解洪濤 李玉姣

大數(shù)據(jù)背景下的預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估改革構(gòu)想

解洪濤 李玉姣

預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)已實(shí)施20余年，但由于各級(jí)政府、各部門分別制定指標(biāo)體系和各自組織專家、中介進(jìn)行“第三方評(píng)審”，缺乏統(tǒng)一框架，使得評(píng)審結(jié)果可信度受質(zhì)疑。同時(shí)，在對(duì)受益對(duì)象進(jìn)行抽樣調(diào)查的環(huán)節(jié)，缺乏監(jiān)管和統(tǒng)一信息平臺(tái)，使得造假舞弊嚴(yán)重。在商業(yè)領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)平臺(tái)應(yīng)用獲得極大成功的背景下，政府應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的預(yù)算支出項(xiàng)目基礎(chǔ)信息平臺(tái)，整合指標(biāo)體系、建立受益對(duì)象追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，應(yīng)用世行推廣的現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)方法，將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估變成國(guó)家內(nèi)控體系的核心環(huán)節(jié)。在組織結(jié)構(gòu)上，整合目前的各級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)部門的財(cái)政資金監(jiān)督職能并與審計(jì)職能銜接，利用大數(shù)據(jù)分析和重點(diǎn)項(xiàng)目審計(jì)為國(guó)家治理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

大數(shù)據(jù)平臺(tái)公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估組織結(jié)構(gòu)調(diào)整現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)方法

一、引言

任何一種組織，隨著規(guī)模的擴(kuò)大，分權(quán)是必然的選擇。大型企業(yè)集團(tuán)即是一個(gè)很好的例證。對(duì)于企業(yè)而言，分權(quán)意味著新的市場(chǎng)拓展、新的項(xiàng)目開發(fā)或新的部門獨(dú)立。但企業(yè)分權(quán)帶來(lái)的一個(gè)治理難題是對(duì)分公司、分部門的監(jiān)控，以防止管理失控。借助信息化工具實(shí)施的內(nèi)控體系建設(shè)已經(jīng)成為大型企業(yè)集團(tuán)的標(biāo)準(zhǔn)化治理工具。這種制度建設(shè)的核心是保證組織內(nèi)的信息，尤其是會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、完整性和集成性，這也是現(xiàn)代管理會(huì)計(jì)追求的目標(biāo)（郭慶、胡娟，2007）。

如果將政府與大型企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行類比，前者的規(guī)模更為龐大，但分權(quán)的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)并無(wú)太多不同。中國(guó)1994年的財(cái)政分權(quán)開始了中央與地方政府的財(cái)力和公共事務(wù)職能劃分，但其同樣遭遇了企業(yè)的“多重委托代理關(guān)系”治理難題（涂偉、鄭常虹，2006）。這是由于尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化理論，早就被實(shí)踐驗(yàn)證。分權(quán)以后若缺乏監(jiān)督無(wú)疑會(huì)加劇官僚體系的自利行為。既然政府的分權(quán)可類比于大型企業(yè)集團(tuán)與分公司的分權(quán)關(guān)系，為何中國(guó)的財(cái)政分權(quán)卻弱化了政府間的財(cái)政監(jiān)督關(guān)系？其中原因之一，是我們既缺乏有效的橫向監(jiān)督，同時(shí)在分權(quán)后，縱向監(jiān)督又出現(xiàn)了弱化。在西方的財(cái)政分權(quán)理論框架下，分權(quán)以后的地方財(cái)政主要受地方立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督，中央和地方政府間不存在直接的監(jiān)控關(guān)系。在我國(guó)單一制的政治體制下，地方立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督有限。如果同時(shí)弱化自上而下的監(jiān)控體系，各級(jí)地方政府的財(cái)政行為極有可能失控，造成大量的財(cái)政資金濫用和尋租性腐敗。

