●王銀梅 翟曉琳

英國部門預(yù)算編審的管理及其啟示

●王銀梅 翟曉琳

編者按：隨著新《預(yù)算法》的實施，我國部門預(yù)算改革逐步走向深化，并取得了顯著成效。然而，隨著預(yù)算改革的大步推進(jìn)，一些更復(fù)雜的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。本期專題圍繞“國內(nèi)外政府部門預(yù)算比較研究”特邀財政領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者及實務(wù)工作者展開深入探討，以期通過比較各國各地區(qū)政府部門預(yù)算管理方法，吸取國內(nèi)外先進(jìn)管理經(jīng)驗，為深入推進(jìn)預(yù)算改革提供參考與借鑒。

英國是政府預(yù)算制度建立最早的國家，也是市場經(jīng)濟(jì)和公共財政體制發(fā)達(dá)的國家，其部門預(yù)算編審管理具有原創(chuàng)性和獨到經(jīng)驗，主要表現(xiàn)在部門預(yù)算編制依據(jù)、財政部門的主導(dǎo)作用、部門預(yù)算中的復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)、部門支出限額制度、中期預(yù)算制度、部門預(yù)算與績效成果的結(jié)合、充裕的審批時間等七方面。在中國市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體制逐步建立和完善的背景下，英國部門預(yù)算編審管理經(jīng)驗值得中國研究和借鑒。

英國部門預(yù)算編審管理經(jīng)驗借鑒

部門預(yù)算是由政府各部門依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及其履行職能需要編制的，經(jīng)立法程序?qū)徟ㄟ^的，反映部門所有收支情況的綜合財政計劃。政府預(yù)算制度作為國家政治經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，必須服從和服務(wù)于國家的政治經(jīng)濟(jì)制度。國家政治經(jīng)濟(jì)制度的變革必然要求政府預(yù)算制度進(jìn)行相應(yīng)地改革和完善。而部門預(yù)算是政府預(yù)算的一種制度和方法，是政府預(yù)算的重要組成部分，也必然隨之調(diào)整。隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體制的建立和完善，政府職能也逐漸轉(zhuǎn)型，這就要求深化改革部門預(yù)算制度，使之適應(yīng)新時期政治經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體制的需要。

英國是政府預(yù)算制度建立最早的國家，也是市場經(jīng)濟(jì)和公共財政體制發(fā)達(dá)的國家，其政府預(yù)算制度經(jīng)歷了幾百年的發(fā)展才逐步建立和完善起來，政府部門預(yù)算編審管理具有原創(chuàng)性及獨到的經(jīng)驗，其成功經(jīng)驗值得深入研究和借鑒。

一、英國部門預(yù)算編審管理的基本做法

（一）部門收支計劃測算依據(jù)

政府各部門是具體執(zhí)行政府各項職能的職能機(jī)構(gòu)，事實上，英國各部門是按照部長的職責(zé)被分為不同的類別的，英國各個部門的部長均負(fù)有政府的某項具體職責(zé)。而在市場經(jīng)濟(jì)和公共財政體制下，政府的職能和活動范圍集中在提供公共服務(wù)、維持社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展等方面。因此，英國各部門在測算收支計劃時，主要依據(jù)如下：

一是宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境（Economic context）。英國各部門測算收支的首要依據(jù)是宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。各部門在編制預(yù)算時，應(yīng)首先參照預(yù)算責(zé)任辦公室（Office for Budget Responsibility，簡稱OBR）對英國宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的預(yù)測。OBR采用的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境指標(biāo)主要有預(yù)算年度英國經(jīng)濟(jì)形勢、預(yù)算年度全球經(jīng)濟(jì)形勢、英國經(jīng)濟(jì)前景和貨幣政策四大項，其中，預(yù)算年度英國經(jīng)濟(jì)形勢和英國經(jīng)濟(jì)前景又細(xì)分為經(jīng)濟(jì)增長率、價格、勞動力市場三項。比如，編制2017—2018財年①預(yù)算時，OBR會預(yù)測2017年英國經(jīng)濟(jì)形勢、2017年全球經(jīng)濟(jì)形勢、2017至2021年②英國經(jīng)濟(jì)前景，以及預(yù)算年度英國的貨幣政策趨勢。

