萬 衛(wèi)

隨著混合所有制改革在職業(yè)教育領(lǐng)域的推進，實現(xiàn)形式也日益多樣化，委托管理就是其中之一。從實踐的角度看，委托管理首先在我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域興起，取得了良好的效果和豐富的經(jīng)驗。然而在職業(yè)教育領(lǐng)域，委托管理依然屬于新鮮事物。人們對于職業(yè)院校委托管理的理論探討還比較少，難以推動實踐工作的開展。因此，對職業(yè)院校委托管理的基本理論問題進行深入討論就顯得十分必要。本文擬從職業(yè)院校委托管理的性質(zhì)入手，討論其動因、價值與改進策略。

一、職業(yè)院校委托管理的性質(zhì)

明確職業(yè)院校委托管理的性質(zhì)，是研究職業(yè)院校委托管理的重要基礎(chǔ)。所謂職業(yè)院校委托管理，是指組織通過契約的方式將職業(yè)院校委托給教育機構(gòu)或中介組織以實現(xiàn)其目標的過程?？梢?，職業(yè)院校委托管理具有以下性質(zhì)：

第一，以契約為三方連接紐帶。職業(yè)院校委托管理的主體有三方，即委托方、管理方和受援方。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理甘南縣職教中心，其委托方為甘南縣政府，管理方為齊齊哈爾工程學院，受援方為甘南縣職教中心。通過簽訂有約束力的契約，將職業(yè)院校委托管理的三方連接起來。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理三亞城市職業(yè)學院，齊齊哈爾工程學院與明道酒店投資集團于2013年簽訂托管協(xié)議，對三方的權(quán)利、責任和利益進行約定?？梢姡跫s性是職業(yè)院校委托管理的重要特點。一般認為，契約具有許諾、信賴和義務(wù)的特點。換言之，職業(yè)院校通過契約進行委托管理，不僅表明當事方鄭重許下承諾，也說明當事方是相互信賴的，還彰顯了當事方將嚴格履行應該承擔的義務(wù)。

第二，以實現(xiàn)辦學目標為主旨。組織將職業(yè)院校委托給教育機構(gòu)或中介組織進行管理，不是為了推卸責任，而是為了更好地實現(xiàn)其辦學目標。這里的“組織”，包括政府、企業(yè)、學校等。例如，甘南縣政府將甘南縣職教中心委托給齊齊哈爾工程學院進行管理，不是為了推卸政府出資和管理職業(yè)教育的責任，而是為了使甘南縣職教中心更好地發(fā)揮職業(yè)教育的功能，實現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務(wù)的辦學目標。一般認為，管理是由計劃、組織、控制等手段組成的活動過程。換言之，職業(yè)院校委托管理如果要實現(xiàn)主旨，專業(yè)機構(gòu)就需要充分運用計劃、組織和控制等手段。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理三亞城市職業(yè)學院之后，對三亞城市職業(yè)學院的發(fā)展思路進行過深入討論，明確要以“思想建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)”為學校發(fā)展的主要內(nèi)容[1]。

第三，本質(zhì)上是委托代理關(guān)系。職業(yè)院校進行委托管理，本質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。它有兩個方面的意涵：其一，職業(yè)院校的所有者和經(jīng)營者分離。當職業(yè)院校進行委托管理時，其所有權(quán)依然歸于組織，而經(jīng)營權(quán)歸于教育組織或中介機構(gòu)。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理甘南縣職教中心，甘南縣職教中心的所有權(quán)歸于甘南縣政府，而經(jīng)營權(quán)由齊齊哈爾工程學院享有。在這樣的條件下，齊齊哈爾工程學院可以通過發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，幫助甘南縣職教中心走出困境。其二，職業(yè)院校委托管理具有授權(quán)性。所謂委托代理，是指委托人根據(jù)需要將權(quán)利通過授權(quán)委托書賦予代理人。換言之，代理人所享有的權(quán)利是委托人授予的。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理三亞城市職業(yè)學院，其經(jīng)營權(quán)是明道酒店投資集團通過書面契約授予的。在這樣的條件下，如果契約到期，代理人所享有的權(quán)利就將喪失?？梢?，職業(yè)院校委托管理的授權(quán)性，導致其可能成為一個短期行為。

