宋念念

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

1 問題的提出

在我國2014年修訂的 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱 《環(huán)保法》）中第六十條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！彼徽J(rèn)為是新《環(huán)保法》對于限期治理制度的新發(fā)展。在此之前，由于限期治理制度存在著適用條件模糊、決定權(quán)立法混亂、實(shí)施程序復(fù)雜等問題，導(dǎo)致實(shí)踐上排污單位在限期治理期間偷排多排的現(xiàn)象比比皆是，治理效果并不明顯，已不能滿足當(dāng)前我國對于環(huán)境監(jiān)管的要求，在新《環(huán)保法》中已逐漸淡出。但是新《環(huán)保法》第六十條也通過賦予環(huán)保部門直接限制甚至停止違法排污單位的生產(chǎn)行為的強(qiáng)力執(zhí)法手段來督促排污單位有效完成整治任務(wù)。為了徹底解決治理期間排污單位偷排多排的現(xiàn)象，除了在環(huán)境保護(hù)基本法律中規(guī)定限產(chǎn)停產(chǎn)執(zhí)法手段，還需要明確環(huán)保部門的限產(chǎn)停產(chǎn)決定權(quán)、限產(chǎn)停產(chǎn)實(shí)施期限等問題，以保障該執(zhí)法手段發(fā)揮其最大功效。本文以《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》為中心（以下簡稱《辦法》），就限產(chǎn)停產(chǎn)執(zhí)法手段實(shí)施中的一些問題做出簡要的分析，以期對限產(chǎn)停產(chǎn)的靈活運(yùn)用，有效打擊環(huán)境違法行為有所幫助。

2 認(rèn)定排污單位超標(biāo)超總量排放的方式

限產(chǎn)停產(chǎn)針對的是排污單位超標(biāo)超總量的違法排污行為。那么應(yīng)當(dāng)怎樣去查明超標(biāo)超總量排放污染物這一違法事實(shí)呢？環(huán)境行政執(zhí)法中都要求“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，環(huán)保部門在進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法時(shí)必須要按照法律規(guī)定去進(jìn)行調(diào)查取證，查明違法事實(shí)。根據(jù)《辦法》第九條的規(guī)定我們可以推斷出環(huán)保部門主要通過兩種方式認(rèn)定企業(yè)超標(biāo)超總量排放污染物這一違法事實(shí)，一種是通過環(huán)保部門現(xiàn)場檢查的方式，另一種方式就是運(yùn)用科學(xué)技術(shù)在線監(jiān)測的手段。

