●陳淵鑫

《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》的理解與適用（四）

●陳淵鑫

“財(cái)政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之二十六

三十一、質(zhì)疑時(shí)效期間的起算

法律條文：

第五十三條政府采購法第五十二條規(guī)定的供應(yīng)商應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日，是指：

（一）對(duì)可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日；

（二）對(duì)采購過程提出質(zhì)疑的，為各采購程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日；

（三）對(duì)中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，為中標(biāo)或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于供應(yīng)商提出質(zhì)疑的法定期限起算時(shí)間的規(guī)定。

政府采購活動(dòng)是一個(gè)連續(xù)不斷的過程，供應(yīng)商如果認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出質(zhì)疑；否則，就可能給采購過程的連續(xù)性帶來不利影響。因此，《政府采購法》第五十二條為供應(yīng)商提出質(zhì)疑設(shè)定了一個(gè)時(shí)限，即供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)提出質(zhì)疑。“知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害”，是我國立法普遍采用的、關(guān)于法律時(shí)效期間起算點(diǎn)的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。“知道或應(yīng)當(dāng)知道”從字面上理解很簡單。“知道”是指權(quán)利人主觀上知道自己權(quán)利被侵害的事實(shí)；“應(yīng)當(dāng)知道”則是一種法律的推定，指基于客觀之情事及一般民眾、法人根據(jù)其智識(shí)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)盡的注意義務(wù)。權(quán)利人應(yīng)當(dāng)知悉其權(quán)利被侵害的事實(shí)，但因其自身過失而未知情，在該情形下，法律推定其知道其權(quán)利受到侵害。為保障供應(yīng)商依法維護(hù)自身權(quán)益，并提高可操作性，《條例》區(qū)分“采購文件”、“采購過程”、“中標(biāo)或者成交結(jié)果”這三類不同的可質(zhì)疑事項(xiàng)范圍，分別細(xì)化規(guī)定了質(zhì)疑時(shí)效的具體起算時(shí)間。

（一）質(zhì)疑采購文件的時(shí)效起算

《條例》規(guī)定，“對(duì)可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日”。對(duì)于此條款需要注意兩個(gè)方面的問題：一是可質(zhì)疑的采購文件的范圍。值得注意的是，根據(jù)《政府采購法》第四十二條之規(guī)定，并非所有的采購文件供應(yīng)商都可對(duì)之提出質(zhì)疑。在實(shí)踐中，可質(zhì)疑的采購文件主要是指招標(biāo)、談判、詢價(jià)、磋商、資格預(yù)審公告以及招標(biāo)文件、談判文件、詢價(jià)通知書、磋商文件、資格預(yù)審文件（包括屬于其組成部分的澄清、修改、補(bǔ)充文件和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、合同文本等）。二是對(duì)采購文件質(zhì)疑的時(shí)效期間起算日期。根據(jù)《政府采購法》、《條例》以及《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）等政府采購法律法規(guī)和部門規(guī)章，供應(yīng)商獲取上述可質(zhì)疑采購文件的方式有兩種：一種是公告；另一種是供應(yīng)商通過點(diǎn)對(duì)點(diǎn)方式直接從采購人或采購代理機(jī)構(gòu)處獲取。對(duì)于以公告方式發(fā)布的采購文件，質(zhì)疑時(shí)效期間的起算日期為公告期限屆滿之日；對(duì)于以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)方式發(fā)布的采購文件，供應(yīng)商收到采購文件之日就是質(zhì)疑時(shí)效期間的起算日期。

（二）質(zhì)疑采購過程的時(shí)效起算

對(duì)采購過程提出質(zhì)疑的，質(zhì)疑時(shí)效期間的起算日期為各采購程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日。采購過程，是指從采購項(xiàng)目信息公告發(fā)布起，到中標(biāo)、成交結(jié)果公告止，采購文件的發(fā)出、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、澄清、談判、詢價(jià)等各個(gè)采購程序環(huán)節(jié)。如對(duì)招標(biāo)公告環(huán)節(jié)提出質(zhì)疑的，質(zhì)疑時(shí)效期間的起算日期就是招標(biāo)公告結(jié)束之日；對(duì)開標(biāo)過程提出質(zhì)疑的，開標(biāo)結(jié)束之日就是質(zhì)疑時(shí)效期間的起算日期；對(duì)談判過程提出質(zhì)疑的，談判結(jié)束之日就是質(zhì)疑時(shí)效期間的起算日期。

