●陳淵鑫

“財(cái)政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之十八《中華人民共和國行政訴訟法》部分法律條文的理解與適用（四）

●陳淵鑫

二十四、撤銷判決和要求重新作出行政行為

法律條文：

第七十條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：

（一）主要證據(jù)不足的；

（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；

（三）違反法定程序的；

（四）超越職權(quán)的；

（五）濫用職權(quán)的；

（六）明顯不當(dāng)?shù)摹?/p>

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于撤銷判決和要求重新作出行政行為判決的規(guī)定。

撤銷判決，是指人民法院經(jīng)過對(duì)行政行為的審查，認(rèn)為行政行為違法，從而使被訴行政行為效力喪失的判決方式。撤銷判決意味著人民法院對(duì)被訴行政行為的否定評(píng)價(jià)，是司法機(jī)關(guān)糾正違法行政行為最有效的一種手段，集中體現(xiàn)著人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約。

（一）主要證據(jù)不足

這里的證據(jù)，是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的事實(shí)根據(jù)。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查事實(shí)，在充分了解事實(shí)真相的基礎(chǔ)上，才能作出裁決。行政機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循充分、必要的規(guī)則。充分，是指行政機(jī)關(guān)的取證必須充分滿足法律、法規(guī)預(yù)先設(shè)置的各種事實(shí)要素而不能有所遺漏；必要?jiǎng)t指行政機(jī)關(guān)的取證也要滿足法律、法規(guī)預(yù)先設(shè)置的事實(shí)要素，而無需節(jié)外生枝。行政行為根據(jù)確鑿而充分的證據(jù)作出，是其發(fā)生法律效力的前提。因此，當(dāng)行政行為所依據(jù)的證據(jù)不足時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)依法撤銷該行為。

（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤

適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，是指行政機(jī)關(guān)作出的行政行為錯(cuò)誤地援引了法律、法規(guī)。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，無論該具體行政行為的內(nèi)容是賦予行政相對(duì)人一方權(quán)利，還是賦予行政相對(duì)人一方義務(wù)，均應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。這是依法行政的必然要求。因此，正確地援引法律法規(guī)是具體行政行為合法有效的又一要件。在實(shí)踐中適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（1）相應(yīng)行政行為應(yīng)當(dāng)適用此法，卻錯(cuò)誤地運(yùn)用了彼法；（2）相應(yīng)行政行為適用了過時(shí)、無效的法律、法規(guī)，或者適用了尚未生效的法律、法規(guī)；（3）相應(yīng)的行政行為適用了正確的法律、法規(guī)，但卻錯(cuò)誤地援引了有關(guān)條款；（4）相應(yīng)的具體行政行為應(yīng)該適用特別法卻適用了一般法；（5）相應(yīng)的具體行政行為沒有考慮條件的特殊情況，而只考慮了一般情況適用法律、法規(guī)；（6）在采取處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)并罰而未并罰，不應(yīng)當(dāng)并罰卻并罰；（7）相應(yīng)的具體行政行為有規(guī)章以上的規(guī)范性文件的援引并適用，而行政機(jī)關(guān)卻援引并適用了規(guī)章以下的一般規(guī)范性文件；（8）有明確的法律依據(jù)，而在裁決書中并不引用。

（三）違反法定程序

違反法定程序，是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)違反法律、法規(guī)規(guī)定的方式、形式、手續(xù)、步驟、時(shí)限等，沒有遵循法定“操作規(guī)程”而任意行為?，F(xiàn)代國家要求行政機(jī)關(guān)依法行政，不僅要求行政管理活動(dòng)在實(shí)體上要符合法律的規(guī)定，而且在行政程序上也應(yīng)當(dāng)符合法律要求。行政程序，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的過程和構(gòu)成此過程的步驟、順序、形式、時(shí)限和方式。符合行政程序，即要求行政行為符合法律規(guī)定的步驟、順序、形式、時(shí)間與方式。只要不符合其中之一即構(gòu)成程序違法。具體表現(xiàn)為以下幾種：（1）缺少、遺漏或更改了法定程序中的某一步驟；（2）行政行為缺少必要的形式，如調(diào)查手段和調(diào)查方法違法；（3）違反順序規(guī)定，即先裁決后取證；（4）超過法定期限作出裁決。即行政機(jī)關(guān)沒有在法定程序規(guī)定的期限內(nèi)履行行政職責(zé)；（5）違反法定方式。如有關(guān)法律規(guī)定某種重大的行政決定必須經(jīng)過行政機(jī)關(guān)集體討論作出，而有關(guān)機(jī)關(guān)只以行政首長個(gè)人意見即予作出，則構(gòu)成對(duì)法定方式的違反。