二、職業(yè)院校委托管理的動因

厘清職業(yè)院校委托管理的動因，是研究職業(yè)院校委托管理的重要前提?？偟膩碚f，職業(yè)院校委托管理是在教育管辦評分離和市場競爭的背景下，職業(yè)院校提高辦學質(zhì)量的一次實踐探索。

（一）政策條件：教育管辦評分離

為了構(gòu)建政府、學校和社會之間的新型關(guān)系，我國開始推進教育管辦評分離。新中國成立之后，政府將教育管辦評融為一體，既是教育管理的主體，又是辦學的主體，還是教育評價的主體，導致學校缺乏辦學自主權(quán)，社會難以參與教育的評價。改革開放以來，我國不斷推進教育體制改革，致力于理順政府、學校和社會之間的關(guān)系。從某種程度上說，教育管辦評分離是我國深化教育體制改革的新舉措，將為我國教育發(fā)展注入新動力。原教育部副部長劉利民指出，管辦評分離既是調(diào)動政府、市場和社會興教辦學積極性的重要手段，也是世界上發(fā)達國家提高教育水平的重要內(nèi)容[2]。換言之，教育管辦評分離不僅符合我國國情，也是發(fā)達國家發(fā)展教育的基本經(jīng)驗。

教育管辦評分離為職業(yè)院校委托管理提供了政策條件?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出:“推進中央向地方放權(quán)、政府向?qū)W校放權(quán)，明確各級政府責任，規(guī)范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權(quán)責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”，這就為公辦職業(yè)院校的委托管理創(chuàng)造了政策條件。應該說，教育管辦評分離的核心要義是簡化政府職能，即將政府從教育管辦評的主體轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃芾淼闹黧w。通過教育管辦評分離，政府將辦學職能剝離給公辦職業(yè)院校。然而，政府依然是公辦職業(yè)院校的所有者。在一定條件下，政府可以憑借所有權(quán)將公辦職業(yè)院校的辦學權(quán)進行轉(zhuǎn)移?？梢?，公辦職業(yè)院校享有的辦學權(quán)具有授權(quán)性，它為政府將其辦學權(quán)委托給教育組織或中介機構(gòu)創(chuàng)造了條件。

（二）現(xiàn)實基礎(chǔ)：教育市場競爭

隨著教育體制改革的逐漸深入，我國教育市場基本建立。一方面，學校初步成為辦學的主體。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出：“在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權(quán)，擴大學校的辦學自主權(quán)”。從改革的效果來看，學校已經(jīng)具有一定辦學自主權(quán)。另一方面，市場在教育資源配置方面起到重要作用。改革以前，政府通過行政手段對教育資源進行配置；改革以后，供求、價格、競爭等市場手段在教育資源配置過程中的作用日益凸顯。教育市場的建立，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勝劣汰，還有利于資源的優(yōu)化配置。可見，如果學校沒有獲得核心競爭力，不僅無法在激烈的市場競爭中立于不敗之地，甚至生存也將變得十分困難。