（三）質(zhì)疑中標(biāo)或成交結(jié)果的時(shí)效起算

《條例》規(guī)定，對(duì)中標(biāo)或成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，質(zhì)疑時(shí)效期間的起算日期為中標(biāo)或成交結(jié)果公告期限屆滿之日。其原因在于中標(biāo)或者成交結(jié)果公告發(fā)布后，潛在供應(yīng)商知悉中標(biāo)或者成交結(jié)果客觀上需要一定的時(shí)間，如果從中標(biāo)或者成交結(jié)果公告一發(fā)布就視為供應(yīng)商“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”，對(duì)供應(yīng)商而言有失公平。

三十二、暫停簽訂或暫停履行合同

法律條文：

第五十四條詢問或者質(zhì)疑事項(xiàng)可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，采購人應(yīng)當(dāng)暫停簽訂合同，已經(jīng)簽訂合同的，應(yīng)當(dāng)中止履行合同。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于詢問或者質(zhì)疑事項(xiàng)可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果時(shí)暫停簽訂或暫停履行合同的規(guī)定。

政府采購活動(dòng)具有很強(qiáng)的時(shí)效性、程序性和不可逆性。采購程序一旦開始，除非遇到“項(xiàng)目廢標(biāo)”等特殊情況，否則一般不會(huì)無故中止。而供應(yīng)商從發(fā)現(xiàn)問題到提出詢問、質(zhì)疑需要一定的時(shí)間，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)研究答復(fù)詢問、質(zhì)疑也需要一定的時(shí)間。因此，等到采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)查證后發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商詢問、質(zhì)疑事項(xiàng)屬實(shí)，需要糾正采購活動(dòng)中的違法違規(guī)行為時(shí)，一些違法違規(guī)行為卻往往已經(jīng)無法糾正。如少數(shù)采購人在發(fā)生供應(yīng)商質(zhì)疑或者估計(jì)可能會(huì)發(fā)生質(zhì)疑的情況下，為了防止“夜長夢(mèng)多”，甚至有意抓緊簽訂合同并趕緊履行，以早日“生米煮成熟飯”，造成既成事實(shí)。因此，為了給詢問、質(zhì)疑供應(yīng)商保留商業(yè)機(jī)會(huì)，讓供應(yīng)商得到實(shí)質(zhì)性救濟(jì)，《條例》規(guī)定，如果詢問或者質(zhì)疑事項(xiàng)可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果，采購人應(yīng)當(dāng)暫停簽訂合同，已經(jīng)簽訂合同的，應(yīng)當(dāng)暫停履行合同。

值得注意的是，政府采購合同的主體是采購人與供應(yīng)商。即本條規(guī)定的暫停簽訂或暫停履行合同的義務(wù)主體為采購人，而不包括采購代理機(jī)構(gòu)。

三十三、財(cái)政部門對(duì)投訴事項(xiàng)的調(diào)查

法律條文：

第五十六條財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)采用書面審查的方式，必要時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查取證或者組織質(zhì)證。

對(duì)財(cái)政部門依法進(jìn)行的調(diào)查取證，投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，并提供相關(guān)材料。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財(cái)政部門對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查的規(guī)定。

（一）財(cái)政部門調(diào)查投訴的方式

政府采購?fù)对V制度屬于行政救濟(jì)制度，財(cái)政部門作出的投訴處理決定屬于具體行政行為。因此，按照依法行政的要求，財(cái)政部門處理投訴必須經(jīng)由法定的調(diào)查程序，在查清事實(shí)、證據(jù)確鑿的情況下才能依法作出投訴處理決定。

1、書面審查。在實(shí)踐中，供應(yīng)商投訴后，財(cái)政部門往往通過調(diào)閱項(xiàng)目采購文件資料，再結(jié)合投訴供應(yīng)商提供的證明材料以及被投訴人、其他利害關(guān)系人提供的說明材料，一般就能查清與投訴事項(xiàng)有關(guān)的具體事實(shí)。有鑒于此，從簡化行政程序、節(jié)約行政成本的角度出發(fā)，《條例》將書面審查作為財(cái)政部門調(diào)查處理投訴事項(xiàng)的基本方式或者說是“默認(rèn)”方式。

