●陳淵鑫

《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》部分條文的理解與適用（三）

●陳淵鑫

十八、行政單位國有資產(chǎn)處置原則和處置方式

法律條文：

第三十二條 行政單位國有資產(chǎn)處置應當按照公開、公正、公平的原則進行。資產(chǎn)的出售與置換應當采取拍賣、招投標、協(xié)議轉(zhuǎn)讓及國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進行。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)處置原則和處置方式的規(guī)定。

（一）行政單位國有資產(chǎn)處置的原則

資產(chǎn)處置應當按照公開、公正、公平的原則進行。這種原則是一種面向市場、鼓勵競爭的運作方式。通過來自多方面的競爭者的公平而充分的競爭，可以使國有資產(chǎn)處置取得相對滿意的結(jié)果，得到一定的處置收益。

1、公開原則。公開，是指按照公開透明的原則，采取公開交易的方式進行資產(chǎn)處置。資產(chǎn)處置堅持公開透明，才能為社會公眾對其進行有效監(jiān)督、為參加資產(chǎn)處置活動的競爭者的公平競爭提供良好的環(huán)境。公開透明要求，資產(chǎn)處置規(guī)章制度要公開，便于有關(guān)當事人了解參與資產(chǎn)處置活動的規(guī)則；資產(chǎn)處置信息要公開，向社會公開處置資產(chǎn)的原始價值、數(shù)量、購入時間等信息，為競爭者決定是否參與競買提供充足信息；處置結(jié)果要公開，公布競買人及競買價格。通過公開進行，使行政單位資產(chǎn)處置活動在完全透明的狀態(tài)下運作，減少產(chǎn)生 “權(quán)錢交易”等行為引發(fā)的資產(chǎn)流失。

2、公正原則。公正，是指按照統(tǒng)一規(guī)范的處置政策、處置程序進行資產(chǎn)處置。公正原則是建立在公開和公平的基礎(chǔ)上，只有公開和公平，才能使資產(chǎn)處置得到一個公正的結(jié)果。作為資產(chǎn)處置的管理機關(guān)，除制定統(tǒng)一的政策、法規(guī)和制度以防止政出多門外，還必須堅持這些規(guī)則在執(zhí)行中做到不偏不倚、一視同仁。

3、公平原則。公平，是指采取公平競爭的方式，給所有競爭者均等的機會。公平性原則是實現(xiàn)資產(chǎn)處置目標的重要保證。競爭只有建立在公平的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮巨大作用，才能實現(xiàn)最大程度的競爭。行政單位要公平地對待每一個競爭者，不能人為地搞歧視，以促進行政單位資產(chǎn)處置活動引入市場機制，通過競爭提高資產(chǎn)處置收益。

（二）行政單位國有資產(chǎn)出售與置換的方式

行政單位國有資產(chǎn)出售與置換，主要有以下幾種方式：

1、拍賣。拍賣是指以公開競價的形式，將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給最高應價者的買賣方式。拍賣活動應當遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)，遵循公開、公平、公正、誠實信用的原則。

2、招投標。招標項目按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項目審批手續(xù)的，應當先履行審批手續(xù)，取得批準。招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。投標人應當按照招標文件的要求編制投標文件。投標文件應當對招標文件提出的實質(zhì)性要求和條件作出響應。投標人不得相互串通投標報價，不得排擠其他投標人的公平競爭，不得損害招標人或者其他投標人的合法權(quán)益。投標人不得與招標人串通投標，損害國家利益、社會公共利益或者他人的合法權(quán)益。禁止投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標。

3、協(xié)議轉(zhuǎn)讓。協(xié)議轉(zhuǎn)讓，是指資產(chǎn)處置的買賣雙方經(jīng)過共同協(xié)商或談判后，取得一致意見，以一個雙方都能夠接受的合理價格進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的一種方式。

十九、行政單位國有資產(chǎn)處置收入管理

法律條文：

第三十三條 行政單位國有資產(chǎn)處置的變價收入和殘值收入，按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行“收支兩條線”管理。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)處置收入管理的規(guī)定。

