●劉窮志 苗高杰

政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制：困境及對(duì)策

●劉窮志 苗高杰

編者按：黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，需要激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。”這意味著，中央鼓勵(lì)社會(huì)組織更廣泛地參與到社會(huì)治理的過(guò)程中。隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)的進(jìn)一步推廣，對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的使用效益需要由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)定。目前，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制面臨著法制不健全、專業(yè)性人才隊(duì)伍不強(qiáng)、公眾參與度不高等問(wèn)題。本期專題“政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制探討”針對(duì)以上問(wèn)題展開(kāi)研究與探討。

對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)是政府購(gòu)買公共服務(wù)中的重要環(huán)節(jié)。第三方評(píng)價(jià)機(jī)制以其專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性等優(yōu)勢(shì)在政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效考核中日益受到重視，被我國(guó)多地逐漸推廣實(shí)踐。然而，在政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，第三方評(píng)價(jià)機(jī)制也存在一些問(wèn)題，使得評(píng)價(jià)效果不盡人意。本文圍繞政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制所面臨的困境進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出化解困境的對(duì)策與建議。

政府購(gòu)買 公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)

一、我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中第三方評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能改革，近年來(lái)政府通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的新模式日益拓展開(kāi)來(lái)。對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)是政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的考核評(píng)價(jià)通常是由政府主導(dǎo)，以政府內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察、安監(jiān)、質(zhì)檢等部門評(píng)價(jià)為主，這種評(píng)價(jià)社會(huì)力量參與不足，透明度不高，評(píng)價(jià)結(jié)果失真失焦或流于形式，評(píng)價(jià)意義有限。而第三方評(píng)價(jià)機(jī)制通過(guò)外部約束評(píng)價(jià)，改善以往政府自評(píng)的不足，成為政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中提高資金使用效率和公共服務(wù)供給效益的重要抓手。由于第三方機(jī)構(gòu)與第一方（委托主體）和第二方（承購(gòu)主體）沒(méi)有隸屬關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，不受主體意志約束，往往表現(xiàn)為較強(qiáng)的獨(dú)立自主性；與此同時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)擁有評(píng)價(jià)專業(yè)知識(shí)技能，對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的評(píng)判有較強(qiáng)專業(yè)能力；此外第三方評(píng)價(jià)還有評(píng)價(jià)科學(xué)、透明度高、評(píng)價(jià)結(jié)果客觀有效等特點(diǎn)。

由于優(yōu)勢(shì)明顯，在我國(guó)當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐中，第三方評(píng)價(jià)機(jī)制也受到充分重視，被政府部門逐步推廣使用。一方面，有關(guān)中央部委積極引導(dǎo)第三方評(píng)價(jià)在政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效考核方面的推廣應(yīng)用。如2014年財(cái)政部出臺(tái)的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》中要求，財(cái)政部門在對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效考核上建立由政府相關(guān)部門、社會(huì)公眾和專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性考核機(jī)制，推動(dòng)第三方評(píng)價(jià)在實(shí)踐中的開(kāi)展。2015年民政部印發(fā)的《關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中較為詳細(xì)地對(duì)探索建立社會(huì)服務(wù)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制的總體原則和具體思路作了說(shuō)明和指導(dǎo)。

