朱殿驊 伍學進

國家治理現(xiàn)代化目標下的公共預算制度優(yōu)化研究

朱殿驊 伍學進

公共預算是以滿足社會公共需要為主旨的政府預算，法定性、完整性、公共性、透明性和績效性是公共預算的基本特征。公共財政是國家治理的重要構成部分，而公共預算又是公共財政的基礎。公共預算通過預算導向機制、預算審批機制、預算公開機制、預算問責機制和預算容錯機制等一系列機制形成公共財政的國家治理能力。對于構建國家治理現(xiàn)代化目標下的公共預算制度，本文提出了三條優(yōu)化路徑：一是提升財政法治化水平，優(yōu)化公共預算環(huán)境；二是建立核心預算機構，優(yōu)化預算權力配置；三是健全和完善公共預算機制。

公共預算 公共財政 國家治理

大到國家的建設和發(fā)展，小到某個單位的運行，都需要消耗經(jīng)濟資源，由于資源具有稀缺性，管理者必然要對資源的分配和消耗進行預算的估計?！邦A算”一詞原始的含義就是預先估算。①如《上寧宗皇帝札子》中“今陛下申令大臣，先慮預算，思報積恥，規(guī)恢祖業(yè)，蓋欲改弱以就強矣?！爆F(xiàn)代預算制度起源于13世紀初英國資產(chǎn)階級革命中新興資產(chǎn)階級向封建統(tǒng)治階級爭奪財政權的斗爭。1217年英王約翰簽署了《大憲章》，代表資產(chǎn)階級利益的議會獲得了租稅的立法權，繼而又取得了控制政府支出的權力，議會終于控制了政府的全部收支批準權，標志著以編制國家財政收支計劃為核心的預算制度在英國正式建立。隨著民主意識的不斷深入，預算已經(jīng)不僅僅被當作一項工具，而上升為一種由憲法保障的國家權力，漢密爾頓稱之為“掌握國庫的權力”。②“事實上，掌握國庫的權力可以被認為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實行一切正當有益的措施。”——漢密爾頓。伴隨著公共財政改革的步伐，我國已基本建立起了公共預算的制度框架，但距離完全意義上的公共預算制度還存在一定的差距。十八屆三中全會提出了國家治理現(xiàn)代化的改革總目標，那么如何優(yōu)化我國的公共預算制度，最大化地發(fā)揮公共預算的治理功能，值得我們深入探討。

一、引論：預算是控制政府邊界的國家權力

政府的相當部分財政收入來自于全體國民讓渡的私人財富，財政收入的大小取決于政府所擔負的職能任務。由于政府是“花別人的錢為別人辦事”，財政支出的低績效始終是各國政府普遍面臨的問題，因此政府需要保持一個適當?shù)倪吔?，除了提供市場無法有效供給的公共產(chǎn)品外，其余的都應該交給市場去完成。