（四）超越職權(quán)

所謂職權(quán)，是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員依法作出一定行為的資格，是權(quán)利的特殊表現(xiàn)形式，為法律所賦予，具有不可侵犯性。行政職權(quán)作為職權(quán)的一種形式，是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，履行行政職責(zé)而擁有的權(quán)力。行政職權(quán)的享有者為行政機(jī)關(guān)或其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織。超越職權(quán)行為主要表現(xiàn)為：（1）超越事務(wù)管轄權(quán)的行為。如財(cái)政部門對(duì)有關(guān)人員實(shí)施行政處分，而根據(jù)我國“三定”方案的規(guī)定，對(duì)有關(guān)人員的處分權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)或人事任命機(jī)關(guān)行使，財(cái)政部門并無此職權(quán)。（2）超越地域管轄權(quán)。平級(jí)行政機(jī)關(guān)之間即使屬于同一行政系統(tǒng)，但是由于客觀上地域范圍的限制，也需要?jiǎng)澐制涓髯缘赜蛏系墓茌牂?quán)力，由此甲地的行政機(jī)關(guān)不能到乙地去執(zhí)法，否則構(gòu)成超越職權(quán)。（3）層級(jí)越權(quán)。主要表現(xiàn)為下級(jí)機(jī)關(guān)越權(quán)行使了應(yīng)當(dāng)由上級(jí)行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)，或者在少數(shù)情況下上級(jí)機(jī)關(guān)越權(quán)行使了應(yīng)當(dāng)由下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)。（4）超越時(shí)間管轄權(quán)?！缎姓幜P法》第 29條規(guī)定，“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”因此，對(duì)于違法行為發(fā)生兩年之后，仍然進(jìn)行處罰的，即構(gòu)成超越時(shí)間管轄權(quán)。（5）超出了法律、法規(guī)規(guī)定的數(shù)額。數(shù)額的大小同樣是影響行政權(quán)限的一個(gè)重要因素。如各種罰款的規(guī)定數(shù)額，征收稅款的法定比率等等。

（五）濫用職權(quán)

濫用職權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)具備實(shí)施行政行為的權(quán)力，并且在行為形式上也符合法律、法規(guī)的規(guī)定，但是其行使權(quán)力的目的卻違反了法律、法規(guī)賦予該項(xiàng)權(quán)力的目的。濫用職權(quán)一般表現(xiàn)為：（1）以權(quán)謀私。即行政機(jī)關(guān)在采取行政行為時(shí)，利用職權(quán)實(shí)現(xiàn)自己的個(gè)人目的或者為自己的親朋好友或所屬小集團(tuán)謀取私利。（2）不相關(guān)因素的考慮或不考慮相關(guān)因素，又稱為“武斷專橫”。如甲在乙先行對(duì)其進(jìn)行毆打的情況，為保護(hù)自己而與乙方發(fā)生毆斗。公安機(jī)關(guān)在采取處罰時(shí)，本來應(yīng)當(dāng)考慮乙先毆打這一情節(jié)而減輕對(duì)甲的處罰，卻沒有對(duì)之加以考慮，并且還以甲態(tài)度不好加重對(duì)其處罰的行為，即屬于濫用職權(quán)。（3）不一致的解釋和反復(fù)無常。不一致的解釋是指行政機(jī)關(guān)在適用法律、法規(guī)及行政規(guī)章時(shí)，對(duì)某些規(guī)范概念不經(jīng)法定程序而隨意解釋且這些解釋往往相互矛盾、抵觸。

（六）明顯不當(dāng)