以財(cái)務(wù)為核心的信息化內(nèi)控體系可以成為大型企業(yè)的有效工具，但在政府中卻沒有建立起來(lái)。究其原因，不得不說政府會(huì)計(jì)改革的滯后、所謂的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度遲遲得不到推廣是原因之一。實(shí)際上，從信息化技術(shù)的手段出發(fā)，任何一筆財(cái)政資金除了對(duì)應(yīng)目前的預(yù)算科目記賬，只要增加關(guān)于部門、項(xiàng)目的輔助核算記賬就能實(shí)現(xiàn)對(duì)資金的細(xì)化和歸集。其次，政府無(wú)意將“金財(cái)工程”拓展成對(duì)預(yù)算部門資金使用及績(jī)效追蹤的內(nèi)控信息平臺(tái)。這使得“金財(cái)工程”的任務(wù)基本上局限于通過國(guó)庫(kù)集中支付記錄財(cái)政資金的撥付過程，而財(cái)政資金撥付到部門以后的使用情況、是否挪用、是否及時(shí)使用都無(wú)法追蹤。盡管財(cái)政部此后推動(dòng)行政、事業(yè)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)制度和內(nèi)控體系建設(shè)，但在信息化手段上，不是將各級(jí)財(cái)政與預(yù)算部門聯(lián)網(wǎng)（橫向到邊），自然從財(cái)政部的層面也無(wú)法了解市、縣一級(jí)最真實(shí)的預(yù)算執(zhí)行信息（縱向到底）。財(cái)政本身就是國(guó)家內(nèi)控體系的核心，“金財(cái)工程”的局限性意味著它尚不能承擔(dān)財(cái)政資金使用的內(nèi)控職能和績(jī)效管理職能。從以上的問題分析也可看出，目前的信息化改革尚未深入財(cái)政資金使用的細(xì)節(jié)和績(jī)效評(píng)估。接下來(lái)的問題是，信息化手段是否還是提高治理能力的關(guān)鍵渠道，如果是，未來(lái)政府改革的方向何在？實(shí)際上，信息技術(shù)的不斷提升為財(cái)政資金的使用追蹤和評(píng)價(jià)提供了充足的技術(shù)保障。將大數(shù)據(jù)與公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估相結(jié)合是值得探索的方向之一。

二、公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估依賴于大數(shù)據(jù)信息化管理

自財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)推行以來(lái)，不乏相關(guān)研究指出實(shí)際運(yùn)行中存在的問題（劉明、歐陽(yáng)華生，2010；王金秀、白雪，2012；白景明，2012），其中很多涉及績(jī)效評(píng)價(jià)。相關(guān)問題大致可以歸納為五方面：一是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏科學(xué)性。公共支出項(xiàng)目涵蓋廣泛，各種項(xiàng)目的指標(biāo)不僅需要簡(jiǎn)單的投入產(chǎn)出的“硬指標(biāo)”（如醫(yī)療項(xiàng)目資金投入與住院床位數(shù)的增加相比），也需要對(duì)項(xiàng)目影響“軟指標(biāo)”進(jìn)行評(píng)估（如投入該項(xiàng)目后，相關(guān)地區(qū)健康水平的提升，這些指標(biāo)則需要建立科學(xué)的檢測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)）。目前財(cái)政部門設(shè)計(jì)的績(jī)效指標(biāo)大多是所謂的“一級(jí)目標(biāo)”，缺乏具體的指向性，最終得由具體財(cái)政部門結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化，結(jié)果造成指標(biāo)缺乏統(tǒng)一性和可比性。二是評(píng)價(jià)方法缺乏科學(xué)性。王雍君（2016）將其稱為“無(wú)法分離噪音”，如一醫(yī)療項(xiàng)目建成后，當(dāng)?shù)乩夏瓴≈滤缆式档?，但如何?yàn)證二者的因果關(guān)系成為一個(gè)重要的技術(shù)難題。三是對(duì)政府中長(zhǎng)期公共項(xiàng)目缺乏長(zhǎng)期的跟蹤評(píng)價(jià)。這涉及對(duì)大型公共項(xiàng)目的跟蹤追責(zé)。由于政府五年規(guī)劃最終體現(xiàn)為一系列的公共項(xiàng)目，如果對(duì)相關(guān)大型項(xiàng)目建立統(tǒng)一的評(píng)估體系，則可防止相關(guān)項(xiàng)目的隨意性導(dǎo)致大量的公共資金浪費(fèi)。四是評(píng)價(jià)程序上缺乏合規(guī)性。由于評(píng)價(jià)主體的單一性和內(nèi)部性，在進(jìn)一步的改革中則采用“政府采購(gòu)服務(wù)”形式委托給中介機(jī)構(gòu)（如會(huì)計(jì)師事務(wù)所）進(jìn)行評(píng)價(jià)。由于難以保持獨(dú)立性，很多中介機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)都流于形式。五是評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏實(shí)際運(yùn)用。按正常規(guī)劃，評(píng)價(jià)效果不好的項(xiàng)目要中止撥款，并追究相關(guān)預(yù)算編制者的責(zé)任。但實(shí)際上，如果是建設(shè)項(xiàng)目，中止撥款則意味著更大的損失和法律責(zé)任。對(duì)預(yù)算編制者的懲處也缺乏法律依據(jù)，這其中可能涉及部門的領(lǐng)導(dǎo)，也可能是地方一把手項(xiàng)目，而涉及當(dāng)?shù)匦姓饕賳T，且項(xiàng)目最終在人大預(yù)算審議中得以批準(zhǔn)，人大也難辭其咎。最終落得績(jī)效評(píng)估，而無(wú)法追責(zé)。