行政單位國有資產(chǎn)處置收入，包括各類資產(chǎn)的出售收入、置換差價收入、報廢報損殘值變價收入等。為加強和規(guī)范行政單位國有資產(chǎn)處置活動和收入管理，財政部制定了 《中央行政單位國有資產(chǎn)處置收入和出租出借收入管理暫行辦法》、《地方行政單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》，并明確規(guī)定行政單位國有資產(chǎn)處置收入屬于政府非稅收入，是財政收入的重要組成部分，由財政部門負責收繳和監(jiān)管，按有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排使用。

二十、行政單位國有資產(chǎn)需要進行評估情形

法律條文：

第三十六條 行政單位有下列情形之一的，應當對相關(guān)資產(chǎn)進行評估：

（一）行政單位取得的沒有原始價格憑證的資產(chǎn)；

（二）拍賣、有償轉(zhuǎn)讓、置換國有資產(chǎn)；

（三）依照國家有關(guān)規(guī)定需要進行資產(chǎn)評估的其他情形。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)需要進行評估情形的規(guī)定。

資產(chǎn)評估是一項動態(tài)化、市場化的社會經(jīng)濟活動，它是市場經(jīng)濟條件下客觀存在的經(jīng)濟范疇。在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和不斷完善，資產(chǎn)評估作為社會性和公正性活動，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)重組、資產(chǎn)流動等方面，發(fā)揮了重要作用，成為社會經(jīng)濟生活中新興的不可缺少的行業(yè)。具體地說，資產(chǎn)評估是指在市場經(jīng)濟條件下，由專門機構(gòu)和人員，依據(jù)有關(guān)標準和規(guī)定，根據(jù)特定的評估目的，遵循評估的原則，選擇適當?shù)膬r值類型，按照法定的工作程序，運用科學的評估方法，對資產(chǎn)在某一時點的價值進行評定估算的活動。本條列舉了行政單位需要進行資產(chǎn)評估的主要情形：

（一）行政單位取得的沒有原始價格憑證的資產(chǎn)

行政單位取得沒有原始價格憑證的資產(chǎn)時，為了保證資產(chǎn)能夠及時入賬，需要聘請專業(yè)的評估機構(gòu)對該項資產(chǎn)進行評估，行政單位根據(jù)評估結(jié)果進行入賬，也可以根據(jù)相關(guān)會計制度估價入賬。

（二）拍賣國有資產(chǎn)

根據(jù)《中華人民共和國拍賣法》中的規(guī)定：“拍賣國有資產(chǎn)，依照法律或者按照國務(wù)院規(guī)定需要評估的，應當經(jīng)依法設(shè)立的評估機構(gòu)評估，并根據(jù)評估結(jié)果確定拍賣標的的保留價?！毙姓挝慌馁u國有資產(chǎn)時，采取拍賣前先行評估的做法，可以有效地防止競買人之間或者競買人與拍賣人之間惡意串通，故意壓低價格，減少國有資產(chǎn)流失和委托人的經(jīng)濟損失。

（三）有償轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)

根據(jù)《行政單位財務(wù)規(guī)則》的規(guī)定：行政單位的固定資產(chǎn)不計提折舊，只在賬面上登記原始價值。因此，行政單位有償轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)時，不能按照原始價值進行轉(zhuǎn)讓，需要資產(chǎn)評估機構(gòu)根據(jù)該項資產(chǎn)的使用情況、保養(yǎng)情況、市場上同類產(chǎn)品的價格情況等因素進行全面、專業(yè)的分析，得出轉(zhuǎn)讓時的評估價格，以此為基礎(chǔ)確定成交底價，有利于保證有償轉(zhuǎn)讓雙方的經(jīng)濟利益。

（四）置換國有資產(chǎn)

行政單位置換國有資產(chǎn)時，絕大多數(shù)情況下不涉及資金或只涉及少量的資金，它是一種以物易物的行為。置換的前提就是在明確知道雙方資產(chǎn)價值的基礎(chǔ)上進行的，而雙方資產(chǎn)的購置時間、購買價格、使用情況各不相同，這就需要專業(yè)的評估機構(gòu)來進行判斷估價，根據(jù)評估結(jié)果再擬定雙方資產(chǎn)置換的有關(guān)條件、程序等事項。如果評估結(jié)果差距過大，就需要一方支付對方一定的補償金。

