●李新 賀鳳琴

參與式預(yù)算問(wèn)題探析
——以浙江省溫嶺市為例

●李新 賀鳳琴

黨的十八屆三中全會(huì)指出，財(cái)政是國(guó)家治理的保障和基礎(chǔ)。2015年《政府工作報(bào)告》指出，各個(gè)層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)都要全面公開預(yù)決算，主動(dòng)接受公眾的監(jiān)督，公民對(duì)預(yù)算的參與其實(shí)是更深層次的公眾監(jiān)督。2005年7月，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)在對(duì)該鎮(zhèn)年度預(yù)算的制定和審議的過(guò)程中引入了民主懇談，中國(guó)的參與式預(yù)算由此產(chǎn)生。本文運(yùn)用案例研究法、文獻(xiàn)研究法、定性研究等方法，以溫嶺為例梳理了中國(guó)參與式預(yù)算發(fā)展的歷程，并指出中國(guó)參與式預(yù)算發(fā)展面臨制度缺失、參與的廣度與深度不足、預(yù)算公開不足及績(jī)效評(píng)價(jià)缺失、發(fā)展的持續(xù)性受挫等問(wèn)題，進(jìn)而提出加強(qiáng)制度化建設(shè)、拓展參與式預(yù)算的廣度與深度、強(qiáng)化預(yù)算公開和重視政府預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)、保障參與式預(yù)算的可持續(xù)性等建議。

參與式預(yù)算公民參與溫嶺

黨的十八屆三中全會(huì)指出：我們要在創(chuàng)新社會(huì)治理體制的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，而財(cái)政是國(guó)家治理的重要保障和基礎(chǔ)。2014年8月，我國(guó)新《預(yù)算法》得以通過(guò)，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算制度正在向更加全面、公開，更加規(guī)范的方向發(fā)展。2015年《政府工作報(bào)告》指出，要建立全面的預(yù)算信息公開機(jī)制。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的預(yù)算改革僅停留在技術(shù)層面，遠(yuǎn)沒有建立真正、系統(tǒng)的政府預(yù)算體系，傳統(tǒng)的政府預(yù)算制度越來(lái)越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

隨著經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展及社會(huì)的不斷進(jìn)步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供農(nóng)村基本公共品和公共服務(wù)等方面承擔(dān)著越來(lái)越多的管理職能和服務(wù)職能。近年來(lái)，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共支出總量在不斷增加，支出的規(guī)模也在逐步擴(kuò)大，但支出結(jié)構(gòu)卻存在不合理的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：政府支出長(zhǎng)期偏好于投資高、輕服務(wù)的項(xiàng)目，對(duì)部分關(guān)鍵領(lǐng)域的公共服務(wù)的投入?yún)s明顯不足。民眾既是財(cái)政資金的提供者，也是公共產(chǎn)品、服務(wù)的消費(fèi)者，有權(quán)參與和監(jiān)督政府預(yù)算。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)了民眾的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)，公眾參與社會(huì)公共事務(wù)決策的意愿不斷上升，預(yù)算作為政府工作的基礎(chǔ)和保障，日益成為公民參與和監(jiān)督的重點(diǎn)。

對(duì)溫嶺參與式預(yù)算的研究，并總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，首先有利于豐富和發(fā)展我國(guó)政府預(yù)算制度，強(qiáng)化我國(guó)政府預(yù)算改革，能夠擴(kuò)大參與式預(yù)算在我國(guó)的推廣范圍，使公民參與預(yù)算成為常態(tài)。這不僅能促進(jìn)公眾真實(shí)意愿的表達(dá)，而且能夠使地方政府更加科學(xué)、合理地安排預(yù)算資金的使用。其次，公眾直接參與決策，需要公眾有主動(dòng)參與的意識(shí)、不斷提高參與能力，這將有利于我國(guó)加快基層民主建設(shè)的步伐。最后，有利于創(chuàng)新地方政府治理模式，強(qiáng)化地方政府的服務(wù)能力，提高服務(wù)水平。

一、參與式預(yù)算的基本內(nèi)涵

（一）參與式預(yù)算的基本含義

雖然已有多個(gè)國(guó)家和地區(qū)推行了參與式預(yù)算實(shí)踐，但由于時(shí)空差異，致使各地的實(shí)踐模式、完善程度和實(shí)施結(jié)果都有差別，所以，目前還沒有一個(gè)明確的、普遍適用的參與式預(yù)算概念界定。