二是財政形勢（The fiscal outlook）。在宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境預(yù)測的基礎(chǔ)上，OBR對財政形勢進(jìn)行預(yù)測。主要根據(jù)報告年度財政赤字及政府債務(wù)情況，對預(yù)算年度及今后五年情況的財政赤字及政府債務(wù)情況進(jìn)行預(yù)測，以確定財政政策的大致走勢，在此基礎(chǔ)上預(yù)測財政收支變化情況及對預(yù)算決策（Budget decisions）的影響，并確定預(yù)算總規(guī)模。表1顯示了英國根據(jù)財政形勢預(yù)測確定的預(yù)算總規(guī)模情況。

三是支出限額。為控制預(yù)算總規(guī)模，英國財政部為各部門制定支出限額，作為各部門編制預(yù)算的依據(jù)。支出限額分為部門支出限額（Departmental Expenditure Limits,簡稱DEL）和年度管理支出限額（Annually Managed Expenditure,簡稱AME）。其中，各支出限額又細(xì)分為資源預(yù)算限額和資本預(yù)算限額③，即資源預(yù)算DEL和資本預(yù)算DEL；資源預(yù)算AME和資本預(yù)算AME。財政部制定的限額包括政府總限額及部門限額，如表2、表3和表4所示的2017—2018財年限額：表2為政府總限額，表3、表4為部門限額。

表4 部門資本支出限額單位：十億英鎊

表1 英國2017年春季預(yù)算總規(guī)模預(yù)測情況單位：百萬英鎊

表2 政府總限額單位：十億英鎊（百分比除外）

表3 部門資源支出限額單位：十億英鎊

注：根據(jù)英國2017年春季預(yù)算（Spring Budget 2017）第22頁中的表1.7翻譯轉(zhuǎn)換而成

（二）部門預(yù)算編制結(jié)構(gòu)及內(nèi)容

英國部門預(yù)算的編制融入了復(fù)式預(yù)算、中期預(yù)算和支出限額概念，因此，在結(jié)構(gòu)上分為三大層次：

第一層，復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)。英國1996年就將政府公共支出劃分為經(jīng)常性支出和資本性支出，分列入資源預(yù)算和資本預(yù)算，建立起完備的復(fù)式預(yù)算制度，并延續(xù)至今。因此，將部門預(yù)算分為資源預(yù)算和資本預(yù)算分別列示。資源預(yù)算控制部門的經(jīng)常性支出，資本預(yù)算控制部門的資本性支出。

第二層，支出限額結(jié)構(gòu)。英國財政部通過限額方式控制部門支出。限額分為部門支出限額（即DEL）和部門年度管理支出限額（即AME）兩種。DEL是財政部確定的部門支出限額，通過支出審查，對每三年或四年的財政支出進(jìn)行計劃和管理。DEL比較穩(wěn)定，可以根據(jù)情況合理確定。各部門可以將上年支出限額內(nèi)的結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)到下年繼續(xù)使用。AME是不能按照DEL方式管理的限額，一年會審查兩次。部門AME的主要財政支出項目計劃包括社會保障福利、個人稅收抵免、對學(xué)生的貸款凈額、公共服務(wù)養(yǎng)老金凈額等。部門在編制預(yù)算時，在復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，再在預(yù)算表中分別列示DEL和AME。

第三層，年度結(jié)構(gòu)。前二層結(jié)構(gòu)在不同行進(jìn)行列示，第三層結(jié)構(gòu)根據(jù)中期預(yù)算的要求，編制三至五年的計劃數(shù)，在不同的列進(jìn)行分別列示。仍以英國交通部為例，如果編制2017—2018財年的預(yù)算，則在預(yù)算表中要列示出2017—2018、2018—2019、2019—2020以及2020—2021財年的計劃預(yù)算數(shù)。