（五）依照國家有關(guān)規(guī)定需要進行資產(chǎn)評估的其他情形

除了上述的幾種情形需要評估外，行政單位國有資產(chǎn)出租出借等其他情形，也可能需要進行資產(chǎn)評估。

二十一、產(chǎn)權(quán)糾紛的界定

法律條文：

第四十條 產(chǎn)權(quán)糾紛是指由于財產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬不清而發(fā)生的爭議。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于產(chǎn)權(quán)糾紛概念的規(guī)定。

行政單位之間的產(chǎn)權(quán)糾紛，多屬于在所有權(quán)（國家所有）明晰的情況下，因經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)所引發(fā)的。行政單位與非行政單位、組織的產(chǎn)權(quán)糾紛，多屬于由所有權(quán)歸屬問題而引發(fā)的。目前，行政單位發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛主要有以下兩種情況：

（一）行政單位之間的產(chǎn)權(quán)糾紛

行政單位之間發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，主要有以下幾種情況：（1）行政單位機構(gòu)變動，發(fā)生劃轉(zhuǎn)撤并時，發(fā)生的產(chǎn)權(quán)糾紛。（2）行政單位共同購建。幾個行政單位共同出資購建資產(chǎn)，待購建活動結(jié)束，資產(chǎn)投入使用后，資產(chǎn)所有權(quán)歸屬不清，引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛。（3）行政單位互借資產(chǎn)。行政單位之間經(jīng)常會發(fā)生資產(chǎn)互借的情況，由于資產(chǎn)借入沒有辦理相關(guān)手續(xù)，使得資產(chǎn)在幾經(jīng)轉(zhuǎn)借或管理人員變化之后，難以判斷資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬而導致的產(chǎn)權(quán)糾紛。（4）不同級次間行政單位因使用資產(chǎn)的權(quán)屬不清引發(fā)的產(chǎn)權(quán)糾紛。如：一些部門在垂直管理單位上收過程中與當?shù)卣l(fā)生的產(chǎn)權(quán)糾紛。

（二）行政單位與非行政單位之間的產(chǎn)權(quán)糾紛

行政單位與非行政單位之間的產(chǎn)權(quán)糾紛主要有以下幾種情況：（1）行政單位與非行政單位共同購建。行政單位與非行政單位共同出資購建資產(chǎn)，待購建活動結(jié)束，資產(chǎn)投入使用后，該項資產(chǎn)所有權(quán)歸屬不清，引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛。（2）行政單位與非行政單位間租借資產(chǎn)。這種情況多因租借活動發(fā)生時，沒有辦理相關(guān)手續(xù)，或資產(chǎn)租借活動歷時較長，或幾經(jīng)轉(zhuǎn)租、借，導致雙方因資產(chǎn)歸屬不清而發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛。（3）行政單位與非行政單位之間買賣資產(chǎn)活動。這種情況多因買賣活動發(fā)生時，未訂立相關(guān)的合同或買賣雙方中的一方?jīng)]有按照合同中的規(guī)定，履行相應的義務(wù)，由此發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛。

二十二、財政部門、行政單位及其工作人員國有資產(chǎn)管理的職責

法律條文：

第四十八條 財政部門、行政單位及其工作人員，應當認真履行國有資產(chǎn)管理職責，依法維護國有資產(chǎn)的安全、完整。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于財政部門、行政單位及其工作人員履行國有資產(chǎn)管理職責的規(guī)定。

（一）行政單位履行國有資產(chǎn)管理職責的規(guī)定

本《辦法》第九條明確了行政單位國有資產(chǎn)管理的具體職責，并在以后各章明確了行政單位在資產(chǎn)配置、使用、處置、報告等環(huán)節(jié)的具體工作內(nèi)容，行政單位應當認真執(zhí)行上述規(guī)定，規(guī)范和加強對本單位占有、使用的國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督。這里主要強調(diào)的是，為了強化管理責任，應當建立部門、單位法人代表和資產(chǎn)管理責任人任期資產(chǎn)管理責任審計制度，對有關(guān)人員任期內(nèi)的國有資產(chǎn)管理責任進行審計。組織人事部門應當將單位法人代表和資產(chǎn)管理責任人任期資產(chǎn)管理責任審計結(jié)果報告，作為對單位法人代表和資產(chǎn)管理責任人的調(diào)任、免職、辭職、退休等提出審查處理意見時的參考依據(jù)。

