楊志勇

2017年中國(guó)財(cái)政政策選擇與財(cái)稅改革展望

楊志勇

2017年，面對(duì)更加復(fù)雜和撲朔迷離的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，中國(guó)財(cái)政政策選擇的大方向比較明確，那就是繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。如何讓持續(xù)多年的積極財(cái)政政策更加有效，將是一個(gè)難題。全面深化改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，財(cái)稅改革在原有的基礎(chǔ)之上還要進(jìn)一步加快。考慮到后續(xù)的每一步改革都會(huì)面臨前所未有的困難，財(cái)稅改革戰(zhàn)略選擇仍然至關(guān)重要。文章討論2017年有望取得進(jìn)展的財(cái)稅改革，并對(duì)個(gè)人所得稅制改革、政府間財(cái)政關(guān)系改革等的困難作了剖析。

財(cái)政政策 財(cái)稅改革 改革戰(zhàn)略

2017年，面對(duì)的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變得更加復(fù)雜，世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)更加撲朔迷離，中國(guó)財(cái)政政策選擇的大方向相對(duì)比較容易明確。積極財(cái)政政策的實(shí)施理所應(yīng)當(dāng)。但是，如何讓持續(xù)多年的積極財(cái)政政策更加有效，并不容易做到。中共十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，財(cái)稅改革在原有的基礎(chǔ)之上還要進(jìn)一步加快。未來(lái)財(cái)稅改革的每一步都可能面臨前所未有的困難，改革難度不可低估。改革仍然需要按照先易后難的戰(zhàn)略進(jìn)行，并注意系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。要特別重視方案設(shè)計(jì)并充分考慮改革方案可能的后果，以保證財(cái)稅改革在平穩(wěn)的狀態(tài)下進(jìn)行。

一、國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

2016年12月14日，美聯(lián)儲(chǔ)決定加息，但這并不意味著美國(guó)經(jīng)濟(jì)乃至世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入穩(wěn)步復(fù)蘇的狀態(tài)。更合理的理解應(yīng)該是美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的階段性改善所作出的回應(yīng)。未來(lái)如何，仍有諸多不確定性。就美國(guó)國(guó)內(nèi)而言，特別是，商人思維的新政治人物——唐納德·特朗普總統(tǒng)的上臺(tái)，將可能打出一系列在商人看來(lái)很正常但在國(guó)際政治界顯得不可理喻的牌。政治牌的經(jīng)濟(jì)打法和經(jīng)濟(jì)牌的政治打法可能讓這個(gè)世界充滿了更多不確定性。對(duì)中國(guó)而言，美國(guó)所采取的制造業(yè)回歸政策或許會(huì)對(duì)中國(guó)產(chǎn)生一定影響。特朗普不支持TPP（《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》）看似對(duì)中國(guó)有利，但事情不會(huì)這么簡(jiǎn)單，美國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義或由此抬頭，對(duì)中國(guó)也可能帶來(lái)不利的影響。

經(jīng)濟(jì)全球化的特點(diǎn)之一是世界經(jīng)濟(jì)的相互依賴(lài)性越來(lái)越高，各大經(jīng)濟(jì)體之間的相互影響不可避免，即使作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體的美國(guó)也很難獨(dú)善其身。2017年歐洲經(jīng)濟(jì)同樣面臨諸多困難。英國(guó)脫歐的各種影響將繼續(xù)發(fā)酵；少數(shù)歐盟成員國(guó)與歐盟的關(guān)系會(huì)有什么變化也需拭目以待；人口老齡化的影響在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都不會(huì)逝去；結(jié)構(gòu)性改革也面臨許多問(wèn)題。歐元區(qū)建立留下一系列問(wèn)題，貨幣政策雖然統(tǒng)一，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距讓貨幣政策在不同地區(qū)的適應(yīng)性可能打了折扣。而且，財(cái)政政策的不統(tǒng)一，讓歐盟宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的步調(diào)甚至都很難完全一致。歐洲經(jīng)濟(jì)能維持穩(wěn)定，也不容易。

亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況暫時(shí)也看不到太多的亮點(diǎn)。日本經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了20余年的低迷之后，仍然沒(méi)有回到穩(wěn)定增長(zhǎng)的軌道上來(lái)。近幾年，日本政府所采取的擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)政策，也未見(jiàn)經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)。經(jīng)濟(jì)本來(lái)最有活力的東亞地區(qū)各經(jīng)濟(jì)體，或因內(nèi)部政治，或因國(guó)際金融危機(jī)，總之都未有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁反彈的預(yù)期。

綜上所述，改革開(kāi)放以來(lái)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)較大的國(guó)際因素作用正在下降，希冀通過(guò)世界經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁反彈來(lái)促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)幾乎不太可能。在這樣的背景下，縱然有再多的困難，中國(guó)也必須立足國(guó)情，釋放各種經(jīng)濟(jì)活力，更多地依靠自身的力量，保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

2016年前三季度，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率保持了6.7%的水平。2016年全年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率也將在6.7%左右徘徊。2017年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將“穩(wěn)中求進(jìn)”，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率可能維持在6.5%左右①有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，6.5%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率不重要，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的確定不需要?！?.5%”。這種觀點(diǎn)有一定道理，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的多少更多是經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率釋放的結(jié)果。如果潛在增長(zhǎng)率下降，那么完成這一目標(biāo)就有困難。就現(xiàn)實(shí)而言，中國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率至少在8%的水平上。僅此，本來(lái)可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，就沒(méi)有必要貿(mào)然放棄。。保持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，讓經(jīng)濟(jì)更“穩(wěn)”，是必要的。中國(guó)無(wú)法承受經(jīng)濟(jì)大幅下行而帶來(lái)的各種社會(huì)震蕩。中國(guó)更需要的是平穩(wěn)增長(zhǎng)，需要的是可持續(xù)的中高速增長(zhǎng)。但是，要實(shí)現(xiàn)這樣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，也不是那么容易做到的。2016年，民間投資增長(zhǎng)較為緩慢②2016年1-11月份，民間固定資產(chǎn)投資331067億元，同比名義增長(zhǎng)3.1%，增速比1-10月份提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。民間固定資產(chǎn)投資占全國(guó)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶(hù)）的比重為61.5%，與1-10月份持平，比上年同期降低3.1個(gè)百分點(diǎn)。（參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201612/t20161213_1440894.html），反映市場(chǎng)活力的不足。2017年，市場(chǎng)力量能否持續(xù)增強(qiáng)，仍然是擺在決策者面前的難題。

二、更加靈活有效的積極財(cái)政政策

國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定了中國(guó)在2017年只能繼續(xù)選擇積極的財(cái)政政策。以財(cái)政赤字?jǐn)U大為中心的積極財(cái)政政策仍需發(fā)力增效，要讓積極財(cái)政政策更加靈活更加有效。這是基于當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所作出的判斷③貨幣政策的作用仍然不能淡化。即使是穩(wěn)健的貨幣政策，實(shí)際上也在穩(wěn)增長(zhǎng)中發(fā)揮作用。中國(guó)貨幣政策的空間是實(shí)行負(fù)利率政策國(guó)家所難以想象的。無(wú)論在利率，還是在存款準(zhǔn)備金率的調(diào)整上，中國(guó)都有空間。但是，情況的復(fù)雜性可能導(dǎo)致一些本來(lái)可以用的政策工具未來(lái)動(dòng)用。例如，利率政策與匯率政策就需要進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。限于主題，本文僅涉及財(cái)政政策。。

（一）財(cái)政收入增長(zhǎng)壓力較大

2017年，經(jīng)濟(jì)面對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)的支撐作用可能極為有限。6.5%左右的經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期意味著較大的財(cái)政收入增長(zhǎng)壓力。