英國部門預(yù)算，在內(nèi)容上，根據(jù)上述結(jié)構(gòu)及各部門具體職責(zé)和戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化編列收支預(yù)算。收入以部門副支出（Spending）的形式列示表中。此外，在部門總支出（Total departmental spending）表之外，還編制部門管理費用預(yù)算（Administration budget）表。

（三）英國部門預(yù)算編制流程

年度預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分，英國各部門在財政部引導(dǎo)下完成年度預(yù)算的編制工作。英國部門預(yù)算的編制流程一般分四步走：

1、提出預(yù)算申請。在預(yù)算編制的第一階段，先由財政部向各部門發(fā)出詳細(xì)的指導(dǎo)性文件，明確預(yù)算編制的基本原則。這些指導(dǎo)性文件的提出是預(yù)算編制最重要的一個環(huán)節(jié)，既要考慮經(jīng)濟(jì)形勢和財政形勢，又要考慮議會的要求。各部門按照指導(dǎo)性文件的要求，自行搜集本部門的基礎(chǔ)信息及相關(guān)資料，在規(guī)定的時間向財政部提交基礎(chǔ)信息和預(yù)算申請數(shù)。在此階段，財政部主要職責(zé)是為各部門提供建議和幫助，匯總各部門的預(yù)算申請數(shù)，并測算出支出限額。提出預(yù)算申請階段從當(dāng)年4月到10月，歷時約7個月。

2、遞交委員會審議。財政部將審核好的各部門預(yù)算申請數(shù)分別遞交給相關(guān)委員會審議，同時向財政委員會上報一份預(yù)算報告，說明收支變化趨勢，以及不同支出水平對服務(wù)質(zhì)量和地方稅收負(fù)擔(dān)的影響。該階段歷經(jīng)當(dāng)年10月至11月，約2個月。

3、委員會審議并投票決議預(yù)算。各相關(guān)委員會收到預(yù)算申請后，對其進(jìn)行審議，并投票表決。投票通過的預(yù)算下達(dá)到各部門，至此各部門獲得本部門支出限額及下一財年支出的使用權(quán)限。如果各部門收到的支出限額數(shù)與最開始提出的預(yù)算申請數(shù)相差較大，可以要求調(diào)整預(yù)算。該階段歷經(jīng)當(dāng)年的12月至次年的1月，約2個月。

4、議會投票決議。財政部收集匯總各相關(guān)委員會最后的預(yù)算數(shù)后，向議會作陳述報告。議會對預(yù)算進(jìn)行投票決議，通過后成為正式預(yù)算。財政部將正式預(yù)算對外公開，接受社會公眾的監(jiān)督。該階段歷經(jīng)次年的2月至3月，約2個月。

（四）英國部門預(yù)算審批程序

英國預(yù)算的審批大致可劃分為一讀、二讀、三讀、上議院審議及皇室簽署五大主要環(huán)節(jié)。

1、“一讀”環(huán)節(jié)。此環(huán)節(jié)又細(xì)分為預(yù)案提出、預(yù)算演說、質(zhì)詢辯論及第一次決議四步。第一步，內(nèi)閣向上議院提出預(yù)算草案。內(nèi)閣通常在每年春季的預(yù)算日向下議院提出預(yù)算草案。部門預(yù)算包含在政府預(yù)算中被一并提交給議會。第二步，預(yù)算演說。內(nèi)閣提出預(yù)算當(dāng)日，財政部長發(fā)表預(yù)算演說。先由議會秘書宣讀提案的題目和原由，然后由財政部長說明未來三至五年的經(jīng)濟(jì)形勢、財政預(yù)測和財政政策，詳細(xì)報告年度預(yù)算的內(nèi)容，包括稅收和支出計劃，部門預(yù)算包含在支出計劃中。稅收和支出計劃構(gòu)成該財年的財政法案，由下議院進(jìn)行審查。第三步，質(zhì)詢和辯論。財政部長完成預(yù)算演說后，下議院展開對內(nèi)閣的質(zhì)詢和答辯，質(zhì)詢內(nèi)容側(cè)重于財政政策和支出原則，不涉及金額。第四步，第一次決議。下議院在規(guī)定時間內(nèi)對財政法案進(jìn)行第一次表決，確定是否贊成稅收和支出計劃，第一次決議之后，通過的財政法案才成為正式的法案進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。

