陸桂營 陳琴琴

警惕PPP項(xiàng)目實(shí)施“形式化”
——打造“形似且神似”的標(biāo)桿項(xiàng)目

陸桂營 陳琴琴

自2014年財(cái)政部推廣PPP模式以來，政策制度不斷完善，PPP項(xiàng)目落地?cái)?shù)量持續(xù)增加。但是，由于我國運(yùn)用PPP模式的時(shí)間不長，理論掌握與實(shí)踐能力還存在一定差距，特別是具體項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)管能力不足，因此容易造成表面上“照章辦事”，實(shí)際上卻隱藏著較大風(fēng)險(xiǎn)。本文在總結(jié)當(dāng)前我國PPP項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析項(xiàng)目操作程序上的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)而提出合理建議，以期推動(dòng)項(xiàng)目真正規(guī)范實(shí)施。

PPP項(xiàng)目 形式化 風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

自PPP模式推廣運(yùn)用以來，財(cái)政部按照“組建一個(gè)工作機(jī)制、設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)、搭建一個(gè)制度框架、推出一批示范項(xiàng)目”的“四個(gè)一”目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)工作，特別是為保證PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，在制度設(shè)計(jì)、政策制定上持續(xù)發(fā)力。從2014年財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）和《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）等文件開始，到最近新出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)），從項(xiàng)目操作層面對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化管理，有效保證了PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。但同時(shí)，各地在項(xiàng)目實(shí)施過程中仍存在理念把握不準(zhǔn)確、走偏走樣的情況。因此，通過對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究并提出對(duì)策建議，促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施是有必要的。

一、全國項(xiàng)目基本情況

從全國范圍來看，根據(jù)財(cái)政部建立的政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2016年9月末，全國入庫項(xiàng)目10471個(gè)，總投資金額12.46萬億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目946個(gè)，總投資額已達(dá)1.56萬億元；按項(xiàng)目數(shù)量計(jì)算落地率為9.03%。財(cái)政部兩批示范項(xiàng)目232個(gè)，總投資金額7866.3億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目128個(gè)，總投資金額3456億元，按項(xiàng)目數(shù)量計(jì)算落地率為55.17%①相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)財(cái)政部PPP中心《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫季報(bào)第1期》、《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫季報(bào)第3期》等材料整理（http：//www.cpppc.org：8082/efmisweb/ppp/seasonReport/toPPPReportList.do）。。

1.整體推進(jìn)提速。從入庫項(xiàng)目數(shù)量和落地率情況來看，都呈穩(wěn)步提升趨勢。入庫項(xiàng)目數(shù)量較1月末增加3474個(gè)，增長率達(dá)49.65%；入庫項(xiàng)目投資額較1月末增加4.33萬億元，增長率達(dá)53.26%；財(cái)政部示范項(xiàng)目較1月末落地率提高了26.72個(gè)百分點(diǎn)。

2.中西部地區(qū)參與熱情高。從地域分布來看，1月末入庫項(xiàng)目投資金額前五的地區(qū)分別是山東、貴州、云南、河南和四川，投資金額達(dá)4.19萬億元，占比達(dá)51.58%；9月末入庫項(xiàng)目投資金額前五的地區(qū)分別是貴州、山東、云南、河南和四川，投資金額達(dá)5.35萬億元，占比達(dá)42.99%。中西部地區(qū)申報(bào)PPP項(xiàng)目熱情持續(xù)高漲，除了排名前五的地區(qū)總體保持不變外，內(nèi)蒙古、甘肅項(xiàng)目投資金額較1月末分別增加了3523億元和2362億元；而上海、天津合計(jì)項(xiàng)目投資金額僅164億元，廣東入庫項(xiàng)目投資金額甚至還減少了588億元，僅2078億元。

