●張曉紅 王 向

政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)適用度探討與可持續(xù)建設(shè)

●張曉紅 王 向

政府為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，需要一整套綜合評(píng)價(jià)體系來(lái)反映其受托責(zé)任履行情況，第三方評(píng)價(jià)作為一種獨(dú)立、公正的外部評(píng)價(jià)機(jī)制，可以有效地彌補(bǔ)政府“內(nèi)控”的風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八大以來(lái)，第三方評(píng)價(jià)越來(lái)越受到社會(huì)各界的重視，但現(xiàn)行條件下我國(guó)的第三方評(píng)價(jià)還處于零散化的探索階段，特別是其適用性、適用范圍以及如何階段化推進(jìn)也有待探討。目前,第三方評(píng)價(jià)已經(jīng)成為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的必然趨勢(shì)，而促進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)的應(yīng)用和規(guī)范化發(fā)展,需要從法律法規(guī)的建設(shè)、政策的引導(dǎo)、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的自我完善、評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等層面予以加強(qiáng)和推進(jìn)。

政府購(gòu)買公共服務(wù) 第三方評(píng)價(jià) 績(jī)效評(píng)價(jià)

黨的十八大以來(lái)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，中央及地方政府部門進(jìn)一步加大向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的力度，與此同時(shí),在政策決策和政策落實(shí)方面也加強(qiáng)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。特別是在目前財(cái)政收入增速放緩與財(cái)政剛性支出加大的矛盾下，也為引入第三方評(píng)價(jià)提供了必要條件。2013年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出：加強(qiáng)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效管理，建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。2015年8月26日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽(tīng)取了3家第三方機(jī)構(gòu)對(duì)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新、增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給、精準(zhǔn)扶貧等政策落實(shí)情況匯報(bào)，李克強(qiáng)總理也指出第三方評(píng)價(jià)是本屆政府創(chuàng)新管理方式的重要措施，通過(guò)加強(qiáng)外部監(jiān)督，更好推動(dòng)國(guó)務(wù)院各項(xiàng)政策措施落實(shí)。①2017年5月13日，公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)新趨勢(shì)暨第三方評(píng)價(jià)主題論壇在山西人大會(huì)議中心舉行，會(huì)議座談了第三方評(píng)價(jià)的新趨勢(shì)。D3方評(píng)價(jià)平臺(tái)是“互聯(lián)網(wǎng)+”第三方評(píng)價(jià)的全新嘗試，它進(jìn)一步推動(dòng)了政府部門和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的廣泛合作。針對(duì)目前的情況，需要對(duì)第三方評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀、困境以及如何有效推進(jìn)進(jìn)行討論，探索適合我國(guó)國(guó)情的第三方評(píng)價(jià)發(fā)展的道路。

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制的切入點(diǎn)：360度全方位績(jī)效評(píng)價(jià)理論

360度績(jī)效評(píng)價(jià) （也稱 “全方位評(píng)價(jià)”或“多視角評(píng)價(jià)”），最早是由英特爾公司實(shí)施，是指從多層次、多方位對(duì)被考評(píng)者進(jìn)行評(píng)價(jià)，它在傳統(tǒng)的上級(jí)對(duì)下級(jí)和員工自我考核的同時(shí)，將同級(jí)員工、下級(jí)、顧客等其他相關(guān)者納入考核評(píng)價(jià)體系。由于360度績(jī)效評(píng)價(jià)體現(xiàn)了“組織調(diào)查”、“全員質(zhì)量管理”、“發(fā)展回饋”、“績(jī)效評(píng)價(jià)”以及“多元評(píng)價(jià)系統(tǒng)”等多個(gè)組織績(jī)效原則，已經(jīng)被世界各大知名企業(yè)采用。360度績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理和現(xiàn)代人力資源管理相結(jié)合的產(chǎn)物，它將外部的顧客評(píng)價(jià)納入其中，體現(xiàn)了多元化評(píng)價(jià)理念，可以有效解決自我評(píng)價(jià)的盲目性和上級(jí)評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)不足等缺陷，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀、全面、公正。