2.1 通過現(xiàn)場檢查方式

現(xiàn)場檢查一直以來都是環(huán)保部門進(jìn)行行政執(zhí)法的重要手段。我國《環(huán)保法》第二十四條也規(guī)定縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行現(xiàn)場檢查。在實(shí)踐中，現(xiàn)場檢查主要存在兩個(gè)實(shí)施難題：首先是環(huán)保部門在對排污單位進(jìn)行現(xiàn)場檢查時(shí)，可能會面臨著被檢查的排污單位拒絕檢查甚至暴力抗法的情況，并且大多數(shù)情況下環(huán)保部門進(jìn)行現(xiàn)場檢查時(shí)往往都不能夠進(jìn)入排污單位的內(nèi)部，無法進(jìn)行實(shí)地的調(diào)查勘察，也就無法獲取證明排污單位違法排污的資料，同時(shí)還存在著一些排污單位為應(yīng)付環(huán)保部門現(xiàn)場檢查弄虛作假蒙混過關(guān)，出現(xiàn)“暫時(shí)”達(dá)標(biāo)排放污染物的現(xiàn)象。因此，現(xiàn)場檢查的難度非常大，環(huán)保部門獲取相關(guān)材料去證明排污單位違法排污的事實(shí)難度也比較大。其次，“隨著國家對環(huán)境問題的日益重視，環(huán)保部門的話語權(quán)也日益提高，環(huán)保執(zhí)法的力度不斷加大，環(huán)保部門這個(gè)往日的清水衙門也出現(xiàn)了一些尋租‘端倪’”[1]169。為了更好地發(fā)揮現(xiàn)場檢查的實(shí)效作用，準(zhǔn)確地查明排污單位違法排污的事實(shí)，既需要彌補(bǔ)環(huán)保部門不能有效進(jìn)行現(xiàn)場檢查的弊端，又需要避免環(huán)保部門執(zhí)法受到不必要因素的干擾。首先，需要引入公眾監(jiān)督的機(jī)制，公眾監(jiān)督較環(huán)保部門的現(xiàn)場檢查具有直接性、及時(shí)性的特點(diǎn)，公眾可以及時(shí)將排污單位違法排污的事實(shí)反應(yīng)至環(huán)保部門，環(huán)保部門可以根據(jù)公眾的舉報(bào)快速及時(shí)有針對性地采取相關(guān)措施去查明排污單位的違法事實(shí)，避免了排污單位在應(yīng)對環(huán)保部門現(xiàn)場檢查時(shí)弄虛作假蒙混過關(guān)的情形。其次，保證環(huán)保行政執(zhí)法時(shí)的獨(dú)立性。法律進(jìn)行制度設(shè)置時(shí)采用的是“惡人”模式，假定行為主體具有趨利避害的天然屬性[2]。因此必須依靠良好的內(nèi)部制度設(shè)定和外部的監(jiān)督約束來保證行為主體在法律劃定的軌道內(nèi)活動。從內(nèi)部約束來看，由于地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的達(dá)成會不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)可能會出現(xiàn)“偏袒”排污單位的情形，出現(xiàn)部分大型企業(yè)“環(huán)保部門插不上手、人民政府下不了手”的現(xiàn)象[3]。為此《環(huán)保法》在第二十六條規(guī)定“國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度”，將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況作為行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的考核依據(jù)。同時(shí)在第二十七條明確了地方權(quán)力機(jī)關(guān)對于人民政府的監(jiān)督，防止出現(xiàn)地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要干預(yù)環(huán)境行政執(zhí)法的情形。從外部監(jiān)督來看，需要加強(qiáng)公眾參與監(jiān)督。保障公眾的知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)公眾參與的關(guān)鍵，而行政機(jī)關(guān)的信息公開與披露對于保障公眾知情權(quán)至關(guān)重要?！董h(huán)保法》第二十六條規(guī)定對行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的考核結(jié)果要向社會公開，保障了公眾對相關(guān)信息的知曉權(quán)，有利于加強(qiáng)公眾對于環(huán)保行政工作的監(jiān)督，避免行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的暗箱操作。

2.2 通過在線監(jiān)測方式

在線監(jiān)測較于現(xiàn)場檢查方式而言，有利于環(huán)保部門準(zhǔn)確及時(shí)發(fā)現(xiàn)排污單位超標(biāo)超總量違法排污行為并迅速作出反應(yīng)，有效地避免排污單位蒙混過關(guān)的情形，更有利于準(zhǔn)確獲取排污單位違法排污的證據(jù)。環(huán)境在線監(jiān)測作為一種先進(jìn)的技術(shù)，對于環(huán)保設(shè)備的運(yùn)行，環(huán)保部門的執(zhí)法工作能力要求比較高。雖然我國《環(huán)保法》第十七條明確規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測制度，加強(qiáng)對于排污單位排污狀況的監(jiān)測，但是環(huán)保實(shí)踐中，在線監(jiān)測的實(shí)施效果卻不盡如人意。第一，在線監(jiān)測安裝推廣受挫。污染源在線監(jiān)測設(shè)備主要是環(huán)境保護(hù)主管部門用來行政執(zhí)法的工具，環(huán)境監(jiān)測部門是在線監(jiān)測系統(tǒng)真正的用戶。對于排污單位來說，安裝在線監(jiān)測系統(tǒng)是花錢買桎梏，不少企業(yè)頗為抵觸，不愿裝、不肯裝的問題相當(dāng)突出。第二，在線監(jiān)測系統(tǒng)的監(jiān)管問題。在實(shí)踐中，由于環(huán)保部門存在監(jiān)管失靈，在線監(jiān)測系統(tǒng)并不能確保實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的傳輸以及數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，不能反映排污單位排污現(xiàn)狀，環(huán)保部門就很難查明排污單位超標(biāo)超總量違法排污的事實(shí)。為了更好地發(fā)揮在線監(jiān)測的實(shí)效，既要擴(kuò)大在線監(jiān)測設(shè)備的安裝率，又要完善在線監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)管，保證環(huán)保部門對于在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確掌握，同時(shí)提高現(xiàn)有環(huán)保執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)。我國目前法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了較為健全的監(jiān)測制度，相信隨著監(jiān)測技術(shù)的發(fā)展以及環(huán)保觀念的深入，我國的在線監(jiān)測制度會愈加完善，將會在查明排污單位超標(biāo)超總量排放的違法行為時(shí)發(fā)揮其應(yīng)有之功效。