另一方面，在地方層面上，有的省份如廣東、安徽、山東、上海等都已開(kāi)展實(shí)踐，引入第三方評(píng)估機(jī)制對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行績(jī)效考核。例如黃山市2015年出臺(tái)《政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》中明確指出：政府相關(guān)部門要負(fù)責(zé)組織開(kāi)展對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效考核評(píng)價(jià)工作，對(duì)于金額較大、專業(yè)性較強(qiáng)、設(shè)計(jì)層面廣的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)委托第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施，評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政承擔(dān)。而上海市早在前幾年就成立了上海市社會(huì)組織評(píng)估院，該評(píng)估院依托上海高教資源的知識(shí)力量和智力優(yōu)勢(shì)，以社會(huì)組織服務(wù)、政府公共服務(wù)、企業(yè)社會(huì)服務(wù)等為主要領(lǐng)域，開(kāi)展研究咨詢、評(píng)估認(rèn)證、數(shù)據(jù)信息等業(yè)務(wù)，通過(guò)建立評(píng)估專家數(shù)據(jù)庫(kù)，成立相關(guān)理事會(huì)，制定組織發(fā)展規(guī)劃、制定《評(píng)估工作守則》和《評(píng)估專家守則》等措施來(lái)規(guī)范評(píng)估工作。同時(shí)，結(jié)合政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)際情況，制定了符合社會(huì)組織承購(gòu)公共服務(wù)特點(diǎn)的 《政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系（試行）》，并多次受上海市各區(qū)各部門委托對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核評(píng)價(jià)。

雖然我國(guó)第三方評(píng)價(jià)在政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中逐步推廣應(yīng)用，但其發(fā)展仍然處于起步階段，與西方國(guó)家相比還有不小差距。根據(jù)中國(guó)第三方評(píng)估論壇發(fā)布的《2015中國(guó)第三方評(píng)估藍(lán)皮書》披露數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量少，以每萬(wàn)人擁有的民間組織數(shù)量計(jì)算，我國(guó)大陸地區(qū)為3.67個(gè)/萬(wàn)人，遠(yuǎn)低于美國(guó)為53個(gè)和日本為96個(gè)的水平。即便是在上海，真正具有獨(dú)立意義、承擔(dān)第三方評(píng)估職能的社會(huì)組織也僅有20余家。而在這些第三方機(jī)構(gòu)當(dāng)中，也大都是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或是審計(jì)財(cái)務(wù)公司以及其他社會(huì)組織。目前這些機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序不完善，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估方法較為傳統(tǒng)、偏重宏觀評(píng)估；專業(yè)公司多采用成本效益分析法，主要關(guān)心直接投入和產(chǎn)出，對(duì)社會(huì)效益分析評(píng)價(jià)不足；承接第三方評(píng)估項(xiàng)目的社會(huì)組織又容易按照政府部門的評(píng)價(jià)設(shè)置指標(biāo)，不能體現(xiàn)評(píng)價(jià)的科學(xué)性。由此可見(jiàn)我國(guó)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在規(guī)模數(shù)量、專業(yè)能力、評(píng)價(jià)質(zhì)量多方面都存在短板。

第三方評(píng)價(jià)作為從西方國(guó)家引入的評(píng)價(jià)機(jī)制，在我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效考核方面尚屬于新事物，關(guān)于這一領(lǐng)域的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富成熟，直接將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)套用到我國(guó)具體實(shí)踐上難免會(huì)“水土不服”。第三方評(píng)價(jià)在當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中由于種種原因造成的評(píng)價(jià)過(guò)程不透明、評(píng)價(jià)結(jié)果不公允等現(xiàn)象受到了社會(huì)公眾和輿論對(duì)其科學(xué)性、獨(dú)立性、權(quán)威性的質(zhì)疑，認(rèn)為這種評(píng)價(jià)機(jī)制與以前評(píng)價(jià)方法相比只是“換湯不換藥”，并不能對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)作出有效評(píng)價(jià)和約束。這對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制的推廣應(yīng)用起到了不良影響，政府購(gòu)買公共服務(wù)中的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制面臨著諸多困境。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)中第三方評(píng)價(jià)機(jī)制困境分析