陳家剛（2007）認(rèn)為在政府機(jī)構(gòu)層面引入?yún)⑴c式預(yù)算是對(duì)政府預(yù)算決策的創(chuàng)新，在實(shí)施過(guò)程中，民眾參與預(yù)算決策并監(jiān)督公共支出。張學(xué)明（2010）認(rèn)為，參與式預(yù)算是“民眾參與政府預(yù)算決策討論，人大代表審議并修正政府預(yù)算，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督的過(guò)程”。何包鋼（2011）研究后對(duì)參與式預(yù)算的概念進(jìn)行了界定：是實(shí)現(xiàn)行政民主的一種方式，是推進(jìn)基層民主建設(shè)的有效手段，是非政府組織和公眾參與決定政府決策的媒介。陳奕敏（2012）認(rèn)為：溫嶺參與式預(yù)算是以公眾參與為特征，引導(dǎo)民眾參與當(dāng)?shù)卣仓С龅臎Q策和監(jiān)督的協(xié)商民主。

表1 溫嶺參與式預(yù)算發(fā)展歷程

本文在分析后認(rèn)為，浙江溫嶺的參與式預(yù)算是由溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或社區(qū)）政府、人大、村民（或居民）等共同參與，對(duì)影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政預(yù)算支出發(fā)表意見，對(duì)公共項(xiàng)目的優(yōu)先性進(jìn)行排序，最終達(dá)到提高財(cái)政資金使用效率、監(jiān)督財(cái)政資金有效運(yùn)行目的的新型預(yù)算制度。

（二）參與式預(yù)算的目標(biāo)

深化我國(guó)參與式預(yù)算發(fā)展的目標(biāo)，一是促使政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算決議在更大程度上契合公眾意愿，提高預(yù)算編制效率；二是優(yōu)化地方政府對(duì)公共資源的配置，促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)；三是擴(kuò)大民主參與范圍，完善基層民主政治。

（三）參與式預(yù)算的原則

參與式預(yù)算的原則主要有四個(gè)：一是參與。參與式預(yù)算要求民眾直接、主動(dòng)地參與到地方政府預(yù)算的決策過(guò)程中，彌補(bǔ)了代議制民主的不足；二是平等。參與式預(yù)算力圖創(chuàng)造更加公平的分配機(jī)制，從而防止公共資源被少數(shù)人占有；三是透明。政府主動(dòng)、全面、真實(shí)地公開預(yù)算，是參與式預(yù)算有效推行、民眾監(jiān)督政府工作的保障；四是效益。衡量預(yù)算功能的重要指標(biāo)之一就是效率，而參與式預(yù)算能實(shí)現(xiàn)用低投入獲得高回報(bào)的效率目標(biāo)。

表2 2011—2016年溫嶺市相關(guān)項(xiàng)目部門決算表

二、溫嶺參與式預(yù)算的發(fā)展及面臨的挑戰(zhàn)

（一）中國(guó)參與式預(yù)算概述

1999年6月，民主懇談開始在溫嶺市逐步被引用并不斷走向成熟；2005年7月，溫嶺市新河鎮(zhèn)將民主懇談應(yīng)用于鎮(zhèn)年度財(cái)政預(yù)算的制定、審議，參與式預(yù)算由此在溫嶺誕生；隨后，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)從2006年開始在哈爾濱、無(wú)錫推進(jìn)首批參與式預(yù)算在城市社區(qū)范圍內(nèi)的試驗(yàn)；截止2007年，無(wú)錫、哈爾濱已在28個(gè)街道(或鎮(zhèn))完成了參與式預(yù)算的推廣。

2007年，中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所聯(lián)合中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院、耶魯大學(xué)中國(guó)法律中心，開啟了參與式預(yù)算在上海市閔行區(qū)的試驗(yàn)；2010年，四川省白廟鄉(xiāng)開始了財(cái)政預(yù)算公開，并舉辦了民主議事會(huì)；自2012年起，云南鹽津開始了為期3年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革。近年來(lái)，我國(guó)的參與式預(yù)算仍在持續(xù)發(fā)展和完善，且形成的實(shí)踐模式各具特色。