2016年1-11月累計(jì)，全國(guó)一般公共預(yù)算收入148250億元，同比增長(zhǎng)5.7%，僅為年初預(yù)算的94.3%。1-11月份累計(jì)，全國(guó)一般公共預(yù)算收入中的稅收收入122326億元，同比增長(zhǎng)6%；非稅收入25924億元，同比增長(zhǎng)4.5%。但是，11月份的財(cái)政收入數(shù)據(jù)表明，財(cái)政收入形勢(shì)已極為嚴(yán)峻。11月份，全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)僅3.1%，無(wú)論中央還是地方增長(zhǎng)都處于較低的水平，前者同口徑增長(zhǎng)4%，后者同口徑僅增長(zhǎng)2.3%，同比下降1.4%。更值得警惕的是，11月份，全國(guó)一般公共預(yù)算收入中的稅收收入8554億元，同比下降2.5%。稅收收入增速轉(zhuǎn)負(fù)的背后，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的難題?？紤]到非稅收入增長(zhǎng)的一次性因素和不可持續(xù)性，財(cái)政收入增長(zhǎng)質(zhì)量同樣堪憂。各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中所遇到的難題不同，一些地方財(cái)政收入增長(zhǎng)質(zhì)量不高，甚至存在較大水分，一旦水分?jǐn)D出，問(wèn)題就可能充分暴露，財(cái)政正常運(yùn)行甚至都可能受到影響。一些地方對(duì)某種產(chǎn)業(yè)依賴(lài)度偏大，一旦市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，或全球價(jià)值鏈安排的變化，或消費(fèi)習(xí)慣的改變，都可能給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來(lái)致命的打擊，并進(jìn)而對(duì)地方財(cái)政收入產(chǎn)生極大的負(fù)面沖擊。

（二）財(cái)政支出剛性及可能增加的支出壓力較大

財(cái)政支出剛性以及支持改革所可能增加的支出壓力都決定了財(cái)政支出規(guī)模的壓縮空間極小。財(cái)政支出規(guī)模與政府職能轉(zhuǎn)變有關(guān)。職能轉(zhuǎn)變意味著政府應(yīng)該讓一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能回歸市場(chǎng)和社會(huì)。這肯定需要一定的過(guò)程，且將與全面深化改革任務(wù)同步完成。已有的部分改革用意很好，但在實(shí)施中明顯感受到財(cái)政支出的巨大壓力。

公車(chē)改革就是典型一例。而公車(chē)改革在整個(gè)改革體系中只是其中很小的一部分。公車(chē)改革問(wèn)題如今看來(lái)比原先想象的要難得多。環(huán)境在發(fā)生改變。過(guò)去只是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)有班車(chē)，而今，這些單位的班車(chē)由于公車(chē)改革或取消或正在取消的路上。與此形成鮮明反差的是，外資企業(yè)以及私人企業(yè)有許多都將班車(chē)作為員工福利的重要組成部分。勞動(dòng)力在市場(chǎng)上是流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，決定了哪怕是渺小的公車(chē)改革方案的選擇都必須專(zhuān)業(yè)有效。按照行政級(jí)別配置的公車(chē)自然有更大的改進(jìn)空間，公車(chē)應(yīng)該與公務(wù)聯(lián)系在一起，沒(méi)有公務(wù)的公車(chē)保障除了極少數(shù)應(yīng)有的禮遇以外，多數(shù)應(yīng)該取消，這才是公車(chē)改革應(yīng)該做的事。按此目標(biāo)要求，現(xiàn)有的公車(chē)改革遠(yuǎn)未完成。正因如此，公車(chē)改革迄今總體上所能節(jié)約的財(cái)政資金是極其有限的。與此同時(shí)，現(xiàn)有的一些基層單位由于公車(chē)改革，一些本來(lái)應(yīng)該履行的職責(zé)由于缺乏資金保障而難以進(jìn)行。按照大城市發(fā)達(dá)公交系統(tǒng)設(shè)想的方案，到了農(nóng)村，尤其是交通不便的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，就很容易失效。