（一）第三方評(píng)價(jià)機(jī)制發(fā)展應(yīng)用不平衡

政府購(gòu)買公共服務(wù)從上世紀(jì)90年代在我國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)城市試點(diǎn)以來(lái)，發(fā)展十分迅速，但仍主要局限在東部發(fā)達(dá)地區(qū)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，需要激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?！笨梢?jiàn)時(shí)至今日，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)尚處于探索階段。而且，政府購(gòu)買公共服務(wù)往往集中于衛(wèi)生、社工等層面，涉及的公共服務(wù)領(lǐng)域有限，尚未成為政府提供公共服務(wù)的主流方式。與此對(duì)應(yīng)的是，第三方評(píng)價(jià)機(jī)制在政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)價(jià)中也尚未普及，呈現(xiàn)出一定的地區(qū)和行業(yè)發(fā)展不平衡，全國(guó)范圍內(nèi)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)用格局還沒(méi)有形成。第三方評(píng)價(jià)機(jī)制主要在東部沿海省份應(yīng)用較為廣泛，而對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供給績(jī)效考核而言，這還是一個(gè)新鮮事物。第三方評(píng)價(jià)機(jī)制作為目前較為先進(jìn)的評(píng)價(jià)方式，在政府購(gòu)買公共服務(wù)中對(duì)政府和承托主體兩方面都有較強(qiáng)的約束和規(guī)范，推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域的展開(kāi)，將更加有利于滿足社會(huì)公眾需求，增強(qiáng)公共服務(wù)效益，提升服務(wù)供給質(zhì)量和公眾滿意度；同時(shí)也有助于第三方評(píng)價(jià)在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)自身問(wèn)題，積累經(jīng)驗(yàn)，完善自身建設(shè)，更好促進(jìn)我國(guó)第三方評(píng)價(jià)在多地區(qū)多領(lǐng)域的成長(zhǎng)和壯大。

（二）第三方評(píng)價(jià)法制不健全，制度保障不足

制度保障是第三方機(jī)構(gòu)有效合法進(jìn)行效益評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。第三方評(píng)價(jià)的主體地位、權(quán)利義務(wù)、流程規(guī)范、獎(jiǎng)懲考核等方面都需要國(guó)家以法律法規(guī)形式清晰界定。我國(guó)在政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制立法層面存在空白，缺乏有效的制度保障和程序規(guī)范，第三方評(píng)價(jià)程序主觀隨意，可操縱性較強(qiáng)。而美國(guó)政府早在上世紀(jì)九十年代就制定了《公共服務(wù)法案》、《政府績(jī)效與結(jié)果法》和《以績(jī)效為基礎(chǔ)的組織典范法》等法律，使第三方機(jī)構(gòu)的主體地位、權(quán)責(zé)義務(wù)得到了法律保障。在國(guó)務(wù)院辦公廳2013年發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和財(cái)政部2014年出臺(tái)的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》中對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理中只是提到要建立健全或推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，但就具體如何推進(jìn)和健全第三方評(píng)價(jià)并沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)或者指導(dǎo)意見(jiàn)具體說(shuō)明，第三方評(píng)價(jià)的原則、方法、程序、指標(biāo)體系無(wú)法可依。缺乏法律制度的支撐，第三方評(píng)價(jià)結(jié)果合法性地位受到質(zhì)疑，第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)將處于無(wú)序狀態(tài)，直接影響到評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性。

（三）第三方評(píng)價(jià)專業(yè)能力不足

第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力往往受到質(zhì)疑。首先，由于政府購(gòu)買公共服務(wù)是近年興起的政府職能改革實(shí)踐，相關(guān)專業(yè)人才和機(jī)構(gòu)也是剛剛應(yīng)運(yùn)而生，所以目前第三方評(píng)價(jià)存在專業(yè)人才數(shù)量少，專業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)模小，整體實(shí)力較弱，評(píng)價(jià)水平參差不齊等不足。其次，政府購(gòu)買公共服務(wù)涉及財(cái)稅、審計(jì)、法律、技術(shù)等多學(xué)科內(nèi)容，涉及面廣，是一項(xiàng)復(fù)雜程度高、難度較大的工作。與此同時(shí)，第三方評(píng)價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)性的工作，包含有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確立、評(píng)價(jià)方案的實(shí)施、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的處理等多方面，對(duì)第三方評(píng)價(jià)從業(yè)人員能力要求很高。再者，由于缺少相關(guān)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效考核相關(guān)可借鑒的案例比較少，第三方評(píng)價(jià)缺乏相關(guān)理論支撐，沒(méi)有形成完整理論體系。最后，與第三方評(píng)價(jià)相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)也尚未建立，第三方評(píng)價(jià)在行業(yè)規(guī)范、人才培養(yǎng)、能力建設(shè)、行業(yè)監(jiān)管方面都存在不足。第三方評(píng)價(jià)專業(yè)化短板直接降低了其評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和可信度。