（二）溫嶺參與式預(yù)算的發(fā)展

1、溫嶺參與式預(yù)算的發(fā)展歷程。溫嶺參與式預(yù)算是我國(guó)參與式預(yù)算試點(diǎn)中比較有代表性的，本文對(duì)溫嶺參與式預(yù)算的發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，見表1所示。

2、溫嶺參與式預(yù)算的主要經(jīng)驗(yàn)

（1）民主懇談與人大制度的有機(jī)結(jié)合。一方面有利于促使民主懇談走向制度化的軌道，避免出現(xiàn)懇談結(jié)束后無(wú)后續(xù)保障的情況；另一方面有利于激活人大制度，推動(dòng)人大制度的改革與完善，促使人大代表提高參與預(yù)算的能力，加強(qiáng)對(duì)政府決策的監(jiān)督，真正做到對(duì)人民負(fù)責(zé)。

（2）民眾的普遍參與。溫嶺的參與式預(yù)算，將普通公民和專家代表共同納入公共決策過(guò)程，擴(kuò)充地方政府預(yù)算審查監(jiān)督的參與庫(kù)和專業(yè)庫(kù)，并對(duì)人大代表和公民進(jìn)行預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)，保證了政府預(yù)算決策的公共性和專業(yè)性。其中，澤國(guó)鎮(zhèn)運(yùn)用了斯坦福大學(xué)詹姆斯·費(fèi)什金的“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”法，按千分之二的比例，隨機(jī)產(chǎn)生民意代表參與預(yù)算民主懇談?wù){(diào)查，體現(xiàn)了公平選取和廣泛參與。新河鎮(zhèn)聘請(qǐng)專家加入到人大財(cái)經(jīng)小組，促進(jìn)了預(yù)算審議的專業(yè)化。

（3）預(yù)算公開。溫嶺專門開設(shè)了參與式預(yù)算網(wǎng)，將預(yù)算信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開，各部門、單位按時(shí)主動(dòng)地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)公布，使公眾能夠直接、便捷地了解預(yù)算信息，加強(qiáng)對(duì)政府決策的監(jiān)督。同時(shí)地方政府能夠及時(shí)、有效地通過(guò)“參與式預(yù)算網(wǎng)”了解民眾所反映的與預(yù)算相關(guān)的建議或意見，拉近了政府與民眾之間的距離，密切了兩者間的溝通和交流。

3、溫嶺參與式預(yù)算的發(fā)展對(duì)溫嶺地方治理的影響。溫嶺參與式預(yù)算的發(fā)展對(duì)溫嶺地方治理的影響主要表現(xiàn)為積極的推動(dòng)作用，包括四個(gè)方面：

（1）拉近了政府與民眾的距離。溫嶺參與式預(yù)算讓民眾參與到政府預(yù)算，強(qiáng)化了基層政府與民眾的溝通交流，便于民眾的理解和支持，促進(jìn)了溫嶺政府工作的有效開展。

（2）提高了政府預(yù)算的透明度。溫嶺市積極推行政府預(yù)算及政務(wù)公開，有利于推動(dòng)溫嶺市的廉政建設(shè)；民眾參與到政府預(yù)算的決策、監(jiān)督和評(píng)價(jià)過(guò)程，在一定程度上保障了民眾的知情權(quán)，弱化了公共決策中的信息不對(duì)稱難題；溫嶺市對(duì)其政府預(yù)算程序的全面規(guī)范和公開，有利于民眾有效監(jiān)督政府行為。

（3）有利于優(yōu)化基層政府對(duì)公共資源的配置，提高政府機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資金的使用效率。溫嶺參與式預(yù)算的進(jìn)一步完善，強(qiáng)化了民眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，能讓政府將有限的資源投入到真正與民眾切身相關(guān)的項(xiàng)目中去，比如醫(yī)療、社保、就業(yè)、交通等，表2是溫嶺市近年公開的2011—2016年與民生密切相關(guān)的部門項(xiàng)目決算支出。

從表2可以看到，2011—2016年以來(lái)，溫嶺市醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出、交通運(yùn)輸?shù)扰c民生相關(guān)的支出總量整體呈上升趨勢(shì)，且占總支出的比重也有明顯增加，這說(shuō)明，隨著溫嶺參與式預(yù)算的不斷發(fā)展和深入，促使政府支出越來(lái)越向著與民生相關(guān)的項(xiàng)目?jī)A斜，提高了地方政府對(duì)資源的配置效率，改善了民生。