政府的邊界是貫穿整個經(jīng)濟學說史的永恒主題。在以亞當·斯密為代表的古典經(jīng)濟學時代，政府的職能被界定為保衛(wèi)國家領土完整和維護國家主權，保護社會利益不受侵害、私人財產(chǎn)不受侵犯以及市場機制不受破壞，政府扮演的是一個“守夜人”角色。然而隨著生產(chǎn)力的進一步發(fā)展，資本逐利性的天然缺陷造成整個社會生產(chǎn)的無限制擴張，出現(xiàn)生產(chǎn)過剩的現(xiàn)象，市場無法自發(fā)實現(xiàn)經(jīng)濟的平衡，導致20世紀30年代經(jīng)濟危機的爆發(fā)，亞當·斯密的自由主義經(jīng)濟理論受到了質疑，從此以凱恩斯為代表的國家干預理論開始占據(jù)上風。凱恩斯原本是一個自由貿(mào)易理論者，但在1936年出版的代表作《就業(yè)、利息和貨幣通論》中，其一反過去的立場，轉而強調貿(mào)易差額對國民收入的影響，相信保護政策如能帶來貿(mào)易順差，必將有利于提高投資水平和擴大就業(yè)，最終導致經(jīng)濟繁榮。凱恩斯的這種以財政政策和貨幣政策為核心的思想后來成為整個宏觀經(jīng)濟理論的基礎。在《就業(yè)、利息和貨幣通論》出版之后的40年代到50年代初期，通過庫茨涅茨、漢森、薩繆爾森、克萊因等人在國民收入核算理論、“補償性財政政策”、“自動穩(wěn)定器”理論、引致需求理論、加速原理及對經(jīng)濟周期的計量分析等方面的努力，凱恩斯理論實現(xiàn)了政策化，被資本主義國家紛紛作為經(jīng)濟刺激措施而采用，從而形成了所謂的“戰(zhàn)后黃金時代”——凱恩斯時代，美國面對危機采取的“羅斯福新政”就是基于凱恩斯的理論并取得了巨大的成功。羅斯福通過推行“以工代賑”和大力興建公共工程，增加就業(yè)刺激消費和生產(chǎn)，在一定程度上調整了資本主義生產(chǎn)關系，緩和社會危機和階級矛盾，使美國走出了經(jīng)濟危機，并對其他國家也產(chǎn)生了示范效應。此后，國家干預和調控經(jīng)濟，成為20世紀資本主義國家普遍的政策取向。20世紀60、70年代，眾多社會問題又一次爆發(fā)。政府是由官員構成的，官員作為“理性經(jīng)濟人”不斷尋求自身權力的擴張導致政府規(guī)模的不斷擴大，政府過度參與社會經(jīng)濟活動，且提供的服務效率低、質量差，導致財政危機的出現(xiàn)。隨后，以弗里德曼和哈耶克為代表的新自由主義經(jīng)濟理論開始受到人們青睞，在國民經(jīng)濟處于“滯漲”泥淖的狀態(tài)下，英國的撒切爾夫人和美國的里根總統(tǒng)紛紛將哈耶克及其支持者的主張運用到治國之策中。以英國為例，撒切爾夫人推行了包含貨幣主義、放松管制鼓勵競爭、削減政府財政開支、大幅提高利率、大力推行企業(yè)私有化改革和稅收改革在內的一系列措施。撒切爾政府的政策在通貨膨脹率上升的最初階段有效地遏制住了經(jīng)濟進一步惡化的趨勢，實現(xiàn)了低通脹下的經(jīng)濟增長。20世紀90年代初，西方再次陷入經(jīng)濟衰退的泥沼，墨西哥和亞洲金融危機相繼爆發(fā)，采納“華盛頓共識”的蘇東和拉美分別經(jīng)歷了倒退的十年和失去的十年。新自由主義的失敗為以斯蒂克里茨和克魯格曼為代表的新凱恩斯主義的誕生創(chuàng)造了條件。新凱恩斯主義吸取了凱恩斯主義和新自由主義失敗的經(jīng)驗，強調政府和市場關系的平衡，政府既要重視市場的作用又要認識到市場的不完善性，應該適當?shù)馗深A市場而不是替代市場。

從歷史的規(guī)律中我們不難得出：政府一方面要保持市場激勵，彌補市場缺陷，另一方面又不能過多地干預市場經(jīng)濟，畢竟市場在資源配置方面更有效率。權力天然具有擴張的趨勢，如果不施加外在約束，政府自身并不能管住自己。政府行使公共權力需要消耗財政資源，預算則決定了配置給政府多少財政資源。預算非經(jīng)代議機關審議并批準不具法律效力，由此看來，預算正是作為一種由立法機關掌握的用于控制政府邊界的國家權力。