3.政府付費(fèi)或補(bǔ)貼類項(xiàng)目比重偏高。9月末入庫項(xiàng)目中使用者付費(fèi)、缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)類投資金額分別為4.3萬億元、5.1萬億元和3萬億元，占比分別為35%、41%和24%，對(duì)比1月末各類付費(fèi)方式占比42.3%、35.8%和21.9%來看，使用者付費(fèi)項(xiàng)目減少7.3個(gè)百分點(diǎn)，政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目占比達(dá)65%，且比重逐漸提高。

4.基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目居多。9月末入庫項(xiàng)目中，市政工程、交通運(yùn)輸和片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目投資金額分別為3.71萬億元、3.42萬億元和1.35萬億元，占項(xiàng)目總投資金額的68.06%，且較1月末占比63.88%，增加4.18個(gè)百分點(diǎn)。由于當(dāng)前市政工程、交通運(yùn)輸和片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目多為不收費(fèi)項(xiàng)目，且集中于中西部地區(qū)收費(fèi)項(xiàng)目收益性一般或較差，造成政府付費(fèi)或補(bǔ)貼類項(xiàng)目比重偏高。

二、存在的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

從項(xiàng)目情況可以看出，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于發(fā)展需要，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求大，在融資平臺(tái)受限，土地財(cái)政不可持續(xù)的背景下，面臨融資需求大的問題，推動(dòng)實(shí)施PPP項(xiàng)目存在內(nèi)生動(dòng)力。但由于項(xiàng)目所在地市場承載能力有限，通過市場化運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目收益平衡十分困難，采用政府付費(fèi)或缺口補(bǔ)貼方式又將很快超過財(cái)政部規(guī)定的PPP項(xiàng)目年度支出不超過一般公共預(yù)算支出比例10%的上限，而無法實(shí)施。在內(nèi)外交困的形勢下，尤其要警惕PPP項(xiàng)目形式化，避免項(xiàng)目實(shí)施過程流于形式，以PPP模式試點(diǎn)之名規(guī)避政策規(guī)定，行項(xiàng)目融資之實(shí)。

（一）項(xiàng)目識(shí)別環(huán)節(jié)，難出好項(xiàng)目

一是社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目方式操作難度大?，F(xiàn)階段市政公用設(shè)施規(guī)劃的前瞻性和透明度仍有待加強(qiáng)，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的建議權(quán)不足，通過向主管部門提交項(xiàng)目建議書的方式，不確定因素多、流程長，且前期論證成本無明確補(bǔ)償機(jī)制，積極性不高。

二是政府發(fā)起PPP項(xiàng)目方式推出好項(xiàng)目少。政府沒有約束機(jī)制，價(jià)格調(diào)整靈活、市場化程度高、需求穩(wěn)定，通過使用者付費(fèi)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，往往由地方國有企業(yè)承接。推進(jìn)難度大、收益較差的項(xiàng)目才采用PPP模式，對(duì)社會(huì)資本吸引力不足。易形成好項(xiàng)目出不來，社會(huì)資本又進(jìn)不去的局面。

（二）“兩論”論證環(huán)節(jié)，操作難度大

一是財(cái)政承受能力論證看似操作相對(duì)易行，但真正關(guān)鍵在于如何嚴(yán)格控制年度10%的支出上限。對(duì)于財(cái)政支出主要保運(yùn)轉(zhuǎn)的市縣，推出高達(dá)數(shù)十億的甚至上百億元的項(xiàng)目，且項(xiàng)目收益性不足，如果項(xiàng)目落地，僅按十年期償還本金，都將大幅超過支出上限，又將給政府違約埋下隱患。

