“稅制改革”分論壇觀點綜述

中國財政學會2017年年會暨第21次全國財政理論研討會稅制改革分論壇共設有三個單元，分別為國際稅改趨勢與國際稅收治理規(guī)則、健全地方稅（費）體系和營改增與現(xiàn)代增值稅制度。參會專家主要來自于國家稅務總局、國家發(fā)改委宏觀經濟研究院、中國財政科學研究院、北京大學、中國人民大學、中央財經大學、中南財經政法大學、廣東財經大學等，同時，地方財政部門相關人員、其它高校師生也參與了論壇研討。

一、“國際稅改趨勢與國際稅收治理規(guī)則”主要觀點綜述

本單元由劉怡教授主持，廖體忠司長和龔輝文研究員做主題演講，湯貢亮教授點評。與會專家就國際稅收治理規(guī)則在全球經濟一體化、促進全球經濟增長中的重要作用、中國在其中之作為、全球稅收改革發(fā)展趨勢以及對中國的影響進行了充分而深入的討論。主要觀點綜述如下：

第一，國際稅收在全球經濟治理中發(fā)揮重要作用。自2007年以來，全球經濟進入了歷史上漫長的蕭條期，十年經濟增長乏力。盡管2015年以來開始回暖，但仍沒有顯著復蘇動力。為此，在2016年杭州召開的G20峰會中，習近平主席提出，要完善全球治理，夯實保障基礎，加強三個合作——金融監(jiān)管合作、國際稅收合作、反腐敗合作，從而提高世界經濟抗風險能力。在該峰會下設的政策協(xié)調和創(chuàng)新議題中，要求稅收要支持創(chuàng)新增長，支持數字經濟，支持技術進步和新工業(yè)革命。綜合使用貨幣、財政和結構性政策，避免各種政策的負外部性，提高稅收透明度，實行增長友好型稅收政策和公共支出政策，促進需求。國際稅收合作成為世界三大合作之一，位列第二，貫穿于各個議題之中，其重要性不言而喻。

第二，中國在國際稅收秩序重構中發(fā)揮了重要作用。在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、《巴黎氣候協(xié)定》以及亞的斯稅收倡議中，均提出了“公平與透明”的原則。事實上，公平是一個政策價值尺度，稅收作為公共政策工具，在國際稅收領域很難真正做到公平。1923—2013年，運行了90年的國際稅收秩序基本沒有體現(xiàn)公平，資本輸出國輸出生產要素到投資對象國，對方國家必須適當讓渡稅收權益才能換取經濟發(fā)展的機會，所以稅收權益的公平很難實現(xiàn)。隨著經濟全球化的深入發(fā)展，稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS，Base Erosion and Profit Shifting）愈演愈烈，引起全球政治領袖、媒體和社會公眾的高度關注。為此，2012年G20財長和央行行長會議同意通過國際合作應對BEPS問題，并委托OECD組織開展研究。2013年OECD發(fā)布《BEPS行動計劃》，并于當年9月在G20圣彼得堡峰會上得到各國領導人背書。BEPS行動計劃確定了新的國際稅收總原則，即“利潤應在經濟活動發(fā)生地和價值創(chuàng)造地征稅”，這一原則奠定了國際稅收實現(xiàn)公平的思想與理論基礎，中國在此過程中作出了重要貢獻。

第三，應從全球治理角度促進國際稅收秩序從競爭走向合作。1923—2013年，這90年的國際稅收秩序以稅收管轄權競爭以及稅收吸引外國投資為其典型特征，普遍的情況是以被投資國讓渡稅收管轄權為代價，換取投資和本國經濟發(fā)展。不但無法實現(xiàn)國際稅收秩序中的公平原則，更嚴重的后果是“鷸蚌相爭，漁翁得利”，即稅基侵蝕的同時利潤被轉移到了避稅天堂或低稅國，而投資國和被投資國在競爭中稅收利益均受到傷害。2013年BEPS行動計劃的推出，使得國際稅收關系從競爭走向合作邁出了重要一步。全球化是人類歷史發(fā)展規(guī)律，不可逆轉。因此，要通過國際稅收合作消除或減少全球化障礙，實現(xiàn)世界共同發(fā)展與繁榮。

第四，國際稅收競爭日益成為世界稅制改革的促進因素。當前，國際稅改的特征包括：增值稅在世界范圍推廣、所得稅稅率（個人所得稅和企業(yè)所得稅）下降和流轉稅稅率上升、“增值稅+消費稅”是現(xiàn)代流轉稅的基本特征。目前全球大約有170個國家征增值稅，這是經濟全球化背景下的稅收趨同表現(xiàn)。個人所得稅稅率自1995年以來下調的趨勢非常明顯，2007年國際金融危機之后公司所得稅下降得也比較明顯，盡管2009年開始個人的所得稅有所反彈，但是2015年以后基本上又往下回落。