3 限產(chǎn)停產(chǎn)的適用

3.1 限產(chǎn)停產(chǎn)的適用對象

可操作性和條文內(nèi)容的明確，具體是聯(lián)系在一起的，是立法技術(shù)上的要求[4]。保證法律的可操作性，減少環(huán)保執(zhí)法人員主觀因素的干擾，就需要對于法律規(guī)范條文進(jìn)行明確、具體的規(guī)定。為此《辦法》在《環(huán)保法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了限產(chǎn)停產(chǎn)的適用對象。

《辦法》第五條對限制生產(chǎn)執(zhí)法手段規(guī)定了一般性適用條件，即超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)污染物日最高允許排放總量控制指標(biāo)的違法排污行為?！掇k法》第六條將停產(chǎn)整治執(zhí)法手段的適用對象細(xì)化為6種情形，前5項(xiàng)對可能出現(xiàn)的違法排污情形做了較為具體的規(guī)定，最后一項(xiàng)是兜底條款，形成補(bǔ)充。根據(jù)法律規(guī)定，排污單位若超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物，只需要符合兩項(xiàng)條件之一，環(huán)保部門就可以對其適用限產(chǎn)停產(chǎn)的執(zhí)法手段。污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制指標(biāo)都是量化的數(shù)值，超過了規(guī)定的數(shù)值即違法，體現(xiàn)了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和強(qiáng)制性。同時(shí)增強(qiáng)了法律的可操作性，明確了限產(chǎn)停產(chǎn)的適用對象，防止環(huán)保執(zhí)法人員的主觀任意性對環(huán)境行政執(zhí)法的不利影響。

但是實(shí)踐中具體適用還存在一定的問題。首先是《環(huán)保法》第六十條規(guī)定，當(dāng)排污單位違法超標(biāo)超總量行為符合“情節(jié)嚴(yán)重”時(shí)即可“關(guān)閉”，對于何為“情節(jié)嚴(yán)重”，《環(huán)保法》以及《辦法》都未作規(guī)定。企業(yè)的關(guān)閉涉及到企業(yè)的生死存亡，并非是罰款多少或者限產(chǎn)停產(chǎn)整治的問題。根據(jù)法律保留原則，這里的“情節(jié)嚴(yán)重”應(yīng)當(dāng)交由立法機(jī)構(gòu)通過立法解釋予以說明，而不能讓行政機(jī)關(guān)自由裁量?？紤]到“情節(jié)嚴(yán)重”針對的是排污單位超標(biāo)超總量的排污行為，從超標(biāo)超總量的角度去認(rèn)定“情節(jié)嚴(yán)重”情形較為妥當(dāng)，如超過規(guī)定的數(shù)值的倍數(shù)來認(rèn)定。

其次就是排污者超標(biāo)超總量排放污染物的情形具有一定的偶然性。從限期治理制度確立的立法意圖來說，不能對于所有的超標(biāo)排污者實(shí)施限期治理，而只能限定為不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放污染物為限期治理適用前提，而不能擴(kuò)大到所有超標(biāo)排放的排污者[5]。限產(chǎn)停產(chǎn)的執(zhí)法手段的立法意圖同樣如此。實(shí)踐操作中排污單位超標(biāo)超總量排放污染物并不是故意而為之，有時(shí)因?yàn)槲廴疚锾幚碓O(shè)施未正常使用，有時(shí)是日常管理不善。對于偶然性或者人為因素造成超標(biāo)超總量排放污染物，就不需要責(zé)令排污單位限制生產(chǎn)停產(chǎn)整治了，只需要責(zé)令排污單位限期改正達(dá)標(biāo)排放就可以了。而對于確因排污單位的污染物處理設(shè)施能力不足等原因造成排污單位超標(biāo)超總量排污行為就有必要限制生產(chǎn)了，這就要求環(huán)保執(zhí)法人員在適用限產(chǎn)停產(chǎn)執(zhí)法手段時(shí)應(yīng)注意區(qū)分排污單位的具體情況。