二是物有所值評(píng)價(jià)難度大?！拔镉兴怠笔菍?shí)施PPP的核心，評(píng)估方案是否體現(xiàn)物有所值原則，是否真正提高效率，降低成本，是否比采用其他模式更具有經(jīng)濟(jì)性，是項(xiàng)目實(shí)施PPP的前提。當(dāng)前，根據(jù)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評(píng)價(jià)。定性評(píng)價(jià)采用的“生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性”等六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與項(xiàng)目物有所值判斷結(jié)論關(guān)聯(lián)度不夠明確，項(xiàng)目比較容易通過定性評(píng)價(jià)，且評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，評(píng)價(jià)結(jié)果受主觀影響因素較大，不同專家評(píng)價(jià)結(jié)論可能不同，易流于形式。而定量評(píng)價(jià)首先歷史數(shù)據(jù)缺乏，且由于方案差異、物價(jià)變化、技術(shù)更新等因素，可比性受到影響；其次，雖然可以借助第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家力量，但政府部門特別是基層單位對(duì)第三方專業(yè)能力評(píng)估和中立性評(píng)價(jià)能力也不足，對(duì)其評(píng)價(jià)結(jié)果無法作出專業(yè)判斷，也容易造成“燈下黑”。第三，評(píng)價(jià)跨度期間長，涉及折現(xiàn)率、收益率、風(fēng)險(xiǎn)因素等潛在變量較多，測算結(jié)果準(zhǔn)確性可能產(chǎn)生較大偏差。如北京地鐵4號(hào)線在客流預(yù)測時(shí)，花費(fèi)巨資聘請(qǐng)國際著名機(jī)構(gòu)MVA公司進(jìn)行評(píng)估，預(yù)測結(jié)果為，初期（2010年）58.8萬人次/工作日，近期（2015年）81.8萬人次/工作日，遠(yuǎn)期（2034年）88.4萬人次/工作日，而實(shí)際上4號(hào)線開通三周年時(shí)（2012年9月），日均客流量就高達(dá)98.1萬人次，預(yù)測結(jié)果與實(shí)際值大幅偏差。

（三）項(xiàng)目采購環(huán)節(jié)，關(guān)卡盲點(diǎn)較多

一是準(zhǔn)入門檻設(shè)置不明確。資格預(yù)審環(huán)節(jié)社會(huì)資本準(zhǔn)入條件設(shè)置無明確標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)主觀隨意性較大、指向性強(qiáng)，易成為限制民營資本進(jìn)入的“隱形門”。以PPP水務(wù)項(xiàng)目為例，某市水務(wù)PPP項(xiàng)目，供水規(guī)模6萬噸/日（含污水處理規(guī)模7萬噸/日），投資總額約2.35億元，水務(wù)標(biāo)段要求投資人合計(jì)總量不低于15萬立方米/日的水務(wù)項(xiàng)目業(yè)績，總資產(chǎn)不低于人民幣7億元，資產(chǎn)不低于人民幣4億元，不低于人民幣3000萬元的存款證明；而某市水務(wù)PPP項(xiàng)目，投資額約2.21億元（包含污水處理和供水項(xiàng)目），污水處理總規(guī)模8.5萬立方米/日，近期規(guī)模為3.5萬立方米/日，要求投資人年末公司總資產(chǎn)不少于20億元，凈資產(chǎn)不少于10億人民幣，資產(chǎn)負(fù)債率不高于70%，銀行信用等級(jí)在A級(jí)及以上，擁有不少于1.44億元人民幣的自有資金，近三年中國境內(nèi)投資運(yùn)營的污水處理廠累計(jì)規(guī)模不低于15萬立方米/日；其中至少應(yīng)有一個(gè)單項(xiàng)規(guī)模不小于5萬立方米/日。兩個(gè)規(guī)模內(nèi)容相近的水務(wù)項(xiàng)目，要求社會(huì)資本的條件卻大相徑庭，看似合規(guī)的程序背后，人為過濾社會(huì)資本的可能性卻不小。過度提高準(zhǔn)入條件也往往成為PPP項(xiàng)目“國進(jìn)民退”的一個(gè)原因。

二是采購程序待完善。為適應(yīng)PPP模式項(xiàng)目采購過程，合同內(nèi)容復(fù)雜，不能簡單采用投標(biāo)方式進(jìn)行價(jià)格比較，而設(shè)計(jì)了競爭性磋商采購方式。而競爭性磋商方式面臨多輪、多家社會(huì)資本篩選、磋商和評(píng)判等工作，專業(yè)性強(qiáng)、工作量大、時(shí)間長。同時(shí)，相關(guān)評(píng)審專家選擇來源少、難度大，基層實(shí)際操作過程存在與物有所值定量評(píng)價(jià)相同的政策、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用不當(dāng)也存在競爭不充分、采購成本更高且合法化問題等隱性風(fēng)險(xiǎn)。