機(jī)械式的合法性審查不能滿足實(shí)踐需求，全面的合理性審查卻又偏離訴訟制度定位和實(shí)際情況。為此，新《行政訴訟法》將行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)過程中極端不合理的情形納入合法性范圍，增加規(guī)定明顯不當(dāng)?shù)?，并適用撤銷判決。明顯不當(dāng)與濫用職權(quán)，都針對(duì)行政自由裁量權(quán)，但規(guī)范角度不同，明顯不當(dāng)是從客觀結(jié)果角度提出的，濫用職權(quán)則是從主觀角度提出的，考慮到合法性審查原則的統(tǒng)帥地位，對(duì)明顯不當(dāng)不能作過寬理解，界定為被訴行政行為結(jié)果的畸輕畸重為宜。

二十五、行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為的限制

法律條文：

第七十一條 人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于被告重新作出行政行為的限制性規(guī)定。

為保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益或者當(dāng)事人合法權(quán)益，法院在有的情況下判決撤銷行政行為時(shí)，還需要判決行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，應(yīng)當(dāng)受到法院判決既判力的約束，否則不僅損害司法權(quán)威，也不利于行政爭議的解決。為此，本條規(guī)定被告不得以同一事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。

所謂“同一事實(shí)和理由”，是指重新作出的行政行為所依據(jù)的事實(shí)和理由均與原被訴行政行為所依據(jù)的事實(shí)和理由完全相同。如果重新作出的行政行為在事實(shí)或理由上有所改變，并符合人民法院判決的意旨的，即不屬于本條所規(guī)定的“同一事實(shí)和理由”，這里的事實(shí)和理由只要改變其中的一項(xiàng)即可。被告以同一事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為一般有兩種情況：一是原行政行為認(rèn)定的事實(shí)是錯(cuò)誤的，被告不能再根據(jù)錯(cuò)誤的事實(shí)作出與原行政行為基本相同的行政行為。二是原行政行為認(rèn)定的事實(shí)是正確的，但理由是錯(cuò)誤的，行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)處理時(shí)，不得用同樣的理由，作出與原行政行為基本相同的行政行為。

二十六、履行職責(zé)判決

法律條文：

第七十二條 人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于履行職責(zé)判決的規(guī)定。

履行判決，是指人民法院經(jīng)過對(duì)行政案件的審理，認(rèn)定被告具有不履行或拖延履行法定職責(zé)的情形，作出責(zé)令被告限期履行其法定職責(zé)的判決。此種判決適用于行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件。

不履行法定職責(zé)，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的某種義務(wù)明確拒絕履行、拖延履行或者不予答復(fù)的行為。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)主要有兩種表現(xiàn)：一是拒絕履行。即行政機(jī)關(guān)有義務(wù)履行法定職責(zé)，但表示不履行的。二是拖延履行。即行政機(jī)關(guān)對(duì)屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，拖延不辦。

不作為案件中被告敗訴的，法院判決被告履行法定職責(zé)，要求其作出一定行為。同時(shí)，法院在判決被告履行法定職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確一定的履行期限。具體期限根據(jù)案件的具體情況和履行的可能需要時(shí)間來確定。一般來說，履行期限應(yīng)當(dāng)要短于法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)履行該項(xiàng)職責(zé)的期限。

二十七、變更判決

法律條文：

第七十七條 行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。

人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請(qǐng)求相反的除外。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于變更判決的規(guī)定。

變更判決是撤銷判決的補(bǔ)充形式。變更判決是指人民法院審理行政案件時(shí),運(yùn)用國家審判權(quán)直接變更被訴的具體行政行為而作出的判決。人民法院依法作出變更判決，是人民法院擁有司法變更權(quán)的具體表現(xiàn)。本條不僅對(duì)變更判決的適用范圍進(jìn)行了完善，還確立了訴訟禁止不利變更原則。

（一）變更判決的適用范圍

變更判決主要適用于兩類情形：一是行政處罰明顯不當(dāng)。明顯不當(dāng)主要表現(xiàn)為行政處罰決定的畸輕畸重，由于已屬極不合理，故視為違法情形。其他行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，不能適用變更判決，人民法院只能作出撤銷判決。二是其他行政行為中對(duì)款額的確定或認(rèn)定確有錯(cuò)誤的。這主要是指涉及金錢數(shù)量的確定和認(rèn)定的除行政處罰外的其他行政行為。這是因?yàn)橛尚姓C(jī)關(guān)作出決定，如支付撫恤金、最低生活保障待遇、社會(huì)保險(xiǎn)待遇案件中，對(duì)撫恤金、最低生活保障費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)金的確定，其認(rèn)定主要是對(duì)客觀存在事實(shí)的肯定。