企業(yè)的360度績(jī)效評(píng)價(jià)同樣適用于政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，政府購(gòu)買公共服務(wù)是否滿足公眾需求，財(cái)政資金使用是否恰當(dāng)，都需要完整的評(píng)價(jià)體系進(jìn)行考量，凡是有利于把握政府責(zé)任履行情況的評(píng)價(jià)模式都應(yīng)該合理納入其中，這是“第三方評(píng)價(jià)”被用于政府績(jī)效評(píng)價(jià)的“物質(zhì)性基礎(chǔ)”。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)有效開展360度績(jī)效評(píng)價(jià)，并加以改造和融合。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的政府部門主導(dǎo)的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)存在的“自拉自唱”問(wèn)題，360度績(jī)效評(píng)價(jià)就為引入公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)提供了必要的理論支持。360度績(jī)效評(píng)價(jià)的出發(fā)點(diǎn)就是擴(kuò)大評(píng)價(jià)主體的范圍，通過(guò)多主體收集不同層次的評(píng)價(jià)信息，并對(duì)不同評(píng)價(jià)信息分配以不同的權(quán)重，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加準(zhǔn)確、全面。社會(huì)公眾作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的直接使用者，有著最絕對(duì)的發(fā)言權(quán)，而第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)更是社會(huì)公眾的有力代表，能夠在評(píng)價(jià)中深入廣泛地反映社會(huì)公眾的意愿。

360度績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)原則、全員參與原則、客觀公正原則、信息暢通原則等也能指導(dǎo)著第三方評(píng)價(jià)的有效應(yīng)用：①評(píng)價(jià)程序的復(fù)雜性要求評(píng)價(jià)前設(shè)置合理的評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法；②正確認(rèn)識(shí)第三方評(píng)價(jià)的價(jià)值，評(píng)價(jià)前實(shí)施必要的人員培訓(xùn)和評(píng)價(jià)宣傳；③第三方評(píng)價(jià)公正有序運(yùn)行，能夠保障評(píng)價(jià)信息暢通、透明；④確保評(píng)價(jià)結(jié)果能夠及時(shí)地向社會(huì)公布和反饋到政府部門和承接單位等，使評(píng)價(jià)結(jié)果得以有效落實(shí)。當(dāng)然,360度績(jī)效評(píng)價(jià)也存在著一定的局限性，這就要求政府在購(gòu)買公共服務(wù)引入第三方評(píng)價(jià)時(shí)充分認(rèn)識(shí)到本部門的實(shí)際情況，提高360度績(jī)效評(píng)價(jià)的可行性與協(xié)調(diào)性，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的最優(yōu)化。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)中第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與的適用度探討

從美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這些國(guó)家基本上都實(shí)行的是內(nèi)外部結(jié)合的二維評(píng)價(jià)模式。其主要體現(xiàn)在：由國(guó)會(huì)、審計(jì)部門等權(quán)力機(jī)關(guān)開展績(jī)效評(píng)價(jià)（權(quán)力約束行政），同時(shí)還引入外部第三方智慧。為了增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的全面性，在開展內(nèi)部評(píng)價(jià)的過(guò)程中可以引入第三方評(píng)價(jià)。而在這些先行國(guó)家公共服務(wù)績(jī)效管理的第三方評(píng)價(jià)中，往往是由權(quán)力機(jī)關(guān)或其所屬機(jī)構(gòu)推動(dòng)，由于這些機(jī)構(gòu)多屬于純政治機(jī)構(gòu)，缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，這就需要汲取大量的第三方評(píng)價(jià)智囊參與其中，而且委托程度相對(duì)較大。與此同時(shí)，還存在著一些民間自發(fā)成立的組織，這些組織完全獨(dú)立于權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，如美國(guó)高等教育認(rèn)證委員會(huì)(CHEA)。但是,有效的內(nèi)部評(píng)價(jià)下開展第三方評(píng)價(jià)并非是必要環(huán)節(jié)。因?yàn)橛行┚邆湓u(píng)價(jià)技術(shù)先進(jìn)、人才儲(chǔ)備充裕的政府部門，如美國(guó)國(guó)家責(zé)任總署，其完全能夠通過(guò)自身?xiàng)l件開展公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，附加的第三方評(píng)價(jià)只會(huì)是種資源浪費(fèi)。而現(xiàn)實(shí)中純粹的第三方評(píng)價(jià)也只是一種理論研究視角,它未必是政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的萬(wàn)能鑰匙，它的有效實(shí)施要依賴一定的基礎(chǔ)條件，如政府的支持、公開透明的信息、評(píng)價(jià)制度的保障、專業(yè)的評(píng)價(jià)手段等。