以上這些績(jī)效評(píng)價(jià)問題，歸根結(jié)底，是我國(guó)實(shí)際上沒有建立科學(xué)化的公共項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，以上問題長(zhǎng)期存在，也長(zhǎng)期沒有改善。接下來(lái)，不得不問的是，解決以上問題的突破口到底在哪里？

很多公共管理學(xué)者的觀點(diǎn)都認(rèn)為，引入代表公眾利益的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)能改善現(xiàn)有的評(píng)價(jià)效果，進(jìn)而影響政府的預(yù)算績(jī)效。但在操作過程中，由于我國(guó)缺乏大量獨(dú)立性的民間研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，進(jìn)入政府采購(gòu)范圍的“第三方”只是商業(yè)機(jī)構(gòu)，其評(píng)價(jià)完全依賴雇主（財(cái)政部門）的意見和被評(píng)價(jià)方的意見。在很多項(xiàng)目上，國(guó)內(nèi)大多會(huì)計(jì)和審計(jì)事務(wù)所缺乏具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的人才，其評(píng)價(jià)只能按照被評(píng)價(jià)方提供的信息進(jìn)行。所以，寄希望通過政府采購(gòu)、依托地方中介機(jī)構(gòu)的所謂外部評(píng)估實(shí)際上是沒有效力的。

學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門都意識(shí)到基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要性，高培勇和汪德華（2016）在評(píng)估2013-2016這一輪的財(cái)政體制改革中，也指出建立基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫(kù)的重要性。財(cái)政部在2017年召開的績(jī)效評(píng)價(jià)工作推進(jìn)會(huì)上也指出了目前存在的諸多問題：績(jī)效評(píng)價(jià)制度規(guī)范仍不健全，分級(jí)分類的績(jī)效評(píng)價(jià)責(zé)任主體并不明確，績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺少統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)則；績(jī)效評(píng)價(jià)在項(xiàng)目支出、部門整體支出、財(cái)政政策和制度等方面相對(duì)滯后；績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)操作標(biāo)準(zhǔn)體系仍未建立，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、權(quán)重和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)過于隨意，評(píng)價(jià)結(jié)果沒有可比性，分類指標(biāo)庫(kù)、數(shù)據(jù)庫(kù)、專家?guī)臁⒅薪闄C(jī)構(gòu)庫(kù)還有待形成。其解決問題的思路中也提出，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)平臺(tái)是重要的工作。

