耿玉娟

(河南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院， 河南 鄭州 450001)

法治化反腐的基本制度構(gòu)建及其運作原理

耿玉娟

(河南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院， 河南 鄭州 450001)

自從人類社會產(chǎn)生公權(quán)力以來，腐敗現(xiàn)象就隨之而生且難以根除，它既關(guān)系到國家的生存和經(jīng)濟的穩(wěn)定，也同當今中國的社會發(fā)展、制度轉(zhuǎn)型有著密切關(guān)系，本文以法學(xué)視角分析現(xiàn)有反腐敗法律模式的局限與制度保障的不足，對法治化反腐基本制度構(gòu)建的有效路徑進行綜合研究，嚴重的社會腐敗往往因為制度中存在漏洞或缺陷，只有堅持破立并舉，構(gòu)建法治化反腐的基本制度才能把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，制度的設(shè)計是基礎(chǔ)，運行是關(guān)鍵。

法治化；反腐??；基本制度

貪腐現(xiàn)象，自古有之，貪腐現(xiàn)象是與人類文明發(fā)展緊密相伴的一個衍生品，實際上也是一個泛世界性的話題。腐敗是一種社會行為，行為是一個受到制度環(huán)境影響的過程，腐敗程度取決于制度狀況。屢禁不止的腐敗現(xiàn)象往往源于制度設(shè)計中的漏洞或缺陷，只有堅持破立并舉，構(gòu)建法治化反腐的基本制度才能把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，制度的設(shè)計是基礎(chǔ)，運行是關(guān)鍵。在多維反腐模式并舉的當下，推進反腐敗制度建設(shè)的法治化進程尤為重要。法治化的反腐跟運動式反腐相比較而言，對于各主體具有更強的預(yù)期性，因而更容易實現(xiàn)法的秩序，法治化的反腐能夠充分實現(xiàn)對所有腐敗權(quán)力因子的依法控制，能夠為權(quán)力設(shè)置邊界，最大程度催化現(xiàn)有國家機構(gòu)的全部職能，因而使得法律成本最小化。*陳金釗：《緣何以法治方式提升國家治理能力》， 《山東社會科學(xué)》2014年第7期。

一、法治化反腐基本要素之理論闡釋

隨著社會經(jīng)濟和人類文明的不斷發(fā)展，貪污腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出新型化、多元化趨勢。為了維持社會的正常發(fā)展，維護社會經(jīng)濟的和諧，必須采取相應(yīng)的法治措施以打擊貪污腐敗現(xiàn)象。只有法治化反腐才能把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，只有依法反腐才能依法治權(quán)，依法確權(quán)，規(guī)范權(quán)力運行機制、約束權(quán)力的運行空間，才能通過法定程序嚴格制約公權(quán)力的運行，防止公權(quán)力尋租帶來腐敗，才能形成對公權(quán)力以及公權(quán)力承載主體的控權(quán)制衡機制，權(quán)力一旦失去監(jiān)督要素則有腐敗因子滋生的潛在性。

(一)法治含義的層級遞進

拋開法治概念學(xué)理式的困惑而進行整全性的解讀，法治含義的動態(tài)遞進大概有三層梯度，也有的被稱為法治含義的三個階段。有關(guān)法治的理解自古至今就呈現(xiàn)一種百家爭鳴的態(tài)勢，在表達“法治”的稱謂體系中就有這樣的說法，如用法治國、依法治國、依法行政、棄人治重法治、不能混同法制與法治等，因此若要試著解決或消弭上述認知層面的差異，有必要厘正法治的內(nèi)涵，這一點尤為關(guān)鍵。唯有這樣才能發(fā)現(xiàn)法治問題上的最大公約數(shù)，產(chǎn)生對話的交叉。

1.法律工具主義的法治。法律工具主義的法治是指最低層階的法治，其內(nèi)涵就是指“用法以治”，也即“公權(quán)力”均需有法律的明確授權(quán)，若無法律明確規(guī)定就不可為。此階層法治的局限性在于法律不能約束公權(quán)力對第三人的侵害，但相應(yīng)的權(quán)力機關(guān)卻可隨時根據(jù)自身的需要而對法律進行立、改、廢。此種最早期的法治理念在當下基本上已經(jīng)無影無蹤了。

法律工具主義的法治，此梯度的法治為最軟的法治內(nèi)涵，僅僅是指“以法而治”，換言之“公權(quán)力機關(guān)做出任何法律行為必須有法律的明確授權(quán)，以法律優(yōu)位原則為指導(dǎo)”。這是一種典型的以法律為工具的治理理念，這種層級的法治有其固有的局限性。真正的法治國家一定是以法治作為核心價值標準,因此，在實踐中必須摒棄只把法律看作是實現(xiàn)一定社會目標的手段和工具的價值理念，該理念不僅無任何目的意義與價值意義,且與現(xiàn)代依法建設(shè)社會主義法治的思想理念不一致,其給我國建設(shè)中國特色社會主義法治目標帶來了消極影響。