目前，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要是購(gòu)買主體或社會(huì)主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施的，由其牽頭組成考核評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)（成員包括購(gòu)買方、監(jiān)督管理部門、行業(yè)主管部門、服務(wù)提供方、專家學(xué)者等），購(gòu)買公共服務(wù)先由承接主體就其提供的公共服務(wù)質(zhì)量、效益、財(cái)務(wù)使用狀況、運(yùn)作成果等進(jìn)行評(píng)價(jià)，生成評(píng)價(jià)報(bào)告交給考核評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，然后考核評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)的購(gòu)買合同和內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行審核和再評(píng)價(jià)。除此之外,也可以根據(jù)需要，把績(jī)效評(píng)價(jià)工作委托專家、中介機(jī)構(gòu)等第三方實(shí)施，考核評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可以對(duì)第三方組織參與績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)范，并指導(dǎo)其開展工作，但體現(xiàn)政府主導(dǎo)的程度比較深?，F(xiàn)實(shí)中如2006年武漢市政府采用完全商業(yè)模式委托麥肯錫公司開展政府績(jī)效評(píng)價(jià)；2015年國(guó)務(wù)院委托國(guó)家行政學(xué)院、北京大學(xué)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)科學(xué)院等7家單位對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等重大政策落實(shí)情況開展評(píng)價(jià)。盡管我國(guó)各地開展了公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)，但是在評(píng)價(jià)結(jié)果落實(shí)方面還是比較薄弱，失去了第三方評(píng)價(jià)的意義。另外，開展第三方評(píng)價(jià)的資金如何解決也是需要面臨的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)多是在東部發(fā)達(dá)城市如上海市、廣東省開展，這些地區(qū)的財(cái)政資金充裕，能夠有效支持其開展第三方評(píng)價(jià)；而對(duì)于中西部的貧困市縣其開展第三方評(píng)價(jià)的財(cái)政資金嚴(yán)重不足，能否廣泛開展第三方評(píng)價(jià)還很難確定。

總之,第三方評(píng)價(jià)作為一種新的評(píng)價(jià)方式，在引入前首先要合理定位，廣泛進(jìn)行需求分析和可行性研究。也就是說(shuō)，政府在決定公共服務(wù)是否適合委托第三方評(píng)價(jià)前應(yīng)進(jìn)行適應(yīng)性分析，對(duì)其實(shí)施政策環(huán)境、質(zhì)量和可持續(xù)性進(jìn)行思考，決定是部分委托還是全部委托。鑒于第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)主體的多元性（其利益追求的多樣性）、公共服務(wù)性質(zhì)的多樣性，應(yīng)進(jìn)行多方之間的合理匹配，對(duì)基本公共服務(wù)（如教育、醫(yī)療、文化等）應(yīng)更多交于社會(huì)公眾測(cè)評(píng)團(tuán)、教育醫(yī)療等機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)社會(huì)管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)等交由專業(yè)機(jī)構(gòu)、科研所等進(jìn)行評(píng)價(jià)。第三方評(píng)價(jià)的“邊界”就在于不要強(qiáng)行介入政府部門內(nèi)部出于“內(nèi)控”功能而有效展開的績(jī)效評(píng)價(jià)，如果強(qiáng)行介入可能會(huì)出現(xiàn)自相矛盾的評(píng)價(jià)結(jié)果與適得其反的效應(yīng)。馬亮、于文軒通過(guò)對(duì)2010—2011年由大學(xué)和社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)分別開展的中國(guó)主要城市公共服務(wù)質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)，盡管兩者在評(píng)價(jià)對(duì)象、服務(wù)范圍、評(píng)價(jià)方法存在著一定的相似性，但其評(píng)價(jià)結(jié)果顯示一些城市的得分和排名存在著明顯的差異，這就需要對(duì)第三方評(píng)價(jià)進(jìn)行辯證的思考。