（二）訴訟禁止不利變更原則

訴訟禁止不利變更是行政訴訟、行政復(fù)議的一項(xiàng)原則，是指人民法院依法判決變更行政行為，不能增加原告的義務(wù)或者減損原告為不利的境地。其法理是行政訴訟、行政復(fù)議都是公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，而不是針對(duì)公民的違法責(zé)任追究機(jī)制。如果允許不利變更，當(dāng)事人在行使訴訟權(quán)時(shí)就會(huì)縮手縮腳，不利于行政訴訟制度整體作用的發(fā)揮。在司法實(shí)踐中，人民法院經(jīng)審理查明原告確有違法行為，被訴行政處罰罰輕、罰少了，可以根據(jù)實(shí)際情況，駁回原告訴訟請(qǐng)求，或者撤銷被訴行政處罰行為，不能直接判決變更。

訴訟禁止不利變更原則也有例外，在利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請(qǐng)求相反時(shí)，不再適用這一原則。如行政處罰案件中，受害人和加害人同時(shí)對(duì)行政處罰決定提起了訴訟，加害人認(rèn)為處罰畸重，受害人認(rèn)為畸輕，人民法院進(jìn)行審判時(shí)不適用禁止不利變更原則。

二十八、生效判決、裁定、調(diào)解書的執(zhí)行

法律條文：

第九十四條 當(dāng)事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于執(zhí)行人民法院作出的發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書的原則性規(guī)定。

原告、被告對(duì)于生效的判決、裁定、調(diào)解書應(yīng)當(dāng)履行。如果任何一方當(dāng)事人未在規(guī)定期限內(nèi)自覺履行，就產(chǎn)生執(zhí)行的問題。所謂的行政訴訟的執(zhí)行，是指人民法院及行政機(jī)關(guān)依法定程序，運(yùn)用國家強(qiáng)制力，強(qiáng)制當(dāng)事人履行生效的法律文書所確定的義務(wù)的行為。本條明確，發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政調(diào)解書的執(zhí)行。

（一）行政判決的執(zhí)行

行政訴訟判決，是指人民法院通過法定程序，行使國家審判權(quán)，根據(jù)所查清的事實(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，對(duì)行政案件實(shí)體問題作出的結(jié)論性處理決定。行政訴訟判決書是行政判決的書面載體。需要注意的是，并非所有的判決都有執(zhí)行力。如撤銷判決、變更判決和確認(rèn)合法、有效、違法、無效的判決等并沒有執(zhí)行力。一審判決書的生效取決于當(dāng)事人是否上訴，如果當(dāng)事人對(duì)一審判決沒有提起上訴，則一審判決書發(fā)生效力，否則，二審判決才是發(fā)生效力的終審判決。行政判決發(fā)生法律效力后，就具有法律約束力和執(zhí)行力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行判決確定的義務(wù)。

（二）行政裁定書的執(zhí)行

行政訴訟裁定，是指人民法院在行政訴訟過程中解決程序問題所作出的結(jié)論性處理決定。行政訴訟裁定主要解決程序問題。需要注意的是，大多數(shù)的裁定沒有執(zhí)行力（例如“不予受理”、“駁回起訴”等），但是也有一些裁定具有執(zhí)行力。在行政訴訟中，具有執(zhí)行力的裁定主要包括財(cái)產(chǎn)保全、證據(jù)保全、先予執(zhí)行、準(zhǔn)予執(zhí)行非訴行政行為的裁定、承認(rèn)和執(zhí)行外國法院的行政判決的裁定。

（三）行政調(diào)解書的執(zhí)行

行政訴訟調(diào)解書是當(dāng)事人在行政訴訟過程中達(dá)成的解決行政爭議的合意。行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件，調(diào)解達(dá)成協(xié)議，人民法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書。調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，即具有法律效力。調(diào)解書的法律效力是指對(duì)雙方當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力并具有執(zhí)行力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行調(diào)解書確定的義務(wù)。

二十九、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行和執(zhí)行管轄

法律條文：

第九十五條 公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，行政機(jī)關(guān)或者第三人可以向第一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，或者由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行和執(zhí)行管轄的規(guī)定。