2.形式合法性的法治。更強一些的法治意涵是形式合法性法治，形式主義是外在于法律的表象。該法治主張法律的制定、頒布必須依特定的程序，必須建立行之有效的司法運行體系。但形式合法意義上的法治其自身的痼疾，即更加偏注于形式，極可能導(dǎo)致法律的掌控者以法律之名行侵害之實?！靶问胶侠硇灾趯嵸|(zhì)合理性之間辯證關(guān)系，僅僅是一種分析性工具之間的‘視角’分立關(guān)系，是一種相容性的分立，而且在理想的法律制度中，形式合理性是形式化了的實質(zhì)合理性。因而，與其說形式合理性是一種與實質(zhì)合理性不同的合理性，毋寧說它是實質(zhì)合理性的一種特殊存在形態(tài)。”*呂康寧:《形式合法性法治觀及其中國語境》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2013年第10期。確立一個社會、建立一個國家、提升形式合法性的法治理念，目標是為了在一個國家能夠?qū)崿F(xiàn)最低層次的法治。

3.實質(zhì)正義的法治。實質(zhì)正義的法治是法制涵義更高層次的維度，克服形式法治的弊端，為最強意義的法治理念。這種意義上的法治除要求具備前述形式法治的所含質(zhì)素以外，還特別要求法律必須以保障人權(quán)為主要價值追求。法的兩種正義形式的沖突成為了法無法回避的現(xiàn)象，法治在給公眾創(chuàng)造利益的同時破壞著其實質(zhì)正義，此破壞是否還有存在的意義？實質(zhì)正義的法方能成為法治之下的法？實質(zhì)法治，是指在法律適用中，從更深層次上評判一國法律所追求價值目標的實現(xiàn)。實質(zhì)正義層面的法治，對法律適用是有一定要求的，即由于法律的一般性從而導(dǎo)致某一個案出現(xiàn)的結(jié)果不公正時，那么此時就應(yīng)該系統(tǒng)、全面考慮規(guī)則制定的目的，將某種法律的立法精神作為法律適用的依據(jù)，而不是機械地適用法律，從而促進實質(zhì)正義的實現(xiàn)。

實質(zhì)正義的法治是彌補形式法治的缺陷而出現(xiàn)的，故此，理論界有人把實質(zhì)法治稱為彌補型法治，這一層次的法治屬性克服形式法治的表面性，從而為其滲入新的要素，包括事實因素和法律因子等，也激活了舊的法律機體，使其生命得以延續(xù)，促進了法律的發(fā)展。以克服形式法治的弊端為目的，于是就出現(xiàn)了最強意義的法治理念——即實質(zhì)正義的法治。

(二)法治化反腐必須具有一定的基本要素

法治化反腐有別于傳統(tǒng)意義上的運動式反腐，即通常所說的法治化反腐必須具備以下基本要素：

1.建構(gòu)經(jīng)過廉潔性評估、操作性強的反腐敗法律制度體系。幾千年前，古希臘科學(xué)家阿基米德曾在物理領(lǐng)域提出了著名的杠桿原理：“給我一個支點，我就能撬動地球?！币源嗽硪敕锤瘮☆I(lǐng)域，立法廉潔性評估，可以說是當下法治反腐層面的阿基米德支點，對各層級群體觸動很大。對現(xiàn)有制度進行廉潔性評估，或者說在法律制定的各程序階段就應(yīng)滲透制度廉潔性考評環(huán)節(jié)，這一程序設(shè)計對于反腐的預(yù)防及確立行之有效的法制化反腐敗機制尤為重要，使制度廉潔性評估形成為一種制度，并以規(guī)范的形式予以確立。目前國內(nèi)形成的反腐敗機制，是在未充分建立健全社會主義法制體系的條件下產(chǎn)生的。我們不能否認這種機制是一定的歷史階段的產(chǎn)物，不過其制度自身設(shè)計存在的先天性缺陷，使其更多地依賴事后的彌補，缺少對腐敗的事前防控和事中督導(dǎo)程序的把控。因此，必須制定一套經(jīng)過廉潔性評估的、操作性強的反腐敗法律制度體系。