（4）擴(kuò)大了基層民主。溫嶺參與式預(yù)算充分釋放了當(dāng)?shù)孛癖姰?dāng)家做主的權(quán)利，推動(dòng)了溫嶺民主政治制度建設(shè)，并與我國(guó)加快服務(wù)型政府建設(shè)的政策目標(biāo)相契合。

（三）以溫嶺為代表的中國(guó)參與式預(yù)算發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

通過(guò)以上對(duì)我國(guó)及溫嶺參與式預(yù)算發(fā)展的充分分析可以知道，參與式預(yù)算對(duì)地方治理起到了極大的推動(dòng)作用，但筆者也不得不承認(rèn)，若在全國(guó)范圍內(nèi)推行參與式預(yù)算，仍將面臨一定的挑戰(zhàn)。在總結(jié)歸納后筆者認(rèn)為，參與式預(yù)算在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1、制度缺失

（1）參與式預(yù)算法律體系不健全。目前我國(guó)對(duì)參與式預(yù)算的規(guī)范只停留在地方性行政規(guī)范性文件②，指導(dǎo)參與式預(yù)算運(yùn)行的理論依據(jù)基本以非正式立法文件為主，并沒有一部真正意義上的法律對(duì)參與式預(yù)算進(jìn)行具體規(guī)定，這對(duì)在高層次上推行參與式預(yù)算存在一定困擾。

（2）相關(guān)制度有待完善。在理論上，參與式預(yù)算比傳統(tǒng)制度更具效率優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐中也會(huì)受到實(shí)施地的政治、經(jīng)濟(jì)等因素的影響。因此，在現(xiàn)實(shí)中能否實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算的效率優(yōu)勢(shì)及實(shí)現(xiàn)的程度，不僅取決于參與式預(yù)算制度本身，還取決于與參與式預(yù)算發(fā)展相關(guān)制度的完善程度。

2、參與的廣度與深度不足

（1）參與廣度方面。一是參與主體有待多元化。目前參與預(yù)算的主體還是以人大代表、部分村干部和法人代表為主，普通民眾和非政府組織參與度相對(duì)來(lái)說(shuō)較低，導(dǎo)致參與公民選擇范圍窄、缺乏代表性。二是政府和公民的參與理念有待強(qiáng)化。雖然部分地方政府開始實(shí)施參與式預(yù)算，但對(duì)于某些重要領(lǐng)域，各級(jí)政府不能真正放權(quán)，主動(dòng)讓民眾參與其中。另外，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公民的民主意識(shí)、參與意識(shí)比較薄弱，尚未完全形成主動(dòng)參與預(yù)算的觀念。三是公民參與能力有待提高。因預(yù)算具有極強(qiáng)的專業(yè)性，公民參與預(yù)算決策過(guò)程的廣泛性受挫。

（2）參與深度方面。一是參與式預(yù)算的發(fā)展層級(jí)有待延伸。目前，我國(guó)縣市級(jí)政府機(jī)構(gòu)及中西部地區(qū)推行參與式預(yù)算的還比較少見,參與式預(yù)算主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或街道）一級(jí)。何包鋼（2011）指出，雖然截至2011年，我國(guó)已發(fā)展了數(shù)千個(gè)村級(jí)、十幾個(gè)鎮(zhèn)級(jí)參與式預(yù)算項(xiàng)目，但與我國(guó)共有37萬(wàn)個(gè)村鎮(zhèn)的總數(shù)相比，現(xiàn)有的推進(jìn)參與式預(yù)算發(fā)展的地區(qū)數(shù)是遠(yuǎn)不足夠的，覆蓋整個(gè)城市的參與式預(yù)算試點(diǎn)更是屈指可數(shù)。二是參與環(huán)節(jié)有待增加。根據(jù)我國(guó)參與式預(yù)算的實(shí)踐情況來(lái)看，參與的大部分民眾只參與了預(yù)算編制前的討論環(huán)節(jié)，并沒有參與到預(yù)算的最終審議、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