2、“二讀”環(huán)節(jié)。此環(huán)節(jié)又分為院會討論、委員會審議、委員會報告三步。第一步，“一讀”后，由下議院召開院會對財政法案進(jìn)行討論，該討論階段實際是執(zhí)政黨和在野黨之間的大辯論。討論之后若通過決議，則宣布把法案交付相關(guān)委員會進(jìn)入下一步的審議階段。第二步，委員會，主要是籌款委員會和供應(yīng)委員會，對提案進(jìn)行詳細(xì)逐條地審查，并提出相應(yīng)的修正案。第三步，委員會向院會報告審查結(jié)果。

3、“三讀”環(huán)節(jié)。在委員會審查結(jié)果向院會報告后，緊接著進(jìn)入財政法案的三讀環(huán)節(jié)。三讀程序只能在文字方面修改，然后進(jìn)行投票表決，通過表決后財政法案正式成立。

4、“上議院審議”環(huán)節(jié)。經(jīng)過下議院“三讀”而獲得通過的財政法案，應(yīng)被送到上議院進(jìn)行審議。下議院與上議院預(yù)算審批的程序基本相同，但由于下議院沒有決策權(quán)，而且財政法案必須在一個月內(nèi)同意，因此，下議院對財政法案的審議基本只是流于形式，很少有否決財政法案的情況。

5、“皇室簽署”環(huán)節(jié)。財政法案經(jīng)上下議院表決通過后，被送到皇室，由女王簽署同意，成為正式的預(yù)算。至此，政府預(yù)算審批程序結(jié)束。

二、英國部門預(yù)算編審管理特色

通過對英國部門預(yù)算編審管理基本做法的了解，不難發(fā)現(xiàn)英國在部門預(yù)算編審管理中具有獨到之處。歸納起來，主要有以下幾方面的特色：

（一）將各部門預(yù)算置于經(jīng)濟(jì)社會大背景下

英國各部門在編制預(yù)算時，經(jīng)濟(jì)社會形勢是其預(yù)測支出數(shù)的重要依據(jù)。不僅關(guān)注國內(nèi)形勢，而且關(guān)注國外形勢。國內(nèi)的包括GDP增長率、真實GDP、名義GDP、居民消費情況、市場價格情況、勞動力市場及就業(yè)情況等、財政政策、貨幣政策，以及國家大事件，比如脫歐事件等等，而且國內(nèi)形勢分現(xiàn)實和未來前景分別預(yù)測。國外的包括全球經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實及未來發(fā)展趨勢，及其對國內(nèi)的影響等。實際上，在各部門決算報告中，其績效成果除了闡述部門自身職責(zé)的完成情況之外，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)也是重要內(nèi)容。充分體現(xiàn)了部門預(yù)算是政府預(yù)算的組成部分，是協(xié)助公共財政發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能、公共服務(wù)功能、資源配置功能的重要手段和工具。