（四）第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠，依賴于政府財(cái)政資金支持

我國(guó)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與政府關(guān)系復(fù)雜、界限模糊，有些機(jī)構(gòu)并未和政府部門完全脫離。目前的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)多為民辦非企業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，其合法地位的取得、項(xiàng)目承接數(shù)量和財(cái)政資金來(lái)源都依賴于政府，往往與政府保持明里暗里的聯(lián)系，由此導(dǎo)致第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)原本的獨(dú)立自主性受到挑戰(zhàn)，在評(píng)估目的、評(píng)估金額等利益沖突突出的方面容易向政府和承托主體作出妥協(xié)讓步。即使第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與被評(píng)對(duì)象并沒(méi)有相關(guān)往來(lái)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但由于其服務(wù)對(duì)象是政府部門，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，政府部門在社會(huì)管理體系中擁有較大的話語(yǔ)權(quán)，處于主導(dǎo)地位，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不排除出于自身利益需求的考慮，在評(píng)價(jià)過(guò)程中按照政府意志行事。此外，我國(guó)第三方評(píng)價(jià)的收費(fèi)，一般來(lái)自政府財(cái)政資金，有的也向評(píng)估對(duì)象收取，只有少部分是非盈利公益性質(zhì)的。資金來(lái)源猶如指揮棒，對(duì)財(cái)政資金的依賴使得第三方機(jī)構(gòu)的手腳受束縛，威脅其自主性。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與政府這種“客戶”關(guān)系，導(dǎo)致第三方獨(dú)立主體地位受到?jīng)_擊。反觀美國(guó)，其對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)資金來(lái)源多是由專門基金會(huì)籌款，其外部評(píng)價(jià)資金支持制度保證了自身的獨(dú)立性，使得第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可以自主開(kāi)展工作，不易受外界的影響。獨(dú)立性是保證評(píng)價(jià)結(jié)果客觀公正有效的起點(diǎn)，獨(dú)立性不足直接影響到評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性。

（五）第三方評(píng)價(jià)公信力不足，社會(huì)認(rèn)可度不夠

第三方評(píng)價(jià)的社會(huì)認(rèn)可度不夠，當(dāng)然有著如上所述的諸如其法律地位沒(méi)有確立、專業(yè)能力和獨(dú)立自主性受到質(zhì)疑等因素，但同樣有公眾參與不足和信息披露有限等原因。第三方評(píng)價(jià)模式通常有專家學(xué)者評(píng)價(jià)模式、專業(yè)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)模式、專業(yè)社會(huì)組織評(píng)價(jià)模式和社會(huì)公眾代表評(píng)價(jià)模式。目前有關(guān)第三方評(píng)估研究都強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)主體的多元化，希望形成各方面社會(huì)力量協(xié)同參與的評(píng)價(jià)機(jī)制，然而在具體實(shí)踐中，這一點(diǎn)往往被忽視。