盡管現(xiàn)行我國(guó)政府主導(dǎo)的績(jī)效評(píng)價(jià)存在種種問(wèn)題，并且第三方評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)凸顯，但從目前來(lái)看，第三方評(píng)價(jià)還不能完全獨(dú)立發(fā)揮其作用，取代政府的內(nèi)部評(píng)價(jià)。為了避免“外行評(píng)價(jià)內(nèi)行”的問(wèn)題，在現(xiàn)階段應(yīng)該實(shí)施內(nèi)部評(píng)價(jià)為主，強(qiáng)化政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)主體功能，加強(qiáng)自身的內(nèi)部評(píng)價(jià)隊(duì)伍建設(shè)，適度引進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，構(gòu)建多主體協(xié)同參與的格局，因地制宜、因時(shí)制宜，不能過(guò)度偏倚第三方評(píng)價(jià)的作用，避免出現(xiàn)濫用、誤用等現(xiàn)象。隨著我國(guó)第三方評(píng)價(jià)的理論和實(shí)踐完善，再進(jìn)一步肯定第三方評(píng)價(jià)的作用，放寬第三方評(píng)價(jià)的范圍，探索由人大主導(dǎo)，財(cái)政部門與購(gòu)買主體協(xié)同，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)施的模式，逐步探索第三方評(píng)價(jià)的發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)第三方評(píng)價(jià)的規(guī)范化。

三、政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)施的制約因素分析

近幾年，以第三方評(píng)價(jià)解決我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題已在社會(huì)各界達(dá)成共識(shí)。但是我國(guó)第三方評(píng)價(jià)發(fā)展較晚，國(guó)內(nèi)第三方評(píng)價(jià)思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，制度建設(shè)相對(duì)滯后；理論研究缺乏、實(shí)踐薄弱；第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)發(fā)展不均衡、專業(yè)性不強(qiáng)問(wèn)題突出；區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡，這便需要對(duì)目前的困境進(jìn)行深入探討。

（一）法律法規(guī)的缺失，導(dǎo)致第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性受限

法律法規(guī)的建設(shè)是有效開展第三方評(píng)價(jià)的主要制度環(huán)境。受我國(guó)政治體制和歷史原因影響，政府部門的權(quán)力過(guò)大，存在著“人治”理念。第三方評(píng)價(jià)工作中第三方評(píng)價(jià)的結(jié)果與政府部門的政績(jī)考核直接相關(guān)，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)直接或者間接受到政府部門的干預(yù)，由領(lǐng)導(dǎo)意志來(lái)決定評(píng)價(jià)活動(dòng)的走向，如“甘肅模式”②更多方面是領(lǐng)導(dǎo)意愿推動(dòng)的，其資金來(lái)源也受到政府限制，最后因各種原因以失敗告終。

現(xiàn)行的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》僅對(duì)購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行了原則性的規(guī)定，也未涉及公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，而且法律層次較多分散于部門規(guī)章、地方試行辦法等，權(quán)威性低，調(diào)整內(nèi)容不全面。整體來(lái)看我國(guó)目前還缺乏系統(tǒng)性的法律規(guī)范，致使第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的法律主體地位得不到保障，開展的政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)缺乏權(quán)威性和公信力。

（二）第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)專業(yè)性不強(qiáng)，評(píng)價(jià)主體不健全

政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的復(fù)雜性、綜合性，要求必須委托于專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力、資金獨(dú)立性還不足以完全承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)。第三方評(píng)價(jià)是否更加優(yōu)于政府內(nèi)部評(píng)價(jià)，是否能夠做到完全中立，評(píng)價(jià)過(guò)程中是否會(huì)過(guò)多挑刺也受到各級(jí)政府的質(zhì)疑和顧慮。由于我國(guó)現(xiàn)階段第三方評(píng)價(jià)未形成完善體系，各機(jī)構(gòu)專業(yè)能力參差不齊，可能對(duì)于一項(xiàng)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)出現(xiàn)相差較大的評(píng)價(jià)結(jié)果，甚至可能出現(xiàn)錯(cuò)誤引導(dǎo)。

