第21次全國(guó)財(cái)政理論研討會(huì)總論壇主要觀點(diǎn)綜述

2017年4月21-22日，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)2017年年會(huì)暨第21次全國(guó)財(cái)政理論研討會(huì)在北京召開，會(huì)議圍繞“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財(cái)稅改革與財(cái)政政策”進(jìn)行了理論研討，有10位同志在總論壇上作了主旨演講，現(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下。

一、關(guān)于積極財(cái)政政策

積極財(cái)政政策對(duì)接供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最關(guān)鍵的是“比對(duì)”二字。2017年以來的財(cái)政政策安排已經(jīng)有向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逼近的趨勢(shì)。第一，安排財(cái)政預(yù)算赤字23800億，盡管經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻，但堅(jiān)決不突破3%的心理防線；第二，安排地方政府專項(xiàng)債券8000億，彌補(bǔ)相對(duì)短缺的財(cái)政赤字，在理念、思想、戰(zhàn)略上有意識(shí)地守住3%心理防線；第三，全年安排減稅降費(fèi)5500億，其重點(diǎn)途徑之一即減少政府支出。

需要注意的是，財(cái)政工作實(shí)踐層還沒有完全找到此輪供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下積極財(cái)政政策區(qū)別于以往擴(kuò)大需求背景下積極財(cái)政政策的立足點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，財(cái)政理論界也沒有明確地把二者的內(nèi)涵、外延、作用機(jī)制等的差異研究清楚。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財(cái)政政策要注意支出的方向、支出的規(guī)模、支出的效果。預(yù)算不嚴(yán)格導(dǎo)致很多已撥未支出的情況發(fā)生，對(duì)整個(gè)財(cái)政政策和效果的評(píng)價(jià)有非常大的影響，如果是列了未支，從財(cái)政政策效果的評(píng)價(jià)來說沒有形成支出，實(shí)際上財(cái)政政策多年來一直呈從緊狀態(tài)。

要正確看待新常態(tài)下政府借債的合理性。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政收入增速放緩，但由于投資收益率逐年下降，私人部門包括企業(yè)、居民支出的意愿逐漸減少，要維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就需要更多的政府支出。目前地方政府債的規(guī)模還沒到多么危險(xiǎn)的程度，但是相關(guān)制度存在問題。由于其既不適用于國(guó)債的管理方法，也不適用于私債的管理方法，建議專門對(duì)地方政府發(fā)起設(shè)立的機(jī)構(gòu)債設(shè)計(jì)一個(gè)法制框架，避免其通過增加財(cái)政赤字引起財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、關(guān)于中國(guó)特色財(cái)政

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不同于西方供給學(xué)派，我國(guó)的積極財(cái)政政策也不同于西方國(guó)家擴(kuò)張型的財(cái)政政策，需要在中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政實(shí)踐的基礎(chǔ)上，形成中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)稅理論，同時(shí)要考慮國(guó)體、政體，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適用程度，所處發(fā)展階段和改革的要求，以及大國(guó)財(cái)政對(duì)于統(tǒng)籌內(nèi)外的要求。

黨的十八大以來，中央提出了很多新理念，做出了很多重大判斷，出臺(tái)了一系列重大的政策。新常態(tài)既有國(guó)際制約因素，更有我們自己從發(fā)展適度、動(dòng)力轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面考慮的因素。新主線是從過去注重?cái)U(kuò)大總需求的需求管理，變?yōu)榻裉熳⒅毓┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，同時(shí)適度擴(kuò)大總需求，并合理引導(dǎo)預(yù)期；新模式是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行到合理區(qū)間（經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、就業(yè)水平等不滑出“下限”，物價(jià)漲幅等不超出“上限”）時(shí)采取的宏觀調(diào)控模式；新配合指的是積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策配合。擴(kuò)張型的財(cái)政政策在發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期頻繁使用是一種常態(tài)，必須始終把握短期赤字財(cái)政應(yīng)用和長(zhǎng)期財(cái)政平衡地位的關(guān)系，在新的宏觀調(diào)控模式下研究赤字財(cái)政的用法，不擴(kuò)大赤字，同時(shí)積極防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，特別是地方各種類型的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在的問題是結(jié)構(gòu)性的，具體來看：一是實(shí)體經(jīng)濟(jì)當(dāng)中供求之間矛盾失衡問題始終沒有得到很好解決；二是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資回報(bào)率在急劇下降，因此要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革辦法來解決。提高供給端的質(zhì)量和效率，要繼續(xù)推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)，抓好實(shí)體經(jīng)濟(jì)，包括國(guó)企改革、僵尸企業(yè)退出、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革等，財(cái)政可以發(fā)揮很大作用。以建立房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制為例，解決該問題包括制度、房地產(chǎn)稅、融資、戶籍、公共服務(wù)均等化五方面內(nèi)容，其中三方面都與財(cái)政有關(guān)，可以通過成立政策性金融機(jī)構(gòu)，解決低收入群體住房需要的融資問題。

