●溫來成 陳瀟琳

政府購買公共服務第三方評價面臨的困境及政策建議

●溫來成 陳瀟琳

隨著改革開放后我國經(jīng)濟的高速增長和社會組織的不斷發(fā)展，第三方評價開始被政府應用于購買公共服務的管理，這既有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，也有利于促進現(xiàn)代化社會治理體系的建立。本文回顧了我國政府購買公共服務第三方評價的發(fā)展歷程，從評價范圍不清晰、指標體系不完善、結果運用不理想、法律制度不健全等方面，分析了存在的問題。在此基礎上，根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變和建立現(xiàn)代財政制度的要求，提出促進我國政府購買公共服務第三方評價發(fā)展的政策建議。

公共服務 政府購買 第三方評價

一、政府購買公共服務第三方評價與政府職能的轉(zhuǎn)變

目前，我國進入中國特色社會主義建設的新時期，需要從多方面促進政府職能的轉(zhuǎn)變，而開展政府購買公共服務的第三方評價，是其中重要內(nèi)容之一。

（一）減少政府對經(jīng)濟社會活動的直接干預

隨著政府購買公共服務的進程不斷加快，將第三方評價運用其中顯得尤為重要，其有利于促進現(xiàn)代社會治理體系的發(fā)展。一方面，政府的身份從直接干預經(jīng)濟社會生活轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌姾暧^調(diào)控職能，有利于服務型政府的建設；另一方面，對于社會力量來說，能不斷提高自身能力，以承擔政府轉(zhuǎn)移的“社會”職能。

目前，我國政府職能轉(zhuǎn)變相對滯后，政府職能的缺位、越位現(xiàn)象并存，對經(jīng)濟社會生活的直接干預力度較強，“政府失靈”現(xiàn)象也較為普遍，需要政府進一步轉(zhuǎn)變職能，將市場經(jīng)濟條件下應由企業(yè)決策的事項歸還企業(yè)，將部分能夠由社會組織承擔的事項，轉(zhuǎn)移給社會組織。而政府購買公共服務，并開展第三方評價，是我國現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容。

（二）充分利用社會力量提高公共服務效率與質(zhì)量

美國著名經(jīng)濟學家伯頓·韋斯布羅德理論上分析了社會組織存在的合理性。他認為，政府無法滿足公眾對于公共服務的差異化需求，主要是滿足中間群體的部分需求，公眾為了實現(xiàn)個人效用最大化，通常會選擇購買有更多的個人控制和較少外部收益的私人替代品，較少去購買公共物品。政府和社會組織作為公共服務的供給主體，要充分發(fā)揮功能互補作用，形成螺旋上升的合力。

我國人口基數(shù)大，公共服務需求量大。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人們的需求呈現(xiàn)多樣化，傳統(tǒng)的供給模式無法滿足要求。傳統(tǒng)模式中政府擁有多重主體身份，它既是公共服務的出資者，又建立國有企事業(yè)單位作為生產(chǎn)者和供給者，并履行監(jiān)督和評價的職能。而政府購買公共服務，就分解了政府的多重身份，解決了政社不分、政企不分的問題，政府僅作為出資者和監(jiān)督者，將生產(chǎn)和供給的職能轉(zhuǎn)移給社會組織，將監(jiān)督和評價的職能轉(zhuǎn)移給第三方評價機構，充分發(fā)揮社會力量提高公共服務效率與質(zhì)量，形成政府、社會組織、社會公眾、第三方評價機構四主體共同參與、共同治理的局面。

而社會組織植根于社會公眾，比起政府更能充分了解公眾需求，而且由具備專業(yè)人員的社會組織提供服務，比政府更能滿足個性化的公共需求。社會力量身處存在價值規(guī)律的市場之中，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買公共服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”因此，在生產(chǎn)和供給公共服務方面導入市場機制，“使市場在資源配置中起決定性作用，培育打造新引擎”，市場對信息的收集有更強的敏銳性，能更有效率地解決供給與需求的矛盾，能拉動各種社會力量積極參與并公平競爭，能吸收各類資源向社會事業(yè)聚集，進一步為公共服務發(fā)展注入新源泉，提高公共服務的性價比和質(zhì)量。