社會(huì)公眾由于沒(méi)有相關(guān)專業(yè)知識(shí)是不是就不能參與到第三方評(píng)價(jià)中來(lái)呢？答案應(yīng)該是否定的。一方面，社會(huì)公眾參與第三方評(píng)價(jià)是必要的。政府購(gòu)買公共服務(wù)的服務(wù)對(duì)象就是社會(huì)公眾，公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效益等與社會(huì)公眾的切身利益密切相關(guān)，直接影響到公眾滿意度，社會(huì)公眾當(dāng)然有權(quán)參與進(jìn)來(lái)，他們往往會(huì)從現(xiàn)實(shí)實(shí)際出發(fā)提出關(guān)于公共服務(wù)供給的中肯意見(jiàn)。另一方面，社會(huì)公眾的參加對(duì)第三方評(píng)價(jià)同樣也是十分重要的。公眾的參與使第三方評(píng)價(jià)社會(huì)化程度提高，防止第三方機(jī)構(gòu) “自表自演”、“自拉自唱”，把第三方評(píng)價(jià)搞成“專家游戲”，有助于增加公眾對(duì)第三方評(píng)價(jià)具體工作內(nèi)容、意義的了解，便于在社會(huì)上宣傳，更好幫助第三方評(píng)價(jià)在政府購(gòu)買公共服務(wù)領(lǐng)域的普及和推廣。

此外，目前我國(guó)各地的第三方評(píng)價(jià)信息發(fā)布不及時(shí)、不徹底，有的甚至不披露。由于政府購(gòu)買公共服務(wù)不屬于政府采購(gòu)法所規(guī)范的內(nèi)容，公共服務(wù)領(lǐng)域信息公開(kāi)程度不夠，有的地方對(duì)第三方評(píng)價(jià)中評(píng)價(jià)方、評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)果等相關(guān)信息更是不公開(kāi)，公眾無(wú)法通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視等信息渠道查詢獲取，導(dǎo)致第三方評(píng)價(jià)工作的透明度下降，社會(huì)公眾的知情權(quán)被剝奪，損害了第三方評(píng)價(jià)的公信力。

（六）對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制有效監(jiān)管缺位

政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，政府和承購(gòu)主體的行為通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)考核，那第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)又由誰(shuí)來(lái)考核監(jiān)管呢？目前我國(guó)對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)管，既缺少監(jiān)管主體，又缺乏監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，存在監(jiān)管缺位現(xiàn)象。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資金使用、服務(wù)效益發(fā)揮等多方面進(jìn)行評(píng)判，評(píng)價(jià)結(jié)果是項(xiàng)目能否開(kāi)展、服務(wù)合同驗(yàn)收的重要依據(jù)，倘若沒(méi)有相應(yīng)監(jiān)督，放縱第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)隨意而為，那評(píng)價(jià)的目的和意義就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。同時(shí)由于信息不對(duì)稱，評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性強(qiáng)、要求高，如果評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)認(rèn)真實(shí)施評(píng)價(jià)工作，所帶來(lái)的評(píng)價(jià)成本會(huì)升高，缺乏對(duì)第三方評(píng)價(jià)的有效監(jiān)管和激勵(lì)，將會(huì)使第三方機(jī)構(gòu)滋生消極怠工情緒，沒(méi)有動(dòng)力去認(rèn)真實(shí)施評(píng)價(jià)考核，也無(wú)法有效培養(yǎng)第三方評(píng)價(jià)的責(zé)任心意識(shí)，甚至在第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生“劣幣驅(qū)除良幣”現(xiàn)象，對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的培育發(fā)展形成不利條件。