2、調(diào)查取證。調(diào)查取證是指有調(diào)查取證權(quán)的組織或個(gè)人為了查明案件事實(shí)的需要，向有關(guān)單位、個(gè)人進(jìn)行調(diào)查、收集證據(jù)。本條規(guī)定授予了財(cái)政部門在處理政府采購供應(yīng)商投訴方面的調(diào)查取證權(quán)。對(duì)于一些比較復(fù)雜的投訴案件，有時(shí)候僅僅進(jìn)行書面審查不一定能完全查清事實(shí)并獲得充分的證據(jù)。例如，供應(yīng)商投訴其他幾家供應(yīng)商共同“圍標(biāo)”或串通投標(biāo)，或者未中標(biāo)供應(yīng)商投訴中標(biāo)供應(yīng)商弄虛作假，投標(biāo)時(shí)虛假承諾本企業(yè)為小型企業(yè)，在評(píng)標(biāo)時(shí)獲得中小企業(yè)優(yōu)惠待遇從而得以中標(biāo)。在這種情況下，財(cái)政部門運(yùn)用自身的職權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證就很有必要。比如，財(cái)政部門向被投訴供應(yīng)商所在地的中小企業(yè)主管部門進(jìn)行調(diào)查，以確定其實(shí)際的企業(yè)規(guī)模類型。

3、組織質(zhì)證。質(zhì)證是指訴訟、仲裁或其他爭議解決活動(dòng)中，當(dāng)事人、訴訟代理人及第三人，對(duì)當(dāng)事人及第三人提出的證據(jù)就其真實(shí)性、合法性、與本案爭議事實(shí)的關(guān)聯(lián)性以及是否有證明力，是否可以作為本案認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)，進(jìn)行說明和質(zhì)辯的活動(dòng)或過程。財(cái)政部門處理投訴在必要時(shí)組織質(zhì)證，有利于財(cái)政部門準(zhǔn)確地認(rèn)定證據(jù)，查清事實(shí)，從而更加合法、合理地作出投訴處理決定。

（二）相關(guān)當(dāng)事人配合調(diào)查的義務(wù)

為了減少財(cái)政部門調(diào)查取證的困難和阻力，本條同時(shí)賦予了投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人配合財(cái)政部門調(diào)查取證的法律義務(wù)，即財(cái)政部門依法進(jìn)行調(diào)查時(shí)，投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，并提供相關(guān)材料。

需要說明的是，這里所稱的“與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”，既包括采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和參與了項(xiàng)目采購活動(dòng)的其他供應(yīng)商等政府采購當(dāng)事人，也包括政府采購當(dāng)事人以外的與投訴事項(xiàng)有關(guān)的其他單位及人員，如項(xiàng)目評(píng)審專家、行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、投標(biāo)產(chǎn)品的制造廠家、投訴事項(xiàng)的有關(guān)知情人等。

三十四、投訴處理期限計(jì)算與處理決定公告

法律條文：

第五十八條財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)，需要檢驗(yàn)、檢測、鑒定、專家評(píng)審以及需要投訴人補(bǔ)正材料的，所需時(shí)間不計(jì)算在投訴處理期限內(nèi)。

財(cái)政部門對(duì)投訴事項(xiàng)作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于投訴處理期限的計(jì)算以及投訴處理決定公告的規(guī)定。

（一）檢驗(yàn)、鑒定等時(shí)間不計(jì)入投訴處理期限

政府采購?fù)对V的受理也必須具備一定的形式要件和內(nèi)容要件，財(cái)政部門收到投訴后要審查投訴是否符合受理?xiàng)l件，并根據(jù)審查情況作出受理或者不受理的決定。財(cái)政部門從收到投訴到?jīng)Q定是否受理需要有一個(gè)審查并作出決定的時(shí)間。對(duì)符合投訴受理?xiàng)l件并決定受理的，收到投訴書之日即為受理之日。對(duì)不符合受理?xiàng)l件的投訴，則要區(qū)分情況進(jìn)行不同處理：有些可直接決定不予受理，有些則要告知投訴人補(bǔ)正相關(guān)材料后再?zèng)Q定是否受理，有些可能受理后根據(jù)實(shí)際情況需要投訴人補(bǔ)正材料。另外，投訴案件調(diào)查處理過程中可能需要進(jìn)行一些必要的檢驗(yàn)、檢測、鑒定、專家評(píng)審等。上述投訴人補(bǔ)正相關(guān)材料的時(shí)間以及檢驗(yàn)、鑒定等所需要的時(shí)間，都不是財(cái)政部門所能夠控制的，也不是財(cái)政部門通過主觀努力就能夠減少的。因此，《條例》明確將投訴人補(bǔ)正材料的時(shí)間以及投訴處理中檢驗(yàn)、檢測、鑒定、專家評(píng)審所需時(shí)間都不計(jì)入財(cái)政部門處理投訴的期限。