選擇合適的改革方案可能比貿(mào)然推進(jìn)改革更加重要。改革進(jìn)程評(píng)估不能只看面上的，還要看改革的準(zhǔn)備工作。磨刀不誤砍柴工，說(shuō)的正是此。各類(lèi)改革的專(zhuān)業(yè)性決定了改革不可能畢其功于一役。其他改革遠(yuǎn)比公車(chē)改革難。即使政府職能轉(zhuǎn)變到位，靠財(cái)政資金養(yǎng)活的公務(wù)人員和非公務(wù)人員①非公務(wù)人員的改革目標(biāo)本來(lái)就應(yīng)該是取消財(cái)政資金保障。社會(huì)有需要的，就應(yīng)該靠社會(huì)資金來(lái)支持。大幅減少，但考慮到公務(wù)人員薪酬體系現(xiàn)狀，僅僅歷史欠賬的補(bǔ)齊就可能耗去大筆財(cái)政資金，更遑論財(cái)政資金的節(jié)約。根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，工資應(yīng)該能夠保障工人和家庭簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的需要。現(xiàn)有的公務(wù)人員的工資基本上是由傳統(tǒng)的供給保障制下的“零花錢(qián)”②在那個(gè)時(shí)代，工資實(shí)際上就是零花錢(qián)。衣食住行基本上都能從單位得到保障。轉(zhuǎn)化而來(lái)的，工資水平雖然有不少的提高，但勞動(dòng)力簡(jiǎn)單再生產(chǎn)所應(yīng)該有的衣食住行保障總體上仍然不足，特別是“住”的費(fèi)用差距較大。在大城市，即使不用買(mǎi)房，僅依租房費(fèi)用測(cè)算，不難發(fā)現(xiàn)，新的“欠賬”已經(jīng)在形成。不公平的福利分房制度仍然有較大的生存空間，原因就在于此。但是，未來(lái)改革的方向仍然應(yīng)該是工資收入至少能夠與勞動(dòng)力再生產(chǎn)的要求相匹配，與人力資本的報(bào)酬基本對(duì)應(yīng)。

人口嚴(yán)重老齡化是未來(lái)中國(guó)財(cái)政支出的最大壓力之所在。養(yǎng)老金支付壓力在2016年就已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)。各地養(yǎng)老金支付能力有差距，但就總體上看，不少地方養(yǎng)老金支付壓力大，少數(shù)地方甚至只有一個(gè)月的支付能力。人口老齡化和醫(yī)療技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的醫(yī)療衛(wèi)生支出壓力也意味著財(cái)政資金的相當(dāng)部分需要用于此。此外，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要更多的基礎(chǔ)設(shè)施投入。

（三）積極財(cái)政政策力度需要加大，措施需要靈活有效

財(cái)政收支壓力的存在，說(shuō)明中國(guó)的財(cái)政赤字率還需要進(jìn)一步提高。財(cái)政赤字率應(yīng)該在2016年3%的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步上調(diào)。2017年，與2016年同口徑的財(cái)政赤字率在3.5%左右可能較合適。財(cái)政赤字率上調(diào)的空間遠(yuǎn)不止3.5%。理論上看，最大的空間當(dāng)與公債可以順利發(fā)行的規(guī)模相對(duì)應(yīng)。理論空間不可能充分利用。公債的擠出效應(yīng)問(wèn)題需要充分重視。在促進(jìn)民間投資增長(zhǎng)的時(shí)代，公共部門(mén)資金擠占顯然是不合適的。此外，2017年中國(guó)還需要某些專(zhuān)項(xiàng)債和特別國(guó)債配合。