3.2 限產(chǎn)停產(chǎn)的期限

《環(huán)保法》第六十條并未對排污單位限產(chǎn)停產(chǎn)的期限作出任何規(guī)定。這容易導(dǎo)致排污單位以此為契機(jī)，在限制生產(chǎn)期間，不但不積極進(jìn)行整改治理，反而還大肆地排污。為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，《辦法》的第十五條第一款規(guī)定，限制生產(chǎn)一般不超過三個(gè)月；情況復(fù)雜的，經(jīng)本級環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以予以延長,但延長的期限不得超過三個(gè)月?！掇k法》的這項(xiàng)規(guī)定為環(huán)保部門限制違法排污單位生產(chǎn)提供了明確的適用期限，制約了環(huán)保機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。同時(shí)對排污單位來說有了明確的治理期限，能夠進(jìn)行整改的就應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行整改，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是由于立法的不足，《辦法》還存在新的問題。首先是對于限制生產(chǎn)的延長前置條件并不明確，《辦法》只規(guī)定“情況復(fù)雜”，但是何為“情況復(fù)雜”并未進(jìn)行明確的規(guī)定，這確實(shí)會造成實(shí)踐中環(huán)保部門的認(rèn)定困難。其次是對于延長的次數(shù)，《辦法》并未做任何規(guī)定。《辦法》明確了延長的期限不得超過三個(gè)月，但是并未規(guī)定禁止延長多次，這確實(shí)容易造成實(shí)踐中有些地區(qū)為了追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不惜以犧牲環(huán)境利益為代價(jià)，對于一些需要進(jìn)行限制生產(chǎn)的企業(yè)，存在著反復(fù)多次延長期限的可能，能拖一天是一天。這種立法缺陷對于《辦法》來說，雖然它明確了限制生產(chǎn)的期限，卻“治標(biāo)不治本”，限制生產(chǎn)的期限仍然存在肆意拉長的可能。為此，有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺有關(guān)配套文件規(guī)定，完善《辦法》立法上的不足，明確細(xì)化延長期限的前置條件，對于延長的次數(shù)作出明確的規(guī)定，避免排污者變相“久拖不治”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.3 限產(chǎn)停產(chǎn)的解除

對于超標(biāo)超總量的違法排污的單位來說，責(zé)令其限制生產(chǎn)，停產(chǎn)整治的最終目的是為了讓違法排污單位進(jìn)行整改，生產(chǎn)工藝升級等最終達(dá)到穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放污染物。若排污單位完成整改實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放，就應(yīng)當(dāng)對其解除停產(chǎn)限產(chǎn)措施。《辦法》第十七條對限產(chǎn)停產(chǎn)的解除方式做出了規(guī)定，規(guī)定排污者完成整改任務(wù)后，需要在15個(gè)工作日內(nèi)將整改任務(wù)的完成情況和整改信息向社會公開，報(bào)環(huán)保部門備案，并提交整改有關(guān)情況資料，限產(chǎn)停產(chǎn)的決定自報(bào)環(huán)保部門備案之日起解除。“徒法不足以自行”，法律規(guī)定再先進(jìn)，如果不能有效執(zhí)行，就無法起到立法者所期望的作用[1]160。立法者的意圖是將能否解除限產(chǎn)停產(chǎn)的主動權(quán)交由排污單位自己手中，以期強(qiáng)化排污者的主體責(zé)任，促進(jìn)排污單位積極進(jìn)行整改早日達(dá)到穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，加強(qiáng)排污者的自律有效地完成法律規(guī)定任務(wù)。雖然將能否解除限產(chǎn)停產(chǎn)的主動權(quán)交由排污單位自己促使其積極進(jìn)行整改，但是這樣的解除方式是否真的能達(dá)到預(yù)期的效果有待考量。因?yàn)榕盼蹎挝恢恍枰獙⒄牡那闆r向社會公開并向環(huán)保部門進(jìn)行備案后即可解除限產(chǎn)停產(chǎn)，無法避免有些排污單位利用此可乘之機(jī)，在其并未完成整改任務(wù)時(shí)，就備案解除限產(chǎn)停產(chǎn)措施。這樣違法排污單位還是不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放污染物，這就與法律所預(yù)期的效果相差甚遠(yuǎn)。雖然《辦法》在第二十條規(guī)定，在解除限產(chǎn)停產(chǎn)決定后，環(huán)保主管部門應(yīng)在30日內(nèi)進(jìn)行跟蹤檢查，加強(qiáng)環(huán)保部門對備案解除方式的監(jiān)督。但是這種跟蹤檢查屬于事后監(jiān)督，很難保證違法排污單位真正能夠完成整改任務(wù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。