二、公共預算的內涵和特征

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，賦予了財政作為國家治理的基礎和重要支柱的地位。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府履行職責提供服務離不開資金作為基礎，資金的籌措是政府履行職責的保障，而資金的使用則體現(xiàn)了政府履行職能的過程。人民通過組成代議機關構成國家的權力主體，政府替人民當家理財，向人民承擔著受托經(jīng)濟責任。為了考核政府的受托經(jīng)濟責任，降低委托代理風險，需要代議機關對政府履行職責情況進行監(jiān)督，而預算則是最有效的監(jiān)督手段。預算制度是連接財政收入和財政支出的紐帶，是現(xiàn)代財政體系的中心。現(xiàn)代預算是一個融合資源分配與權力配置、兼具形式要件與實體內容的制度化構造的產(chǎn)物，通過預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價的運行過程，人民可以審視政府在一定時期內的活動選擇及付出的成本，從而判斷公共資源是否得到有效配置。因此，預算過程表面上是政府對財政收入和財政支出的平衡，其背后反映的正是國家治理的過程。

然而，這里所說的“預算”實際上包含了三個相關的概念：國家預算、政府預算和公共預算，很多學者在使用這些概念的時候并沒有廓清其內涵。關于這三個概念的區(qū)別，不同學者有不同的觀點。馬蔡琛認為，國家預算是與計劃經(jīng)濟相對應的范疇，政府預算則是與市場經(jīng)濟相對應，公共預算除了包含政府部門的預算還涵蓋民間非營利組織的預算。李冬妍認為，從國際研究視角來看公共預算基本等同于政府預算，但在中國背景下公共預算和政府預算有著質的區(qū)別，其從預算史的演進過程進行分析，認為公共預算是一種主要反映政府計劃做什么、正在做什么和已經(jīng)做了什么，通過預算數(shù)據(jù)與預算過程詳細界定政府的職責和活動范圍并劃分公共領域和私人領域的邊界的制度。國家預算和政府預算的概念并無實質區(qū)別，這一點學者們已基本達成共識，爭論的焦點主要是在公共預算這個概念上。我們認為，要準確界定公共預算的概念，還要回歸其在理論體系中的位置，公共預算是公共財政概念框架中的一個子概念，討論公共預算的內涵自然不能脫離公共財政的內涵。財政從來都是指政府收支活動，公共財政中的“公共”前綴體現(xiàn)的是以滿足社會公共需要為主旨的價值理念。因此，我們認為公共預算是以滿足社會公共需要為主旨的政府預算。我們認為公共預算的主要特征包含法定性、完整性、公共性、透明性和績效性。

其一，法定性。公共預算的法定性包括程序的法定性和結果的法定性。程序的法定性是指預算的編制和審批必須依照國家憲法和法律規(guī)定的程序進行，未按規(guī)定程序編制和審批的預算不具法律效力。結果的法定性是指預算一旦由立法機關通過，即作為政府執(zhí)行財政財務收支的法律依據(jù)，具有與立法機關頒布的法律一樣的地位和效力，未經(jīng)法定的預算變更程序不得擅自變更，必須嚴格執(zhí)行預算，否則將會受到法律的問責。

其二，完整性。公共預算的完整性包括主體的完整性和客體的完整性。主體的完整性是指全部使用財政資金的單位或部門以及經(jīng)營國有資本的企業(yè)、管理公共性基金的機構都應當納入預算管理，也就是我國《預算法》中規(guī)定的“四本預算”：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算。以一般公共預算為例，完整性不僅要求橫向上覆蓋行政機關、司法機關和立法機關，還要求縱向上覆蓋每一級政府，實現(xiàn)“一級政府一級預算”?？腕w的完整性是指所有的財政財務收支都應包含在預算之中，不能有預算之外的收支，從而保證全部公共資金的分配和使用都處于立法機關和公眾的監(jiān)督之中。

其三，公共性。公共性是公共預算的本質特征，指以公共資金進行的預算支出只能用于公共目的，預算資金的籌措和使用必須符合公共意志。由于公共資金的提供者和使用者相互分離，因此公共預算必須受到立法機關和全體公眾的監(jiān)督。