在適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策空間內(nèi)，關(guān)鍵的是措施要更加靈活有效。財(cái)政支出增量不是為了形成新的“體制復(fù)歸”，而是為了形成新的體制。財(cái)政收支政策的選擇應(yīng)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革充分結(jié)合。在“三去一降一補(bǔ)”中，財(cái)政收支政策應(yīng)該充分發(fā)揮作用。例如，“補(bǔ)短板”意味著公共服務(wù)需要的是更多的財(cái)政資金支持，與此同時(shí)，公共服務(wù)提供體制需要作進(jìn)一步改革；再如，“降杠桿”應(yīng)主要在企業(yè)層面，讓市場(chǎng)發(fā)揮有效作用，財(cái)政的作用只能局限在特定范圍?！敖党杀尽笨赡苤皇菃?wèn)題的一方面，沒(méi)有銷(xiāo)售收入的保障，成本下降沒(méi)有什么意義①中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“降成本”東北調(diào)研組（2017）所提供的銷(xiāo)售費(fèi)用數(shù)據(jù)就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。銷(xiāo)售費(fèi)用是成本的組成部分，銷(xiāo)售費(fèi)用下降恰恰可能是企業(yè)收入壓力的表現(xiàn)。。更重要的是，“降成本”是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需要市場(chǎng)力量的發(fā)揮，也需要政府力量的支持。在這里，財(cái)政政策與財(cái)稅改革需要無(wú)縫對(duì)接?？傊袌?chǎng)在資源配置中的決定性作用必須得到充分的尊重。否則，短期有效的政策卻可能帶來(lái)中長(zhǎng)期的問(wèn)題。

三、稅制改革的著力點(diǎn)

2017年，中國(guó)毫無(wú)疑義需要深化稅制改革。以減稅為中心的稅制改革與積極財(cái)政政策的要求是一致的。下文著重闡述增值稅和個(gè)人所得稅制度改革。當(dāng)然，其他具體稅制改革也需要跟上。

（一）增值稅制改革

2016年5月1日，中國(guó)開(kāi)始“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)，這是中國(guó)稅制改革史上的重要事件?！霸圏c(diǎn)”就意味著方案仍需進(jìn)一步完善?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)以來(lái)，一直將試點(diǎn)與降低稅負(fù)聯(lián)系在一起，這符合減稅政策的要求，但在相當(dāng)大程度上讓“營(yíng)改增”試點(diǎn)處于被動(dòng)局面。要不斷地去論證企業(yè)稅負(fù)未因“營(yíng)改增”而增加，實(shí)際上在許多時(shí)候都會(huì)遇到困難?！盃I(yíng)改增”前后稅負(fù)比較有太多的難題需要克服。增值稅應(yīng)納稅額除了銷(xiāo)項(xiàng)稅額和營(yíng)業(yè)稅有可比性外，進(jìn)項(xiàng)稅額是個(gè)特殊問(wèn)題，且不同時(shí)期不同的購(gòu)入商品和服務(wù)進(jìn)度安排，都會(huì)影響當(dāng)期增值稅應(yīng)納稅額。

與其在稅負(fù)比較上應(yīng)對(duì)眾多挑戰(zhàn)，不如跳出稅負(fù)比較的圈子，更務(wù)實(shí)地討論增值稅稅負(fù)問(wèn)題。用“營(yíng)改增”之前的名義稅負(fù)和之后的名義稅負(fù)進(jìn)行比較容易陷入誤區(qū)。企業(yè)感受到的是實(shí)際稅負(fù)，而不是名義稅負(fù)。讓企業(yè)真真切切感受到減稅，同時(shí)也是讓增值稅改革回歸原初目標(biāo)的做法就是簡(jiǎn)并稅率并大幅度下調(diào)稅率。當(dāng)前兩檔基本稅率以及三個(gè)征收率的狀況和現(xiàn)代增值稅的稅收中性要求不適應(yīng)，宜改為一檔基本稅率和一檔低稅率。根據(jù)就低不就高原則，基本稅率確定為10%、低稅率確定為5%比較合理。稅率大幅度下調(diào)之后，就不用過(guò)多地受到企業(yè)稅負(fù)或行業(yè)稅負(fù)問(wèn)題的糾纏，而將更多的精力用于構(gòu)建現(xiàn)代增值稅制度，讓增值稅的中性作用得到充分的保障。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在財(cái)政收入壓力大的背景下，增值稅減稅政策的落實(shí)需要極大的勇氣。除了前述理由之外，至少還有兩個(gè)理由可以支持增值稅減稅政策：第一，提高財(cái)政赤字率可以擴(kuò)大增值稅減稅空間。第二，政府與企業(yè)共渡難關(guān)。在國(guó)內(nèi)外復(fù)雜經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)遇到很多困難，日子不是那么好過(guò)，政府少拿點(diǎn)或暫時(shí)不拿，對(duì)企業(yè)是好事，對(duì)未來(lái)稅源的擴(kuò)大也未嘗不是?！帮L(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量”，以短期的讓與得到中長(zhǎng)期的收益，是值得的。