（三）利用第三方評價提高公共服務質(zhì)量

政府購買公共服務第三方評價能夠保持評價的客觀、獨立和公正，能改變傳統(tǒng)模式中評價機構與政府、社會組織存在的利益交叉和依附現(xiàn)象，提高公共服務質(zhì)量。首先，政府部門選擇第三方評價機構時，一般是通過招投標等市場化方式選擇的，只有那些評價質(zhì)量高、專業(yè)能力強、社會信譽好的注冊會計師事務所、律師事務所等第三方機構中標，有利于監(jiān)督社會組織提供優(yōu)質(zhì)公共服務、節(jié)約財政資金，滿足社會公共需要。其次，注冊會計師事務所、律師事務所等第三方機構在對社會組織提供公共服務進行績效評價時，與政府機構、社會組織都沒有直接的利益關系，可以保持客觀、獨立的評價立場，由本機構的專業(yè)人員運用相應的評價方法、指標體系開展評價，對社會組織提供的公共服務績效給予客觀、公正的評價結果，并承擔相應的法律責任，有利于督促社會組織認真履行政府購買公共服務合同，不斷提高公共服務質(zhì)量。

二、我國政府購買公共服務第三方評價工作的發(fā)展

我國政府購買公共服務是在政府轉(zhuǎn)型的背景下提出的，從上世紀90年代開始，深圳等地開始探索環(huán)衛(wèi)服務外包等購買公共服務活動。2003年《政府采購法》實施后，進入試點階段，廣東、江蘇、浙江等地區(qū)在傳統(tǒng)和新型服務領域不斷進行探索。2013年進入全面推廣階段，中央制定一系列文件，引導政府購買公共服務在全國實施，從此，由地方政府摸索、實踐，上升到中央政府的頂層設計，再指導地方政府不斷進行實踐。

隨著我國市場經(jīng)濟的高速發(fā)展和人均收入的穩(wěn)步提高，公共服務需求量日益增長，且從單一的物質(zhì)需求轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣枨?，我國社會基本矛盾也變?yōu)槿嗣駥γ篮蒙畹淖非笈c發(fā)展不均衡的矛盾，政府壟斷行為導致供給不足，需求和供給不平衡，因此我國對政府購買公共服務的探索不斷加快。就目前公共服務的現(xiàn)實情況而言，公共服務供給的單一性和整體性，與公共服務需求的多樣性和豐富性之間存在嚴重的失衡。其中，政府購買服務中涉及的社會組織剛剛成長，在這一實踐過程中容易出現(xiàn)風險，需要政府運用多元主體共同治理的思路，將監(jiān)督職能讓位給第三方評價機構，這推動了第三方評價的建設。

目前，中央及其部委正從頂層著力推進第三方評價的建設。2013年7月31日，李克強總理主持召開國務院常務會議，會議強調(diào)：“建立嚴格的監(jiān)督評價機制，全面公開購買服務的信息，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，評價結果向社會公布?！?013年9月26日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確了“政府向社會力量購買服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用”。該文件就充分認識政府向社會力量購買服務的重要性、正確把握政府向社會力量購買服務的總體方向、規(guī)范有序開展政府向社會力量購買服務工作、扎實推進政府向社會力量購買服務工作等方面作出了規(guī)定。2014年李克強總理強調(diào)，“要用第三方評估促進政府管理方式改革創(chuàng)新”。2015年5月，民政部也發(fā)布了《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》。由此可見，政府購買服務與第三方評價機制是相互依存的關系，在政府購買公共服務進程中需要進行第三方評價。第三方評價能保障政府購買公共服務的高效進行，能推動社會組織的良性發(fā)展，能促進政府職能的轉(zhuǎn)移和現(xiàn)代治理體系的建立。