教育市場競爭是職業(yè)院校委托管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)。從某種程度上說，職業(yè)院校委托管理既是職業(yè)院校面對教育市場競爭的無奈之舉，也是職業(yè)院校面對教育市場競爭的創(chuàng)新行為。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理三亞城市職業(yè)學院。據(jù)有關(guān)資料顯示，2013年三亞城市職業(yè)學院沒有通過教育部合格評估，在校生只有800人，學校入不敷出[3]。在這樣的條件下，三亞城市職業(yè)學院如果僅僅依靠自身的力量進行管理，極有可能倒閉。從這個意義上說，職業(yè)院校委托管理是其面對教育市場競爭的無奈之舉。從歷史的角度看，委托管理首先在我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域興起。2007年，上海開始通過委托管理的方式推進農(nóng)村義務(wù)教育學校的均衡發(fā)展。可見，上海市在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的委托管理涉及的主體有政府、委托方和受援方。然而，三亞城市職業(yè)學院的委托管理沒有政府的參與，是明道酒店投資集團和齊齊哈爾工程學院的自愿行為。從這個意義上說，職業(yè)院校委托管理是其面對市場競爭的創(chuàng)新行為。

（三）直接動因：提高辦學質(zhì)量

隨著教育市場的不斷發(fā)展，職業(yè)院校進入“以質(zhì)取勝”的階段。如何提高核心競爭力，一直以來就是職業(yè)院校發(fā)展面臨的主要任務(wù)。在教育資源稀缺的階段，職業(yè)院校能夠“以量取勝”。換言之，辦學規(guī)模就是職業(yè)院校的核心競爭力。此時，職業(yè)院校熱衷于擴大辦學規(guī)模，以滿足人民群眾日益高漲的教育需求。在教育資源豐富的階段，職業(yè)院校只能“以質(zhì)取勝”。換言之，辦學質(zhì)量就成為職業(yè)院校的核心競爭力。職業(yè)院校只有不斷提高辦學質(zhì)量，才能獲得市場的青睞。一般認為，職業(yè)院校的辦學質(zhì)量受管理水平的較大影響。換言之，如果管理水平較低，職業(yè)院校的辦學質(zhì)量就可能較低。因此，為了提高辦學質(zhì)量，職業(yè)院校應該致力于提高管理水平。

提高辦學質(zhì)量是職業(yè)院校委托管理的直接動因。為此，職業(yè)院校把提高管理水平作為優(yōu)先的戰(zhàn)略選擇。那么，職業(yè)院校究竟是依靠自身的努力抑或外部力量的介入來提高管理水平？對于部分職業(yè)院校而言，如果依靠自身的努力，就很難在短時間內(nèi)迅速提高管理水平。以甘南縣職教中心為例，根據(jù)有關(guān)資料顯示，2013年甘南縣職教中心教職工的基本情況是：“理論課教師多、技師少，且老齡化嚴重，50歲以上就占了一半，學歷合格率不到30%”[4]。在這樣的條件下，甘南縣職教中心只能通過外部力量的介入來快速提高學校的管理水平。2014年甘南縣政府經(jīng)過多方考察，將甘南縣職教中心的辦學權(quán)委托給齊齊哈爾工程學院。事實表明，通過齊齊哈爾工程學院的委托管理，甘南縣職教中心的管理水平快速提高，已經(jīng)走出了生存困境。

三、職業(yè)院校委托管理的價值

明確職業(yè)院校委托管理的價值，是研究職業(yè)院校委托管理的基本內(nèi)容。我們認為，職業(yè)院校委托管理的價值主要有：提高受援方的辦學質(zhì)量、提升管理方的品牌價值、增強政府購買公共服務(wù)的能力和優(yōu)化職業(yè)教育資源的配置。

（一）提高受援方的辦學質(zhì)量

管理方能夠以改善受援方的內(nèi)部治理為重點，從而提升其辦學質(zhì)量。當前，職業(yè)院校一般將改善內(nèi)部治理作為提高其管理水平的主要手段。為此，管理方可以采取輸入管理團隊、移植制度文化、調(diào)整治理結(jié)構(gòu)等策略。例如，齊齊哈爾工程學院向三亞城市職業(yè)學院派遣了以常務(wù)副院長曹然彬為首的管理團隊，移植了勞動制度、人事制度、分配制度，調(diào)整了三亞城市職業(yè)學院的治理結(jié)構(gòu)[5]。其中，“專業(yè)法人制”是齊齊哈爾工程學院探索院系治理的重要成果，使其成為一個“底部沉重”的組織，激發(fā)了教職工參與專業(yè)建設(shè)的積極性，取得了較好的效果。因此，齊齊哈爾工程學院重點向三亞城市職業(yè)學院介紹了“專業(yè)法人制”。除此之外，管理方還可以通過對受援方的課程與教學、師資隊伍、實訓基地等方面進行改革，從而提高受援方的辦學質(zhì)量。