從財(cái)政部的工作總結(jié)中可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)務(wù)部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到建立全國(guó)性的績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的重要性，但還沒有意識(shí)到其他各項(xiàng)工作可以統(tǒng)攝到這一工作中。如建立分類評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)，這一工作是在建立項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)過程中，對(duì)不同的項(xiàng)目設(shè)立指標(biāo)的一項(xiàng)具體工作，如農(nóng)村垃圾無(wú)害化處理項(xiàng)目應(yīng)選取何種評(píng)價(jià)指標(biāo)，其前提是要建立全國(guó)的農(nóng)村垃圾無(wú)害化項(xiàng)目這樣的一類數(shù)據(jù)庫(kù)。專家?guī)斓慕ㄔO(shè)也完全可以作為其中的一項(xiàng)子庫(kù)，而且從全國(guó)范圍內(nèi)匯集專家意見，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的指標(biāo)進(jìn)行初始設(shè)計(jì)，將大大提高科學(xué)性，并降低一個(gè)項(xiàng)目請(qǐng)一批專家評(píng)審的社會(huì)成本。對(duì)于項(xiàng)目受益群體抽樣調(diào)查的評(píng)估程序，由統(tǒng)計(jì)專家統(tǒng)一制定抽樣框架和設(shè)計(jì)調(diào)查問題，則是制定評(píng)級(jí)工作規(guī)范的重要內(nèi)容，而這些都可以嵌入信息平臺(tái)。

三、大數(shù)據(jù)評(píng)估的技術(shù)工具——世行的《影響評(píng)價(jià)手冊(cè)》與美國(guó)的實(shí)踐啟示

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立為評(píng)估提供了基礎(chǔ)信息，但要保證評(píng)估的科學(xué)化，不得不提及世行在項(xiàng)目影響評(píng)估中推行的現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法。實(shí)際上任何公共項(xiàng)目的評(píng)估既涉及項(xiàng)目的投入產(chǎn)出評(píng)估，也涉及項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能（影響）評(píng)估。前者多依賴專家決策程序，包括指標(biāo)設(shè)計(jì)和權(quán)重選擇。而后者更體現(xiàn)客觀性，即依據(jù)項(xiàng)目受益對(duì)象的跟蹤調(diào)查，采用現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，剝離其他影響因素，驗(yàn)證項(xiàng)目本身對(duì)受益對(duì)象獲益程度的數(shù)量因果關(guān)系。世界銀行2010年出版了《公共項(xiàng)目影響評(píng)估方法手冊(cè)》，這一手冊(cè)是世行對(duì)世界各國(guó)評(píng)價(jià)世行貸款項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并且詳細(xì)介紹了隨機(jī)試驗(yàn)設(shè)計(jì)、工具變量檢驗(yàn)、雙重差分模型、斷點(diǎn)回歸等多種現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)方法在公共項(xiàng)目評(píng)估中的應(yīng)用。

作為亞洲開發(fā)銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，蔣奕（2013）也介紹了美國(guó)采用公共項(xiàng)目影響評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)。在奧巴馬任職期間，美國(guó)采用標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量經(jīng)濟(jì)方法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果停掉了旨在提高就業(yè)的青年培訓(xùn)項(xiàng)目（Job Training Partnership Act，JTPA）。同時(shí)在新項(xiàng)目的資金分配上，向那些經(jīng)過嚴(yán)格跟蹤調(diào)查并采用計(jì)量經(jīng)濟(jì)方法對(duì)試點(diǎn)群體有過嚴(yán)格論證效力的項(xiàng)目進(jìn)行傾斜。在2012年預(yù)算委員會(huì)鼓勵(lì)預(yù)算單位在重要項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，展示其依據(jù)微觀樣本調(diào)查和嚴(yán)格數(shù)量分析的論證結(jié)果。當(dāng)缺少相應(yīng)分析時(shí)，項(xiàng)目將被駁回繼續(xù)論證。

在我國(guó)很少有項(xiàng)目在前期的論證中就進(jìn)行隨機(jī)試驗(yàn)并跟蹤樣本的收益效果。由于這樣的統(tǒng)計(jì)跟蹤論證需要一定的成本，很多財(cái)政部門的人員認(rèn)為這樣的論證并無(wú)必要，但卻往往忽視錯(cuò)誤的項(xiàng)目上馬對(duì)財(cái)政資金的浪費(fèi)往往是評(píng)估過程所消耗經(jīng)費(fèi)的百倍、千倍。另一方面，行政官員熱衷于項(xiàng)目的“大干快上”，財(cái)政部門只能為領(lǐng)導(dǎo)決定的項(xiàng)目找依據(jù)，而非站在中立的立場(chǎng)，客觀地搜集證據(jù)。蔣奕（2013）對(duì)比中、美兩國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)也提出了建議。他指出為建立基于影響的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，單獨(dú)由財(cái)政部門另外建立基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫(kù)存在浪費(fèi)。目前在統(tǒng)計(jì)部門、人口部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門都有全國(guó)性的對(duì)家庭的入戶調(diào)查和個(gè)人的抽樣訪談，如統(tǒng)計(jì)局的城、鄉(xiāng)入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，衛(wèi)計(jì)委組織的流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)。相關(guān)數(shù)據(jù)的整合將為財(cái)政部門開展基于影響的公共項(xiàng)目評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)支持。他也指出這種影響評(píng)價(jià)應(yīng)與政府的項(xiàng)目規(guī)劃和預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)結(jié)合起來(lái)，在組織架構(gòu)上應(yīng)考慮重新成立評(píng)估機(jī)構(gòu)或整合目前的評(píng)估力量。