（二）財政部門在部門預(yù)算編制中發(fā)揮主導(dǎo)作用

英國財政部門是預(yù)算管理的核心機(jī)構(gòu)，在部門預(yù)算編審管理中起著實質(zhì)性的主導(dǎo)作用。首先體現(xiàn)在編制預(yù)算前，要向部門下達(dá)重要指導(dǎo)性文件，確定預(yù)算編制指導(dǎo)原則。預(yù)算編制原則充分考慮了議會的需求、經(jīng)濟(jì)社會形勢及各部門職責(zé)，起到了很好的中間橋梁作用。其次體現(xiàn)在部門編制預(yù)算前財政部的提前介入。部門在編制支出預(yù)算前，先由財政部進(jìn)行公共支出調(diào)查，并提出公共支出調(diào)查報告，依此確定預(yù)算編制原則以引導(dǎo)部門編制預(yù)算，而不是任由各部門單方面提出支出申請數(shù)。這樣財政部不僅充分了解了真實信息，而且還掌握了主動權(quán)，不會在財政與部門之間的博弈中處于劣勢。第三體現(xiàn)在，財政部在部門預(yù)算編制中提出支出上限標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)和減少標(biāo)準(zhǔn)，以此來限制各部門的經(jīng)費增長及確保支出使用效率。

（三）復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)嵌入部門預(yù)算中

英國在設(shè)計部門預(yù)算編制格式時，將復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)嵌入其中，使各部門在編制預(yù)算時就清晰地劃分為資源預(yù)算和資本預(yù)算。這種結(jié)構(gòu)安排既體現(xiàn)出部門預(yù)算是政府預(yù)算的延伸，也方便各部門針對不同的支出性質(zhì)進(jìn)行分析問題和解決問題，此外也使預(yù)算簡單易懂，方便社會公眾對各部門進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督。

（四）部門可自由支配的支出限額手段

英國各部門既享有較大的預(yù)算支配權(quán)，且這種支配權(quán)又被控制在一定的范圍內(nèi)，這種可控的預(yù)算支配權(quán)是通過部門支出限額制度落實的。各部門是在財政部制定的限額內(nèi)決定本部門支出項目優(yōu)先權(quán)的。在財政部制定的限額范圍內(nèi)，各部門享有廣泛的分配預(yù)算資源的權(quán)力，將有限的預(yù)算資源盡量多分配給部門優(yōu)先項目，減少不重要的或不必要的項目開支，換言之，部門完全可以將打醬油的錢用于買醋。

部門支出限額在兩年一次的支出審查中確定，并以三年為基礎(chǔ)。支出限額制度下，各部門在一個中長期的時間范圍內(nèi)管理本部門的支出，避免每年追求預(yù)算平衡而導(dǎo)致的年底突擊花錢和短期行為，這樣既可以提高資金使用效率，又可避免資金浪費，而且部門還有一定的自主權(quán)，可實時地根據(jù)部門需要調(diào)整支出方向，避免不必要的低效率支出，從而使部門從細(xì)化的微觀支出管理中解脫出來，把主要精力用于高效率地配置部門資源和提高資金使用效率，以及完成本部門績效目標(biāo)方面。

為了避免各部門由于預(yù)算支配權(quán)較大而產(chǎn)生腐敗或效率問題，英國還在支出限額制度基礎(chǔ)上，配套設(shè)置了部門會計長制度。各部門會計長由財政部任命，既對各部部長負(fù)責(zé)，又對議會負(fù)責(zé)，具有相對的獨立性。會計長負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，制定審計標(biāo)準(zhǔn)和程序，并組織各部門內(nèi)部審計監(jiān)督工作，其主要任務(wù)是調(diào)查、審計部門的資產(chǎn)和公共支出的執(zhí)行情況和效率，并有義務(wù)答復(fù)議會提出的有關(guān)部門支出的各種詢問。

（五）部門中期滾動計劃

英國部門預(yù)算編制中體現(xiàn)了中期預(yù)算概念，為了提高預(yù)算的透明度、穩(wěn)定性和工作效率，英國的財政支出計劃按照中期制定，一般按三年期滾動制定。但各部門并不單獨編制中期預(yù)算，而是在編制年度預(yù)算時，將后三年的計劃數(shù)與年度預(yù)算在同一張表中一并列示出來，一般將本預(yù)算財年的預(yù)算數(shù)稱為估算數(shù)（estimates），將后三年的預(yù)算數(shù)稱為計劃數(shù)（plans）。中期預(yù)算可以更好地反映本部門未來的發(fā)展趨勢，更好地預(yù)測預(yù)算對未來造成的影響，還可以保持本部門發(fā)展的可持續(xù)性和相對穩(wěn)定性，避免短期行為。