三、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的基本判斷

第一季度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)顯示，國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體好于預(yù)期，延續(xù)了去年下半年以來穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中向好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，具體來看：一是主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)穩(wěn)中向好，整體運(yùn)行好于預(yù)期；二是居民消費(fèi)價(jià)格同比上漲1.4%；三是居民收入同比增長(zhǎng)8.5%；四是貨物出口同比增長(zhǎng)40.8%。結(jié)構(gòu)繼續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，傳統(tǒng)動(dòng)能和新動(dòng)能融合發(fā)力，具體來看：一是服務(wù)業(yè)同比增長(zhǎng)7.7%；二是消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)達(dá)到77.2%；三是企業(yè)利潤(rùn)和財(cái)稅收入快速增長(zhǎng)；四是生產(chǎn)利用率提高。

國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步向好，積極因素增多，發(fā)展?jié)摿θ员容^大，但是異常復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境并未改變，不穩(wěn)定、不確定的國(guó)際環(huán)境形勢(shì)特征仍比較突出，國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)性矛盾尚未根本好轉(zhuǎn)，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性、機(jī)制性障礙還不少，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)仍不夠牢固。

四、關(guān)于企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)

減稅降費(fèi)的實(shí)質(zhì)是政府實(shí)施積極的財(cái)政政策。長(zhǎng)期來看，減稅降費(fèi)的根本之策在于：第一，嚴(yán)格落實(shí)稅收法定原則，減少人為治稅干預(yù)；第二，改革和完善現(xiàn)有的財(cái)政體制，構(gòu)建確保減稅降費(fèi)有效性的制度基礎(chǔ)；第三，轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，降低企業(yè)制度性交易成本。中短期來看，減稅降費(fèi)的有效實(shí)施還要逐步創(chuàng)造條件：第一，進(jìn)一步清理政府性基金和非稅收入；第二，加大降低社保繳費(fèi)的政策力度，降低企業(yè)用工成本；第三，取消住房公積金制度；第四，要站在國(guó)家稅收競(jìng)爭(zhēng)的角度，適當(dāng)降低企業(yè)稅負(fù)水平；第五，增強(qiáng)減稅降費(fèi)政策的精準(zhǔn)性和針對(duì)性，更好地服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

我國(guó)是以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，而間接稅的稅負(fù)是流動(dòng)的，稅負(fù)是在價(jià)格的變化中體現(xiàn)出來的，因此減稅規(guī)模的計(jì)算和獲得感較難實(shí)現(xiàn)。

五、關(guān)于財(cái)政治理

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨兩大難題，第一，內(nèi)生動(dòng)力不足，一是民間投資增長(zhǎng)乏力；二是資本凈流出。第二，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，一是實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，實(shí)體不實(shí)、虛體過虛；二是各類貸款大部分流入房地產(chǎn)，對(duì)房地產(chǎn)依賴大，杠桿大；三是虛體經(jīng)濟(jì)自我循環(huán)，做大泡沫。新常態(tài)下供給側(cè)改革財(cái)政治理有以下三個(gè)突破口。第一，降低企業(yè)稅費(fèi)，以應(yīng)對(duì)美國(guó)稅改引發(fā)的國(guó)際環(huán)境變化，同時(shí)提高中國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。降低個(gè)人所得稅稅負(fù)，可以作為輔助措施，從需求方，給供給側(cè)改革以有力支持。第二，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，主要應(yīng)著力于物流成本和中介收費(fèi)等間接成本。第三，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，我國(guó)企業(yè)研發(fā)投入全球第四，但強(qiáng)度還有待提高。