（二）投訴處理決定應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告

對(duì)于投訴處理決定，《政府采購法》只要求財(cái)政部門以書面形式通知投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人，而沒有要求必須進(jìn)行公告。但本條第二款規(guī)定：“財(cái)政部門對(duì)投訴事項(xiàng)作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告?！必?cái)政部門在指定媒體上公開投訴處理結(jié)果，不僅能“以案說法”擴(kuò)大政府采購宣傳，還能強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督效果，對(duì)不規(guī)范操作的采購人及采購代理機(jī)構(gòu)、對(duì)惡意投訴的供應(yīng)商、對(duì)“專家不?！鄙踔劣秀Ｂ殬I(yè)道德的評(píng)審專家等都起到較好的震懾作用，為凈化政府采購環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)發(fā)揮積極作用。

三十五、對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的考核

法律條文：

第六十條除政府采購法第六十六條規(guī)定的考核事項(xiàng)外，財(cái)政部門對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的考核事項(xiàng)還包括：

（一）政府采購政策的執(zhí)行情況；

（二）采購文件編制水平；

（三）采購方式和采購程序的執(zhí)行情況；

（四）詢問、質(zhì)疑答復(fù)情況；

（五）內(nèi)部監(jiān)督管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況；

（六）省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門規(guī)定的其他事項(xiàng)。

財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)制定考核計(jì)劃，定期對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，考核結(jié)果有重要情況的，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民政府報(bào)告。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)考核的規(guī)定。

對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的考核是政府采購監(jiān)督管理部門對(duì)政府采購活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的重要手段，明確考核的事項(xiàng)有利于財(cái)政部門依法實(shí)施考核?！墩少彿ā返诹鶙l規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的采購價(jià)格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行考核，并定期如實(shí)公布考核結(jié)果。本條補(bǔ)充規(guī)定了對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的考核事項(xiàng)，同時(shí)要求財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)制定考核計(jì)劃，定期對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核。

（一）政府采購政策的執(zhí)行情況

集中采購機(jī)構(gòu)作為政府專門設(shè)立的代理集中采購項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行、落實(shí)政府采購政策方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮表率作用，在采購文件編制、評(píng)審活動(dòng)組織中，全面落實(shí)法律法規(guī)和國務(wù)院財(cái)政部門制定的各項(xiàng)政府采購政策。因此，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)落實(shí)法律法規(guī)及政府采購政策的行為進(jìn)行定期考核。

（二）采購文件編制水平

采購文件是采購活動(dòng)中重要的法律文件。其編制水平直接影響政策實(shí)施效果和項(xiàng)目采購質(zhì)量?？己藭r(shí)，財(cái)政部門應(yīng)從以下幾方面對(duì)采購文件進(jìn)行審查：一是采購文件是否落實(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)；二是采購文件對(duì)采購項(xiàng)目成交價(jià)格或成本進(jìn)行估算的情況；三是采購文件是否考慮履約風(fēng)險(xiǎn)防控；四是采購文件的整體水平，包括內(nèi)容是否全面、邏輯是否嚴(yán)密、表達(dá)是否嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)構(gòu)是否合理、文字是否通順等。

（三）采購方式和采購程序的執(zhí)行情況

政府采購方式和采購程序的法定性是政府采購的重要特征?！墩少彿ā返诙鶙l對(duì)政府采購的方式作了規(guī)定，即政府采購方式為公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)和國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式?！墩少彿ā返诙艞l、第三十條、第三十一條、第三十二條分別對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)的適用情形作了規(guī)定，第四章專門規(guī)定了政府采購程序。財(cái)政部門重點(diǎn)考核集中采購機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格按照上述法定的采購方式和采購程序進(jìn)行政府采購代理活動(dòng)。