（二）個(gè)人所得稅制改革

2017年，綜合與分類(lèi)的個(gè)人所得稅制改革有望推進(jìn)。改革已經(jīng)到了箭在弦上必須發(fā)的時(shí)候。個(gè)稅改革的難度比一般人想象的難。社會(huì)對(duì)個(gè)稅改革的預(yù)期越來(lái)越高，這有利于個(gè)稅改革的積極推進(jìn)，但也可能讓個(gè)稅改革承載了過(guò)多的壓力。個(gè)稅改革中需要強(qiáng)調(diào)：公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要一整套公共政策工具體系，而不能只靠個(gè)稅。成功的個(gè)人所得稅制改革，需要做好制度設(shè)計(jì)工作。個(gè)稅制度設(shè)計(jì)必須充分考慮征管因素。征管不能到位的個(gè)稅改革方案只會(huì)讓政府失去公信力。綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)稅改革只能分步進(jìn)行。

第一步應(yīng)該是合并工資薪金所得和勞務(wù)報(bào)酬所得，并按年計(jì)算應(yīng)納稅額。這兩類(lèi)所得合并的障礙最小，且可以解決一些收入水平不高且只有勞務(wù)報(bào)酬所得的個(gè)人的高稅負(fù)問(wèn)題。個(gè)稅仍然可以按月計(jì)征，待到年度結(jié)束后符合條件者可以按年申報(bào)并處理有關(guān)退補(bǔ)稅問(wèn)題。不需要所有人都自行納稅，主要是考慮到征管成本。專(zhuān)項(xiàng)扣除也可以分步實(shí)施。每一種專(zhuān)項(xiàng)扣除都會(huì)牽涉許多信息的收集和處理，每一種可能的專(zhuān)項(xiàng)扣除如住房按揭貸款利息支出扣除、贍養(yǎng)老人撫養(yǎng)小孩支出扣除、大筆教育費(fèi)用支出、大筆醫(yī)療費(fèi)用支出等都需要各種相關(guān)信息，稅務(wù)局是否有能力收集和處理這些信息，以及處理這些信息的成本，都是值得探討的問(wèn)題。如果征管成本過(guò)高，以致成本高過(guò)稅收收入，那么這樣的方案即使在未來(lái)可行也應(yīng)該暫緩。個(gè)人所得稅占稅收總收入即使到2015年也僅占7%，征管成本投入多少才是合適的，必須加以重視。

（三）其他稅制改革

2016年，環(huán)境保護(hù)稅立法工作已經(jīng)完成，2017年煙葉稅立法有望完成，稅收法定進(jìn)程將因此加快。增值稅以及其他各種稅的立法工作或稅法修訂工作仍需加快。

消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅以及其他一些稅種仍有優(yōu)化空間?？偸怯腥艘哉{(diào)節(jié)收入分配和節(jié)能減排為理由主張對(duì)所謂的奢侈品課征重稅（主要是消費(fèi)稅），但這么做的政策效果有多大值得懷疑?；趪?guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的原因，消費(fèi)稅的許多稅目需要調(diào)整，稅負(fù)應(yīng)該進(jìn)一步下調(diào)，以豐富國(guó)人國(guó)內(nèi)購(gòu)物選擇機(jī)會(huì)，同時(shí)讓流失到境外的稅收回歸。時(shí)代在變化，一些原來(lái)是所謂奢侈品的商品早已進(jìn)入尋常百姓家，更多的國(guó)人有了海外購(gòu)物機(jī)會(huì)，即使不出門(mén)也有各種各樣海外代購(gòu)。與其維持名義高稅率而征收到較少的稅收，不如縮減消費(fèi)稅稅目降低消費(fèi)稅稅率，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者和政府的雙贏。