（四）合同設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，核心內(nèi)容弱化

一是收益調(diào)整機(jī)制弱化甚至缺失。建立合理收益調(diào)整機(jī)制，使社會(huì)資本“盈利不暴利”，可以說是PPP合同的核心之一。但不少項(xiàng)目政府方出于融資目的，以項(xiàng)目落地為目的，往往簡單處理。完全由財(cái)政承諾分年度給予補(bǔ)貼回購，缺少全生命周期合作運(yùn)營，本質(zhì)上是名股實(shí)債，是“加長版”的BT模式。

二是績效考評(píng)機(jī)制弱化甚至缺失。不少項(xiàng)目在合同簽訂過程中只注重基建成本，不重視后期運(yùn)營支出；只關(guān)注明確固定運(yùn)營支出，而忽視將運(yùn)營支出與運(yùn)營質(zhì)量掛鉤，甚至沒有績效考評(píng)的內(nèi)容。而真正的PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制不是簡單的“分期回購”、“投資成本+利潤”，而是將項(xiàng)目建設(shè)和合作運(yùn)營期成本，通過量化項(xiàng)目績效考核，明確政府和社會(huì)資本的權(quán)利義務(wù)，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高效率、降低成本，提升公共服務(wù)水平。節(jié)約了建設(shè)成本，增加了運(yùn)營支出；或者節(jié)約了運(yùn)營支出，降低了公共服務(wù)水平，這都不符合PPP項(xiàng)目要求。

（五）項(xiàng)目信息公開環(huán)節(jié)，公而不開

任何完美的制度都無法完全實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自我監(jiān)督，還需要充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用。PPP項(xiàng)目以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目的，除了政府加強(qiáng)日常監(jiān)管外，更是需要社會(huì)公眾參與到PPP項(xiàng)目運(yùn)營監(jiān)督、績效考評(píng)等環(huán)節(jié)，讓項(xiàng)目在陽光下運(yùn)行，讓公眾充分參與，才能保證項(xiàng)目持續(xù)高效運(yùn)行。日前，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息公開暫行管理辦法（征求意見稿）》，擬對(duì)PPP項(xiàng)目信息公開工作進(jìn)行規(guī)范，這的確有利于相關(guān)工作開展。但在推進(jìn)項(xiàng)目信息公開的同時(shí)，要注意統(tǒng)一明確標(biāo)準(zhǔn)、減少特殊事項(xiàng)，避免公開但不透明、不完整的情況；還要注意提升公開信息的友好度，降低信息的專業(yè)性，提高公眾對(duì)信息的可讀性，避免公開卻不理解的情況。真正讓項(xiàng)目信息充分公開，讓公眾充分知情，才能進(jìn)行有效監(jiān)督，發(fā)揮信息公開的作用。