其四，透明性。公共預算的透明性是指項目的分類和列報應當遵循一定的規(guī)則，預算的編制應當具體、詳細，并附有相關的文字說明，便于立法機關和公眾的理解，且對于不涉及國家秘密的預算內容必須無條件地向全體公眾公開。

莫西沙星組臨床總有效率顯著高于左氧氟沙星組，差異具有統(tǒng)計學意義(χ2=6.27，P＜0.05)。見表3。

其五，績效性。公共預算的績效性是指預算支出的安排應當遵循績效的原則，由于公共財政資源的稀缺性，公共建設和公共服務無法做到面面俱到，必須分清輕重緩急，公共預算要保證公共資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性。

三、公共預算與國家治理的關系

英文中的“治理”（Governance）概念源于古典拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱之意，專用于與“國家公務”相關的憲法或法律的執(zhí)行問題?！爸卫怼备拍畹牧餍性从?0世紀70至80年代西方社會科學中對既有范式描述和解釋“實在世界”的能力不滿所引起的范式危機，這些既有范式往往采用非此即彼的二分法來研究社會問題，如經(jīng)濟學中的市場與政府。世界銀行在1989年一份分析非洲經(jīng)濟社會情況的報告中，首次使用了“治理危機”（crisis in governance）一詞，自此以后“治理”逐漸成為政府、學術機構和社會組織的常用詞匯。20世紀90年代開始，伴隨著新凱恩斯主義跳出了政府在干預經(jīng)濟和放任自由的兩極中往復循環(huán)，治理理論應運而生。治理理論提倡主體的多元化，強調回應、互動、協(xié)作、公開、法治等精神，突破了傳統(tǒng)的“政府”和“市場”的二元論，引入了“社會”這一新的單元。治理理論有兩個最顯著的特征：一是通過回應的方式，推動民眾廣泛參與公共事務的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評估過程；另一個是通過民營化的方式推動公共服務的市場化和社會化進程，全面提高社會福利和政府績效。

國家治理是指國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家的范圍內，對社會公共事務的合作管理，它的目的是增進公共利益，維護公共秩序。與之相關聯(lián)的另外兩個概念是國家統(tǒng)治和國家管理。國家統(tǒng)治強調的是國家的階級屬性，通過強制力來維護公共秩序，而國家管理則突出的是政府行使公共權力履行公共責任的主體地位。習近平同志從治理體系和治理能力兩個方面對國家治理作出了深刻闡述：國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。①引自習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，人民日報2014年1月1日第2版。由此我們可以得出，公共財政是國家治理的重要構成部分，而公共預算又是公共財政的基礎，三者的關系如圖1所示。公共預算之所以能夠形成國家治理能力，依靠的是與政治、經(jīng)濟、社會和黨建等國家治理體系組成部分緊密聯(lián)系的一系列機制，包括預算導向機制、預算審批機制、預算公開機制、預算監(jiān)督機制、預算問責機制和預算容錯機制等。

其一，預算導向機制。無論是關注產(chǎn)出的績效預算、強調長期計劃性的計劃——規(guī)劃——預算系統(tǒng)（PPBS）、突出個體自主性的目標管理預算（MBO）、強調項目優(yōu)先次序的零基預算（ZBB），還是融合企業(yè)管理思想的新績效預算等模式，均體現(xiàn)出了在總量約束下配置資源的明確導向。預算導向機制將國家的戰(zhàn)略方針、長期和中期規(guī)劃與年度預算的編制聯(lián)接起來，為有限財力資源的配置指明方向。

其二，預算控制機制?，F(xiàn)代預算制度從誕生起就是作為一種控制機制存在的，既是財政這個系統(tǒng)的內部控制，又是議會和人民對政府的外部控制。Schick，Allen認為公共預算是一個規(guī)則驅動的過程，其中一個最基本的規(guī)則就是對財政收支進行總額控制。通過總額控制能夠有效地約束政府規(guī)模的膨脹，確保財政的可持續(xù)性。事權和財權就像是權力這枚硬幣的正反兩面，具有辯證統(tǒng)一的關系，預算通過對財政收支的總額控制間接地實現(xiàn)了對權力的控制。