企業(yè)所得稅所涉及的企業(yè)成本費(fèi)用的確定仍然有優(yōu)化空間。稅法規(guī)定如何更切合企業(yè)的實(shí)際，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)影響甚大。企業(yè)實(shí)際發(fā)生的成本費(fèi)用不能得到充分的扣除，肯定會(huì)影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性。有些稅收優(yōu)惠政策在落實(shí)中也會(huì)遇到困難，例如固定資產(chǎn)加速折舊本來(lái)是好政策，但企業(yè)會(huì)計(jì)處理時(shí)可能不這么做，具體操作中也需要考慮其中的困難，讓好的政策能夠真正落地。

僅有減稅是不夠的。中國(guó)企業(yè)的負(fù)擔(dān)還有相當(dāng)部分來(lái)自行政性收費(fèi)和政府性基金，來(lái)自不合理的公共定價(jià)。那些以節(jié)能減排為理由的資源能源高定價(jià)往往不能真正實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，而且還會(huì)損害中國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。行政性收費(fèi)和政府性基金能夠壓縮的就應(yīng)該壓縮。2017年，美國(guó)隨著特朗普總統(tǒng)的上臺(tái)，稅負(fù)有望大幅度下調(diào)，中國(guó)必須積極應(yīng)對(duì)。讓中國(guó)真正成為一個(gè)輕稅的大國(guó)和強(qiáng)國(guó)，應(yīng)該成為中國(guó)稅制改革的重要目標(biāo)之一。在積極財(cái)政政策實(shí)施的環(huán)境中，輕稅也有著重要的政策意義。

四、政府間財(cái)政關(guān)系改革及其他

2017年，中國(guó)財(cái)稅的挑戰(zhàn)還有許多。政府間財(cái)政關(guān)系改革方案①樓繼偉（2013）對(duì)中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系作了較為深入的探索。的設(shè)計(jì)就是其中之一。根據(jù)有關(guān)部署，2017-2018年，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要爭(zhēng)取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展②參見(jiàn)2016年8月24日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）（http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm）。。這不僅僅涉及財(cái)政部門(mén)，還會(huì)涉及教育、衛(wèi)生、環(huán)保、交通運(yùn)輸?shù)葘?zhuān)業(yè)部門(mén)。部門(mén)之間的協(xié)調(diào)以及中央與地方之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題交織在一起，更是增添了政府間財(cái)政關(guān)系改革的難度。

政府間財(cái)政關(guān)系不會(huì)只停留在事權(quán)和支出責(zé)任上。中央與地方政府間財(cái)政收入的劃分也是難題，“營(yíng)改增”只是讓問(wèn)題的解決顯得更加迫切?！度嫱崎_(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》本來(lái)就是過(guò)渡的，如何完善增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等在中央和地方劃分的方案，當(dāng)是下一步改革的重點(diǎn)。地方稅收的主要收入來(lái)源應(yīng)該是共享稅。共享稅只要做到規(guī)則事先定，且保持相對(duì)穩(wěn)定，并不會(huì)減少地方的積極性。在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)需要謹(jǐn)慎考慮將房地產(chǎn)稅作為地方稅收收入來(lái)源的問(wèn)題，更不能將更不靠譜的遺產(chǎn)稅作為地方稅收入的選項(xiàng)。積極財(cái)政政策實(shí)施的環(huán)境也不太適合以增稅為中心的改革。2017年房地產(chǎn)市場(chǎng)要健康發(fā)展，需要構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，這并不太容易做到。以賣(mài)地為中心的土地財(cái)政模式不可持續(xù)，但模式的轉(zhuǎn)化需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，更不能將房地產(chǎn)稅作為調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)的重要手段。倘若如此，房地產(chǎn)稅就可能成為壓倒房地產(chǎn)市場(chǎng)的最后一捆稻草，而不是一根。