3、預(yù)算公開不足及績(jī)效評(píng)價(jià)缺失

（1）預(yù)算公開不足。一方面，有些地方政府雖然開始進(jìn)行了預(yù)算公開，但存在公開的范圍較小、完整度不夠、內(nèi)容不夠細(xì)致等問(wèn)題，難以滿足公民的信息需求。例如雖然溫嶺成立了專門的參與式預(yù)算網(wǎng)，介紹了溫嶺實(shí)行參與式預(yù)算的歷程和最新進(jìn)展，但也存在預(yù)算公開不及時(shí)、信息更新不全或更新滯后以及“選擇性”公開的情況。另一方面，因預(yù)算自身的專業(yè)性較強(qiáng)，一般的民眾很難理解各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的真正含義，預(yù)算公開的效用遠(yuǎn)不能達(dá)到。

（2）績(jī)效評(píng)價(jià)缺失。目前我國(guó)基本形成了人代會(huì)前預(yù)算初審、人代會(huì)時(shí)預(yù)算審查、人代會(huì)后的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督這一預(yù)算審查監(jiān)督體系，但是缺少對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程的反饋與績(jī)效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致公民雖然參與了預(yù)算卻無(wú)法真正激勵(lì)和約束政府行為，某些預(yù)算單位仍存在隨意更改預(yù)算項(xiàng)目和資金用途等問(wèn)題，最終導(dǎo)致參與式預(yù)算監(jiān)督持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。

4、參與式預(yù)算發(fā)展的持續(xù)性受挫。一方面，政府自身所能提供的財(cái)政預(yù)算規(guī)模在很大程度上決定著其履行社會(huì)管理和服務(wù)職能的能力。財(cái)力充足的政府機(jī)構(gòu)可以充分保障其在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，而財(cái)力不足的政府機(jī)構(gòu)，其財(cái)政資金只能維持機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員支出，沒有額外的財(cái)政資金投入到公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致參與式預(yù)算的實(shí)踐缺乏財(cái)政資金支持。

另一方面，參與式預(yù)算在中國(guó)的興起具有較大的隨機(jī)性和偶然性，且其發(fā)展主要靠個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)勢(shì)推行和少數(shù)研究者的支持，例如溫嶺的參與式預(yù)算就是由溫嶺市宣傳部來(lái)推行的。這就隱藏著最大的風(fēng)險(xiǎn)：“人走政息”，政策的持續(xù)性難以保障。事實(shí)上2007年，蔣招華不再任職溫嶠鎮(zhèn)黨委書記后，新上任的黨委書記未能堅(jiān)持按原計(jì)劃推行參與式預(yù)算，參與式預(yù)算改革被短期擱置。

四、完善溫嶺模式，推動(dòng)中國(guó)參與式預(yù)算發(fā)展

參與式預(yù)算的發(fā)展涉及的問(wèn)題較多、范圍較廣，因此，應(yīng)該逐步完善溫嶺模式，從以下四個(gè)方面著手，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣參與式預(yù)算。

（一）加強(qiáng)制度化建設(shè)

1、建立參與式預(yù)算法治化的基本框架。一方面，在國(guó)家層面出臺(tái)參與式預(yù)算的相關(guān)法律制度，對(duì)參與式預(yù)算的相關(guān)概念、實(shí)施的基本程序以及適用層級(jí)等進(jìn)行規(guī)范，在保障參與式預(yù)算規(guī)范性的同時(shí)，促進(jìn)參與式預(yù)算在我國(guó)的有效推行。另一方面，制定參與式預(yù)算工作制度。需指出的是，在制定地方參與式預(yù)算工作制度時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同的地區(qū)、不同的政府層級(jí)制定不同的參與程序和參與式預(yù)算實(shí)施規(guī)則，允許地方因地制宜。這樣既能從國(guó)家層面對(duì)參與式預(yù)算進(jìn)行規(guī)范，創(chuàng)建參與式預(yù)算的基本理論框架，保證參與式預(yù)算的法治性和持續(xù)性，又能給地方政府足夠的自由空間來(lái)創(chuàng)新參與式預(yù)算的模式。

2、完善支撐參與式預(yù)算運(yùn)行的相關(guān)制度。在地方層面推行參與式預(yù)算，不僅取決于參與式預(yù)算制度本身，還取決于與參與式預(yù)算發(fā)展相關(guān)的制度的完善程度，如基層議事決策制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度等，并以此來(lái)保障參與式預(yù)算的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（1）完善基層議事決策制度。一方面要完善村民（或居民）自治制度，從立法上對(duì)村民（或居民）代表會(huì)議等進(jìn)行全面規(guī)范；另一方面，要細(xì)化基層議事決策制度的內(nèi)容，加強(qiáng)村民（或居民）代表會(huì)議對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)預(yù)算的監(jiān)督。