與國務院以及財政部等中央主管部門的規(guī)章制度相適應，地方政府也出臺了一系列配套文件，支持政府購買公共服務第三方評價發(fā)展。例如：天津市財政局2015年出臺的 《天津市市級政府向社會力量購買服務監(jiān)督檢查和績效評價管理暫行辦法》，明確了第三方評價的具體范圍，提到對于合同金額在500萬元以下的，由購買主體自行評價；對于合同金額500萬元以上的，在購買主體自評的基礎上，市財政局或接受市財政局委托的第三方機構，可根據(jù)需要實施重點評價或再評價；對于經(jīng)濟、社會、環(huán)境有較大影響的重點項目，可由購買主體、市財政局、第三方機構組成綜合評價小組進行評價。浙江省杭州市政府為了規(guī)范社會組織的評價，頒布了《杭州市社會組織評估實施辦法》，規(guī)定杭州市政府通過公開招標的方式選擇第三方評估機構，由第三方機構對社會組織進行評估，并設立社會組織評估委員會負責評估的審定工作。廣東省發(fā)布的《東莞市政府購買社會工作服務考核評估實施辦法》、《廣州市政府購買社會服務考核評估辦法（試行）》、《珠海市關于政府購買社會工作服務考核評估實施辦法（試行）》等文件對第三方評價的評價原則、評價方法、評價內(nèi)容等作出了一系列的規(guī)定。安徽省合肥市老齡辦引入“現(xiàn)代居家養(yǎng)老咨詢評估服務中心”，對政府購買養(yǎng)老服務項目進行第三方評價，主要從老人滿意率、服務時間準確率、服務項目完成率、有效投訴結案率、服務檔案的完善等方面進行評價。

上述情況表明，我國政府購買公共服務第三方評價工作還處在起步、發(fā)展階段，社會環(huán)境不夠成熟，許多問題還需要深入研究，逐步解決。

三、我國政府購買公共服務第三方評價的發(fā)展中存在的問題

我國政府購買公共服務第三方評價工作，已取得了初步成效，積累了經(jīng)驗，但也存在不少問題，主要體現(xiàn)在：

（一）評價的范圍不夠清晰

政府購買服務模式，是政府向社會力量購買公共服務的簡稱，就是“通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。”《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）規(guī)定，“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域，要更多更好地發(fā)揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。”其范圍較廣，且和目前推廣的政府與社會資本合作（PPP）模式的領域相重合，這就出現(xiàn)了利用政府購買公共服務方式變相融資的問題。財政部今年下發(fā)“87號文”明令禁止，但問題并沒有完全解決。

（二）評價指標體系不夠完善

全面、科學、合理地設計評價指標體系，是第三方評價工作高效、保質(zhì)、保量完成政府購買公共服務評價工作的關鍵因素。目前從各地區(qū)第三方評價機構采用的指標體系來看，主要是在財政部設置的基本項目評價指標的基礎上，自行增減形成的。有些指標不夠完善合理，如有些項目設置哪些具體指標，能準確反映項目的政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，還需要仔細推敲；公共服務的顧客滿意度指標僅有滿意度調(diào)查表，較為單一；各類政府購買公共服務項目大致采用相同的評價指標體系；各類指標的權重確定較為粗略、隨意。

（三）評價結果的運用不夠理想

政府購買公共服務績效第三方評估的目的，是為了利用第三方客觀、公正的立場，先進、科學的評價方法，高水平、高素質(zhì)的專業(yè)人員，對政府購買公共服務的政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)績效作出較為準確的評價，財政利用評價結果要求有關預算單位加強預算資金管理、完善管理制度，提高資金使用績效，更好地履行公共管理職責，滿足社會公共需要。必要時可以對預算單位的預算資金安排作出增減調(diào)整，對有關違法違紀人員提請相關單位進行處理。同時，對提供公共服務的社會組織加強監(jiān)管，嚴格合同管理，確保服務質(zhì)量。

但受我國行政管理體制、財政管理體制的制約，目前對第三方評價結果的運用不夠理想。目前的評價結果只是供財政部門編制、執(zhí)行預算時參考，對于采購績效好的部門給予適當?shù)墓膭?，在下一年度預算編制時增加一些撥款；對績效差的部門給予扣減。目前還難以做到對購買公共服務績效較差的部門和人員進行處罰。各級黨的組織部門、人大一般也沒有將購買公共服務績效評價結果作為對有關部門和人員進行考核的依據(jù)。并且目前購買公共服務第三方績效評價的結果，沒有向公眾進行公示，接受公眾監(jiān)督。

（四）評價的法律制度不夠健全

政府購買公共服務在我國剛剛起步，因而第三方評價在政府購買公共服務領域?qū)傩律挛铮率挛镏挥谐蔀樯鐣捌毡榻邮艿氖聦崱敝?，其身份地位才能被認知。而對于第三方評價，不僅是一種工具和手段，還應作為現(xiàn)代治理體系的創(chuàng)新納入法律制度。