（四）詢問、質(zhì)疑答復(fù)情況

集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照《政府采購法》和《條例》的有關(guān)規(guī)定處理供應(yīng)商的詢問和質(zhì)疑，依法維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面考核集中采購機(jī)構(gòu)是否依法受理并處理供應(yīng)商的詢問和質(zhì)疑：一是是否拒絕受理供應(yīng)商依法提出的詢問和質(zhì)疑；二是是否針對(duì)供應(yīng)商的詢問、質(zhì)疑事項(xiàng)進(jìn)行答復(fù)；三是認(rèn)定的事實(shí)是否清楚，適用法律是否正確；四是是否在規(guī)定的時(shí)間作出答復(fù)。

（五）內(nèi)部監(jiān)督管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況

《政府采購法》第六十一條對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督管理問題作出了規(guī)定，即集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度。采購活動(dòng)的決策和執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)明確，并相互監(jiān)督、相互制約。為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）第四章第三節(jié)專門規(guī)定了政府采購業(yè)務(wù)控制的內(nèi)容。為此，財(cái)政部門重點(diǎn)考核集中采購機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格執(zhí)行政府采購業(yè)務(wù)控制制度。如是否建立健全政府采購預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等政府采購內(nèi)部管理制度；是否明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離等。

（六）省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門規(guī)定的其他事項(xiàng)

本項(xiàng)是授權(quán)性條款，賦予了省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的其他考核事項(xiàng)。這里所指的“其他事項(xiàng)”是出于立法技術(shù)的考慮而設(shè)的兜底條款。

三十六、采購人與采購代理機(jī)構(gòu)之間的相互監(jiān)督

法律條文：

第六十一條采購人發(fā)現(xiàn)采購代理機(jī)構(gòu)有違法行為的，應(yīng)當(dāng)要求其改正。采購代理機(jī)構(gòu)拒不改正的，采購人應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民政府財(cái)政部門報(bào)告，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法處理。

采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)采購人的采購需求存在以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇、歧視待遇或者其他不符合法律、法規(guī)和政府采購政策規(guī)定內(nèi)容，或者發(fā)現(xiàn)采購人有其他違法行為的，應(yīng)當(dāng)建議其改正。采購人拒不改正的，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向采購人的本級(jí)人民政府財(cái)政部門報(bào)告，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法處理。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于采購人與采購代理機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)督的規(guī)定。

《政府采購法》第七十一條、第七十二條、第七十六條以及《條例》第六十八條規(guī)定了采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的違法情形?！墩少彿ā返谄呤臈l、第七十五條以及《條例》第六十七條規(guī)定了采購人的違法情形?！稐l例》第六十九條規(guī)定了集中采購機(jī)構(gòu)的違法情形。采購人發(fā)現(xiàn)采購代理機(jī)構(gòu)存在上述違法情形的，應(yīng)當(dāng)要求對(duì)方改正；采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)采購人存在上述違法情形的，應(yīng)當(dāng)建議對(duì)方改正。如果違法行為已經(jīng)導(dǎo)致實(shí)際后果難以改正的，或者對(duì)違法行為需要追究法律責(zé)任的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部門報(bào)告，財(cái)政部門依法追究或者移送有關(guān)部門追究相關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任。

三十七、政府采購評(píng)審專家?guī)旃芾砼c評(píng)審專家職責(zé)履行情況的記錄

法律條文：

第六十二條省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購評(píng)審專家?guī)鞂?shí)行動(dòng)態(tài)管理，具體管理辦法由國務(wù)院財(cái)政部門制定。

采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)審專家在政府采購活動(dòng)中的職責(zé)履行情況予以記錄，并及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于政府采購評(píng)審專家?guī)旃芾砼c評(píng)審專家職責(zé)履行情況記錄的規(guī)定。