（六）項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)，能力投入不足

一是仍偏重于追求項(xiàng)目落地。國外公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)較為完善，PPP作為傳統(tǒng)模式的一種補(bǔ)充，僅在確認(rèn)實(shí)現(xiàn)物有所值的情況下實(shí)施，在公共投資中的比例最高也不超過20%，一般為10%-15%，并且較少對(duì)PPP項(xiàng)目落地率、落地時(shí)間進(jìn)行考核，項(xiàng)目條件成熟就推進(jìn)，不成熟則不實(shí)施。倫敦地鐵PPP方案實(shí)施前曾經(jīng)過4～5年的社會(huì)大討論，而當(dāng)前財(cái)政部示范項(xiàng)目平均落地時(shí)間為13.5個(gè)月，但各界對(duì)PPP項(xiàng)目落地慢的聲音還不絕于耳。加快項(xiàng)目落地的目的是好的，但如果前期不充分準(zhǔn)備論證，就簽訂長達(dá)幾十年的合約，將會(huì)給未來留下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二是過程監(jiān)管不足。監(jiān)管意識(shí)不足，當(dāng)前各級(jí)政府的重點(diǎn)還是在于進(jìn)入審核環(huán)節(jié)，對(duì)于監(jiān)管作用的重要認(rèn)識(shí)還未完全到位。除了前期充分談判，完備合同條款，更重要的還在于后期密切監(jiān)管，落實(shí)相關(guān)內(nèi)容；監(jiān)管投入不足，專業(yè)人員技術(shù)力量也較為薄弱，沒有充足人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“全過程、全方位”監(jiān)管，容易導(dǎo)致監(jiān)管“盲區(qū)”的產(chǎn)生；監(jiān)管延續(xù)性不足，PPP項(xiàng)目運(yùn)營期長達(dá)二三十年，容易由于人員輪換，導(dǎo)致監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一、強(qiáng)度不一和監(jiān)督要求更新不及時(shí)等問題。

三、對(duì)策建議

（一）提升認(rèn)識(shí)

實(shí)施PPP項(xiàng)目的目的是，將本由政府承擔(dān)的，提升公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量的部分職能，交由社會(huì)資本來承擔(dān)，有利于緩解政府融資壓力，有助于建立現(xiàn)代財(cái)政制度，更是深化改革推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制變革。政府要開放思想，敢于和社會(huì)資本打交道，遵循市場規(guī)律辦事；要轉(zhuǎn)變思想，善于以資源換資金、換效率，帶動(dòng)盤活存量資產(chǎn)，提升整體效益。行動(dòng)上要讓，適當(dāng)讓利給社會(huì)資本，舍得打破舊方式，拿出好項(xiàng)目，用“干貨”吸引優(yōu)勢社會(huì)資本，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制；工作上要實(shí)，建立配套工作機(jī)制，加強(qiáng)工作部署，來推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。同時(shí)，也要優(yōu)化對(duì)地方政府的考評(píng)機(jī)制。不單純關(guān)注短期GDP增長，重視長期公共服務(wù)質(zhì)量和效率的提升，才能與PPP模式由傳統(tǒng)補(bǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)為補(bǔ)運(yùn)營的“全生命周期”理念相契合，也才能避免將PPP簡單理解成融資手段的誤區(qū)。

（二）落實(shí)“強(qiáng)制”約束

日前，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)），對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式進(jìn)行“兩個(gè)強(qiáng)制”，即在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助。在其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件的項(xiàng)目，要“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識(shí)別論證，鼓勵(lì)嘗試運(yùn)用PPP模式，注重項(xiàng)目運(yùn)營，提高公共服務(wù)質(zhì)量。通過兩個(gè)“強(qiáng)制”的實(shí)施，建立以制度為基礎(chǔ)的長效機(jī)制，改變單純依靠提高主觀認(rèn)識(shí)的困境，促使掌握PPP項(xiàng)目實(shí)施主導(dǎo)權(quán)的各級(jí)政府，不能再把好項(xiàng)目當(dāng)作“自留地”，要多推好項(xiàng)目，采用“肥瘦搭配”等方式進(jìn)行項(xiàng)目組合，吸引社會(huì)資本，提高項(xiàng)目成熟度。目前主要在垃圾處理、污水處理領(lǐng)域?qū)嵭?，并通過項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，向其他領(lǐng)域擴(kuò)展。