實(shí)現(xiàn)對排污單位備案解除限產(chǎn)停產(chǎn)建議應(yīng)當(dāng)需要公眾監(jiān)督與環(huán)保部門監(jiān)督“雙管齊下”，共同發(fā)揮監(jiān)督作用。公眾監(jiān)督一直以來都是環(huán)境監(jiān)督體制中的重要補(bǔ)充部分。我國《環(huán)保法》第六條以及第五十七條也明確規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人向環(huán)保部門進(jìn)行檢舉和控告。引入公眾監(jiān)督機(jī)制能保證公眾及時(shí)準(zhǔn)確地向環(huán)保部門反映排污單位整改的真實(shí)情況，彌補(bǔ)環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)督的不足。同時(shí)建立環(huán)保部門的核查監(jiān)督機(jī)制，防止排污者鉆空子進(jìn)行虛假備案。筆者以為環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對于違法排污單位是否完成整改任務(wù)進(jìn)行核查，結(jié)合公眾監(jiān)督的意見情況，對于未完成整改任務(wù)就備案解除的排污單位要及時(shí)“叫?！保苊舛挝廴镜陌l(fā)生。同時(shí)加強(qiáng)對于違法排污單位限產(chǎn)停產(chǎn)決定解除前的監(jiān)管和解除后的懲戒力度，構(gòu)建“環(huán)保部門監(jiān)管、排污單位自律、公眾監(jiān)督”的管理模式，擴(kuò)大環(huán)境執(zhí)法效力。

4 限產(chǎn)停產(chǎn)與行政處罰的并用

《辦法》第三條明確規(guī)定，環(huán)保部門作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令排污者改正或限期改正違法行為，并依法實(shí)行行政處罰。討論限產(chǎn)停產(chǎn)與行政處罰措施的并用，首先要明確的是限產(chǎn)停產(chǎn)措施的法律屬性。學(xué)界對于限產(chǎn)停產(chǎn)的法律屬性存在著爭議，有的認(rèn)為它屬于行政命令，有的認(rèn)為它屬于行政處罰。實(shí)際上限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治是一種行政強(qiáng)制措施?！吨腥A人民共和國強(qiáng)制法》第二條第二款對“行政強(qiáng)制措施”的定義是“行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)務(wù)實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”。根據(jù)行政強(qiáng)制措施的法律定義并結(jié)合行政法理論，可對行政強(qiáng)制措施的法律特征做出刻畫，即行政強(qiáng)制措施是一種“限權(quán)性”“暫時(shí)性”“可復(fù)原性”且“從屬性”的行為[6]。而限產(chǎn)停產(chǎn)是為了避免更大環(huán)境污染發(fā)生之前對于超標(biāo)超總量的違法排污單位強(qiáng)制其在一定期間內(nèi)限制生產(chǎn)乃至停止生產(chǎn)以完成整治任務(wù)的措施，待排污單位完成整改任務(wù)后便可備案解除這一狀態(tài)。從行政強(qiáng)制措施的定義及法律特征的刻畫，可以看出限產(chǎn)停產(chǎn)完全符合行政強(qiáng)制措施的定義。因限產(chǎn)停產(chǎn)實(shí)質(zhì)上是一種行政強(qiáng)制措施就避免了同行政處罰措施并用而違背“一事不再罰”原則的爭議。