《政府采購法》未對(duì)政府采購評(píng)審專家?guī)斓墓芾碜髅鞔_規(guī)定，也未規(guī)定評(píng)審專家職責(zé)履行情況記錄與監(jiān)督管理的內(nèi)容。本條是對(duì)《政府采購法》監(jiān)督檢查內(nèi)容的補(bǔ)充規(guī)定?！墩少徳u(píng)審專家管理辦法》（財(cái)庫〔2003〕119號(hào)）確立了“統(tǒng)一條件，分級(jí)管理，資源共享，隨機(jī)選取、管用分離”的評(píng)審專家管理制度，并規(guī)定政府采購評(píng)審專家由省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。為此，《條例》明確省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購評(píng)審專家?guī)鞂?shí)行動(dòng)態(tài)管理，并授權(quán)國務(wù)院財(cái)政部門另行制定政府采購評(píng)審專家的具體辦法。

雖然，政府采購評(píng)審專家由財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，但評(píng)審專家由采購人、采購代理機(jī)構(gòu)實(shí)際使用，評(píng)審專家是否能夠在政府采購活動(dòng)中依法履行評(píng)審職責(zé)，應(yīng)當(dāng)由采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)其履行職責(zé)情況進(jìn)行記錄，并及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告。記錄的情況主要包括：是否遵守評(píng)審紀(jì)律，是否按照采購文件規(guī)定的評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審，是否存在明顯的傾向性，是否收受采購人、采購代理機(jī)構(gòu)或者供應(yīng)商賄賂或者獲取其他不正當(dāng)利益，是否明知與供應(yīng)商存在利害關(guān)系而未自行回避，是否泄露評(píng)審文件、評(píng)審情況或者評(píng)審中知悉的商業(yè)秘密等。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)上述情形的，應(yīng)及時(shí)要求評(píng)審專家改正，并對(duì)上述情況進(jìn)行記錄，及時(shí)報(bào)告財(cái)政部門。

三十八、部門的監(jiān)督檢查權(quán)

法律條文：

第六十四條各級(jí)人民政府財(cái)政部門對(duì)政府采購活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，有權(quán)查閱、復(fù)制有關(guān)文件、資料，相關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是對(duì)財(cái)政部門監(jiān)督檢查權(quán)的規(guī)定。

對(duì)政府采購活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查是各級(jí)人民政府財(cái)政部門的法定職責(zé)?！墩少彿ā返诹鍡l針對(duì)政府采購監(jiān)督管理部門對(duì)政府采購活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查作出了規(guī)定，即政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購項(xiàng)目的采購活動(dòng)進(jìn)行檢查，政府采購當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供有關(guān)材料。根據(jù)《政府采購法》及《條例》的規(guī)定，財(cái)政部門有權(quán)對(duì)任何政府采購項(xiàng)目的采購活動(dòng)進(jìn)行檢查。在實(shí)施檢查過程中，財(cái)政部門可以向參與該項(xiàng)目采購活動(dòng)的采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等當(dāng)事人和有關(guān)政府部門等相關(guān)單位和人員了解情況，聽取意見，核查問題，可以要求相關(guān)單位和人員提供有關(guān)材料、資料，并有權(quán)查閱和復(fù)制有關(guān)文件、資料。有關(guān)文件、資料包括但不限于采購文件，還包括社保記錄、納稅記錄等有關(guān)資料，其載體包括紙質(zhì)材料、音像資料和電子文件等。相關(guān)單位和人員的配合，包括接受調(diào)查詢問，如實(shí)陳述相關(guān)情況，完整提供所有相關(guān)資料，不得拒絕調(diào)查，隱瞞事實(shí)，隱匿或損毀相關(guān)文件、資料等。

三十九、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)部門的監(jiān)督

法律條文：

第六十五條審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)部門依法對(duì)政府采購活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)采購當(dāng)事人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)財(cái)政部門。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)部門對(duì)政府采購實(shí)施監(jiān)督的規(guī)定。

《政府采購法》第六十七條規(guī)定，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督。第六十八條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。第六十九條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)參與政府采購活動(dòng)的國家機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察?！稐l例》補(bǔ)充規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)部門在依法對(duì)政府采購活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)采購當(dāng)事人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)財(cái)政部門。

四十、《政府采購法》中罰款的數(shù)額

法律條文：

第六十六條政府采購法第七十一條規(guī)定的罰款，數(shù)額為10萬元以下。

政府采購法第七十二條規(guī)定的罰款，數(shù)額為5萬元以上25萬元以下。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是對(duì)《政府采購法》第七十一條、第七十二條有關(guān)罰款數(shù)額細(xì)化的規(guī)定。