（2）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度。需要指出的是，賦予人大機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)審議權(quán)是完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度的核心。因此，為了保障地方參與式預(yù)算的順利實(shí)施，就需要在地方人民代表大會(huì)制度中確?；鶎尤舜髮?duì)地方政府機(jī)構(gòu)預(yù)算的實(shí)質(zhì)審議權(quán)。

（二）拓展參與式預(yù)算的廣度與深度

1、參與廣度方面。一是要擴(kuò)大參與范圍。我國(guó)可以采用直接和間接相結(jié)合的方式選擇參與代表，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可直接選取民意代表，在有條件的城鎮(zhèn)地區(qū)可以適當(dāng)分層選取參與代表，擴(kuò)大公民選擇范圍，提高公眾的代表性，公平地維護(hù)各階層的利益。二是要充分依靠非政府組織。一般而言，非政府組織人員對(duì)政府政策的理解力高于普通民眾，所以可通過(guò)非政府組織傳播政府預(yù)算信息，保證民眾對(duì)政府預(yù)算的知情權(quán)。三是要強(qiáng)化民眾的參與意識(shí)、轉(zhuǎn)變參與理念，提升公民參與能力。首先，政府應(yīng)樹立服務(wù)意識(shí)，并自覺接受公民監(jiān)督；其次，地方政府可根據(jù)地方特色，舉辦預(yù)算知識(shí)競(jìng)賽，寓教于樂(lè)，在普及參與式預(yù)算的同時(shí)，提高公民參與意識(shí)；最后，還應(yīng)組建社區(qū)學(xué)校，聘請(qǐng)專家定期對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行參與式預(yù)算相關(guān)的培訓(xùn)，提高公民的參與能力。

2、參與深度方面。針對(duì)我國(guó)參與式預(yù)算參與深度不足的問(wèn)題，一方面，要強(qiáng)化國(guó)家層面對(duì)地方參與式預(yù)算發(fā)展的支持，并總結(jié)各地參與式預(yù)算發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，待時(shí)機(jī)成熟后，逐步推動(dòng)參與式預(yù)算在全國(guó)范圍內(nèi)的發(fā)展；另一方面，要延伸參與環(huán)節(jié)，可由人大常委會(huì)出臺(tái)具體的意見或辦法，以制度形式規(guī)范參與程序，確保公民能參與到預(yù)算編制、預(yù)算審議、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的全過(guò)程。

（三）強(qiáng)化預(yù)算公開，重視政府預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)

1、強(qiáng)化政府預(yù)算公開。預(yù)算公開是民眾監(jiān)督政府工作的前提，因此，有必要建立一個(gè)有法可依、詳細(xì)真實(shí)的信息公開制度。建立預(yù)算信息公開制度，可以從以下三個(gè)方面著手：一是要豐富預(yù)算公開形式。各級(jí)政府不僅可以利用報(bào)刊、電視等傳統(tǒng)媒介，還可以利用網(wǎng)絡(luò)公開來(lái)與公民互動(dòng)，甚至可借助地鐵、公交的電子顯示屏來(lái)傳遞預(yù)算信息，使公民真正及時(shí)有效地了解預(yù)算信息。二是要保證公開內(nèi)容的全面真實(shí)。首先，保證每個(gè)政府部門的諸如財(cái)政收支、預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、“三公”經(jīng)費(fèi)、政府舉債情況等所有與預(yù)算有關(guān)的信息都要公開，確保公開信息的真實(shí)可靠；其次，所公開的預(yù)算報(bào)告要詳細(xì)介紹每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的資金安排、執(zhí)行情況；最后，公開內(nèi)容不僅要全面反映當(dāng)局現(xiàn)有的收支情況，還能夠反映預(yù)算收支的發(fā)展趨勢(shì)。三是要增強(qiáng)預(yù)算信息的可理解性。一方面，要避免所公開的預(yù)算報(bào)告上的預(yù)算信息過(guò)多地使用專業(yè)性的名詞，或者可以適當(dāng)引用民眾較易理解的、通俗化的表述，便于民眾理解。另一方面，地方政府在平時(shí)就要注重向公民普及預(yù)算常識(shí)，提高民眾對(duì)預(yù)算知識(shí)的辨識(shí)。