從世行對(duì)自身貸款項(xiàng)目的評(píng)估以及美國(guó)奧巴馬時(shí)期的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)改革，都可以看到以數(shù)據(jù)作為支撐的科學(xué)的評(píng)估方法的應(yīng)用是未來(lái)績(jī)效評(píng)價(jià)的改革趨勢(shì)。但如何構(gòu)建基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)平臺(tái)，目前的行政組織架構(gòu)如何適應(yīng)這一平臺(tái)的建設(shè)和應(yīng)用都需要重新梳理思路（鄧亞當(dāng)、史傳林，2015）。

四、建立基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)的公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)想

在展望未來(lái)依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估和預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，不得不明確項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的目的。一是事先的成本評(píng)估，目前這一職能是由財(cái)政部門的投資評(píng)審環(huán)節(jié)完成，但存在的問題是由于人員有限，投資評(píng)審只能對(duì)超大項(xiàng)目聘請(qǐng)事務(wù)所等審計(jì)機(jī)構(gòu)完成。盡管目前已經(jīng)發(fā)揮了極大作用，但無(wú)法進(jìn)一步擴(kuò)大評(píng)審范圍。此外，這類評(píng)估目前更多地針對(duì)建筑類的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，對(duì)改進(jìn)政府服務(wù)的“軟項(xiàng)目”往往無(wú)法找到準(zhǔn)確的評(píng)估指標(biāo)依據(jù)。二是事后的績(jī)效評(píng)估，可分為投入產(chǎn)出指標(biāo)評(píng)估和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響評(píng)估，尤其對(duì)于后者必須借助對(duì)收益對(duì)象進(jìn)行跟蹤統(tǒng)計(jì)，并用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的反事實(shí)計(jì)量經(jīng)濟(jì)方法，科學(xué)地評(píng)價(jià)由政府項(xiàng)目與社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況改善的因果關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)以上目的，目前最為缺乏的仍是基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的建立。

（一）基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)——項(xiàng)目分類與基礎(chǔ)指標(biāo)

公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)的建立并非沒有參照的憑空設(shè)想。財(cái)政“一收一支”兩大職能的前一職能，尤其是稅收領(lǐng)域，在十余年前就開始創(chuàng)建起了“納稅評(píng)估”體系和全國(guó)重點(diǎn)稅源監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。時(shí)至今日，依靠納稅評(píng)估向納稅人主動(dòng)提示納稅風(fēng)險(xiǎn)，并由納稅人主動(dòng)自查補(bǔ)稅的機(jī)制在整個(gè)稅收征管體系中正發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，在有些地方甚至超過了稅務(wù)稽查環(huán)節(jié)查補(bǔ)的稅額（郭文利、劉峰，2012）。