2.涉及公民基本權(quán)利限制的反腐措施必須實行法律保留原則?，F(xiàn)階段，我國法律體系的架構(gòu)已經(jīng)確立，但是還有很多需要完善的地方，需要進一步優(yōu)化法律中過于抽象的缺陷，用語力求精煉、準確。行政機關(guān)抽象立法授權(quán)必須要明確，并規(guī)范行政機關(guān)自由裁量權(quán)的合理行使。對法律保留原則、法律優(yōu)位原則必須要嚴格遵守，以保護公民的基本權(quán)利。因此，行政領(lǐng)域制定規(guī)范性法律文件必須滿足一定的條件: 立法權(quán)的來源必須合法、內(nèi)容具體;行政立法的事項只能在授權(quán)范圍內(nèi)。在的英美法系中，雖然沒有使用“法律保留原則”這一概念，但是在司法實踐中，法院在審查行政行為合法性時采用的也是與這一原則內(nèi)涵、功能類似的越權(quán)無效原則。

“法律保留”這一法源排序理論最初萌芽于19世紀初，這一概念創(chuàng)始人乃德國行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶。根據(jù)創(chuàng)始人邁耶的原創(chuàng)理論內(nèi)涵，法律保留是指在一定事項內(nèi)對行政自主行為的排除。因此，法律保留本質(zhì)上是立法權(quán)否定行政權(quán)的邊界，繼而也決定著行政行為的有限范圍，法律保留領(lǐng)域問題是理論界的一個重要問題。立法保留的事項偏大，則遏制了行政立法權(quán)的創(chuàng)造性，毋庸置疑會在一定程度上扼殺了行政權(quán)的獨立性，也就意味否定行政權(quán)的特殊功能作用；反之，如若法律保留事項過于狹窄，則會出現(xiàn)行政權(quán)獨大的行政國家，據(jù)此必會導(dǎo)致依法行政原則的瓦解。因而，法律保留范圍的不斷改變意味著在行政能動性與拘束性之間探尋一個不同階段平衡點的改變。

3.反腐權(quán)力通過民主法定程序賦予。獨立的反腐權(quán)力機構(gòu)設(shè)定、職權(quán)范圍、行使職權(quán)程序、反腐措施都由法律規(guī)定。法治化反腐確實嚴格制約了所有的權(quán)力，當然包含反腐權(quán)力的濫用，可以有效防止權(quán)力者的妄為。而反腐機構(gòu)必須依法成立，獨立于任何組織和個人；反腐機構(gòu)的職權(quán)、職能法定，必須遵守公法領(lǐng)域的法無授權(quán)即禁止的原則，而其反腐機構(gòu)更不能利用特殊地位肆意膨脹權(quán)力邊界。反腐專門機構(gòu)發(fā)揮其職責權(quán)力一定要嚴格遵循已生效的法定程序，這些部門必須遵循法定程序制定的涉及反腐方面的法律法規(guī)，而不應(yīng)恣意制定反腐規(guī)則，從而自身在這個活動中“運動員與裁判員”一身兼當。反腐專門機構(gòu)不僅要竭力促進政府的廉潔高效，還應(yīng)尊重和保護基本人權(quán)，禁止超越其反腐權(quán)力范圍，更不允許借反腐之名對一些人進行 “合法加害”。*秦前紅：《法治化反腐的基本要素及其面臨的若干問題》，《中國法律評論》2014年第6期。

4.反腐專門機構(gòu)的行為必須依法接受監(jiān)督。反腐專門機構(gòu)的行為必須依法接受監(jiān)督，法治化的反腐的應(yīng)有之義中還包含有媒體、網(wǎng)絡(luò)等對反腐機構(gòu)行為的社會監(jiān)督，最高層級的監(jiān)督即為權(quán)力機關(guān)對反腐專門機構(gòu)的全面監(jiān)督?！耙磺胁皇苤萍s的權(quán)力必然走向腐敗，法治打造制約權(quán)力的囚籠，而民主不僅決定了囚籠的硬度和強度，而且決定了囚籠的鑰匙掌控在誰的手中?！?秦前紅：《法治化反腐的基本要素及其面臨的若干難題》，《中國法律評論》2014年第6期。

二、以法治化視角剖析腐敗產(chǎn)生的“內(nèi)生性”、“制度性”

由于制度本身也有可能成為滋生腐敗的工具，進而反腐模式?jīng)]有觸及“制衡”性的制度變革。“一直進行的都是一種‘自我修復(fù)’性的努力而不是‘外在制衡’性的制度變革，難免帶有某種因時局變化而時緊時松的階段性、因長官主宰而差別對待的選擇性、因政治考量而典型查辦的宣示性等特征”*馬長山：《網(wǎng)絡(luò)反腐的“體制外”運行及其風險控制》，《法商研究》2014年第6期。。因此，針對屢禁不止的反腐敗問題盡管舉措不斷推陳出新、懲罰重度也逐漸加強，目前為止卻仍沒有實現(xiàn)徹底治愈腐敗這一痼疾，甚至出現(xiàn)了“整體腐敗”的征兆。