目前以政府主導(dǎo)實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，雖然考慮到評(píng)價(jià)主體的多樣性，但是在實(shí)施過(guò)程中仍是較少?gòu)?qiáng)調(diào)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾的作用，實(shí)施評(píng)價(jià)中以行政管理手段為主，依據(jù)年度相關(guān)的考核指標(biāo)開展側(cè)重性評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)存在一定的官僚主義色彩與主觀性，評(píng)價(jià)往往趨于流程。

（三）政府購(gòu)買公共服務(wù)信息公開不完善，共享度不高

真實(shí)、有效的信息是開展第三方評(píng)價(jià)的前提基礎(chǔ)。目前各地政府購(gòu)買公共服務(wù)也開展了電子政務(wù)、網(wǎng)上采購(gòu)等信息公開舉措，但是目前的信息公開是不全面的，一些部門出處于自身利益的保護(hù)，拒絕公開其信息和相關(guān)資料或提供虛假信息，使得第三方評(píng)價(jià)的信息獲取困難重重，對(duì)其實(shí)際情況了解短視化、表面化、數(shù)據(jù)化，這些都不利于第三方評(píng)價(jià)的有效開展。另外，由于政府采購(gòu)的中央主網(wǎng)與部分地方分網(wǎng)的數(shù)據(jù)分享技術(shù)規(guī)范不一致，致使尚未完全建立與中央主網(wǎng)的數(shù)據(jù)接口對(duì)接，可能會(huì)造成信息共享度不高。我國(guó)《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》、《財(cái)政部關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開工作的通知》雖作了較詳細(xì)的規(guī)定，但公開信息多集中于采購(gòu)招標(biāo)、中標(biāo)、意見(jiàn)征求方面，而對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、承接主體及以往承接情況等沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)范，同時(shí)對(duì)于后續(xù)項(xiàng)目運(yùn)作、資金使用情況也沒(méi)有做到真正的公開。

（四）人大監(jiān)督的缺失，社會(huì)公眾的責(zé)任意識(shí)薄弱

人大作為政府采購(gòu)預(yù)算資金的審批者和資金使用效益的監(jiān)督者，有責(zé)任對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，但現(xiàn)行的《預(yù)算法》、《監(jiān)督法》對(duì)采購(gòu)預(yù)算監(jiān)督的權(quán)限、范圍、程序等都無(wú)詳細(xì)規(guī)定；同時(shí)由于人大開展績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)隊(duì)伍不足，造成對(duì)采購(gòu)預(yù)算資金的審批和監(jiān)督往往都是流程化，缺乏具體可行的辦法，從而造成自身職責(zé)的缺失。

作為公共服務(wù)的直接受益者，社會(huì)公眾對(duì)政府提供的公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效益性有著最絕對(duì)的發(fā)言權(quán)，但長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)公眾的責(zé)任意識(shí)淡薄，未能很好地履行“主人翁”的作用。

四、政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制的可持續(xù)建設(shè)

當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要構(gòu)建具有中國(guó)特色的第三方評(píng)價(jià)體系，而發(fā)達(dá)國(guó)家近一個(gè)世紀(jì)的先行經(jīng)驗(yàn)也為我國(guó)第三方評(píng)價(jià)的建設(shè)提供了重要的啟示。針對(duì)現(xiàn)行政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)存在的不足，迫切需要從外部制度環(huán)境和評(píng)價(jià)主體自身建設(shè)等方面加以完善。

（一）確立第三方評(píng)價(jià)的法律地位

發(fā)達(dá)國(guó)家的第三方評(píng)價(jià)法制化建設(shè)是推動(dòng)其第三方評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)化的重要制度保障，這些國(guó)家都出臺(tái)了相關(guān)的法律、規(guī)章，如美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》、韓國(guó)的《政策評(píng)價(jià)框架法案》。確立第三方評(píng)價(jià)的合法地位是保障政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)有效開展的前提和基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)該在各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上，加快制定相關(guān)的法律、法規(guī)，確立第三方評(píng)價(jià)的合法地位，確保其在購(gòu)買公共服務(wù)前期、中期、后期都能根據(jù)實(shí)際情況順利開展評(píng)價(jià)工作。從法律層面對(duì)第三方評(píng)價(jià)的參與主體與客體的權(quán)利義務(wù)、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、經(jīng)費(fèi)保障等予以確認(rèn)，明確政府與第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，保障第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的法律地位，避免出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的干涉。

