思維推動參建單位主動自治、自律，以合作行政為基本手段，契合現(xiàn)代法治思維的理念，提升建筑工程的質量品質成為共同追求的目標。

五、放管服：竣工驗收放管服轉型的法治技術路徑

竣工驗收放管服轉型以“放”、“管”和“服”為基本面，共同依賴于特定的基礎性要素，以法治為核心要素，各有特殊性要素內涵，既要真正地“放得開”，又要切實推行“管得好”，還要落實“服務實”，逐漸形成相對標準的整套技術路徑，共同服務于竣工驗收的法治轉型。

1.私法轉向的法治治理思路

第一，向私法轉向的治理思路?？⒐を炇赵緦儆谛姓I域內的事項，放管服轉型之后逐漸向私法方向發(fā)展，將傳統(tǒng)強制命令服從轉型為相對較為寬松的自由平等協(xié)作，有效借鑒發(fā)揮私法價值優(yōu)勢，原因在于：私法的價值在于它特定的制度優(yōu)勢，在于它對于自由、平等、利益等特殊表達[13]。所以，竣工驗收放管服轉型依托于私法價值載體，主要集中于自由和平等價值，有效配置相關的資源要素，形成比較合理的竣工驗收監(jiān)管管理系統(tǒng)。據(jù)此可知，竣工驗收放管服轉型將傳統(tǒng)的行政管理逐步轉化為較多的私法協(xié)作，保障私法追求價值目標，運行私法法治思維形成治理路徑，既形成有特色的治理方法，又為竣工驗收領域的國家治理提供私法理念精神，還為維護國家公共利益夯實私法基礎。

第二，法治治理的總體思路。法治治理有助于改變對建筑工程的管理思路，既將權力從私法領域中退出來，又協(xié)助發(fā)揮私法主體的積極效用，還形成特色有效的法治治理路徑。據(jù)此，竣工驗收放管服轉型在于主動追求社會公共利益，通常由政府代表社會追求公共利益，原因在于：政府是公共利益的代表，公共性是政府權力的根本屬性[14]。公共性是政府行為的基本特征，目前只能由政府代表公共利益的“所有者”。所以，作為一個利益群體或利益集團必然使自身的利益以公法的形式合法化為公共利益[15]?？芍?，政府機構將在竣工驗收放管服轉型過程中，只針對極個別情形行使“否決權”，原因在于觸碰了社會公共利益底線，甚至直接冒犯公共利益紅線?？⒐を炇赵臼钦鐣氖马棧殴芊D型是在特定領域內的治理范例，共同融合創(chuàng)新現(xiàn)代法治發(fā)展路徑。所以，竣工驗收放管服轉型既運行法治治理程序，又開創(chuàng)法治治理的私法路徑，還形成比較規(guī)范的程序化規(guī)則，從而確立法治治理的總體思路。

2.竣工驗收管理方式的法治轉型

第一，管理服務的法治觀念轉型。中國官本位思維有根深蒂固的傳統(tǒng)習慣，現(xiàn)實具體表現(xiàn)為以行政傳統(tǒng)為中心，以行政強制服從為習慣傳統(tǒng)，以管理本位為基本取向，外觀表現(xiàn)為以權力控制為核心。可是，放管服轉型竣工驗收希望能逐漸“動搖”傳統(tǒng)習慣，逐漸引進現(xiàn)代法治觀念，重點向服務方向發(fā)展，實現(xiàn)從管理到服務方向的徹底轉型?？芍⒐を炇找怨芾頌楸疚坏膫鹘y(tǒng)習慣，在放管服推動下向服務方向發(fā)展，既創(chuàng)新開辟服務軌道，又逐漸拋棄管理本位思維，還無形限制公權力濫用干預，終極目標在于切實保障相對人的合法權益，堅決落實服務本位，實現(xiàn)從管理向服務的法治觀念轉型。

第二，主動意愿的法治轉型。在傳統(tǒng)行政領域，強制管制是外觀特征，命令服從是內核要素，所有主體既受制于公權力，又服從于公權力。但是，現(xiàn)代行政的法治轉型以主動意愿為核心特征，以主動意愿為行動要素，以自覺意識為意愿要素，以法治自覺行為為本體。其實，法治既需要主動遵循，更需要主動行為；主動既是法治的標志，又是法治繼續(xù)發(fā)展的動力[16]?？芍?，放管服轉型屬于重要的法治轉型范疇，前置條件是拋棄管制服從的傳統(tǒng)行政思維，現(xiàn)實條件是自覺意識，規(guī)則條件是主動遵循，行動條件是主動行為，要求參建單位主動參與建設，自覺道德意愿承諾保證工程質量，主動維護竣工驗收轉型的法治形象，共同促進放管服的主動意愿轉型。