由于后三年計劃數(shù)與本預(yù)算財年估算數(shù)所起作用不同，預(yù)算財年的預(yù)算數(shù)的確定要求更高，后三年的計劃數(shù)要求相對要低一些。因此，各部門在編制中期滾動計劃時，重點在本預(yù)算財年預(yù)算上。

（六）部門預(yù)算編制與上年預(yù)算執(zhí)行績效直接掛鉤

英國要求各部門每年兩次向議會提交績效報告，第一次包含在一個財年結(jié)束后的春季部門年度決算報告（Spring Annual Departmental Report）中，屬于決算報告，主要報告績效目標(biāo)的完成情況，第二次為秋季提交的秋季績效報告（Autumn Performance Report），屬于預(yù)算進(jìn)程報告，主要報告績效目標(biāo)完成的進(jìn)度。春季年度決算報告由績效報告（Performance Report）、公共受托責(zé)任報告（The Accountability Report）、財務(wù)報表（Financial Statements）和決算附表組成。其中績效報告作為重要部分放在首位，要求列明績效目標(biāo)及成果，并列明達(dá)到該績效成果所采用的手段、措施和工作內(nèi)容。

為了保證各部門績效成果報告的真實性，審計機(jī)構(gòu)還對各部門進(jìn)行績效審計，并向議會提交績效審計報告。通過績效審計可以準(zhǔn)確了解各部門績效的實際成果，而不單純依靠各部門提交的績效報告。

英國在確保各部門績效成果真實性的基礎(chǔ)上，將績效結(jié)果與部門預(yù)算編制直接掛鉤，并建立“獎高幫低”的制度。即對于績效好的部門給予一定的獎勵，該獎勵包括直接的資金獎勵和預(yù)算支配權(quán)的獎勵，對于績效不好的或未完成績效目標(biāo)的部門，內(nèi)閣委員會對其提供一定的幫助，比如提供支持和建議、幫助分析原因并找出改進(jìn)措施和方法，以促進(jìn)其提高績效。在此制度下，績效高的部門在獎勵的激勵下，更積極地提高支出績效，績效低的部門在其他部門得到獎勵的刺激和內(nèi)閣的幫助下，也能不斷提高績效水平。

（七）審批程序嚴(yán)謹(jǐn)且時間充裕

英國部門預(yù)算的審批按照嚴(yán)格的三讀制度進(jìn)行，每一環(huán)節(jié)都留有足夠的時間，審批總過程歷時超過5個月，審批時間充裕，使各審議機(jī)構(gòu)有充實的時間進(jìn)行預(yù)算的審查。從表象來看只是時間的拉長，從實質(zhì)來看，審議機(jī)構(gòu)可以有足夠的時間進(jìn)行信息的搜集、整理，與被審議部門進(jìn)行質(zhì)詢和辯論，從而提高了審批質(zhì)量水平，避免預(yù)算審查流于形式，使審批程序真正發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督作用。

三、英國部門預(yù)算編審管理經(jīng)驗對中國的借鑒意義

中國2000年正式推行部門預(yù)算改革，經(jīng)過17年的努力，部門預(yù)算改革不斷向縱深推進(jìn)，預(yù)算編制工作日趨規(guī)范化、制度化、精細(xì)化和科學(xué)化，與市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體制相適應(yīng)的部門預(yù)算編制體系和運行機(jī)制已初步確立，部門預(yù)算改革也取得了較豐碩的成果：已初步建立起與國家宏觀政策及部門發(fā)行職能緊密結(jié)合的預(yù)算分配機(jī)制；強(qiáng)化了預(yù)算約束，增強(qiáng)了預(yù)算的計劃性和嚴(yán)肅性；預(yù)算編制時間和方式發(fā)生重大改變，預(yù)算編制的精細(xì)化程度不斷提高；預(yù)算編制的責(zé)任主體更為明確；預(yù)算透明度得到較大提高。目前，部門預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算，支出預(yù)算又分基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算，部門預(yù)算編制采用“兩上兩下”、“由下至上”的編制程序。