（二）發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用

1、加大政府的政策引導(dǎo)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政社分開。由于我國(guó)的第三方評(píng)價(jià)的理論探索還比較薄弱，政府應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的政策和指導(dǎo)意見(jiàn)，加大政策扶持、政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)研究機(jī)構(gòu)、科研學(xué)者完善具有中國(guó)特色的第三方評(píng)價(jià)理論。加強(qiáng)對(duì)有資歷的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)培育，推進(jìn)政府部門與事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等社會(huì)組織的行政脫鉤，加快具有中國(guó)特色的第三方評(píng)價(jià)智庫(kù)建設(shè)。針對(duì)我國(guó)公民參政意識(shí)淡薄的現(xiàn)象，政府要充分利用政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、新聞媒體，向政府人員、社會(huì)公眾普及第三方評(píng)價(jià)的相關(guān)知識(shí)，從根本上改變?nèi)藗兊睦砟钫J(rèn)識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

2、提高政府購(gòu)買公共服務(wù)公開透明度，為第三方評(píng)價(jià)掃除信息障礙。真實(shí)、完整的信息是保障政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)效果的前提。政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》、政府購(gòu)買公共服務(wù)的有關(guān)規(guī)定，拓寬公開渠道，將購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、要求、預(yù)算資金安排、購(gòu)買主體和承接主體等真實(shí)信息在政府信息平臺(tái)上及時(shí)公布；同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)政府采購(gòu)中央主網(wǎng)與地方分網(wǎng)的數(shù)據(jù)對(duì)接與信息共享，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)信息公開化，保障第三方評(píng)價(jià)能夠及時(shí)有效地開展。

3、加強(qiáng)政府對(duì)公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)的監(jiān)督管理。由于第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)其執(zhí)行任務(wù)的特殊性，有時(shí)會(huì)掌握一些有關(guān)的商業(yè)資源，為了避免這些機(jī)構(gòu)非法謀取商業(yè)利益，政府應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)多層次人員組成第三方評(píng)價(jià)監(jiān)督委員會(huì)，跟蹤第三方評(píng)價(jià)過(guò)程，主要體現(xiàn)在：①監(jiān)督第三方評(píng)價(jià)的目標(biāo)設(shè)定方案、評(píng)審方案、自身監(jiān)控方案等是否合理有效；②監(jiān)督第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是否合法、依規(guī)地組織開展評(píng)價(jià)活動(dòng)、有效完成政府的委托責(zé)任；③監(jiān)督第三方評(píng)價(jià)后的有效建議是否得以有效落實(shí)；④監(jiān)督第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是否有效規(guī)避其利益相關(guān)者，是否非法使用評(píng)價(jià)過(guò)程中的有利資源獲取利益。另外，為防止不良機(jī)構(gòu)的進(jìn)入要增設(shè)一定的行業(yè)準(zhǔn)入門檻，民政部門、工商行政管理部門、行業(yè)主管部門等應(yīng)當(dāng)各司其職，加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，健全獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。

（三）激發(fā)社會(huì)力量的活力

1、社會(huì)組織、社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量，作為國(guó)家治理主人公的“代言人”，應(yīng)該充分發(fā)動(dòng)自身的力量，凝聚全體社會(huì)動(dòng)力，利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)第三方評(píng)價(jià)的發(fā)展。如D3方評(píng)價(jià)平臺(tái)是面向全國(guó)基層政府與第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的互聯(lián)網(wǎng)紐帶，由北京零點(diǎn)與上海聞?wù)竟餐顿Y發(fā)起，D3方平臺(tái)通過(guò)聚集眾多的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行能力測(cè)試、等級(jí)評(píng)分公開機(jī)構(gòu)信息，有效減少了政府采購(gòu)第三方評(píng)價(jià)服務(wù)的信息不對(duì)稱。平臺(tái)能通過(guò)自身的約束和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)之間相互競(jìng)爭(zhēng)、相互合作，深入研究政府工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)力量的廣泛合作，把第三方評(píng)價(jià)的機(jī)制推廣到更廣的領(lǐng)域。平臺(tái)也能定期對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新評(píng)審和監(jiān)督審查，形成優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，D3方評(píng)價(jià)平臺(tái)已為社會(huì)力量做了很好的榜樣。