（一）申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的條件

行政執(zhí)行的前提是義務(wù)人拒絕履行法律文書確定的義務(wù)。如果不存在法定義務(wù)，或者雖然有法定義務(wù)，但義務(wù)人已經(jīng)自覺履行，就不發(fā)生執(zhí)行的問題。對(duì)公民、法人或者其他組織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，必須滿足三個(gè)條件：一是作為執(zhí)行根據(jù)的判決書、裁定書、調(diào)解書已經(jīng)發(fā)生法律效力。如果判決書、裁定書、調(diào)解書尚未生效，則不涉及執(zhí)行問題。二是公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書?！熬芙^履行”，既包括明確表示不履行的情形，也包括有條件履行但拖延履行的情形。三是在法定期限內(nèi)提出申請(qǐng)。根據(jù)《行政訴訟法司法解釋》的有關(guān)規(guī)定，“申請(qǐng)人是公民的，申請(qǐng)執(zhí)行生效的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書的期限為一年，申請(qǐng)人是行政機(jī)關(guān)、法人或者其他組織的為一百八十日。申請(qǐng)執(zhí)行的期限從法律文書規(guī)定的履行期間最后一日起計(jì)算；法律文書中沒有規(guī)定履行期限的，從該法律文書送達(dá)當(dāng)事人之次日起計(jì)算。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。”

（二）執(zhí)行管轄

一般來說，當(dāng)行政機(jī)關(guān)具有執(zhí)行權(quán)時(shí)，由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行；當(dāng)行政機(jī)關(guān)沒有執(zhí)行權(quán)時(shí)，由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)本法第95條和第96條的規(guī)定，執(zhí)行機(jī)關(guān)主要包括法院和行政機(jī)關(guān)。對(duì)公民、法人或者其他組織的強(qiáng)制執(zhí)行，可以由執(zhí)行申請(qǐng)人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，也可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行；對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行，由法院強(qiáng)制執(zhí)行。

關(guān)于執(zhí)行管轄的法院，本條規(guī)定行政機(jī)關(guān)或者第三人向第一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。有些行政案件盡管是二審終審，但對(duì)二審法院作出的具有法律效力的判決、裁定、調(diào)解書，按照本條規(guī)定，都由一審法院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行。

三十、執(zhí)行措施

法律條文：

第九十六條 行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取以下措施：

（一）對(duì)應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或者應(yīng)當(dāng)給付的款額，通知銀行從該行政機(jī)關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥；

（二）在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款；

（三）將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告；

（四）向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院；

（五）拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書時(shí)，第一審人民法院可以采取的執(zhí)行措施的規(guī)定。

（一）對(duì)應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或者應(yīng)當(dāng)給付的款額，通知銀行從該行政機(jī)關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥

劃撥是一種強(qiáng)制執(zhí)行的方式，是指在行政處罰案件、行政賠償案件、行政補(bǔ)償案件等涉及罰款或者應(yīng)當(dāng)給付金錢的情況下，如果被訴行政機(jī)關(guān)拒不履行生效裁判和調(diào)解書確定的義務(wù)，人民法院可以通知銀行從該行政機(jī)關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥的一種制度?？梢?，該行政處罰決定因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)違法而被人民法院撤銷，或者因?yàn)樘幜P明顯不當(dāng)而被人民法院判決變更，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知財(cái)政部門將罰款退回并歸還受處罰人。如果行政機(jī)關(guān)拒絕履行，人民法院有權(quán)從行政機(jī)關(guān)開立的銀行賬戶內(nèi)劃撥。

（二）在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款

1989年《行政訴訟法》第65條規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)“在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)按日處五十元至一百元的罰款”。從司法實(shí)踐來看，該規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)根本不能起到威懾作用。因此，新《行政訴訟法》將對(duì)“行政機(jī)關(guān)的罰款”改為“對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的罰款”，以期能夠促使行政機(jī)關(guān)自覺履行人民法院的生效裁判。此處的罰款作為一種執(zhí)行罰，針對(duì)的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，而不是行政機(jī)關(guān)。與劃撥等直接性強(qiáng)制執(zhí)行措施相比，該執(zhí)行罰屬于間接性執(zhí)行措施。一般來說，如果能夠采取直接性強(qiáng)制執(zhí)行措施的，就不應(yīng)優(yōu)先選擇間接性執(zhí)行措施。