(一)法律制度設(shè)計缺乏廉潔性

囿于多種因素的限制，法律規(guī)定公民一般是通過選舉出來的代表替代其行使權(quán)力和履行一定的責任。

1.代表大會制度需更加完善。第一，我國實行的是兼職代表制度,履行代表職能受限。人大代表作為人民選舉出來的代表，其主要職責是在閉會期間參與權(quán)力機關(guān)召開的例會、磋商、調(diào)研、決定國家大事等，參加基層組織的活動，具有提案權(quán)、建議權(quán)、批評權(quán)，客觀上要求人大代表必須是專職的，而且還要求人大代表具有政治、經(jīng)濟、法律、管理等多方面的廣泛知識和經(jīng)驗。而我國人大代表并非專職的，都有本身的工作崗位。第二，應(yīng)進一步加強對代表的監(jiān)督機制。人民代表大會制是由憲法規(guī)定的，選舉法規(guī)定了公民有權(quán)通過選舉的方式選舉代表,當選的代表必須對選舉自己的選民負責,并受其監(jiān)督,代表其全體選民的利益和要求。實踐中尚未建立對代表行之有效的監(jiān)督機制,使得對代表的監(jiān)督機制弱化，這些問題影響了人大代表職能的行使。第三，應(yīng)加強代表與選民或選舉單位之間的應(yīng)然聯(lián)系。為充分履行代表職能，我國《代表法》對代表與原選民或者選舉單位之間的聯(lián)系已有相應(yīng)的規(guī)定。然而在實踐中,代表與選民或選舉單位聯(lián)系沒有形成制度化，還有許多需要完善的地方。第四，代表結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。目前,我國各層級人大代表的結(jié)構(gòu)權(quán)重還需改善,領(lǐng)導(dǎo)級別的代表所占人大代表的比例處于絕對優(yōu)勢，缺少來自基層群眾代表的聲音，致使各級人大代表無法行使質(zhì)詢以及罷免等有效監(jiān)督權(quán)。

2.同體監(jiān)督影響監(jiān)督效力、缺乏對權(quán)力的限制和約束。同體監(jiān)督重在強調(diào)監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的同體性，即同屬于一個組織系統(tǒng)內(nèi)部, 同屬于一個政治權(quán)力體系。這個監(jiān)督內(nèi)容包含權(quán)力機關(guān)的縱向監(jiān)督，即上級對下級的監(jiān)督，也包含各權(quán)力主體平級之間的橫向監(jiān)督，同時還包含權(quán)力機關(guān)內(nèi)部的組成部門之間的監(jiān)督?？傮w來說還是體系內(nèi)自己對自己的監(jiān)督。即使有一些看似異體監(jiān)督的情形，實際上因為機關(guān)之間人事、政務(wù)的關(guān)聯(lián)，仍然屬于同體監(jiān)督，屬于自我內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督模式。任何權(quán)力都需要監(jiān)督，而且相互監(jiān)督的權(quán)力之間應(yīng)能相互制衡。我國的監(jiān)督機制沒有采用權(quán)力制衡模式，而是以人民代表大會作為立法機關(guān)，在其之下設(shè)置了行政機關(guān)和司法機關(guān)。這種設(shè)計之初衷也是為了實現(xiàn)監(jiān)督與制衡的目的，但是在一元化權(quán)力架構(gòu)之下，司法權(quán)的獨立性不斷受到質(zhì)疑，很容易成為行政權(quán)的附庸，而腐敗就源于缺乏民主監(jiān)督的權(quán)力。

(二)法律制度運行缺乏廉潔性

1.決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)主體的同一性。理論上，腐敗的定義從未離開過權(quán)力的濫用，這也反映了腐敗現(xiàn)象的本質(zhì)所在。當然，進入到現(xiàn)代社會之后，腐敗已經(jīng)突破公共權(quán)力領(lǐng)域，無處不在。腐敗類型中，公權(quán)力的腐敗居于主導(dǎo)位置，因而對公權(quán)力的有效監(jiān)督和控制是反腐敗的最有效路徑。良性法律制度既可以對權(quán)力進行有效監(jiān)督，也可以促進諸權(quán)力效能的發(fā)揮，促進權(quán)力高效運行。分權(quán)制衡模式更注重權(quán)力監(jiān)督制約的實效性，但卻使得權(quán)力間協(xié)調(diào)出現(xiàn)障礙，從而違背了行政高效原則。我國現(xiàn)已形成的權(quán)力制約監(jiān)督機制并沒有處理好二者的關(guān)系，過分注重權(quán)力之間的協(xié)調(diào)而弱化其制約，雖然在一定程度上保障了行政決策的高效性，但不可避免地導(dǎo)致權(quán)力高度集中，出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督上的難題。