（三）加快建立PPP法律政策制度體系

PPP項(xiàng)目合作期長，將面對(duì)數(shù)任政府和監(jiān)管人員的變換，僅依靠政策文件來規(guī)范推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施，社會(huì)資本利益無法得到有效保障，并且各部門相關(guān)政策文件還未完全成體系，且相互間存在不少差異，甚至沖突，不利于PPP項(xiàng)目實(shí)施。應(yīng)該加快推動(dòng)PPP法的出臺(tái)，以法律的形式，保證PPP項(xiàng)目的規(guī)范化、法制化運(yùn)營，給社會(huì)資本投資吃“定心丸”。要按照法治國家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)要求，培育契約精神，構(gòu)建PPP伙伴關(guān)系，并以PPP法為核心，建立“PPP法+《政府采購法》、《公司法》、《合同法》、《會(huì)計(jì)法》、稅法等相關(guān)法律+政策制度+合同范本、操作指南等指引”，“1+X”多層次、多領(lǐng)域的法律政策制度體系，推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。

（四）推動(dòng)“全生命周期”監(jiān)管

有比喻說“PPP是一段婚姻，而不是一場婚禮”，談判“戀愛”過程中要不搞“家長制”，實(shí)行“包辦婚姻”，讓市場在資源配置中起決定性作用。特別在采購談判、合同簽訂環(huán)節(jié)要把好關(guān)，要充分公開競爭，避免“抽屜協(xié)議”、“一頁合同”等情況，探索引入項(xiàng)目重大責(zé)任終身追責(zé)制度，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程未盡職盡責(zé)的要追責(zé)，避免造成泉州刺桐大橋糾紛、長春匯津污水處理廠高價(jià)回購等問題。同時(shí)，讓雙方能在未來幾十年的合作中守約履約，更需要政府做好績效評(píng)價(jià)，履行監(jiān)管職責(zé)。政府部門要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)，改變?cè)小爸貙徟?，輕監(jiān)管”的方式，從項(xiàng)目實(shí)施之初到項(xiàng)目最后移交，加大過程監(jiān)管投入力度，還要改變現(xiàn)行政府考評(píng)體系，提高政府相關(guān)監(jiān)管職責(zé)要求和考核比重，真正推行與PPP項(xiàng)目相匹配的“全生命周期”監(jiān)管工作。

PPP模式是事關(guān)未來幾十年的大事，在政策制定上要從高處著眼，避免制度缺陷，防止過度實(shí)施甚至濫用；在項(xiàng)目推動(dòng)上要從細(xì)處著手，把好合同條款的一句一字，合理分配收益、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，杜絕形式化。同時(shí)，用改革的耐心、決心和恒心，給PPP模式多一些時(shí)間和空間，相信未來我們收獲的不僅僅是PPP項(xiàng)目落地之果，更是PPP長效機(jī)制運(yùn)作、政府職能轉(zhuǎn)變之紅利。

［1］杜盼盼，韓陳林，林曉言.北京地鐵4號(hào)線與倫敦地鐵PPP項(xiàng)目案例分析［J］.都市快軌交通，2016年第5期.

［2］閆麗瓊，吳冬雯，徐銘蔚.加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目政策引導(dǎo)的幾點(diǎn)建議［J］.中國財(cái)政，2016年第8期.

［3］陸桂營.新形勢下推廣運(yùn)用PPP模式的建議［J］.財(cái)政科學(xué)，2016年第8期.

［4］李顯冬，李彬彬.試論我國PPP法律系統(tǒng)規(guī)范的構(gòu)建［J］.財(cái)政科學(xué)，2016年第1期.

作者單位：福建省財(cái)政廳福建省商業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司

（責(zé)任編輯：李利華）

Alert on the Formalization of PPP Project Implementation——To make Benchmarking Projects in Name and in Fact

Lu Guiying Chen Qinqin

Since 2014,Chinese Ministry of Financehas pushedthe PPP model,the policy system has been continuously improved,and the number of PPP projects continued to increase.However,because the use of PPP mode in China is still not a long time,there are still many problems on the theoretical knowledge and practice, especially the operation ability and supervision ability is insufficient.Superficially the program is standardized, but actually it hides a great risk.Based on the conclusion of the current situation of China’s PPP project and analysis on the main risk points in the procedure,this paper puts forward reasonable suggestions to promote the implementation of the PPP project.

PPP Project;Formalization;Risk Point

F810.2

A

2096-1391（2017）01-0153-06