政府間轉(zhuǎn)移支付制度需要邁出更大的步伐。擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付比例的做法是對(duì)的，一般性轉(zhuǎn)移支付比例已經(jīng)提到60%以上，這對(duì)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度功不可沒(méi)。未來(lái)，應(yīng)該進(jìn)一步整合中央對(duì)地方的稅收返還，讓稅收返還融入一般性轉(zhuǎn)移支付，讓一般性轉(zhuǎn)移支付更多地反映一般性財(cái)力需求的滿足情況，相關(guān)制度仍然需要進(jìn)一步完善。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)中央政策上的作用是一般性轉(zhuǎn)移支付所不可比擬的。關(guān)鍵在于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度需要進(jìn)一步完善，進(jìn)一步提高決策的透明度，讓決策更加科學(xué)民主，更加體現(xiàn)法治化的要求。

政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整旨在建立分級(jí)的財(cái)政管理體制。改革中，要特別注意，用財(cái)政體制改革來(lái)“倒逼”其他改革的思路在現(xiàn)實(shí)中將遇到更多的問(wèn)題。如果改革的方向明確，那么合理的選擇應(yīng)該是系統(tǒng)性改革①系統(tǒng)性的財(cái)稅改革就是在構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)指引下，科學(xué)設(shè)計(jì)具體制度，穩(wěn)步推進(jìn)改革。關(guān)于現(xiàn)代財(cái)政制度改革的探索，可參見(jiàn)楊志勇（2015）。，讓財(cái)政改革在其中扮演合適的角色，并創(chuàng)造條件，讓改革能夠順利進(jìn)行。

2017年是財(cái)稅改革的關(guān)鍵年份。財(cái)稅改革方案一定要注意專(zhuān)業(yè)性。在“穩(wěn)中求進(jìn)”的背景下，將更多的時(shí)間配置給改革方案的優(yōu)化設(shè)計(jì)同樣是財(cái)稅改革在加快的表現(xiàn)，財(cái)稅改革的穩(wěn)步推進(jìn)遠(yuǎn)比方案不成熟就貿(mào)然推進(jìn)更重要。財(cái)政政策的實(shí)施和財(cái)稅改革推進(jìn)需要回應(yīng)社會(huì)對(duì)企業(yè)稅負(fù)問(wèn)題的關(guān)注，特別是在促進(jìn)民間投資的背景下，重新思考中國(guó)稅制有著重要意義。十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求逐步提高直接稅收入比重目標(biāo)的落實(shí)，在很大程度上就是要降低企業(yè)間接稅的負(fù)擔(dān)。不折不扣地落實(shí)減稅政策并深化稅制改革，讓企業(yè)在輕稅環(huán)境下更好地成長(zhǎng)，是當(dāng)前稅制改革和政策選擇應(yīng)該著重關(guān)注的問(wèn)題。2017年，財(cái)稅改革應(yīng)做好啃“大骨頭”的準(zhǔn)備，各種可能的風(fēng)險(xiǎn)都要充分考慮。隨著特朗普總統(tǒng)的就位，美國(guó)減稅計(jì)劃的實(shí)施，國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)將變得更加撲朔迷離，中國(guó)財(cái)稅也必須有對(duì)應(yīng)的措施。

［1］樓繼偉.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考［M］.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年.

［2］楊志勇.現(xiàn)代財(cái)政制度探索：國(guó)家治理視角下的中國(guó)財(cái)稅改革［M］.廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2015年.

［3］中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“降成本”東北調(diào)研組.東北三省實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本與負(fù)擔(dān)情況調(diào)研［J］.財(cái)政科學(xué)，2016年第9期.

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心

（責(zé)任編輯：李利華）

China’s Fiscal Policy and Reform in 2017

Yang Zhiyong

China will continue to implement expansionary fiscal policy due to more complex and uncertain economic conditions.How to make the policy more effective is a problem.Fiscal reform should be accelerated to accommodate the step of the all-round reform.It is important to choose an appropriate fiscal reform strategy as each unprecedenteddifficulty should be considered.Some fiscal reform measures including personal income tax reform,fiscal relation reform and difficulties have been analyzed in the article.

Fiscal Policy;Fiscal Reform;Reform Strategy

F812.0

A

2096-1391（2017）01-0072-07