六、關(guān)于新二元陷阱

面臨經(jīng)濟(jì)下行的壓力，首先很自然的反映就是財(cái)政刺激，大量政府驅(qū)動(dòng)的投資抬高了包括勞動(dòng)力成本在內(nèi)的要素價(jià)格。政府引導(dǎo)投資的方向主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造的就業(yè)主要是低端勞動(dòng)力的就業(yè)，2009年開始，教育程度越低的人工資增長(zhǎng)的速度越快。當(dāng)要素成本上升的時(shí)候，市場(chǎng)中沒有政府背景的企業(yè)成本就會(huì)增加，民間投資占的比重越來越小。而各省全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)和投資增長(zhǎng)的速度是負(fù)相關(guān)的，財(cái)政刺激使得政府驅(qū)動(dòng)的投資占的比重越來越大，擠出了民間投資，導(dǎo)致了效率降低。如果效率降低了，又有進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)下行的壓力。所以從經(jīng)濟(jì)下行的壓力，到政府驅(qū)動(dòng)的投資，到擠出投資，到效率下降，到進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力，形成這樣一個(gè)循環(huán)，即新二元陷阱。

破解上述陷阱的路徑：第一，積極的財(cái)政政策不體現(xiàn)于政府過多的投資，而是政府用資源來降低企業(yè)的負(fù)擔(dān)；第二，只有普惠的稅收優(yōu)惠、政府直接補(bǔ)貼、政府補(bǔ)貼投資以及關(guān)稅保護(hù)才可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提高企業(yè)效率。

七、關(guān)于營(yíng)改增的效應(yīng)評(píng)價(jià)

減稅是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程當(dāng)中的一個(gè)共識(shí)性必然選擇，確保行業(yè)稅負(fù)只減不增是此次全面實(shí)施營(yíng)改增改革的原則，是衡量推開營(yíng)改增試點(diǎn)改革成效的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，但絕不是唯一的標(biāo)準(zhǔn)。推開營(yíng)改增，一方面要考慮稅制效益，同時(shí)也要考慮到宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效益。要從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看待營(yíng)改增對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，以及對(duì)未來稅制建設(shè)發(fā)揮的帶動(dòng)和引領(lǐng)作用。首先，營(yíng)改增通過稅制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)了向公平效率制度方面邁出重要一步；第二，營(yíng)改增對(duì)于財(cái)稅體制改革產(chǎn)生了一定倒逼；第三，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效應(yīng)層面來看，營(yíng)改增有利于對(duì)所有生產(chǎn)流通企業(yè)全覆蓋，從結(jié)構(gòu)層面來看，第三產(chǎn)業(yè)全面實(shí)行了增值稅，和第二產(chǎn)業(yè)有了很好的銜接，初步打通了虛擬經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的對(duì)接關(guān)系。此次的營(yíng)改增改革并不是傳統(tǒng)意義上的稅制的直接減免，而是通過稅種的替代和課稅機(jī)制的轉(zhuǎn)換等改革措施來實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)也達(dá)到了全面減稅的政策意圖，助推了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

八、關(guān)于降成本

降成本要從整體看，要系統(tǒng)地看?！叭ヒ唤狄谎a(bǔ)”中的“三去”都是和成本關(guān)聯(lián)在一起的，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩意味有大量的無效成本不能帶來增值；杠桿率高意味著財(cái)務(wù)費(fèi)用大；庫(kù)存多很顯然導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)慢，成本也就上去了。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，由這些問題導(dǎo)致的成本是經(jīng)濟(jì)成本，實(shí)際上是資源錯(cuò)配的成本。此外，還有養(yǎng)老的成本、資源的成本、環(huán)境的成本以及信用的成本等，這些都是由于滯后于風(fēng)險(xiǎn)的制度變遷造成的。當(dāng)制度變遷慢于風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生速度的時(shí)候，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不確定性就會(huì)放大，行為方式也會(huì)轉(zhuǎn)變，這就會(huì)導(dǎo)致成本急劇上升。從定價(jià)的角度來看，過去是按照歷史成本來定價(jià)，現(xiàn)在是按照風(fēng)險(xiǎn)來定價(jià)，企業(yè)的成本也不是過去的歷史成本，而轉(zhuǎn)化為一種風(fēng)險(xiǎn)成本。

從社會(huì)角度來說，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)意味著有很多的風(fēng)險(xiǎn)是要內(nèi)部化的，比如養(yǎng)老要企業(yè)承擔(dān)，就是社保繳費(fèi)，導(dǎo)致企業(yè)的成本上升。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各種各樣風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，不確定性的增加，會(huì)使整個(gè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本上升，使整個(gè)實(shí)體企業(yè)的成本上升，所以我們就進(jìn)入了一個(gè)高成本的時(shí)代。要降低整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)水平，就要加快改革，加快制度的創(chuàng)新，推進(jìn)制度變遷，使制度和風(fēng)險(xiǎn)之間形成一種良好的匹配。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)構(gòu)成不確定性總體水平下降的時(shí)候，整個(gè)成本水平才能夠下降。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院孫維整理

（責(zé)任編輯：邢荷生）