具體來(lái)講，這種監(jiān)管缺位首先體現(xiàn)在監(jiān)管主體上。我國(guó)目前缺乏對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的行業(yè)規(guī)制，由于第三方評(píng)價(jià)目前處于起步發(fā)展階段，相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)并沒(méi)有建立，行業(yè)自治與同行監(jiān)督無(wú)從談起，使得第三方在評(píng)價(jià)過(guò)程中即使有疏忽紕漏等問(wèn)題也不會(huì)受到曝光與規(guī)勸。這樣一來(lái)容易導(dǎo)致第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或出于追求利益或?yàn)榱丝焖俳Y(jié)項(xiàng)等自身需求因素，從而向政府和承購(gòu)主體讓步，或是對(duì)評(píng)價(jià)工作敷衍走形式草草收工，或是按照委托和承購(gòu)主體的意愿評(píng)價(jià)，導(dǎo)致與被評(píng)價(jià)對(duì)象和服務(wù)對(duì)象之間形成一種不正當(dāng)?shù)摹澳酢被蛘呤?“合謀”；同時(shí)由于第三方評(píng)價(jià)社會(huì)化程度不強(qiáng)，監(jiān)管門檻較高，社會(huì)公眾和輿論對(duì)其只是一種監(jiān)督軟約束，第三方評(píng)價(jià)面臨無(wú)人有效監(jiān)督考核的問(wèn)題。其次體現(xiàn)在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上，由于第三方評(píng)價(jià)缺少法制化保障和行業(yè)規(guī)范制度，監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法沒(méi)有形成，具體怎樣監(jiān)管第三方目前也是一個(gè)問(wèn)題。

三、化解困境：對(duì)策與建議

（一）推動(dòng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制在政府購(gòu)買公共服務(wù)評(píng)價(jià)中的普及應(yīng)用

一方面，政府部門要充分挖掘利用現(xiàn)有社會(huì)資源，通過(guò)政策引導(dǎo)，大力發(fā)展和培育民辦非企業(yè)單位、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公益組織等形式多元化的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)專業(yè)人士帶頭成立專業(yè)化第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，在嚴(yán)格把關(guān)的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，提供財(cái)稅、工商相應(yīng)政策支持，同時(shí)開(kāi)展組織培訓(xùn)服務(wù)，創(chuàng)建專家人才庫(kù)，做好人才培養(yǎng)工作，逐步開(kāi)拓壯大第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)。另一方面，還未引進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制的地區(qū)積極主動(dòng)總結(jié)借鑒第三方評(píng)價(jià)機(jī)制先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，因地制宜、適時(shí)適事地對(duì)第三方評(píng)價(jià)進(jìn)行相關(guān)宣傳和引入，提高本地區(qū)公共服務(wù)供給評(píng)價(jià)水平。此外，還應(yīng)拓展第三方評(píng)價(jià)在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的應(yīng)用領(lǐng)域，推動(dòng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制全國(guó)范圍內(nèi)多領(lǐng)域應(yīng)用格局的形成。

（二）出臺(tái)完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制法制化保障

現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，相關(guān)部委和地方政府已經(jīng)開(kāi)始重視第三方評(píng)價(jià)機(jī)制在公共服務(wù)評(píng)價(jià)領(lǐng)域的應(yīng)用，制定了相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，但更為關(guān)鍵的是加快第三方評(píng)價(jià)的立法工作，盡快將其提上立法議程。立法工作可以從發(fā)展較好的地區(qū)的地方性規(guī)章條例入手，組織專家學(xué)者對(duì)第三方評(píng)價(jià)的合法地位、資質(zhì)條件、資格準(zhǔn)入、責(zé)任義務(wù)等予以界定明確，對(duì)評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)類型、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估結(jié)果的使用和公開(kāi)以及第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)人員組成、經(jīng)費(fèi)使用等具體評(píng)價(jià)程序作出規(guī)范，形成有效制度設(shè)計(jì)，給第三方評(píng)價(jià)提供有序、合法參與的法制環(huán)境。由于立法工作周期長(zhǎng)、論證程序多、復(fù)雜程度大等，可由政府部門先行完善第三方評(píng)價(jià)相關(guān)規(guī)章條例，作為過(guò)渡性質(zhì)的規(guī)范文件指導(dǎo)相關(guān)實(shí)踐開(kāi)展。