（二）財政部門履行國有資產(chǎn)管理職責的規(guī)定

本《辦法》第八條明確了財政部門國有資產(chǎn)管理的具體職責，并在以后各章明確了財政部門在資產(chǎn)配置、使用、處置、報告等環(huán)節(jié)的具體工作內(nèi)容，財政部門應當認真執(zhí)行上述規(guī)定，規(guī)范、加強對本地區(qū)和本級行政單位國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，同時加強對下級財政部門國有資產(chǎn)管理工作的監(jiān)督、檢查。各級財政部門在國有資產(chǎn)監(jiān)管過程中，要嚴格依照法定權(quán)限、程序行使管理權(quán)，強化財政部門的行政責任，嚴格實行行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯追究制，切實做到依法行政、依法理財。

二十三、行政單位國有資產(chǎn)管理監(jiān)督方式

法律條文：

第四十九條 財政部門、行政單位應當加強國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督，堅持單位內(nèi)部監(jiān)督與財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國有資產(chǎn)管理監(jiān)督方式的規(guī)定。

（一）內(nèi)部監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督

1、內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指行政單位本身對國有資產(chǎn)管理活動進行的監(jiān)督，是將監(jiān)督寓于資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)的一種監(jiān)督形式。內(nèi)部監(jiān)督要求行政單位建立內(nèi)部審查制度和崗位責任制，健全內(nèi)部制約機制，以加強國有資產(chǎn)監(jiān)督。行政單位國有資產(chǎn)管理人員應當按照本辦法及其他有關(guān)規(guī)定行使國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)，有權(quán)提出意見并向主管單位、財政部門和其他有關(guān)部門反映。

2、財政監(jiān)督。財政監(jiān)督是指各級財政部門根據(jù)本辦法及其他有關(guān)規(guī)定，對行政單位國有資產(chǎn)管理的各環(huán)節(jié)進行的監(jiān)督、控制、檢查，以及時發(fā)現(xiàn)和糾正國有資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)執(zhí)行中的偏差，保證國有資產(chǎn)的安全、完整。

3、審計監(jiān)督。審計監(jiān)督是指審計機關(guān)依法獨立檢查行政單位的國有資產(chǎn)管理情況，核實資產(chǎn)賬實、賬賬、賬卡等是否相符，國有資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)是否合法、合規(guī)、合理，并對發(fā)現(xiàn)的問題進行相關(guān)處理、糾正的過程。

4、社會監(jiān)督。社會監(jiān)督，是指廣大群眾、中介機構(gòu)、新聞媒體等社會各界對行政單位國有資產(chǎn)管理工作的監(jiān)督活動，以促進行政單位更好地完成國有資產(chǎn)管理工作。

（二）事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督

1、事前監(jiān)督。事前監(jiān)督是指在行政單位國有資產(chǎn)配置、使用、處置等管理活動發(fā)生之前，對有關(guān)預測、決策、措施、論證、合同等所進行的監(jiān)督。進行事前監(jiān)督，有利于防止計劃、預測和決策失誤導致?lián)p失，為做好各項資產(chǎn)管理工作奠定基礎(chǔ)。

2、事中監(jiān)督。事中監(jiān)督是指對行政單位國有資產(chǎn)管理活動過程所進行的監(jiān)督，是一種日常監(jiān)督。它主要通過對資產(chǎn)日常使用及其他管理活動的審查、復核，監(jiān)督資產(chǎn)管理事項處理是否合理、合法。加強事中監(jiān)督，能及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，以盡量減少損失和不利影響。

3、事后監(jiān)督。事后監(jiān)督，是指對行政單位國有資產(chǎn)配置、使用、處置等管理活動的結(jié)果所進行的監(jiān)督。主要通過對資產(chǎn)統(tǒng)計報告、會計報告、賬簿、會計憑證的檢查分析，找出問題和薄弱環(huán)節(jié)，研究提出改進意見和措施，建立健全各項制度，提高資產(chǎn)管理水平。

（三）日常監(jiān)督、專項檢查

1、日常監(jiān)督。日常監(jiān)督是指依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，對行政單位國有資產(chǎn)的占有使用行為和過程實施經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。

2、專項檢查。專項檢查是指對行政單位的某一類資產(chǎn)或某些資產(chǎn)管理活動專門進行的監(jiān)督。其內(nèi)容和范圍一般由監(jiān)督的組織者決定，主要針對國有資產(chǎn)管理的某些薄弱環(huán)節(jié)和重要方面進行檢查監(jiān)督。