2、充分發(fā)揮新聞媒體的輿論導(dǎo)向和監(jiān)督作用。提高社會(huì)公眾對(duì)參與社會(huì)治理的理念認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)公眾的責(zé)任感，鼓勵(lì)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與到第三方評(píng)價(jià)工作，加強(qiáng)政府與社會(huì)公眾的聯(lián)系，發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)管作用。

（四）多渠道探索第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的資金保障途徑

第三方評(píng)價(jià)能夠有效開展，必須解決其使用資金來(lái)源的問(wèn)題。

1、建立政府購(gòu)買第三方評(píng)價(jià)服務(wù)制度，確保財(cái)政資金支持到位。如果第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)資金來(lái)源過(guò)度依賴于政府，則其評(píng)價(jià)活動(dòng)必然受限于政府。應(yīng)當(dāng)將第三方評(píng)價(jià)服務(wù)納入政府購(gòu)買服務(wù)的目錄清單，通過(guò)政府公開采購(gòu)招標(biāo)擇優(yōu)選擇第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，將對(duì)應(yīng)的資金納入政府預(yù)算，在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排，做到經(jīng)費(fèi)有來(lái)源，保障有依托，有效規(guī)劃財(cái)政資金對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的支持作用。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)各預(yù)算部門的年度預(yù)算審核工作，仔細(xì)把握、衡量財(cái)政資金的最佳使用方向；人大也應(yīng)當(dāng)有效履行對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的審批和使用監(jiān)督職能。

2、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)該探索更多的資金來(lái)源方式。除評(píng)價(jià)服務(wù)的收費(fèi)形式，還可以通過(guò)企業(yè)贊助、慈善基金和社會(huì)公益事業(yè)的捐贈(zèng)、會(huì)員費(fèi)等獲得資金，保障評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和獨(dú)立性。

（五）加強(qiáng)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的自身完善和人才隊(duì)伍建設(shè)

1、健全第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度，強(qiáng)化自身的獨(dú)立性。承接第三方評(píng)價(jià)的組織機(jī)構(gòu)必須具有獨(dú)立的民事責(zé)任承擔(dān)能力，具有開展第三方評(píng)價(jià)的專業(yè)設(shè)備、專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備、專業(yè)人才隊(duì)伍等，具有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理制度，具有良好的社會(huì)和商業(yè)信譽(yù)，并符合民政部或工商管理部門所要求的其他條件。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性能夠保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀、公正，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不僅需要獨(dú)立于政府部門，還需要獨(dú)立于承接主體，切斷與利益相關(guān)者的聯(lián)系，將機(jī)構(gòu)和人員信息等通過(guò)第三方評(píng)價(jià)平臺(tái)向政府、社會(huì)公眾公布，接受社會(huì)的監(jiān)督。

2、推動(dòng)第三方評(píng)價(jià)專業(yè)能力建設(shè)和人才隊(duì)伍培育。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)要不斷加強(qiáng)自身理論和評(píng)價(jià)能力的建設(shè)：①推動(dòng)人才培育，要對(duì)評(píng)價(jià)人員進(jìn)行定期的思想教育、專業(yè)技能培訓(xùn)，吸收那些專業(yè)水平高、國(guó)際化視野廣的高素質(zhì)人才，評(píng)價(jià)人員應(yīng)該通過(guò)相關(guān)部門的職業(yè)資格考試，確保具有專業(yè)的評(píng)價(jià)能力；②加強(qiáng)理論知識(shí)研究，西方國(guó)家擁有比較成熟的理論體系，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)吸收其優(yōu)秀的評(píng)價(jià)理論和方法，創(chuàng)新自身特色的績(jī)效評(píng)價(jià)理論；③學(xué)習(xí)、發(fā)展新的評(píng)價(jià)技術(shù)，制定系統(tǒng)、規(guī)范的評(píng)價(jià)流程和操作細(xì)則，形成多元化的評(píng)價(jià)技術(shù)體系，能夠滿足各方面的評(píng)價(jià)需求。