2.法律制度的客觀性和執(zhí)行主體的主觀性之間存在著潛在的張力。第一，從制度反腐的主體來看，法律制度本身具有客觀性，與執(zhí)法主體的主觀意志性之間存在著一個偏離度的問題，極易把依法治腐中的“制度剛性”融入人的要素，從而導(dǎo)致執(zhí)行程序中出現(xiàn)“操作柔性”，進而為腐敗的滋生提供土壤；第二，從反腐敗制度自身來看，制度形成時的社會經(jīng)濟狀況與其施行中的環(huán)境變遷之間存著不完全的匹配性，反腐敗制度的建立源于一國反腐敗形勢，相對于腐敗發(fā)生的時間節(jié)點，具有滯后性；再次，從制度反腐的預(yù)設(shè)性分析，制度的滯后性加大了治理腐敗的投入，當下必須以改革反腐敗制度本身作為切入點，以規(guī)避其中的不足，強化制度反腐的實效性。

3.法律制度運行透明度缺位。法律制度運行透明度不夠，易滋生腐敗。就法制的好壞與功效來說，設(shè)計是根本，運行是重點。假若制度的適用有良好的運行機制作保證，由此造成的設(shè)計中的一些不足和漏洞很有可能在一定程度上得以補缺，否則很可能會被放大。我國目前的狀況是，與國家權(quán)力有關(guān)的制度實施中存在著透明度缺乏并可能引發(fā)腐敗的原因，如果制度的運作能在陽光下開展，且權(quán)力的行使進展能有極高的透明度，那么一些制度設(shè)計的不足就會得以彌補。

4.選擇性執(zhí)法是滋生腐敗的行為方式。選擇性執(zhí)法是在行政法領(lǐng)域違反平等對待原則，指執(zhí)法主體根據(jù)自己的偏好對管轄對象采取不同執(zhí)法的一種處理方式。選擇性執(zhí)法違背了適用法律平等性原則，在法的適用中，根據(jù)執(zhí)法客體的不同而實施不同幅度和內(nèi)容的行政行為。目前，選擇性執(zhí)法已經(jīng)是誘發(fā)腐敗的路徑之一。選擇性執(zhí)法的危害性是破壞大眾對法律的信仰，使法律成為執(zhí)法者謀取私利的工具，法律也就開始走向了虛無。因此，實現(xiàn)法治國家的目標任重而道遠，必須確立大眾對法律的信仰，嚴格執(zhí)法的尺度，真正做到法律面前人人平等，讓法律約束權(quán)力成為一種內(nèi)在的必然。

三、法治化反腐是中國反腐敗治本之策的必然路徑

目前中國腐敗蔓延升級，呈高層化、巨額化的特點，腐敗的形式也從“個體向集團化蔓延”，出現(xiàn)了“整體腐敗”現(xiàn)象，腐敗從經(jīng)濟、政治、司法領(lǐng)域浸染到社會文化教育領(lǐng)域，已經(jīng)嚴重破壞了政府的誠信，破壞了公民對法律的信仰。只有加快推進反腐敗制度建設(shè)的法治化進程，才能對腐敗問題標本兼治，只有堅持法治反腐和制度反腐才是解決腐敗問題的必然路徑，才能從根本上防范腐敗的危險，從根本上遏制住腐敗，才能鞏固黨的執(zhí)政安全，這也正是該課題的應(yīng)用價值之所在。

(一)現(xiàn)行反腐敗機制存在的問題

1.我國反腐敗法律制度自身建設(shè)存在缺失。在我國各色各樣的法律體系中，對于反腐敗這樣危及國家生死存亡的重大問題，尚未制定一部專門規(guī)范國家工作人員廉潔的基本法律，導(dǎo)致反腐敗的基本法律缺失。而現(xiàn)有的一些反腐敗條款，分散于相關(guān)單行法律之中，而散見式的立法對腐敗行為諸多要素界定不夠明確，相應(yīng)的刑法、行政法規(guī)定同樣存在先天不足，以預(yù)防為主的常態(tài)化立法存在空白，控制政府及公職人員狀態(tài)的財產(chǎn)公示與信息公開立法空白，專門規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為的法律制度也相對空白,而這是有效預(yù)防腐敗的重要路徑。