在肯定成績的同時，也要注意部門預(yù)算管理中存在問題：基本支出定額有待進(jìn)一步完善；項目支出管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)；預(yù)算績效評價體系還處于初步發(fā)展階段；支出效果管理和績效評價結(jié)果與預(yù)算的直接關(guān)聯(lián)需要進(jìn)一步研究和加強(qiáng)；跨年度平衡機(jī)制和中期預(yù)算制度還處于研究階段；等等。對于中國部門預(yù)算改革中存在的問題，一方面要注重國情研究；另一方面，還應(yīng)研究國外，尤其是發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，畢竟中國政府預(yù)算制度的建立和發(fā)展與西方發(fā)達(dá)國家相比，要晚一兩百年的時間，借鑒西方發(fā)達(dá)國家，尤其是英國的成功經(jīng)驗可以少走彎路，并能快速趕超他們。

結(jié)合中國部門預(yù)算改革中存在的問題，英國部門預(yù)算編審管理對中國具有以下借鑒意義：

一是將復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)應(yīng)用于部門預(yù)算編制表中。中國現(xiàn)行的復(fù)式預(yù)算屬于多軌式預(yù)算，由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算組成，但這四本預(yù)算結(jié)構(gòu)僅僅用于政府總預(yù)算的編制中，部門預(yù)算只在資金來源方面標(biāo)明來自哪本預(yù)算的撥款，不能體現(xiàn)一本完整的預(yù)算，復(fù)式預(yù)算與部門預(yù)算的脫節(jié)，違背了部門預(yù)算是政府預(yù)算組成部分的本質(zhì)，也給財政匯總部門預(yù)算成政府總預(yù)算造成很大的困難，而且增加了政府預(yù)算和部門預(yù)算的理解難度，社會公眾難于讀懂和理解，也就無從談公眾參與和監(jiān)督預(yù)算了?？梢越梃b英國部門預(yù)算結(jié)構(gòu)的做法，將復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)嵌入部門預(yù)算中，然后再分基本支出和項目支出進(jìn)行編制。

二是賦予部門一定的預(yù)算支出自由支配權(quán)。中國部門預(yù)算精細(xì)化程度越來越高，每一項支出都非常明確和明細(xì)，而且部門預(yù)算經(jīng)過同級人大審批通過后就具有法律效力，“打醬油的錢不能用來買醋”，科目之間要么不得流用，要么就要經(jīng)過嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整或調(diào)劑審批程序，使得部門在使用支出資金時靈活性大大降低，嚴(yán)重影響了部門配置預(yù)算資源的效率。雖然嚴(yán)格按照預(yù)算來執(zhí)行，對于提高預(yù)算約束力是有很大促進(jìn)作用的，但如果硬著頭皮把資金用于低效率的支出項目上，對整個預(yù)算效果而言是得不償失的，因為根據(jù)財政預(yù)測編制的預(yù)算，可能無法適應(yīng)快速變動的經(jīng)濟(jì)形勢。中國可以借鑒英國部門預(yù)算的做法，在立法機(jī)構(gòu)、財政部門等的嚴(yán)格控制下，通過建立部門支出限額制度和嚴(yán)格的審計制度，賦予部門一定的預(yù)算自由支配權(quán)，給予部門預(yù)算資源配置的靈活性，便于其實時調(diào)整預(yù)算編制時由于預(yù)算誤差所帶來的問題，從而真正提高預(yù)算資金使用效率。

三是盡快建立和完善中期滾動計劃編制制度。中國新《預(yù)算法》明確提出要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，編制中期預(yù)算，但目前為止基本還處于起步階段，英國部門預(yù)算編審管理實踐表明，他們已經(jīng)具備了一定的實踐實驗，可以加強(qiáng)研究其成功經(jīng)驗，將其變通使用于中國部門預(yù)算的中期預(yù)算編制中來，使新《預(yù)算法》的精神盡快得到貫徹落實。