二十四、違反國有資產(chǎn)管理辦法的處理處罰

法律條文：

第五十條 財政部門、行政單位及其工作人員違反本辦法的規(guī)定，擅自占有、使用、處置國有資產(chǎn)的，按照《財政違法行為處罰處分條例》處理。

違反國家國有資產(chǎn)管理規(guī)定的其他行為，按國家有關(guān)法律法規(guī)處理。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于對違反國有資產(chǎn)管理辦法的行為進行處罰的規(guī)定。

我國國有資產(chǎn)管理制度是一個非常復雜的體系，相關(guān)的政策規(guī)定繁多，但其根本宗旨是統(tǒng)一的，即明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障資產(chǎn)的安全和完整，推動資產(chǎn)的合理配置和節(jié)約、有效使用，對經(jīng)營性資產(chǎn)實行有償使用并監(jiān)督其實現(xiàn)保值增值。在實際工作中，確定有關(guān)國有資產(chǎn)管理方面的財政違法行為要從三個環(huán)節(jié)進行認定，一是登記環(huán)節(jié)，二是核算環(huán)節(jié)，三是使用和處置環(huán)節(jié)，具體是以這三個環(huán)節(jié)上國家的相關(guān)規(guī)定作為定性的依據(jù)，以其行為是否有利于國有資產(chǎn)的保值和增值為標準，損害或變相損害國有資產(chǎn)的行為就要予以糾正，并進行處理和處罰。

（一）行政單位國有資產(chǎn)的登記環(huán)節(jié)

行政單位無論是否納入預算管理，以及實行何種預算管理形式，都必須根據(jù)同級財政部門有關(guān)要求，向有關(guān)部門（財政部門或主管部門）辦理國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。產(chǎn)權(quán)登記包括設(shè)立產(chǎn)權(quán)登記、變動產(chǎn)權(quán)登記、撤銷產(chǎn)權(quán)登記。在登記環(huán)節(jié)，行政單位在國有資產(chǎn)管理方面存在的主要問題是，不如實登記取得國有資產(chǎn)的情況，為部門謀取不正當利益創(chuàng)造便利條件，具體表現(xiàn)形式：

1、將取得的國有資產(chǎn)不登記或不及時登記，擅自占有、使用。行政單位將取得的國有資產(chǎn)，在未辦理登記手續(xù)，又未報批的情況下，擅自出租或出借，脫離職能部門的監(jiān)管，利用國有資產(chǎn)為本部門謀取利益。

2、將應界定為國有資產(chǎn)的捐贈物資，擅自占有、使用。按照國家相關(guān)規(guī)定，對符合條件的捐贈物資，應視同國有資產(chǎn)，按國有資產(chǎn)進行管理，而部分行政單位將這部分資產(chǎn)視為自有資產(chǎn)，進行管理和使用。

3、利用不實或虛假資料，虛減或虛增國有資產(chǎn)價值。每項國有資產(chǎn)登記時，對其價值的確認，要依據(jù)法定的程序和法定相關(guān)資料來進行。對于購買的資產(chǎn)要以真實有效的發(fā)票作為基本依據(jù)，需要通過評估確認價值的，要由具有相當資格的評估單位按照法定程序進行，基建工程的價值要通過真實合法的竣工決算來確認。在以上過程中，利用不實或虛假的資料，通過虛增或虛減國有資產(chǎn)價值，達到非法占有和使用的目的。

（二）行政單位國有資產(chǎn)的核算環(huán)節(jié)

行政單位要將所有國有資產(chǎn)全部納入單位的法定統(tǒng)一賬目，按照財政預算制度和財務(wù)制度，建立實物臺賬或?qū)嵨锟?，進行核算和管理，做到賬底清楚，賬賬相符、賬卡相符、賬實相符，防止國有資產(chǎn)流失。在核算環(huán)節(jié)，行政單位在國有資產(chǎn)管理方面的主要問題是將應納入單位法定統(tǒng)一賬目核算的，不納入其中核算，或是將應統(tǒng)一賬目核算的國有資產(chǎn)以弄虛作假等手段轉(zhuǎn)為賬外，非法占有和使用，謀取不正當利益。具體表現(xiàn)形式：