2.反腐敗的制度失衡、疏于事前防范和事中監(jiān)督。反腐敗制度滯后于腐敗行為，反腐敗制度設(shè)計出現(xiàn)漏洞，相應(yīng)的配套制度缺位，制度執(zhí)行機制有效性不強。有的制度本身設(shè)計不嚴謹，為腐敗的滋生留有制度的漏洞與缺失，更多偏重違法行為實施后的糾偏與懲治，而疏于事前防范和事中監(jiān)督。現(xiàn)有實體性制度規(guī)范較多，運行程序性規(guī)定較少，孤立單體性制度多，導(dǎo)致制度實施的可操作性失控。更多的制度設(shè)計具體的監(jiān)督機制缺位，制度設(shè)計流于形式。

3.反腐敗制度的效能乏力。各國反腐敗制度的設(shè)計離不開實效性的考量，諸多的反腐敗規(guī)定和具體措施在執(zhí)行中的強制性和約束力大打折扣，其設(shè)計的理念無從體現(xiàn)。面對反腐嚴峻繁冗的現(xiàn)狀，必須有效地打擊貪腐行為。但大量的反腐敗規(guī)定和舉措，沒有納入一個統(tǒng)一的體系中，缺乏前瞻性，其公眾的信仰度、實現(xiàn)的程度也受到影響。各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)雖然制定了大量反腐敗的制度規(guī)定，但對制度的執(zhí)行、評估標準并沒有做出詳細規(guī)定，在具體執(zhí)行中強制性和約束力缺位。

4.反腐敗制度的主體分散。各種監(jiān)督力量缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，沒有一個統(tǒng)一的、相對獨立的反腐敗部門。我國在打擊反腐領(lǐng)域，建構(gòu)了龐大的反腐敗監(jiān)督體系，具體是黨的監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政監(jiān)察部門的監(jiān)督、司法監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和社會監(jiān)督。然而，這個監(jiān)督體系并沒有充分發(fā)揮作用，主要是源于監(jiān)督系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)機制不暢。目前沒有一個自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)、獨立運行的反腐機構(gòu)，一些承擔反腐敗職能的機構(gòu)分散設(shè)置于各職能部門，上述反腐機構(gòu)職責交叉、職能范圍界定不清，消弭彼此的反腐敗力量。

(二)只有法治化反腐才能把權(quán)力關(guān)進制度的籠子

1.依法反腐才能依法治權(quán)。依法行政，用法治思維和法治方式“關(guān)權(quán)入籠”，才能為公權(quán)力涂上“防腐劑”，確保公權(quán)力被正確行使，也就是要建立對行政權(quán)力的控制體系。在這里形象地界定了權(quán)力與制度的關(guān)系：權(quán)力的范圍必須在制度規(guī)定的邊界內(nèi)，權(quán)力的行使必須在制度監(jiān)督下，體現(xiàn)了權(quán)力與權(quán)力之間監(jiān)督與制衡的關(guān)系。依法確權(quán)，規(guī)范權(quán)力運行機制、約束權(quán)力的運行空間。只有對公權(quán)力執(zhí)政者進行有效地監(jiān)督制衡，才能遏制權(quán)力尋租、貪污腐敗層出不窮的現(xiàn)象發(fā)生。制度和法律是限制公權(quán)力濫用的最好藥方，并能建筑一個切實制約和督查公務(wù)權(quán)力的“制度鐵籠”。對公權(quán)力的信任在現(xiàn)代社會信任體系中居于主導(dǎo)地位，是一個社會誠信良性運行和健康發(fā)展的前提。法治對政務(wù)權(quán)力的限制最剛性，總的來說，法治調(diào)整公務(wù)權(quán)力基本表現(xiàn)在兩個方面：首先是經(jīng)由法律將公務(wù)權(quán)力的權(quán)與責加以明文規(guī)定，讓公權(quán)力行使者明確權(quán)力行使的界限，以及有關(guān)權(quán)力行使的責任；另外，也讓全社會明確公權(quán)力的標準范圍，有清晰的標準和規(guī)定，更合理地行使監(jiān)督公務(wù)權(quán)力的義務(wù)。

2.依法反腐才能制約公權(quán)力的運行并防止公權(quán)力尋租帶來腐敗。窺視行政權(quán)的屬性，不難得出結(jié)論，任何權(quán)力的本性都極具滲透擴張性，如果不采取強有力的可操控強的制度為其設(shè)定邊界，那么，權(quán)力的行使更大的可能是突破權(quán)力的界限牟取非法利益。從權(quán)力的功能視角出發(fā)，權(quán)力具有單方性、強制性、服從性、主動性的特點，不從制度上對權(quán)力進行規(guī)范及約束，會放縱腐敗的任性發(fā)展。從權(quán)力的實現(xiàn)路徑來看，權(quán)力的涉獵面及其廣泛，具有強大的影響力，為維護社會公共秩序和實現(xiàn)公共利益，它的運行程序涉及社會價值和公共資源的配比問題。從權(quán)力的運行機制來看，權(quán)力的運行具有雙重性，這一特性是由權(quán)力的獨立性所決定，并在社會發(fā)展中不斷演變發(fā)展而成。權(quán)力的運行主體對權(quán)力的獨立性有著特別的追逐趨向，權(quán)力的運行從而產(chǎn)生兩種辯證的作用，一方面是推動社會進化，另一方面促使社會呈畸形化發(fā)展，對權(quán)力的監(jiān)督和制約終其根本是對權(quán)力行使者的監(jiān)督和制約。依法反腐才能通過法定程序嚴格制約公權(quán)力的運行，防止公權(quán)力尋租帶來腐敗。建立一個權(quán)力監(jiān)督的異體機關(guān)——紀檢監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)雙方的合作工作機制，優(yōu)化監(jiān)督組成要素，形成一個暢通合理的交接程序。