第三，自治自律的法治轉型?，F(xiàn)代法治基于自治從事治理，以自律完善治理，以自律豐富法治內涵，促進創(chuàng)造更多的自律。自治是行為方法，自律既是內在意愿，又是行為方法，自治又是自律的追求目標。所以，現(xiàn)代法治以自治為基本手段，以自律為行為意愿和方法，既追求高標準的自律，又努力追求最高層面的“無為而治”，即依自治追求自律目標。所以，竣工驗收是參建單位對建筑工程質量作承諾保證的自律行為[17]，這表明放管服轉型依托于宏觀法治，以自治為基本方法，以自律為基本意愿，主動融合現(xiàn)代法治觀念，主動契合現(xiàn)代法治步伐，主動落實竣工驗收管理方式的法治轉型。

3.竣工驗收管理技術的法治轉型

第一，平等的法治方向轉型。傳統(tǒng)行政運行垂直的管理思維，現(xiàn)代法治逐漸趨于向平等目標發(fā)展?？⒐を炇赵瓉韺儆诖怪毙凸芾?，政府扮演“老板”角色主導決策，形成政府與參建單位之間的垂直隸屬關系，最大益處是方便政府機構“發(fā)號施令”，參建單位按照政府的號令辦事，將來出了質量事故，參建單位有理由推卸責任，這是政府部門讓干的，政府也有苦衷認為不是自己親自干的，據(jù)此承擔質量責任也很“不公平”。例如，從垂直向橫向轉型，從隸屬向平權轉變，從管理向服務轉變，實質上是從人治觀念轉型為法治觀念，屬于法治監(jiān)管思維的重大變革，符合現(xiàn)代法治基本精神[18]。但是，放管服轉型要求向平等法治方向發(fā)展，政府只是居中的“裁判員”，只在極個別情形下行使“否決權”，將更多的日常事務交由市場環(huán)境中的各參建主體自行協(xié)調處理。據(jù)此，建設事宜則由各參建單位各司其職，彼此之間屬于橫向平權型關系能夠“平等協(xié)商”，當自行解決不了問題時尋求政府機構協(xié)助，這樣比較容易追求理想的良性效果。所以，平等構建制度規(guī)則的核心靈魂，放管服轉型在于創(chuàng)造平等規(guī)則，運行法治思維追求平等價值，契合平等的法治規(guī)則，促進竣工驗收從垂直隸屬管理向橫向平權合作方向轉型。

第二，程序規(guī)則的法治轉型。放管服轉型還依賴于特定的規(guī)范程序，程序是現(xiàn)代法治的重要范疇，既有獨立的程序價值，又有正當程序的規(guī)范指引，還有程序規(guī)則具體標準；既有正當程序的宏觀總體要求，又有相對具體的微觀程序規(guī)則要求，還有若干程序轉型的規(guī)則標準。所以，竣工驗收放管服轉型注重實體控制工程質量，還在尋求程序控制質量，依托于嚴格的程序規(guī)則規(guī)范各個過程，重點強調各個參建單位的廉潔自律，重點突出自治管理工程質量，特別重視道德誠信的效用，這將成為提升建筑工程質量的技術新路徑、新方法和新思維。

由此可見，放管服轉型需要提前確立私法轉向的法治治理思路，需要符合現(xiàn)代法治技術標準，有效融合法治與竣工驗收，完成從縱向行政管理向平等協(xié)作方向轉型，分別集中于管理方式和管理技術方面，前者主要是法治觀念、主動意愿和自治自律的轉型，后者主要是平等的法治方向和程序規(guī)則方面的轉型，逐漸形成放管服轉型的法治技術路徑。

綜上撰論，放管服落實是簡政放權的具體措施，構建國家行政體制改革的總體思路，屬于具體的專業(yè)技術辦法；法治既是現(xiàn)代文明社會的“最高統(tǒng)帥”，又是治理的技術路徑，還確立改革發(fā)展方向；“竣工驗收”是房地產(chǎn)市民社會的專業(yè)技術事項，在全面改革時代緊密契合供給側改革步伐，為市場主體釋放更多的活力空間。所以，竣工驗收轉型基于放管服的若干前置要素而啟動，重點在“放”、“管”和“服”相關的領域發(fā)揮各自的不同效用，形成有特色的技術路徑，進而創(chuàng)新出法治化路徑，全面創(chuàng)新放管服轉型的法治治理思路。因此，政府機構在竣工驗收事務中處于比較中立的裁判員地位，行使最重要的裁判權或者“否決權”，全面推進放管服的具體領域改革，全面落實竣工驗收的法治轉型，全面追求現(xiàn)代法治價值目標，共同推動有中國特色的竣工驗收放管服法治轉型，逐漸打造放管服環(huán)境中的法治化路徑。

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[責任編輯：馬建平]

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1672-6219(2017)05-0089-07

2017-05-22

胡利明，男，中央民族大學法學院博士研究生。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.05.019