其三，預算公開機制。政府的公開透明是國家治理現(xiàn)代化的內在要求，預算公開機制在促進政府財政透明中發(fā)揮著不可或缺的作用。財政資金取之于民、用之于民，政府替廣大人民當家理財。在人民和政府的委托代理關系中，人民往往處于信息劣勢地位，預算公開機制是解決信息不對稱性的有效機制，同時又是預算問責的前提。預算公開是財政透明的重要環(huán)節(jié)，一個財政透明的政府才是“看得見的政府”，才可能是負責任的政府。

其五，預算容錯機制。預算是對政府財政收支的事前計劃，只要是事前計劃就難免會有一些不可預見的情況，過于強調剛性約束會使預算制度陷入教條主義的泥淖，特別是在中期預算模式正逐漸興起的背景下，政府的中期財政計劃不可避免地存在一定的誤差，需要不斷進行修正，因此在保證預算剛性約束的前提下有必要建立預算容錯機制，從而實現(xiàn)剛性和靈活性的平衡。預算調整制度是預算容錯機制的重要表現(xiàn)形式，政府需要從法律法規(guī)上對預算調整的方式、程序、范圍等作出嚴格規(guī)定，防止預算容錯機制退化為政府擴大預算權力、任意操縱預算的后門。

四、優(yōu)化我國公共預算制度的路徑

1951年《預算決算暫行條例》的發(fā)布標志著我國現(xiàn)代預算制度的建立。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的政府預算制度也逐步完善，從基數(shù)預算轉向零基預算，從單式預算轉向復式預算，從控制取向轉向績效取向。特別是自1999年以來，在公共財政改革理念的指引下，我國采取了編制部門預算、完善政府收支科目分類、推行國庫集中支付制度和政府采購制度、實行全口徑的預算管理等改革舉措，不斷完善政府預算編制、預算執(zhí)行和監(jiān)督問責等環(huán)節(jié)，初步構建起了與大國財政地位相匹配的公共預算制度框架，在促進公共財政治理的科學化、法治化、民主化和透明化進程中發(fā)揮了重要作用。與發(fā)達國家成熟的公共預算制度相比較，我國的公共預算制度還處于粗線條水平，由于公共財政領域的法規(guī)制度還不夠完善，公共預算的制度環(huán)境有待進一步優(yōu)化；由政府財政部門主導的預算體制使得預算成為部門之間和地方之間爭取利益的工具，導致了“跑部錢進”現(xiàn)象的出現(xiàn)；由于相應的制度機制還不完善，公共預算的治理功能并未有效發(fā)揮出來。

（一）提升財政法治化水平，優(yōu)化公共預算環(huán)境

公共財政的法治化水平是決定公共預算制度能否有效發(fā)揮治理作用的最主要外部因素，財政法治化建設是我國財政體制改革中的核心任務。一是要落實稅收法定原則?，F(xiàn)代財政制度的基礎是對公民財產(chǎn)權的有效保護，稅收法定能夠有效遏制政府規(guī)模的膨脹導致對私人財富的侵蝕。2015年3月十二屆全國人大三次會議通過的《立法法》將第8條原先規(guī)定實行法律保留的“稅收基本制度”細化為“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，為稅收法治化明確了方向。通過落實稅收法定原則，不僅能夠從法律層面保護公民的私有財產(chǎn)，而且能夠穩(wěn)定國家財政資金的來源，從而保證公共財政的可持續(xù)性。二是合理劃分中央和地方的事權財權。權力的劃分也就意味著責任的界定，明確的事權和財權劃分是促進政治及經(jīng)濟穩(wěn)定的必然要求，也是合理配置預算資源的指引。我國應盡快出臺《中央和地方政府關系法》和《財政轉移支付法》，明確中央和地方政府在公共財政管理中的權力和責任，完善政府財政轉移支付制度，提升公共財政法治化水平，從而為預算資源的配置提供法律指引。