但財(cái)政部門在支出環(huán)節(jié)中以公共支出項(xiàng)目為評(píng)估對(duì)象的全國(guó)性數(shù)據(jù)庫(kù)卻遲遲不得建立。目前，各地方依托本輪“中期規(guī)劃和預(yù)算改革”正試點(diǎn)建立項(xiàng)目庫(kù)形式的地方重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算申報(bào)、投資評(píng)審和事后績(jī)效評(píng)估信息數(shù)據(jù)庫(kù)。但毫無(wú)疑問，如果全國(guó)范圍內(nèi)各地方分別建立各自的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)，不僅成本巨大，而且若干年后，如果全國(guó)性的信息平臺(tái)要建立，這些相應(yīng)的信息平臺(tái)的廢棄或整合都會(huì)造成巨大浪費(fèi)。另外，地方性的評(píng)估信息平臺(tái)，最根本的弱點(diǎn)是無(wú)法利用全國(guó)性的項(xiàng)目信息進(jìn)行評(píng)審。以成本評(píng)審為例，標(biāo)準(zhǔn)成本標(biāo)桿的選擇要依托若干相同或類似項(xiàng)目的參數(shù)，只有利用大數(shù)據(jù)才能得到某類項(xiàng)目的成本分布差異，以及影響成本差異的關(guān)鍵因素。如城市地下污水管網(wǎng)建設(shè)成本往往與地質(zhì)結(jié)構(gòu)、當(dāng)?shù)赜霉こ杀?、?dāng)?shù)亟ú某杀?、城市配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度等相關(guān)。但無(wú)論如何，借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)，識(shí)別這些因素，并建立起影響某類工程成本的模型，在計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)或現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)學(xué)中并不存在根本困難。

建立基礎(chǔ)性項(xiàng)目分類數(shù)據(jù)庫(kù)和基本評(píng)估指標(biāo)體系遵循由粗到細(xì)、由簡(jiǎn)到繁的基本原則，為后續(xù)拓展系統(tǒng)職能做好準(zhǔn)備。目前預(yù)算分類科目已就基本的公共支出分類形成自身的體系。但這些體系的關(guān)鍵問題是沒有進(jìn)一步按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能進(jìn)行細(xì)分。如一環(huán)保項(xiàng)目，是污水處理還是固體廢棄物處理項(xiàng)目；污水處理是城市生活污水還是工業(yè)園區(qū)部分工業(yè)廢水處理；如果是后者，主要針對(duì)的是何種化學(xué)污染物；進(jìn)一步，在污水處理中采用的是何種技術(shù)手段。一旦沿著這種思路進(jìn)行了項(xiàng)目分類和細(xì)化的項(xiàng)目指標(biāo)提取，再將項(xiàng)目放在全國(guó)的信息庫(kù)中比對(duì)，其成本處在哪一區(qū)間范圍一目了然。當(dāng)某一申報(bào)單位提供的項(xiàng)目關(guān)鍵成本指標(biāo)值處在全國(guó)同類項(xiàng)目的最高分位數(shù)區(qū)間，則要求預(yù)算編制單位自查項(xiàng)目預(yù)算，并給予其風(fēng)險(xiǎn)提示和調(diào)減第二輪預(yù)算撥款的懲罰。在可預(yù)想的未來(lái)，不僅會(huì)推動(dòng)投資評(píng)審效率上一個(gè)臺(tái)階，也會(huì)推動(dòng)目前的政府會(huì)計(jì)改革并有利于提高預(yù)算透明度。

（二）評(píng)估體系的建立——組織機(jī)制與信息化管理體系

建立全國(guó)的公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估信息體系必須配套相應(yīng)的組織架構(gòu)。值得注意的是目前從省到市、縣在財(cái)政部門內(nèi)部都有預(yù)算績(jī)效評(píng)估處、績(jī)效評(píng)估科等職能部門。但這一職能部門都是從以往的預(yù)算職能分離出來(lái)的，加之第三方評(píng)審改革，這些部門逐漸淪落為組織第三方中介和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估的組織者，自身無(wú)法真正參與到項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估中。從事預(yù)算績(jī)效評(píng)估多年的實(shí)踐工作者反映出的意見包括，城市或農(nóng)村各類公共項(xiàng)目成本復(fù)雜，作為財(cái)政部門的公職人員無(wú)法全面了解相關(guān)信息和知識(shí)；此外，缺乏統(tǒng)一可參照的指標(biāo)使得這些財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)估工作者無(wú)所適從。