國際稅改所呈現(xiàn)出的特征與國際稅收競爭關系密切。不同的稅種與生產要素的關系各不相同。流動越快、流動性越強的生產要素，在經濟全球化的背景下對其征稅可能造成經濟扭曲，因此減稅壓力就非常大。同時，對企業(yè)所得稅和個人所得稅征稅的對象是資本和勞動力，而這兩類生產要素流動性較強，尤其是資本要素，相應企業(yè)（資本）所得稅稅率下降最為明顯。而流轉稅在國際交易里體現(xiàn)了消費地征稅原則，理論上是不影響國際競爭力的。此外，土地流動性較弱，因此歐盟經常給其成員國提出改革建議，提高不動產稅率，提高流轉稅稅率，同時降低所得稅稅率。

因此，未來我國稅制改革應充分考慮國際稅收因素，提高我國稅制在全球經濟中的優(yōu)勢。

第五，降低企業(yè)所得稅“稅率”和“稅負”是兩回事，不能被國際稅收競爭的煙霧彈牽著鼻子走。美國新總統(tǒng)特朗普數次宣傳的稅改計劃，其核心內容是個人所得稅和企業(yè)所得稅改革，而后者又以降低企業(yè)所得稅稅率（從35%降低至15%）為重點。美國的稅改方案在世界范圍內引起大波動，世界越來越多的經濟體都將采取針對企業(yè)的減稅措施。以上兩方面的國內外因素使得我國企業(yè)所得稅“減稅”大有“箭在弦上不得不發(fā)”之勢。事實上，降低企業(yè)所得稅“稅率”和“稅負”是兩回事。美國、英國和法國信誓旦旦地聲稱要降低的多是企業(yè)所得稅的“稅率”，如果我們看到這些國家財政支出依然如故、甚至有增無減，那么就不會被這些宣傳戰(zhàn)迷惑雙眼。具體來講，如果企業(yè)所得稅稅率降低的同時、稅前扣除項目減少從而稅基做大，企業(yè)的所得稅負擔可能并未真正減輕。從這種意義上講，對企業(yè)發(fā)展更重要是，企業(yè)所得稅與增值稅、消費稅等諸稅種綜合考慮，稅費與水電煤氣等公用事業(yè)負擔綜合考慮，這是我國推進供給側結構性改革的要旨所在。然而，我們也要認識到，當前國際經濟下行壓力較大的背景下，國際稅收競爭既有真正降低企業(yè)稅負的“真金白銀”，也有刻意做秀單純降低名義稅率的“虛情假意”。

假定我國企業(yè)所得稅確實降稅，那么我們面臨從企業(yè)所得稅自身、企業(yè)所得稅與諸稅種、企業(yè)所得稅與財政支出調整等三種選擇。一是在企業(yè)所得稅自身課稅要素上做文章。減低企業(yè)所得稅的同時，在其他稅種上做文章，保證國家稅收收入總體不變。

總之，我國企業(yè)所得稅制改革包括諸項改革，要考慮到國內外的關切，更重要的是以我為主，立足本國社會經濟發(fā)展的必要。

二、“地方稅（費）體系完善”主要觀點綜述

本單元由于海峰教授主持，白彥鋒教授和呂冰洋教授做主題演講，王朝才研究員、孫鋼研究員和孫開教授點評。與會專家就建立地方稅（費）體系的必要性、建立原則及需要考慮的因素，地方稅種劃分理論以及對經濟產生的影響進行了充分而深入的討論。主要觀點綜述如下：

第一，地方稅（費）體系完善于國家治理至關重要。黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，并明確提出“完善地方稅體系”。國家治理離不開地方治理，而地方治理又與地方財政關系密切，而完善的地方稅（費）體系又支撐著地方財政，進而于國家治理至關重要。

第二，地方稅（費）體系的完善需要從財政體制改革的背景來考慮和把握。從理論上分析，確定地方財力規(guī)模的時候，首先需要確定事權的邊界，就是目前談及的財力與支出責任相匹配。而事權確定，有三方面的制約（不確定性）：（1）政府和市場的邊界問題，而這個邊界是彈性的，并不是固定不變的。也就是說，政府和市場除了有他們各自比較確定的范圍之外，還有一塊范圍是兩者交叉的，既可以政府做也可以市場做，而且這個范圍的大小也是在變化的。（2）中央和地方事權的界定。中央與地方事權的劃分，同樣是彈性的。同樣的事權隨著時間推移，在中央與地方之間的劃分也是動態(tài)調整的。（3）事權在時間上的不確定性。有些責任是有明確的時間限定的，比如說必須當年支出，比如說人車馬費的支出，但是有些支出責任，在今年安排、明年安排、還是后年安排是不確定的，視財力充裕與否而定。因此，地方稅體系建設是不能孤軍深入的，它是要和事權、支出責任安排相適應的。類似于供給和需求，不能偏廢，不能單純只講地方稅費，必須看收入和支出需求之間有什么對應關系，這個很重要。