四是加強(qiáng)部門預(yù)算績效管理制度建設(shè)，將績效成果與預(yù)算結(jié)合起來。績效管理在中國的新《預(yù)算法》中也得到了強(qiáng)調(diào)，全文不長的篇幅就有六處提到績效管理，無論是理論界還是實踐部門都強(qiáng)烈認(rèn)識到加強(qiáng)績效管理的重要性和迫切性。但目前而言，無論在績效評價的實踐中，還是在理論研究中，都遇到了瓶頸，績效評價缺乏科學(xué)的體系，評價效果不佳。不僅如此，對于績效評價成果的應(yīng)用也有待加強(qiáng)。英國部門預(yù)算管理中“獎高幫低”的模式值得中國借鑒。

五是加強(qiáng)財政部門在部門預(yù)算編制中的主動性。中國部門預(yù)算的編制主體是各部門，財政部門只是根據(jù)部門上報的預(yù)算申請數(shù)和政府財力情況進(jìn)行一定的壓縮，對部門預(yù)算編制中起重要作用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料普遍存在信息不對稱現(xiàn)象，因而，在與部門進(jìn)行預(yù)算的博弈中，往往處于“弱勢”和被動地位，從而大大降低部門預(yù)算的科學(xué)性和公平性?？梢越梃b英國財政部門在部門預(yù)算編制中起主導(dǎo)作用的做法，由財政部門自己對各部門的基礎(chǔ)信息進(jìn)行調(diào)查，掌握第一手的材料，以避免上述問題的產(chǎn)生。

六是延長預(yù)算審批時間，加強(qiáng)部門預(yù)算審批環(huán)節(jié)的管理。目前中國部門預(yù)算的審批時間比較短，以中央部門預(yù)算為例，中央部門預(yù)算編制的“二上”期間，財政部向全國人大常委會預(yù)算工作委員會上報正式部門預(yù)算草案的截止時間一般為1月15日，向全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會提交部門預(yù)算草案的截止時間一般為2月15日前，而全國人民代表大會的召開時間一般為3月初，也就是說全國人大及其常委會審查中央部門預(yù)算的時間加起來不到2個月的時間，在如此短的時間內(nèi)，根本無法對部門預(yù)算進(jìn)行逐條逐項的審議和辯論，審批質(zhì)量可想而知?？梢越梃b英國部門預(yù)算審批的做法，在嚴(yán)格審批程序的同時，延長審批時間，首先在時間上保障部門預(yù)算管理的質(zhì)量。■

（本文系國家社會科學(xué)基金項目“反腐、公共權(quán)力約束與預(yù)算制度改革研究”〈15BJY139〉和教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項目“政府債務(wù)預(yù)算管理與績效評價研究”〈15JZD024〉的階段性成果）

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

注釋：

①英國的財政年度采用的是跨年制，其起止時間為當(dāng)年4月1日至次年3月31日。

②英國采用中期預(yù)算制度。

③英國采用復(fù)式預(yù)算，將預(yù)算分為資源預(yù)算（Resource Budget）和資本預(yù)算（Capital Budget）。

[1]財政部預(yù)算司.中央部門預(yù)算編制指南（2017年）[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2016.

[2]王淑杰.英國政府預(yù)算制度[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014.

[3]王雁.英國地方政府預(yù)算的編制與管理[J].財會研究，2003，（05）.

[4][英]Department for Transport.Annual Report and Accounts 2016 to 17.July 2017.https://www.gov.uk/government/publications/dft-annual-report-and-accounts-2016-to-2017.

[5][英]HM Treasury.Consolidated Budgeting Guidance 2017 to 2018.March 2017.https://www.gov.uk/government/publications/consolidated-budgeting-guidance-2017-to-2018.

[6][英]HM Treasury.Spring Budget 2017.March 2017.https:// www.gov.uk/government/publications/spring-budget-2017-documents.