（二）建立核心預算機構，優(yōu)化預算權力配置

我國財政部門是政府預算的編制機構，財政部門的職責決定了其更多地關注平衡財政資金在政府部門之間的分配以及監(jiān)督其使用，無法涉足國家的發(fā)展規(guī)劃和政策制定，導致發(fā)改委等一些主管政策制定部門擁有一定的“準預算權”，導致政策過程和預算過程的脫節(jié)，弱化了預算的控制作用。針對這一問題，可以考慮將發(fā)改委等部門所承擔的規(guī)劃、計劃和政策制定職能以及財政部門的預算編制職能剝離出來，成立專門的核心預算機構，財政部門履行預算執(zhí)行職能，這樣既保證了政策過程和預算過程的緊密結合，又能夠實現(xiàn)預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督之間的分權制衡。

（三）健全和完善公共預算機制，促進形成國家治理能力

2014年新修訂的《預算法》強化了人大及其常委會對預算編制、執(zhí)行、調整和決算的全過程監(jiān)督，強化了對預算違法行為的責任追究，對預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況向社會公開作出了明確要求，建立和完善了一系列的公共預算機制，提升了我國公共預算法治化水平。但是，《預算法》對預算公開機制、預算問責機制和預算容錯機制等還只是概括性地進行規(guī)范，需要通過相配套的法規(guī)制度來進一步完善。對于預算公開機制，不僅要做到對預算結果的公開，還要通過探索建立預算征詢、預算聽證、預算草案公開等制度，實現(xiàn)對預算全過程的公開。對于預算問責機制，還應進一步明確預算違法行為的追責主體、追責機制等程序性規(guī)范，同時要協(xié)調《預算法》、《審計法》和《財政違法行為處罰處分條例》等法規(guī)制度中對于預算違法行為的處理規(guī)定，進一步增強預算問責的規(guī)范性和可操作性，提升預算的剛性約束。對于預算容錯機制，要從法規(guī)制度上對預算調整行為進行分類，對預算的全面調整和局部調整從范圍、程序等方面作出區(qū)分，在預算制度的靈活性和剛性中取得平衡。

［1］馬蔡琛.國家預算、政府預算和公共預算的比較分析［J］.中國財政，2006（2）：58-59.

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［3］高培勇.公共財政：概念解說與演變脈絡［J］.經(jīng)濟研究，2008（12）：4-16.

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［5］施雪華，張琴.國外治理理論對中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的啟示［J］.學術研究，2014（6）：31-36.

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（責任編輯：董麗娟）

Study on Optimization of Public Budget Systemfor the Goal of National Governance Modernization

Zhu Dianhua Wu Xuejin

Public budget system is a kind of government budget system which mainly meets the publicneeds. Legality,integrity,publicity,transparency,and performance are basic characteristics of public budget system.It is the foundation of public finance and also an important part of national governance.National governance ability is developed through a series of public budget mechanisms,which include orientation mechanism,approval mechanism,publicity mechanism,account ability mechanism and fault-tolerance mechanism.To build the public budget system for the goal of national governance modernization of China,we come up with three paths. First is to optimize the environment of public budget system by enhancing finance legalization.Second is to optimize the configuration of budget power by building core budget institution.And third is to improve public budget mechanism.

Public Budget System;Government Budget System;Public Finance;National Governance;Budget Environment;Budget Mechanism

F812.2

A

2096-1391（2017）01-0118-07

朱殿驊，中央軍委機關事務管理總局服務局，助理會計師，軍事經(jīng)濟學院碩士研究生伍學進，軍事經(jīng)濟學院軍隊審計系教授

* 本文系“中國公共預算研究”第六屆全國學術研討會（2016·上海）會議論文，感謝與會者的建議，當然文責自負。