基于目前的情況，在未來(lái)建立以信息化為核心的績(jī)效評(píng)估體系時(shí)，需要整合全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估部門，并建立起縱向上的職能分工。這一點(diǎn)同樣可以參照稅務(wù)部門的稅源評(píng)估體系。首先是在財(cái)政部層面建立分布式的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，每一級(jí)財(cái)政部門在預(yù)算編制和申報(bào)期間，將重點(diǎn)項(xiàng)目的指標(biāo)信息錄入到系統(tǒng)中。第二，在省級(jí)結(jié)點(diǎn)負(fù)責(zé)利用模型和指標(biāo)體系對(duì)下級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行成本評(píng)估和投入產(chǎn)出評(píng)估。對(duì)有問題的項(xiàng)目成本評(píng)估結(jié)果直接反饋給地方，要求其重新安排預(yù)算。對(duì)涉及3-5年的大型項(xiàng)目，結(jié)合中期預(yù)算，反饋信息給項(xiàng)目所在地的財(cái)政部門和項(xiàng)目申報(bào)單位，要求變更下一年度的預(yù)算安排。這樣，財(cái)政部層面負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的總體收集和維護(hù)，以及對(duì)本級(jí)預(yù)算單位和省本級(jí)項(xiàng)目的評(píng)估。而省則負(fù)責(zé)對(duì)市、縣項(xiàng)目的評(píng)估。具體到市、縣財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)估科，則主要是依據(jù)信息系統(tǒng)的反饋提示，再組織第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目成本進(jìn)行細(xì)致的推算和考察。

這樣的一種體系安排不僅僅是與國(guó)稅部門的管理類比得到的。理論上，我們過多地將財(cái)政分權(quán)體系理解為“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”，上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政僅有有限的監(jiān)督管理權(quán)。實(shí)際上這是一種理解上的偏差，具體的預(yù)算安排，一級(jí)地方政府由于對(duì)當(dāng)?shù)毓财沸枨笮畔⒄莆盏酶?，?dāng)然具有極大的自主權(quán)。但這并不意味著，在全國(guó)層面上，不需要一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管信息體系。黃仁宇（1973）在分析明朝的財(cái)政體系時(shí)指出，在全國(guó)層面缺乏有效的“數(shù)目字式”的管理，是造成明朝中后期財(cái)政困境乃至國(guó)家困境的重要原因。在信息技術(shù)如此發(fā)達(dá)的今天，技術(shù)手段不再是障礙，反而給財(cái)政管理提供了巨大契機(jī)。但如果在財(cái)政管理上缺乏“預(yù)算分權(quán)與信息集權(quán)”的雙向思維，無(wú)疑會(huì)錯(cuò)過依靠大數(shù)據(jù)完善財(cái)政管理的最好時(shí)機(jī)。

（三）科學(xué)評(píng)估方法的采用——受益群體信息收集與計(jì)量經(jīng)濟(jì)因果分析

目前，公共項(xiàng)目中最大的決策失誤還不是項(xiàng)目預(yù)算中夸大成本問題，而是本身根本就不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要、僅靠主觀臆斷“炮制”出的大項(xiàng)目。這些項(xiàng)目往往帶著民生項(xiàng)目的光環(huán)，建成之后對(duì)公共福利的改善甚微，或者其受益群體本身就不是最需要資金投入的群體。如某些地方的公立福利院，建成超豪華的所謂“民生項(xiàng)目”和標(biāo)志性“政績(jī)項(xiàng)目”，但實(shí)際受益的多是退休干部；而最迫切需要投入的、用于應(yīng)對(duì)農(nóng)村失能、失智老人的社會(huì)養(yǎng)老需求的農(nóng)村養(yǎng)老院，卻缺乏必要的資金和配套的項(xiàng)目。類似這樣的項(xiàng)目評(píng)估，就不是依靠成本評(píng)估信息體系能夠解決的。

這也是目前績(jī)效評(píng)估的一個(gè)固有問題，即如何通過收集項(xiàng)目受益群體的信息，對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能進(jìn)行評(píng)價(jià)。如以上的“超豪華城市公立養(yǎng)老院”建設(shè)項(xiàng)目，就可以通過要求項(xiàng)目預(yù)算單位提供養(yǎng)老院入住者身份信息，評(píng)價(jià)其項(xiàng)目的社會(huì)收益公平性。再如城市快速公交BRT項(xiàng)目，就可以收集項(xiàng)目建成后乘坐者的信息，對(duì)比項(xiàng)目建成之前、之后乘坐不同交通工具帶來(lái)的社會(huì)成本節(jié)約，作為項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響效果。