《政府采購法》第七十一條、第七十二條規(guī)定了采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的違法行為與法律責(zé)任?！墩少彿ā返谄呤粭l規(guī)定的法律責(zé)任是行政法律責(zé)任，包括責(zé)令限期改正、警告、罰款等行政處罰，以及行政處分?！墩少彿ā返谄呤l規(guī)定的法律責(zé)任包括罰款、沒收違法所得等行政處罰和行政處分，以及刑事責(zé)任。對(duì)于罰款的行政處罰而言，《政府采購法》第七十一條、第七十二條僅規(guī)定了處罰的種類，并未規(guī)定具體數(shù)額或者幅度。在政府采購實(shí)踐中，各地財(cái)政部門對(duì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)違法行為的罰款尺度不一致。這導(dǎo)致“同種情況，不同處罰”，有違個(gè)案正義。《條例》對(duì)此作出了規(guī)定，明確《政府采購法》第七十一條規(guī)定的罰款，數(shù)額為10萬元以下?！墩少彿ā返谄呤l規(guī)定的罰款，數(shù)額為5萬元以上25萬元以下。根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門在處罰時(shí)，應(yīng)根據(jù)違法的情節(jié)和危害的后果在規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)確定罰款數(shù)額，不得隨意罰款。2013年1月財(cái)政部制定的《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》（財(cái)法〔2013〕1號(hào)）對(duì)行政處罰裁量權(quán)行使過程中存在的一些普遍性問題，如對(duì)并處行政處罰的處理、對(duì)當(dāng)事人同時(shí)具有多項(xiàng)財(cái)政違法行為的處理，以及出現(xiàn)法律沖突時(shí)法律適用等問題作出了規(guī)定。財(cái)政部門在對(duì)政府采購采購人、采購代理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》的有關(guān)規(guī)定行使行政處罰自由裁量權(quán)。

四十一、采購人違法采購的責(zé)任

法律條文：

第六十七條采購人有下列情形之一的，由財(cái)政部門責(zé)令限期改正，給予警告，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，并予以通報(bào)：

（一）未按照規(guī)定編制政府采購實(shí)施計(jì)劃或者未按照規(guī)定將政府采購實(shí)施計(jì)劃報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門備案；

（二）將應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)；

（三）未按照規(guī)定在評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競爭性談判小組或者詢價(jià)小組推薦的中標(biāo)或者成交候選人中確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商；

（四）未按照采購文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購合同；

（五）政府采購合同履行中追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的采購金額超過原合同采購金額10%；

（六）擅自變更、中止或者終止政府采購合同；

（七）未按照規(guī)定公告政府采購合同；

（八）未按照規(guī)定時(shí)間將政府采購合同副本報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門和有關(guān)部門備案。

法律條文的重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于采購人違法實(shí)施采購的法律責(zé)任的規(guī)定。

采購人是政府采購的主要當(dāng)事人，采購人的活動(dòng)貫穿政府采購活動(dòng)的始終：從采購項(xiàng)目預(yù)算和計(jì)劃的編制到采購合同的履行、驗(yàn)收和款項(xiàng)支付?！墩少彿ā泛汀稐l例》對(duì)相關(guān)程序都作了規(guī)定，采購人必須按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，違反相關(guān)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（一）未按照規(guī)定編制政府采購實(shí)施計(jì)劃或者未按照規(guī)定將政府采購實(shí)施計(jì)劃報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門備案

采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)集中采購目錄、采購限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門預(yù)算編制政府采購實(shí)施計(jì)劃，報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門備案。采購實(shí)施計(jì)劃是采購人實(shí)施采購的依據(jù)，納入集中采購目錄的應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)采購，集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的實(shí)行分散采購，采購金額不得超出已批復(fù)的部門預(yù)算。在實(shí)踐中，采購人未按規(guī)定編制政府采購實(shí)施計(jì)劃的主要表現(xiàn)為：部門預(yù)算批復(fù)后未按照預(yù)算執(zhí)行要求編制采購實(shí)施計(jì)劃，致使采購項(xiàng)目未在預(yù)算年度內(nèi)實(shí)施；未按照采購標(biāo)準(zhǔn)編制采購實(shí)施計(jì)劃，導(dǎo)致采購項(xiàng)目超過采購預(yù)算；將集中采購項(xiàng)目委托其他采購代理機(jī)構(gòu)采購或自行采購等。