（三）將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告

行政機(jī)關(guān)理應(yīng)成為守法的模范，其中自覺履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書，是守法的重要內(nèi)容之一。如果其拒絕履行，人民法院將其拒絕履行的情況予以公開，使其名譽(yù)受到一定減損，以期達(dá)到促使其自覺履行的目的。

（四）向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議

國務(wù)院組織法和地方組織法規(guī)定的國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府的職權(quán)之一是依法獎(jiǎng)懲國家行政機(jī)關(guān)工作人員。因此，如果行政機(jī)關(guān)拒絕履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定調(diào)解書，人民法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議，由監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)按照國家有關(guān)人事管理權(quán)限和處理程序，對(duì)相關(guān)的責(zé)任人員作出行政處分。

（五）拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任

考慮到在有些案件中，行政機(jī)關(guān)拒不履行判決、裁定、調(diào)解書的行為達(dá)到一種非常嚴(yán)重、惡劣的程度，需要加大處罰力度。新《行政訴訟法》增加“拘留”作為人身強(qiáng)制執(zhí)行措施，將“拒不履行判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任”修改為“拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”?！爸苯迂?fù)責(zé)的主管人員”，指的是對(duì)作出違紀(jì)違法行為起決定、批準(zhǔn)、授意、縱容、指揮等作用的人員，一般是單位的主管負(fù)責(zé)人，包括法定代表人?！捌渌苯迂?zé)任人員”，指的是實(shí)施了違紀(jì)違法行為并起較大作用的人員，既可以是行政機(jī)關(guān)的主管人員，也可以是行政機(jī)關(guān)的工作人員，包括聘任、雇傭的人員。拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會(huì)影響惡劣的，依照我國《刑法》中拒不執(zhí)行判決、裁定罪的相關(guān)條款追究刑事責(zé)任。我國《刑法》第313條明確規(guī)定：“對(duì)人民法院的判決、裁定有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者罰金。 ”

三十一、非訴行政執(zhí)行

法律條文：

第九十七條 公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于非訴行政執(zhí)行，以及行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定。

（一）非訴行政執(zhí)行

非訴行政執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為后，公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不向人民法院提起行政訴訟，又拒不履行已生效的具體行政行為所確定的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)或行政裁決行為確定的權(quán)利人向人民法院提出執(zhí)行申請(qǐng)，由人民法院采取強(qiáng)制措施，使行政行為的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的制度。其目標(biāo)在于力求兼顧保障人權(quán)和保證行政效率。由此可見，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其作出的行政決定的前提條件是：公民、法人或者其他組織（當(dāng)事人）在法定期限內(nèi)不提起行政訴訟，又不履行行政決定，行政機(jī)關(guān)才能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第53條之規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)，依照規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院對(duì)非訴行政執(zhí)行審查的形式主要是書面審查，其審查的內(nèi)容主要包括：一是行政機(jī)關(guān)是否在法定期限內(nèi)提出的申請(qǐng)。二是行政機(jī)關(guān)提交的申請(qǐng)材料是否齊全。三是行政決定是否具備申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的條件。人民法院通過對(duì)以上內(nèi)容的書面審查，認(rèn)為沒有問題的，應(yīng)當(dāng)自受理之日起7日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。

（二）行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行

行政機(jī)關(guān)的直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)只能由法律設(shè)定。我國《行政強(qiáng)制法》第34條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照該法規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。目前，我國只有《稅收征收管理法》、《海關(guān)法》等少數(shù)法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。值得注意的是，具有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，無須等到當(dāng)事人提起訴訟的法定期限屆滿之日才能強(qiáng)制執(zhí)行。按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，當(dāng)事人沒有在行政決定確定的期限內(nèi)履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)又催告當(dāng)事人履行義務(wù)，而當(dāng)事人又沒有在催告書確定的期限內(nèi)履行義務(wù)的，具有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)就可以依法強(qiáng)制執(zhí)行。在強(qiáng)制執(zhí)行后，當(dāng)事人沒有超過申請(qǐng)行政復(fù)議期限或者起訴期限的，仍然有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

值得注意的是，目前我國各級(jí)財(cái)政部門作出的生效行政處罰決定，在當(dāng)事人不履行相應(yīng)義務(wù)時(shí)，財(cái)政部門無權(quán)自己強(qiáng)制執(zhí)行，只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）