目前，在政府購買公共服務第三方評價方面，法律制度層級低，我國尚未出臺全國性的統(tǒng)一指導規(guī)范，還沒有建立專門的、具體的和可供操作的、細化的法律制度。僅有地方政府出臺了一些規(guī)定，還不夠規(guī)范、嚴謹，有些地方較為籠統(tǒng)，激勵約束性不強，難以滿足依法管理政府購買公共服務第三方績效評估的需要。政府購買公共服務第三方績效評估管理距有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究的目標還有較大差距。

四、我國政府購買公共服務第三方評價政策建議

針對我國政府購買公共服務第三方績效評價存在的上述問題，根據(jù)我國政府職能轉(zhuǎn)變，以及提高政府購買公共服務績效，滿足社會公共需要的要求，現(xiàn)階段進一步改進政府購買公共服務第三方績效評價工作的重點有：

（一）進一步明確政府購買公共服務第三方評價的范圍

鑒于我國政府購買公共服務第三方評價工作還處于起步階段，法律制度不健全、評價方法還不夠科學合理，目前政府購買公共服務第三方評價范圍不宜太廣，待條件成熟后，再向全國推廣。首先，明確區(qū)分政府購買服務與PPP中政府付費項目的邊界，通過合同期限和是否包括工程建設進行界定。其次，以政府采購目錄為基礎，將目前市場化程度高、績效邊界明晰，以及社會各界較為關注的政府購買公共服務項目，列為第三方績效評價的重點，如公共文化服務、公共衛(wèi)生服務、教育服務、環(huán)境保護服務等，先易后難，逐步擴大范圍。對于市場化程度較高的領域如就業(yè)培訓、道路維護等，可在全國范圍內(nèi)鼓勵動員社會力量實施政府購買。對于養(yǎng)老等服務質(zhì)量難以評價的領域，要積極開展試點，以點帶面，逐步展開。從時間上看，不僅重視對每一項目在月度、季度、年度等時間點的定期評價，還要重視平時的評價。

（二）進一步完善評價指標體系

針對我國政府購買公共服務第三方評價指標體系存在的上述問題，完善的重點包括：

1、建立分行業(yè)的政府購買公共服務績效評價指標體系。文化、科技、教育、醫(yī)療等公共服務體現(xiàn)的績效差別較大，使用統(tǒng)一的指標體系難以準確評級其不同績效，而建立行業(yè)大類的評價指標體系，能較好地解決這一問題。

2、細化有關指標，使指標能夠更加準確反映支出的績效。如購買文化服務項目的社會效益，設置更為具體、容易量化，且數(shù)據(jù)易于取得的觀眾人數(shù)、演出場次、公眾對相關文化知識的了解程度、不同層次觀眾的滿意度等指標，來評價項目的社會效益。除量化指標外，在評價中設置一定數(shù)量的定性評價指標，定量指標和定性評價相結合，以定量評價為主，能更好達到評價的目的。因為有些政府購買公共服務項目其全面、科學和合理的績效評價，也應包括一些難以量化的問題，如倫理道德、意識形態(tài)等價值判斷。

3、在一定范圍內(nèi)適當調(diào)整指標權重。由于不同公共服務項目之間存在較大差距，對于評價指標體系的指標權重，可在一定范圍內(nèi)調(diào)整，以準確評價公共服務的實際績效。

（三）擴大評價結果的運用

政府購買公共服務第三方績效評價涉及面廣、政策性強、要求高，其目的是督促有關政府部門和社會組織依據(jù)《政府采購法》、《合同法》等法律制度，嚴格按照購買合同，提高資金使用效益，保值保量地向居民和企業(yè)等提供公共服務，滿足社會公共需要。要達到這一目的，一個重要的方面就是要做好政府購買公共服務第三方績效評價結果的運用。