3.依法反腐才能建立起對公權(quán)力和公權(quán)力行使者的制約監(jiān)督機制。權(quán)力反腐產(chǎn)生了大量的腐敗存量和腐敗呆賬，只有堅持法治反腐和制度反腐才是解決這些存量和呆賬的必然路徑，克服“運動”反腐、“權(quán)力”反腐之殤，從根本上遏制腐敗。依法反腐才能建立起對公權(quán)力和公權(quán)力行使者的制約監(jiān)督機制，沒有監(jiān)督的權(quán)力具有腐敗發(fā)生的潛在性。雖然法律存在天生的缺陷,不過通過建立完善的法制最大限度地阻遏腐敗是當今世界的通行做法和趨勢。要解決和預(yù)防公權(quán)力不公的問題出現(xiàn)，就要健全制約公權(quán)力的所有制度。第一，健全公務(wù)權(quán)力的分配體制。形成系統(tǒng)科學(xué)、健全的權(quán)力分配制度，保證公權(quán)力的分配科學(xué)有效，能夠充分體現(xiàn)公權(quán)力的大眾服務(wù)價值。第二，健全公權(quán)力的行使規(guī)范。明確公權(quán)力的執(zhí)行者、執(zhí)行過程、執(zhí)行領(lǐng)域和程度等規(guī)定，保證公權(quán)力的行使限制在有限的范圍之內(nèi)。第三，健全公權(quán)力執(zhí)行的責任追究規(guī)范。責任查處是監(jiān)督公權(quán)力執(zhí)行的有效武器，防范公權(quán)力越權(quán)、失位的有力舉措。第四，健全公權(quán)力的監(jiān)督規(guī)范。

四、法治化反腐基本制度的四維架構(gòu)

習近平總書記強調(diào)必須將“權(quán)力關(guān)進制度籠子里”，真正地建設(shè)一個避免或減少貪腐者腐敗的預(yù)防機理、讓貪腐者不易腐的糾正機理、讓貪腐者不敢腐的嚴厲懲處機理等。面對之前我國政府在法治化反腐制度建設(shè)中的缺陷，考量到我國的實際社會現(xiàn)狀，建立一套合理科學(xué)的法治化反腐機制，充分地發(fā)揮社會公眾的反腐力量，走一條司法與群眾結(jié)合、政府與社會結(jié)合的法治化反腐道路。

(一)樹立對法律法規(guī)的信仰意識、構(gòu)建不想腐的預(yù)防機制

盧梭說過，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。一部法律、一種制度，如果想獲得良好的遵守，首先必須獲得每一個公民的信仰，才能真正貫徹其設(shè)立宗旨，法律才能得以實施，否則阻力重重。法律的制定源自人民，法律的生命在于法的適用、法的實施，法律實施的現(xiàn)實基礎(chǔ)是人民對法律的信仰。因此，必須在國民中樹立對法律的信仰，唯有如此，才是實現(xiàn)法治國家的基石。因此，必須進一步強化廉政教育，強化反腐敗的法治思維理念，這是決定走法治化反腐敗之路能否成功的關(guān)鍵所在。用法治思維營造制度意識，把依法行政、法律優(yōu)先的核心價值觀作為內(nèi)心的信仰意識、行為準則。