當(dāng)前的績(jī)效評(píng)價(jià)中，并非沒有相關(guān)的環(huán)節(jié)，但多數(shù)情況下處于沒有任何監(jiān)控的狀態(tài)，存在評(píng)估方與項(xiàng)目單位編造調(diào)查問卷，甚至自己隨意填寫信息的現(xiàn)象。未來(lái)，當(dāng)全國(guó)性的公共項(xiàng)目評(píng)估信息平臺(tái)建立起來(lái)之后，除了以上的成本評(píng)估變得簡(jiǎn)單，還可以使真正的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估變得可行、可信和科學(xué)化。仍以養(yǎng)老院的評(píng)估為例，由于必須將養(yǎng)老院入住者的個(gè)人信息登記入評(píng)估平臺(tái)，就可能受到后續(xù)上級(jí)部門對(duì)入住者個(gè)人的隨機(jī)抽訪，無(wú)論是財(cái)政部門的評(píng)估者或第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，將不再可能與被評(píng)估機(jī)構(gòu)串謀，編制受益群體的信息。

此外，現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了一系列基于“反事實(shí)分析”的方法，用來(lái)剔除噪音，明確公共項(xiàng)目與受益者福利改善的數(shù)量化的因果關(guān)系。這也就是世界銀行推廣的《公共項(xiàng)目影響評(píng)估手冊(cè)》的內(nèi)容。其包括來(lái)自醫(yī)學(xué)評(píng)估統(tǒng)計(jì)方法中的隨機(jī)試驗(yàn)設(shè)計(jì)、對(duì)照組和處置組的處置效應(yīng)分析、項(xiàng)目實(shí)施前后的“雙重差分”分析、受益者特征變化的“斷點(diǎn)分析”、精準(zhǔn)化同類比較的“匹配得分模型”。這些方法在評(píng)估公共項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響效果方面的應(yīng)用已經(jīng)日益成熟，即使在國(guó)內(nèi)，采用相關(guān)方法進(jìn)行公共項(xiàng)目評(píng)估的學(xué)術(shù)研究每年都數(shù)以百計(jì)。一旦建立全國(guó)的項(xiàng)目信息平臺(tái)，將相關(guān)方法固化到系統(tǒng)中，即使不懂相關(guān)技術(shù)的財(cái)政干部也能容易地操作得出結(jié)果。

但以上理想化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的運(yùn)用，很多情況下依賴于對(duì)公共項(xiàng)目受益者或潛在受益者的跟蹤數(shù)據(jù)調(diào)查。由于缺乏統(tǒng)一的信息平臺(tái)，相關(guān)的調(diào)查只部分存在于一些需要向國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部報(bào)批的世行、亞行貸款項(xiàng)目。國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目，甚至投入幾十億、上百億的地方項(xiàng)目均缺乏相關(guān)流程的評(píng)估。實(shí)事求是地講，我們的財(cái)政管理水平目前還遠(yuǎn)未達(dá)到“科學(xué)化的數(shù)目字管理”的水平。借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)和相關(guān)職能的重組無(wú)疑可以極大提升績(jī)效評(píng)估在整個(gè)財(cái)政管理中的作用。

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作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Budget Project Performance Evaluation Reform under Big Data Framework

Xie HongtaoLi Yujiao

Budget performance management has been applied for more than 20 years in China.The government agencies,departments at different levels design and use their own measures and organize the experts,intermediary agencies to do"independent assessment".Without unified framework,these assessments can't result in a creditable outcome.Also as no supervision and unified information platform in place at beneficiary,quite a few frauds and fakes come out.Now big data platform makes a successful progress in business sector,the government sector may take advantage of their achievements,including building basic unified budget expenditure item information platform,combining measure system,building beneficiary tracking and investigation database,applying modern econometric methods promoted by the World Bank,setting up project performance assessment as a core step in nation internal control system.Also reform current organization structure,integrate performance assessment department and fiscal fund supervision function at different levels and coordinate with auditing function,supported them with big date analysis and main project audit in order to build robust nation governance system.

Big Date Platform;Public Project Performance Assessment;Organization Structure Adjustment; Modern Econometric Method

F812

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2096-1391（2017）06-0064-07