一是基本建設(shè)工程完成后，不進行竣工決算，或竣工決算完成后，不納入單位法定的固定資產(chǎn)賬目核算，擅自使用，為部門牟取私利。行政單位在一項基本建設(shè)完成后，應在規(guī)定時限內(nèi)辦理竣工決算，并依據(jù)竣工決算，將基本建設(shè)工程價值計入單位固定資產(chǎn)賬核算，增加國有資產(chǎn)總值。行政單位不辦理竣工決算或不入賬的目的，在于逃避管理和監(jiān)督，利用完工設(shè)施，非法獲利。

二是行政單位將應納入單位統(tǒng)一賬目核算的國有資產(chǎn)，不入賬或?qū)①~內(nèi)國有資產(chǎn)違規(guī)轉(zhuǎn)出，私立賬目或不設(shè)賬目，脫離監(jiān)督和管理，進行各類非法活動。

（三）行政單位國有資產(chǎn)的使用和處置環(huán)節(jié)

行政單位應加強國有資產(chǎn)管理，確保國有資產(chǎn)的安全完整和有效使用。國有資產(chǎn)的處置應向主管部門或同級財政報告，并履行審批手續(xù)，未經(jīng)批準不得隨意處置，處置國有資產(chǎn)的收益屬于國家所有，要按照有關(guān)規(guī)定進行財務(wù)處理，以確保國有資產(chǎn)不受損害。行政單位在國有資產(chǎn)的使用和處置環(huán)節(jié)違法行為的具體表現(xiàn)形式：

1、非經(jīng)營性資產(chǎn)違規(guī)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)。非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)過程中常見的違規(guī)行為有：（1）行政單位未經(jīng)財政部門批準，擅自將非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)。（2）將行政單位非經(jīng)營性資產(chǎn)以開辦集體或私營企業(yè)等方法，改變其國家所有性質(zhì)。（3）將行政單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)未實施有償使用的原則，征收國有資產(chǎn)占用費，或?qū)⒄魇盏膰匈Y產(chǎn)占用費未按照規(guī)定用途使用。（4）對非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)，未按照國家有關(guān)國有資產(chǎn)評估的規(guī)定核定其價值，故意低估國有資產(chǎn)價值，從而損害國家利益，并使考核國有資產(chǎn)保值、增值的基礎(chǔ)不實。（5）行政單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)所得收益未按規(guī)定進行會計處理。

2、國有資產(chǎn)違規(guī)出售、調(diào)撥、報損、報廢，使國有資產(chǎn)受損。對于國有資產(chǎn)的任何處置行為都必須嚴格履行法定程序，應向上級主管部門或同級財政部門報告，履行審批手續(xù)，未經(jīng)批準不得隨意處置。處置收益一律屬于國家，并按照規(guī)定進行會計處理，不得隱瞞收益。

3、擅自隨意核銷債權(quán)。行政單位由于向外借款所形成的債權(quán)，應嚴格按照規(guī)定定期追索，保證債權(quán)的安全。對于確實無法追索的債權(quán)，應當報告相應的機關(guān)批準并按相關(guān)規(guī)定進行會計處理，不得擅自隨意核銷，使國有資產(chǎn)受損。

二十五、執(zhí)行本辦法的單位范圍

法律條文：

第五十一條 參照公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位和社會團體的國有資產(chǎn)管理依照本辦法執(zhí)行。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是依照本辦法執(zhí)行的單位范圍的規(guī)定。

（一）參照公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位

事業(yè)單位的稱謂在西方市場經(jīng)濟國家都沒有對應的詞匯，可以說是典型的中國特色。我國《憲法》、《民法通則》都明確將其劃歸為社會組織。一般理解為，事業(yè)單位是為國家創(chuàng)造和改善生產(chǎn)條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費由國家事業(yè)費開支的單位。1998年，國務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將事業(yè)單位定義為：“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。1999年全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》明確，事業(yè)單位包括公益性非營利為目的的教育機構(gòu)、科學研究機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、社會公共文化機構(gòu)、社會公共體育機構(gòu)和社會福利機構(gòu)等。