（三）加強(qiáng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)自身專業(yè)能力

第一，政府要提升第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，制定市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使有能力、有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人成為第三方評(píng)價(jià)的主要力量，避免一哄而上、泥沙俱下現(xiàn)象。第二，政府需通過(guò)宣傳推介、獎(jiǎng)罰懲處等措施有效激勵(lì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身專業(yè)能力、組織能力建設(shè)，幫助第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)解決在評(píng)價(jià)過(guò)程中遇到的困難和阻力；同時(shí)為第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動(dòng)，建設(shè)人才隊(duì)伍，引導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医淌趨⑴c進(jìn)來(lái)。第三，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)要主動(dòng)作為，增強(qiáng)提升自身能力的緊迫感。主動(dòng)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)第三方評(píng)價(jià)理論，引入既科學(xué)有效又操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)調(diào)整個(gè)評(píng)價(jià)貫穿政府購(gòu)買公共服務(wù)的事前、事中、事后，科學(xué)進(jìn)行需求評(píng)價(jià)、過(guò)程評(píng)價(jià)、結(jié)果評(píng)價(jià)、效用評(píng)價(jià)。同時(shí)注重經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，根據(jù)不同公共服務(wù)特點(diǎn)，逐步探討建立立足本土，適合我國(guó)國(guó)情和社會(huì)具體實(shí)踐的科學(xué)評(píng)價(jià)理論體系。第四，政府要尊重市場(chǎng)規(guī)律，保持第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰，提升行業(yè)整體實(shí)力和水平，在第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)逐步壯大后，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可以組建相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)行業(yè)自治加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提升專業(yè)化水平。

（四）構(gòu)建第三方評(píng)價(jià)資金保障機(jī)制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資金保障是第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)生存成長(zhǎng)的命脈，沒(méi)有穩(wěn)定的資金保障，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性就無(wú)從談起。建立第三方評(píng)估資金保障機(jī)制，拓寬資金來(lái)源途徑既要向財(cái)政部門積極爭(zhēng)取，將第三方評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)納入社會(huì)組織管理工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，又要主動(dòng)開(kāi)拓市場(chǎng)業(yè)務(wù)，通過(guò)其他合法渠道尋求資金支持。首先，條件允許的地方可以將第三方評(píng)價(jià)納入政府購(gòu)買服務(wù)目錄，討論設(shè)立專門的政府購(gòu)買公共服務(wù)第三方評(píng)價(jià)專項(xiàng)財(cái)政資金池，通過(guò)?？顡芨妒沟谌皆u(píng)價(jià)有穩(wěn)定可靠的資金保障。其次，為消除對(duì)政府財(cái)政資金的依賴性，建立外部評(píng)估資金支持制度是保障第三方評(píng)價(jià)獨(dú)立性的有效途徑。條件適合的地區(qū)可以探索成立公益基金，倡導(dǎo)社會(huì)力量對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)予以捐助，通過(guò)社會(huì)資本推動(dòng)第三方評(píng)價(jià)發(fā)展。此外，要加強(qiáng)評(píng)估資金的規(guī)范使用，提高資金使用效率，保證評(píng)價(jià)服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效。