第三，傳統(tǒng)的地方稅（費）理論無法很好地解釋實踐，需要理論創(chuàng)新。傳統(tǒng)的地方稅體系的理論基礎是財政分權理論，但其對中國的政府間分配關系的解釋力有限，應從契約角度看政府間財政分配關系。基于該視角，可以看出，中國1994年以來分稅制的政府間分配關系名不副實，其實質是彈性分成制，省級政府是政府間財政關系的樞紐，在財政收入談判中具有很高的靈活性。實證研究發(fā)現(xiàn)，這種彈性分成制對財政穩(wěn)定市場預期、發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用產生不利影響。

關于個人所得稅不適于做地方稅的傳統(tǒng)理論已被各國實踐所打破，不動產最適宜做地方稅的理論在實踐中并未得到很好的體現(xiàn)，因此需要理論創(chuàng)新。

地方稅體系建設應與國家宏觀布局相聯(lián)系，要考慮地方稅收入的功能定位。如果將地方稅定位于支撐地方政府的運轉則勉為其難，因為對于很多限制發(fā)展的地區(qū)，對于縣域經濟不發(fā)達地區(qū)而言，只能倒逼其破壞式發(fā)展、生產假冒偽劣商品式的發(fā)展。

第四，關于完善地方稅（費）體系的觀點。地方稅（費）體系的完善應從“生產”環(huán)節(jié)的稅轉向“消費”和所得，即從居民的住房、消費的商品（服務）以及所得中獲取地方稅收，其現(xiàn)實可行性更強。

綜合國內外實踐可以得出：（1）房產稅無法成為地方主體稅種；（2）可以考慮將個人所得稅作為地方稅；（3）可以探索性地開征零售稅，作為地方稅；（4）轉移支付的功能定位決定了其無法作為地方政府收入重要來源。轉移支付的出發(fā)點是調節(jié)、平衡，其性質類似于歷史上的補貼，規(guī)模過大會產生較大的負面作用。

三、“營改增與現(xiàn)代增值稅制度”觀點綜述

本單元由王朝才研究員主持，許文研究員和何楊副教授做主題演講，龐鳳喜教授、許生研究員點評。與會專家就現(xiàn)代增值稅的特點、中國增值稅存在的問題以及稅率簡并的影響進行了充分而深入的討論。主要觀點綜述如下：

第一，中國增值稅與現(xiàn)代增值稅制度尚有距離?？傮w而言，現(xiàn)代增值稅就是普遍征稅、環(huán)環(huán)征稅、沒有優(yōu)惠、正規(guī)征稅。具體而言，則是：（1）全面征稅；（2）單一稅率；（3）目的征稅，出口零稅率；（4）盡可能減少減免稅，使抵扣鏈條盡可能完整；（5）增值稅一般納稅人和小規(guī)模納稅人注冊制管理的便利。

盡管中國實現(xiàn)了增值稅征稅范圍的全覆蓋，但仍然與現(xiàn)代增值稅尚有距離，其中抵扣鏈條完整和單一稅率尚未實現(xiàn)。以打通抵扣鏈條為例，中國還存在以下問題：（1）農產品的人為建立抵扣鏈條；（2）政府部門收費尚未納入抵扣范圍；（3）企業(yè)貸款利息不能抵扣；（3）存在大量小規(guī)模納稅人和優(yōu)惠政策；（4）部分購進項目無法抵扣；（5）三流不合一導致無法抵扣；（6）無法取得專票使得無法抵扣。

再以稅率為例，中國目前有17%、11%、6%和零稅率四檔，還有征收率，如3%等，尚未實現(xiàn)單一稅率。

第二，減并稅率迫在眉睫。首先，稅率單一是發(fā)揮增值稅“中性”特點的必要前提；（2）全球大部分國家（地區(qū)）以“單一稅率”和“一檔標準稅率加一至兩檔低稅率”為主。截至2015年，在實施增值稅的167個國家（地區(qū)）中，就稅率結構來看，有83個國家實行單一稅率，占全部國家（地區(qū)）的49.7%。在實行多檔稅率的國家（地區(qū)）中，有36個國家實行一檔標準稅率加一檔低稅率，約占24.9%；有37個國家（地區(qū)）實行一檔標準稅率加兩至三檔低稅率（主要是兩檔低稅率）；少數國家實行四檔以上稅率。

降低標準稅率的理由如下：（1）平衡工商業(yè)和服務業(yè)稅負。經測算，目前工商業(yè)企業(yè)稅負平均高于服務業(yè)三分之一。（2）增值稅稅率降低，財政可承受。根據2014年稅收收入測算，如果將標準稅率降至11%的話，能帶來增值稅收入增長10%以上。（3）以2012年投入產出表數據為基礎，利用CGE模型測算，增加就業(yè)，有利于經濟長期健康發(fā)展。（4）全球大多數國家的標準稅率在10%-20%之間。

中國財政科學研究院梁季整理

（責任編輯：邢荷生）