事業(yè)單位絕大部分執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)會計制度，其資產(chǎn)管理也執(zhí)行事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法。但是，目前我國有少數(shù)事業(yè)單位具有一定的社會管理職能，參照公務(wù)員制度管理，執(zhí)行行政單位財務(wù)會計制度，因此，應當執(zhí)行行政單位資產(chǎn)管理辦法。目前，我國參照公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位主要有：中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等。另外，編制管理部門在批準行政單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)時，對有些事業(yè)單位也是批準參照公務(wù)員制度管理的。

（二）參照公務(wù)員制度管理的社會團體

參照公務(wù)員制度管理的社會團體，從一般意義上講，不屬于行政單位的范疇，但由于其業(yè)務(wù)活動的方式和財務(wù)活動的特點與行政單位類似，作為行政單位管理。因此，其財務(wù)管理活動按照行政單位的財務(wù)會計制度執(zhí)行，資產(chǎn)管理活動應當依照行政單位國有資產(chǎn)管理辦法執(zhí)行。

目前，我國參照公務(wù)員制度管理的社會團體主要包括：中國共產(chǎn)主義青年團、中華全國婦女聯(lián)合會、中華全國青年聯(lián)合會、中華全國學生聯(lián)合會、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會、中國科學技術(shù)協(xié)會、中國文學藝術(shù)界聯(lián)合會、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會等。

二十六、地方行政單位國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度的制定權(quán)限

法律條文：

第五十三條 地方財政部門可以根據(jù)本辦法及上級財政部門有關(guān)國有資產(chǎn)管理的規(guī)定，制定本地區(qū)和本級行政單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，并報上一級財政部門備案。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于地方行政單位國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度制定權(quán)限的規(guī)定。

目前，我國實行中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級財政。在職權(quán)劃分上，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政除負責本級財政管理，監(jiān)督本級各部門的財務(wù)活動外，還負有監(jiān)督、指導下級財政管理的職責。由于各地資產(chǎn)管理模式和工作開展情況不盡相同，因此，本《辦法》規(guī)定，地方財政部門可以根據(jù)本《辦法》法與上級財政部門有關(guān)國有資產(chǎn)管理的規(guī)定，結(jié)合本地實際，制定本地區(qū)和本級行政單位國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度，并報上一級財政部門備案。這樣做，一方面可以使各地的行政單位國有資產(chǎn)管理工作符合實際，另一方面也可以鼓勵地方財政部門創(chuàng)造性地開展工作，推動全國行政單位國有資產(chǎn)管理工作深入開展。

二十七、行政單位境外國有資產(chǎn)管理辦法和中央級行政單位國有資產(chǎn)管理實施辦法制定權(quán)限

法律條文：

第五十四條 行政單位境外國有資產(chǎn)管理辦法由財政部另行制定。

中央級行政單位的國有資產(chǎn)管理實施辦法，由財政部會同有關(guān)部門根據(jù)本辦法制定。

法律條文重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位境外國有資產(chǎn)管理辦法和中央級行政單位國有資產(chǎn)管理實施辦法制定權(quán)限的規(guī)定。

（一）行政單位境外國有資產(chǎn)管理辦法

行政單位境外國有資產(chǎn)主要是指我國駐外使領(lǐng)館等外交機構(gòu)和駐外非外交機構(gòu)所占有、使用的國有資產(chǎn)。駐外外交機構(gòu)主要是指我國派駐外國的使館、領(lǐng)館、代表處及我國常駐聯(lián)合國代表團等，主要由外交部、商務(wù)部、教育部、文化部、科技部等部門的派出人員組成。駐外非外交機構(gòu)主要是指國家旅游局、國家外國專家局、中國對外貿(mào)易促進會等單位派駐外國的機構(gòu)。由于境外行政單位國有資產(chǎn)管理的特殊性，本《辦法》規(guī)定，行政單位境外國有資產(chǎn)管理辦法由財政部另行制定。即本《辦法》不適用于我國境外的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理。

（二）中央行政單位國有資產(chǎn)管理實施辦法

按照國有資產(chǎn)管理工作需要，中央行政單位可以劃分為中共中央各部門、國務(wù)院各部門、全國人大各部門、全國政協(xié)各部門、垂直管理部門、民主黨派六大板塊。這六個板塊的行政單位國有資產(chǎn)管理實施辦法，財政部將會同相關(guān)部門另行制定?！?/p>

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監(jiān)督科、財政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導小組辦公室工作或借調(diào)）