（二）將應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)

《政府采購法》規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為政府采購的主要采購方式。采購人不得將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)方式采購的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)采購?！稐l例》第二十八條對(duì)“化整為零”作出定義，即在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，采購人將一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目下的同一品目或者類別的貨物、服務(wù)采用公開招標(biāo)以外的方式多次采購，累計(jì)資金數(shù)額超過公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，屬于以化整為零方式規(guī)避公開招標(biāo)，但項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整或者經(jīng)批準(zhǔn)采用公開招標(biāo)以外方式采購除外?！捌渌魏畏绞健笔菑椥砸?guī)定，除化整為零規(guī)避公開招標(biāo)外，采購人還可能以其他方式規(guī)避公開招標(biāo)，如非保密項(xiàng)目以保密項(xiàng)目實(shí)施采購而規(guī)避公開招標(biāo)等。

（三）未按照規(guī)定在評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競爭性談判小組或者詢價(jià)小組推薦的中標(biāo)或者成交候選人中確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商

《條例》第四十三條第一款規(guī)定，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自評(píng)審結(jié)束之日起2個(gè)工作日內(nèi)將評(píng)審報(bào)告送交采購人。采購人應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)審報(bào)告之日起5個(gè)工作日內(nèi)在評(píng)審報(bào)告推薦的中標(biāo)或者成交候選人中按順序確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商。實(shí)踐中存在以下問題：采購人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)拒不確認(rèn)，或者要求重新評(píng)審以推薦采購人滿意的供應(yīng)商，或者未在推薦的中標(biāo)或者成交候選人中按順序確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商。

（四）未按照采購文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購合同

《政府采購法》第四十六條規(guī)定，采購人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照采購文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購合同。這里的采購文件是指招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、競爭性談判文件、競爭性磋商文件、詢價(jià)通知書、響應(yīng)性文件等。采購文件確定的事項(xiàng)主要包括采購標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、地點(diǎn)和方式、合同文本或合同草案等。采購人應(yīng)當(dāng)依據(jù)采購文件確定事項(xiàng)簽訂采購合同，如不依據(jù)采購文件確定事項(xiàng)或者擅自變更采購文件確定的事項(xiàng)簽訂合同，那么采購將流于形式，背離了公平競爭的原則。

（五）政府采購合同履行中追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的采購金額超過原合同采購金額10%

根據(jù)《政府采購法》第四十九條之規(guī)定，追加合同標(biāo)的必須符合三個(gè)條件：一是所追加合同標(biāo)的與原合同標(biāo)的相同，不得追加不相同的標(biāo)的物；二是不得改變其他合同條款；三是追加的合同金額不得超過原合同采購金額的10%。在實(shí)踐中，采購人違反上述規(guī)定的做法時(shí)有發(fā)生，不僅違背了政府采購合同制度，也違背了預(yù)算執(zhí)行制度，所以，應(yīng)當(dāng)追究采購人的法律責(zé)任。

（六）擅自變更、中止或者終止政府采購合同

政府采購合同是根據(jù)采購文件確定的事項(xiàng)簽訂，采購人和供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照合同的規(guī)定履行合同義務(wù)，雙方當(dāng)事人任何一方都不得擅自變更、中止或者終止合同，也不得通過協(xié)商變更、中止或者終止合同?！墩少彿ā返谖迨畻l第一款明確規(guī)定，政府采購合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。采購人或者供應(yīng)商違反《政府采購法》關(guān)于合同的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（七）未按照規(guī)定公告政府采購合同

公開透明是政府采購的基本原則?！稐l例》第五十條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)自政府采購合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將政府采購合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告，但政府采購合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。如果采購人未在規(guī)定的時(shí)間（即合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)），或者指定的媒體上公告政府采購合同，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（八）未按照規(guī)定時(shí)間將政府采購合同副本報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門和有關(guān)部門備案

《政府采購法》和《條例》的規(guī)定確立了政府采購合同備案制度?！墩少彿ā返谒氖邨l規(guī)定，政府采購項(xiàng)目的采購合同自簽訂之日起7個(gè)工作日內(nèi)，采購人應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案。如果采購人在采購合同簽訂之日起7個(gè)工作日內(nèi)，未將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案，將依法承擔(dān)法律責(zé)任?！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）