(二)構(gòu)建較為系統(tǒng)、完備的反腐敗法律制度，形成不能腐的防范機制

走法治化反腐敗之路的基本前提，形成不能腐的防范機制，應(yīng)盡快制定一部反腐敗基本法，真正把“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。最為迫切的任務(wù)就是必須做到依法反腐，真正做到“有反腐敗法可依”。因此，必須盡快彌補這一立法不足的問題，加快制定最高層級的反腐敗基本法。對反腐敗立法的性質(zhì)進行分析，反腐敗法應(yīng)當作為我國打擊腐敗行為的基本法依據(jù)，又因其內(nèi)容涉及范圍極廣，是一部綜合性極強的法律；在該反腐敗基本法的授權(quán)范圍內(nèi)加強地方性立法，各地方應(yīng)結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的腐敗特點，地方權(quán)力機關(guān)制定地方性反腐敗規(guī)范性法律文件；將黨內(nèi)制度與國家法律進行科學(xué)銜接；完善反腐敗基本法的配套法規(guī)。結(jié)合自身實際情況移植跟借鑒國際上先進的反腐敗立法經(jīng)驗，進一步完善反腐敗領(lǐng)域的法制體系，如盡快制定《行政程序法》《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》《公務(wù)員倫理法》及《防止利益沖突法》等，立法的內(nèi)容與國際反腐敗公約相銜接。強反腐敗國家主體之間的國際力量，全世界范圍內(nèi)打擊腐敗既是公約規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的應(yīng)有之義，也是構(gòu)建高效反腐敗法律制度體系的必經(jīng)路徑。

(三)構(gòu)建反腐敗法律制度的運行保障機制

面對現(xiàn)有的反腐敗力量分散，不能形成反腐合力的問題，必須整合反腐敗的機構(gòu)設(shè)置，設(shè)立“國家監(jiān)察委員會”，其必須是獨立的專門機構(gòu)。把反腐敗的監(jiān)督、偵查職能從檢察院分離出來，作為承擔國家反腐敗法律的執(zhí)行和檢查監(jiān)督的機關(guān)，保證反腐敗法律法規(guī)得以真正落實。制度先行才是反腐敗的根基，構(gòu)建行之有效的反腐敗制度框架作為治本之策，形成高效、嚴謹?shù)姆锤瘮≈贫润w系，才能形成根除腐敗的社會監(jiān)督機制；規(guī)范社會反腐敗的秩序，規(guī)范地參與反腐敗，形成反腐敗的正能量；學(xué)習借鑒國外成功有效之經(jīng)驗。要建立對權(quán)力的彈劾機制，公示公務(wù)人員的消費與支出及財產(chǎn)申報制度，規(guī)范政府采購、招標投標制度。更值得關(guān)注的是，上述反腐法律制度的保障設(shè)計，從某一層次上透視了世界范圍內(nèi)形成的反腐敗制度架構(gòu)，應(yīng)針對我國的具體實踐情況科學(xué)合理的借鑒并予以運用。

(四)構(gòu)建立法與制度的廉潔評估機制

立法與制度廉評機制的建立將質(zhì)量視角引入法治反腐，會激發(fā)對法治反腐的創(chuàng)新理念。立法廉潔性評估是樹立法治思維和依據(jù)法治化路徑反對腐敗的重要舉措，其自身的運行也應(yīng)該在法治框架內(nèi)。應(yīng)當確認立法評估中明確包含法律規(guī)范設(shè)計前期的廉潔性評估制度,由此專門審視和甄別權(quán)力私有的危險性和可能性,進而在權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力相互之間、權(quán)力與職責和責任、權(quán)力的人才要素與其他資源要素等的配置上,基于忠實于人民權(quán)益和公共利益強化權(quán)力分解、權(quán)力制約、參與程序與監(jiān)督問責。就此應(yīng)當進一步完善 《立法法》修正案草案,明確立法權(quán)力及其行使者的立法倫理，健全對影響公正、民主立法、導(dǎo)致立法偏私的防范制度,規(guī)定法律起草、審查和提請審議前的開放式的制度廉潔性評估,并使之具有約束力。

五、結(jié)語

在多維反腐模式并舉的當下，推進反腐敗制度建設(shè)的法治化進程尤為重要。用法治思維和法治方法反腐，法治化反腐敗的路徑是中國唯一的選擇，是構(gòu)建我國法治化反腐的基本制度。因此，如果要從根本上徹底攔截和打擊腐敗，就應(yīng)走制度反腐的法治化路徑，適時摒棄“運動式”反腐的策略和思路，才能真正把“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。目前反腐已經(jīng)走進深水區(qū)，“運動式”反腐、“權(quán)力”反腐等模式只能在一定程度上解決大量的腐敗存量和腐敗呆賬，實踐中只有加快推進反腐敗制度建設(shè)的法治化進程，才能對腐敗問題標本兼治，只有堅持法治反腐和制度反腐才是解決腐敗問題的必然路徑，才能從根本上防范腐敗的危險。只有從根本上遏制住腐敗，才能鞏固黨的執(zhí)政安全。

(責任編輯：張婧)

2017-05-10

耿玉娟，憲法與行政法專業(yè)博士，河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，鄭州大學(xué)俄羅斯法律研究中心研究員，河南財經(jīng)政法大學(xué)訴訟法研究中心研究員。

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