2、重視政府預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)。公眾對(duì)政府預(yù)決算執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)是民眾參與預(yù)算必不可少的環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況的績(jī)效評(píng)價(jià)，能夠強(qiáng)化基層政府的受托責(zé)任，更好地履行服務(wù)職能。

一是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。針對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況，逐步形成政府內(nèi)部審計(jì)、人大和公民委員會(huì)等多位一體的監(jiān)督。首先，應(yīng)由政府審計(jì)部門定期檢測(cè)當(dāng)局的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，出具審計(jì)報(bào)告，并面向社會(huì)公開；其次，相關(guān)人大機(jī)構(gòu)應(yīng)定期聽取政府部門的報(bào)告，掌握預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度和資金使用狀況；最后，可由民意代表自發(fā)組織監(jiān)督委員會(huì)，定期實(shí)地核實(shí)考察，并對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行整理匯總，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊等將形成的監(jiān)督報(bào)告面向社會(huì)公開。

二是完善對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)。一方面，應(yīng)在預(yù)算項(xiàng)目完工并驗(yàn)收后，組織參與式預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組、專家和民眾形成項(xiàng)目驗(yàn)收小組，共同對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，出具項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)估報(bào)告，還可委托審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)完工項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)性的審計(jì)。另一方面，可利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，設(shè)置一套科學(xué)、合理的政府預(yù)決算績(jī)效考核評(píng)估系統(tǒng)，便于民眾合理反饋基層政府的預(yù)決算績(jī)效，實(shí)現(xiàn)基層政府與民眾的信息共享。

（四）保障參與式預(yù)算的可持續(xù)性

一方面，中國(guó)參與式預(yù)算首先在溫嶺展開試驗(yàn)，主要取決于溫嶺民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)化、城市化的發(fā)展。2005年，在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中，溫嶺社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)分別位于32位和15位，這讓溫嶺有充足財(cái)政資金保障參與式預(yù)算的實(shí)施。由此可見，要想讓參與式預(yù)算得到長(zhǎng)足的發(fā)展，還應(yīng)大力加強(qiáng)各地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為參與式預(yù)算提供充足的財(cái)力支持。

另一方面，為防止“人走政息”，可將參與式預(yù)算的發(fā)展納入對(duì)官員的考核范圍，還應(yīng)該提前對(duì)本地參與式預(yù)算的發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并以制度形式進(jìn)行規(guī)范，保障我國(guó)參與式預(yù)算不被中途“夭折”，而是穩(wěn)步運(yùn)行。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、民主程度的不斷提高，社會(huì)公眾的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)不斷加強(qiáng)，我國(guó)參與式預(yù)算得到不斷發(fā)展和延伸，提高了我國(guó)地方的資源配置效率，推動(dòng)了我國(guó)基層民主政治的發(fā)展。因此可以說(shuō)，我國(guó)參與式預(yù)算的發(fā)展具有很強(qiáng)的時(shí)代意義。但同時(shí)，又因我國(guó)幅員遼闊，各地的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的水平和能力不同，參與式預(yù)算制度本身也并未完善，因此，參與式預(yù)算在各地發(fā)展的效果不盡相同，這也說(shuō)明參與式預(yù)算在我國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展受到了挑戰(zhàn)。因此，在各地因地制宜引入?yún)⑴c式預(yù)算實(shí)驗(yàn)、優(yōu)化地方治理的同時(shí)，國(guó)家層面也應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)制度，為我國(guó)參與式預(yù)算的發(fā)展提供制度上的保障。有了國(guó)家的支持，再加上地方政府的積極推動(dòng)，我國(guó)參與式預(yù)算就能獲得長(zhǎng)足、有效的發(fā)展?！?/p>

（作者單位：湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院）

注釋：

①同時(shí)公開的還有《關(guān)于溫嶺市2007年度政府非稅收支管理情況的匯報(bào)》、《關(guān)于溫嶺市2007年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》、《關(guān)于溫嶺市2007年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告的審議意見》等，這是溫嶺市人大常委會(huì)首次將與決算審查有關(guān)的所有信息向社會(huì)公開。

②溫嶺市委發(fā)〔2001〕35號(hào)《中共溫嶺市委關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”活動(dòng)加強(qiáng)思想政治工作推進(jìn)基層政治建設(shè)的意見》；〔2004〕7號(hào)《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》；〔2012〕55號(hào)《中共溫嶺市委關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見》等。

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