根據(jù)《環(huán)保法》的規(guī)定，針對排污單位超標(biāo)超總量的違法行為，環(huán)保部門除了可以采取限產(chǎn)停產(chǎn)的強(qiáng)制措施外，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第二十條的規(guī)定，還可以同時(shí)對排污單位實(shí)施罰款、按日連續(xù)處罰等行政處罰。按日連續(xù)處罰方式被譽(yù)為環(huán)保法最為嚴(yán)厲的處罰方式，對于促使企業(yè)在限產(chǎn)停產(chǎn)期間完成整改任務(wù)具有重要的意義。按日連續(xù)處罰主要是指當(dāng)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法做出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。按日連續(xù)處罰可以通過增加企業(yè)的違法成本達(dá)到對企業(yè)的警示懲戒作用，促使違法排污單位積極進(jìn)行整治，避免了“守法成本高，違法成本低”的尷尬現(xiàn)象。一方面對于違法排污單位來說在限產(chǎn)停產(chǎn)整改期間，應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行整改達(dá)標(biāo)排放，否則逾期未完成整改任務(wù)就要承擔(dān)按日連續(xù)計(jì)罰的罰款。另一方面也能實(shí)現(xiàn)對排污單位在限產(chǎn)整治期間排污行為的規(guī)制。因?yàn)閷τ谂盼蹎挝粊碚f在其限制生產(chǎn)治理期間若繼續(xù)違法排污，還可能需要承擔(dān)按日連續(xù)處罰的違法責(zé)任。

在實(shí)踐中并用行政處罰與限產(chǎn)停產(chǎn)手段中應(yīng)該注意要避免普遍性，因?yàn)椴⒂眯姓幜P與強(qiáng)制措施有加重處罰的意味，若是對所有的違法排污行為適用，則打擊面過于廣泛。實(shí)施行政處罰是對環(huán)境違法行為必須要采取的措施，而限產(chǎn)停產(chǎn)的運(yùn)用就意味著企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序都將受到極大影響，對企業(yè)的打擊是“傷筋動骨”的。因此一般而言限產(chǎn)停產(chǎn)的整治措施適用于污染較為嚴(yán)重，且需要一定整改期限的違法排污單位，若能夠立即改正環(huán)境違法行為，完成整改任務(wù)的無須同時(shí)采取限產(chǎn)停產(chǎn)的措施。因此環(huán)保部門在環(huán)境行政執(zhí)法中應(yīng)注意根據(jù)《辦法》考量當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐情況進(jìn)行合理的自由裁量，遵循行政執(zhí)法的“比例原則”，在執(zhí)法過程中靈活運(yùn)用。

5 結(jié)語

限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治強(qiáng)制措施是環(huán)保部門重拳打擊環(huán)境違法行為的需要，是限期治理制度在新時(shí)期的發(fā)展，強(qiáng)化了排污單位的主體責(zé)任，加強(qiáng)了排污者的自律，是新形勢下環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法的有效手段。環(huán)保部門一般通過現(xiàn)場檢查和在線監(jiān)測去查明排污單位超標(biāo)超總量的違法事實(shí)，這兩種方式各有優(yōu)點(diǎn)，在查明違法事實(shí)中發(fā)揮著重大的作用，但是仍然存在著不足，需要進(jìn)一步完善。明確限產(chǎn)停產(chǎn)措施的適用對象，保證環(huán)保部門的公平公正執(zhí)法，完善限產(chǎn)停產(chǎn)期限的規(guī)定及解除方式可以有效避免排污者借整治之名行違法排污之實(shí)。靈活運(yùn)用限產(chǎn)停產(chǎn)措施與行政處罰等執(zhí)法措施，提高環(huán)保部門執(zhí)法效能，推動環(huán)境監(jiān)管工作，有效打擊環(huán)境違法行為。

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