（五）健全信息披露制度，打通政社交流渠道

政府要建立以第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)為主體，多層面社會(huì)力量協(xié)同參與的綜合評(píng)價(jià)制度，就要積極引導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域代表，人大代表、政協(xié)委員、民主黨派成員、業(yè)界專家、市場(chǎng)主體等各層面專業(yè)人士參與評(píng)價(jià)，同時(shí)運(yùn)用激勵(lì)手段鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與到第三方評(píng)價(jià)中來(lái)，保障社會(huì)群體的知情權(quán)，提升社會(huì)公眾參與度，構(gòu)建和諧通暢的“政社”交流機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)價(jià)的媒體宣傳，運(yùn)用新媒體渠道在社會(huì)公眾群體對(duì)第三方評(píng)價(jià)的概念、程序機(jī)制、意義優(yōu)勢(shì)進(jìn)行普及，增進(jìn)社會(huì)群體對(duì)第三方評(píng)價(jià)的了解與認(rèn)識(shí)，塑造形成其良好社會(huì)形象和宣傳氛圍。政府部門和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)要將承接公共服務(wù)提供的承購(gòu)方信息以合適方式進(jìn)行公開(kāi)，對(duì)公共服務(wù)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)年限、預(yù)算安排、資金使用、合同信息等內(nèi)容以及評(píng)價(jià)過(guò)程、標(biāo)準(zhǔn)、方法和結(jié)果進(jìn)行有效披露。在此同時(shí)，創(chuàng)新信息披露方式，建立信息公開(kāi)多元體系，通過(guò)搭建網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，舉辦聽(tīng)證會(huì)、信息發(fā)布會(huì)等方式，綜合利用電視、廣播以及微信公眾號(hào)、官方微博平臺(tái)等新媒體手段傳遞相關(guān)信息。通過(guò)構(gòu)建完善的信息披露途徑，打通政社交流渠道來(lái)增強(qiáng)第三方評(píng)價(jià)的公信力和社會(huì)認(rèn)可度。

（六）加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

評(píng)價(jià)也是一種權(quán)利，權(quán)利就要受到監(jiān)督。必須對(duì)評(píng)價(jià)工作進(jìn)行有效監(jiān)管，解決好誰(shuí)來(lái)監(jiān)管和怎樣監(jiān)管的問(wèn)題。第一，要明確監(jiān)管主體?？梢岳蒙鐣?huì)力量成立評(píng)價(jià)復(fù)核委員會(huì)，吸收社會(huì)公眾參與復(fù)核。復(fù)核委員會(huì)針對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程進(jìn)行跟蹤，對(duì)第三方評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，從而通過(guò)管評(píng)分離加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；在第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)壯大后，通過(guò)行業(yè)自治、協(xié)會(huì)監(jiān)管等途徑使監(jiān)管主體多元化，從而完善第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，要發(fā)揮評(píng)估對(duì)象和社會(huì)力量對(duì)第三方評(píng)價(jià)的監(jiān)督，評(píng)價(jià)對(duì)象對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果有不同意見(jiàn)的有權(quán)要求復(fù)議，社會(huì)公眾對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)疑也應(yīng)得到相關(guān)機(jī)構(gòu)的回應(yīng)和反饋。

第二，建立科學(xué)的監(jiān)管程序和方法，規(guī)范第三方評(píng)價(jià)主體的行為，政府部門要按照公開(kāi)、公平、公正的原則，向公眾公開(kāi)政府購(gòu)買公共服務(wù)所要評(píng)價(jià)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、評(píng)價(jià)周期、評(píng)審流程等重要事項(xiàng)，通過(guò)招標(biāo)、邀標(biāo)等方式，在綜合考慮第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的整體實(shí)力、專業(yè)能力和社會(huì)影響力的基礎(chǔ)上，擇優(yōu)選擇第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。在評(píng)價(jià)工作開(kāi)始前，要以合同形式明確第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)義務(wù)；評(píng)價(jià)過(guò)程中，定期檢查第三方評(píng)價(jià)過(guò)程中日志資料和工作臺(tái)賬，確保評(píng)價(jià)流程符合規(guī)定，評(píng)估過(guò)程客觀公正；在評(píng)價(jià)結(jié)束后要按照合同條款查驗(yàn)履行情況。同時(shí)，開(kāi)展對(duì)第三方評(píng)價(jià)的獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)，構(gòu)建第三方評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲體系和優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，通過(guò)引導(dǎo)激勵(lì)，以評(píng)促建來(lái)增強(qiáng)第三方在評(píng)價(jià)過(guò)程中的責(zé)任感和純潔度，防止第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)利用評(píng)價(jià)權(quán)利謀取不正當(dāng)利益、弄虛作假、徇私舞弊?！?/p>

（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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