針對目前上述評價結果運用存在的問題，除繼續(xù)做好評價結果在財政預算管理中的運用外，重點要做好以下幾方面的工作：一是做好政府購買公共服務第三方績效評價結果運用的宣傳、推廣工作，爭取社會各個方面對政府購買公共服務第三方績效評價的理解、支持，特別是得到各級黨政領導的大力支持，有利于評價結果的推廣、運用。二是積極推動各級人大將評價結果作為監(jiān)督、評價有關政府部門及其負責人的重要依據(jù)。依據(jù)我國憲法，依法選舉、監(jiān)督一府二院是各級人大的重要職責，購買公共服務的預算也要經(jīng)各級人大批準。通過向人大提交有關政府部門購買公共服務的第三方評價結果報告，人大可以更加詳細、具體掌握有關部門預算資金使用情況，依法開展監(jiān)督，及時糾正其違法違規(guī)行為，并對有關部門及其負責人進行獎罰，大大提高評價結果的利用效率。三是積極向各級黨的組織反映有關部門購買公共服務第三方評估的結果，供其作為考察干部政績的參考和依據(jù)。在我國黨管干部的原則下，各級政府和國有企業(yè)單位干部的考察、考核和任命，是各級組織部門的職責，而政府購買公共服務第三方評價結果，從一個方面反映了一個部門及其負責人的實際業(yè)績，且具有較高的客觀性、公正性和公平性，可以作為考察、考核黨政干部工作績效的重要參考。

（四）完善評價的法律制度

政府購買公共服務第三方績效評價的法治建設，是我國依法治國、依法行政的重要舉措。完善第三方評價的法律制度，使之有法可依，規(guī)范評價行為，發(fā)揮其轉(zhuǎn)移政府職能和建立現(xiàn)代化社會治理體系的作用。

政府購買公共服務第三方評價的法律制度建設，可分為縱向和橫向兩個方面開展?？v向上，要形成自上而下、無縫銜接的法律制度體系，具體來說，是從全國人民代表大會建立上位法，到國務院制定行政法規(guī)，再到各部門制定部門規(guī)章，最后到地方政府制定相關辦法、細則等。當前需要重點推進的工作包括：按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中“加強社會組織立法，規(guī)范和引導各類社會組織健康發(fā)展”的精神，推進第三方評估主體管理法律制度改革，確保第三方評價的規(guī)范、合理、有序。通過修改《預算法》、《政府采購法》等方式，在全國人大立法中確定第三方評價的法律主體地位；在積極推進國務院發(fā)布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》的基礎上，建立專門的行政法規(guī)，明確第三方評價的現(xiàn)實必要性，以及相應的管理制度。橫向上，對文化、衛(wèi)生、科技、教育、環(huán)保、養(yǎng)老等購買公共服務較為密集的領域，制定各個部門的規(guī)章制度。

從政府購買公共服務第三方績效評價法律制度建設的內(nèi)容來看，重點包括：政府購買公共服務第三方績效評價的目的、評價主體的選擇、評價的原則、評價的程序、評價的基本方法、評價指標體系、評價報告、評價的法律責任等方面。政府購買公共服務第三方績效評價的目的，前文已述及；評價主體的選擇，主要通過招標投標等方式，利用市場機制，公開、公正和公平的選擇，選擇專業(yè)力量強、評價效率高、社會信譽好的注冊會計師事務所、律師事務所等優(yōu)質(zhì)第三方評價機構，確保評價質(zhì)量；評價的原則包括科學規(guī)范原則、公正公開原則、分級分類原則、績效相關原則等；評價的程序一般包括評價準備、評價實施、評價總結等階段等；評價的基本方法包括明確評價依據(jù)、績效目標評價，以及成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等具體方法的使用等；評價指標體系問題，前文已有述及；評價報告是按照財政等主管部門的要求，對評價工作進行總結、陳述，構成評價工作的重要內(nèi)容；評價的法律責任要強調(diào)第三方評價機構對評價結果的真實性、科學性、合理性承擔法律責任，在評價過程中不得出現(xiàn)弄虛作假、收受賄賂等違法違紀行為，講信譽、守合同，保值保量完成評價任務。評價主管部門對評價中存在問題，可依法追究評價機構的法律責任。通過上述法律規(guī)范，做到政府購買公共服務第三方評價在各個方面、各個環(huán)節(jié)有法可依。■

（作者單位：中央財經(jīng)大學中財-鵬元地方財政投融資研究所）

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（本文為國家社會科學基金一般項目 “公私合作特許經(jīng)營項目全生命周期財政風險監(jiān)管技術研究”〈批準號15BZZ058〉、中財-鵬元地方財政投融資研究所2017年度課題的階段性成果）