（六）注重評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與應(yīng)用

評(píng)價(jià)結(jié)果的有效反饋與應(yīng)用是開展政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)的落腳點(diǎn)。建立第三方評(píng)價(jià)的結(jié)果反饋和應(yīng)用制度，及時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)公眾公布，尤其是關(guān)注度高的、重大的民生性項(xiàng)目，積極接受公眾的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，允許被評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提出異議；及時(shí)反饋給各級(jí)政府部門，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果分析實(shí)際情況與期望績(jī)效之間的差距，找出原因，加強(qiáng)后續(xù)自身建設(shè)。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)承接公共服務(wù)主體的資質(zhì)進(jìn)行一定的檢測(cè)，建立動(dòng)態(tài)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，為后續(xù)的政社合作、規(guī)劃購(gòu)買公共服務(wù)、政府財(cái)政資金預(yù)算與人大審批提供參考意見(jiàn)；依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)力量的積極性，促進(jìn)社會(huì)力量的自我完善。

五、結(jié)論

第三方評(píng)價(jià)現(xiàn)已成為政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)有之義。為適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的需要，首先需要正確認(rèn)識(shí)、合理定位第三方評(píng)價(jià)，再以適合我國(guó)國(guó)情、地方差異的方式，有效地推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)的應(yīng)用，政府購(gòu)買公共服務(wù)的第三方評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)貫徹全過(guò)程，在購(gòu)買項(xiàng)目方案制定前評(píng)價(jià)，分析方案可行性；項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中和過(guò)程后把關(guān)，掌控購(gòu)買服務(wù)落實(shí)情況。

雖然目前我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)發(fā)展受制于中國(guó)的政治體制及發(fā)展階段的制約，但是仍然具有顯著優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律法規(guī)和制度建設(shè)、完善第三方評(píng)價(jià)主體建設(shè)、動(dòng)員社會(huì)力量、創(chuàng)新評(píng)價(jià)方式和結(jié)果應(yīng)用，以有效監(jiān)督為保障，敢于突破舊框架舊觀念的束縛，推動(dòng)我國(guó)第三方評(píng)價(jià)的制度化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展，避免濫用、盲目推進(jìn)，建立第三方參與購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的長(zhǎng)效機(jī)制。■

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）

注釋：

①2015年，國(guó)務(wù)院委托中國(guó)科協(xié)、發(fā)展研究中心、中科院等第三方機(jī)構(gòu)對(duì)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新、增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給、精準(zhǔn)扶貧等政策落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

②2004年，甘肅省政府委托蘭州大學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)中心開展政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)主體主要涉及省內(nèi)部分非公有制企業(yè)、專家學(xué)者、省政府評(píng)價(jià)組，評(píng)價(jià)對(duì)象為甘肅省市政府和省屬職能部門。

[1]包國(guó)憲，董靜，曹西安.第三方評(píng)價(jià)政府績(jī)效的理論與實(shí)踐[C].中國(guó)行政管理學(xué)會(huì).“構(gòu)建和諧社會(huì)與深化行政管理體制改革”研討會(huì)暨中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2007年年會(huì)論文集.武漢：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，2007.

[2]陳雪.安徽省政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究[D].合肥：安徽大學(xué)，2016.

[3]段紅梅.我國(guó)政府績(jī)效第三方評(píng)價(jià)的研究[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009，(06).

[4]國(guó)務(wù)院，財(cái)政部.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法 [EB/OL].（2011-04-2）.http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201104/t20110418_538358.html.

[5]國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn) [EB/OL].（2013-09-24）.http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=431920.

[6]李華，任榮偉，蔣小鵬.360度績(jī)效評(píng)價(jià)法的運(yùn)用及有效性分析[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2004，(08).

[7]馬亮，于文軒.第三方公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià):一項(xiàng)比較案例研究[J].南京社會(huì)科學(xué)，2013，(05).[8]尚虎平，王春婷.政府績(jī)效評(píng)價(jià)中“第三方評(píng)價(jià)”的適用范圍與限度——以先行國(guó)家為標(biāo)桿的探索[J].理論探討，2016，(03).

[9]王報(bào)平,仇鴻偉.高等教育第三方評(píng)價(jià):美國(guó)與日本的啟示與借鑒[J].科研管理，2015，（36）.

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）