（二）提升管理方的品牌價值

管理方通過提高受援方的辦學質(zhì)量，提升了自身的品牌價值。從營銷學的角度看，品牌對于公司和消費者都具有十分重要的價值。對于公司而言，品牌可以維持較高的產(chǎn)品價位，具有強大的融資能力，能夠不斷創(chuàng)造利潤；對于消費者而言，品牌可以簡化購買決策，降低購買風險[6]。一般來說，參與職業(yè)院校委托管理都是較為成功的教育組織或中介機構(gòu)，具有一定的品牌。例如，1998年黑龍江東亞大學（齊齊哈爾工程學院的前身）接受齊齊哈爾市政府的委托，對8所瀕臨倒閉的企辦學校進行管理。通過對這些學校實行績效工資改革，黑龍江東亞大學調(diào)動了教職工參與辦學的積極性，提高了學校的辦學質(zhì)量。在此之前，黑龍江東亞大學已經(jīng)是黑龍江民辦職業(yè)院校的“一面旗幟”。據(jù)有關(guān)資料介紹，黑龍江東亞大學委托管理企辦學校的案例被評為“九大影響中國民辦教育發(fā)展的案例”之一[7]。可見，黑龍江東亞大學通過委托管理提升了自身的品牌價值，能夠吸引生源和師資，更好地適應教育市場的競爭。

（三）增強政府購買公共服務(wù)的能力

政府通過將公辦學校委托給教育機構(gòu)或中介組織進行管理，增強了其購買公共服務(wù)的能力。公共產(chǎn)品理論認為，公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性；反之，則為私人產(chǎn)品。一般認為，學校提供的職業(yè)教育屬于準公共產(chǎn)品，介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間。對于準公共產(chǎn)品，既可以由政府提供，也可以由社會提供。長期以來，我國的職業(yè)教育主要由政府提供，即政府負責職業(yè)院校的管理、辦學和評價。然而，隨著職業(yè)教育需求的多樣化、職業(yè)教育提供主體的多元化、職業(yè)教育中介組織的發(fā)展以及職業(yè)院校辦學自主權(quán)的擴大，政府亟需從職業(yè)教育的“提供者”向“購買者”進行轉(zhuǎn)變。通過對職業(yè)院校進行委托管理，增強了政府購買公共服務(wù)的能力。一方面，政府轉(zhuǎn)變了職能。例如，甘南縣政府通過將甘南縣職教中心委托給齊齊哈爾工程學院進行管理，剝離了辦學的職能，可以集中精力提高職業(yè)教育的管理水平。另一方面，政府積累了經(jīng)驗。政府通過對職業(yè)院校進行委托管理，開始深入理解如何成為真正的“服務(wù)型”政府。

（四）優(yōu)化職業(yè)教育資源的配置

通過職業(yè)院校委托管理，在一定程度上實現(xiàn)了職業(yè)教育資源的優(yōu)化配置。部分職業(yè)院校之所以發(fā)展困難，主要是因為缺乏足夠的資源。長期以來，我國職業(yè)教育的辦學模式具有明顯的計劃性[8]。換言之，我國職業(yè)教育對辦學資源的配置主要依賴政府。在這樣的條件下，政府陷入了微觀管理的困境，職業(yè)教育資源配置的效率也比較低。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，市場在職業(yè)教育資源配置的過程中發(fā)揮著越來越大的作用。從某種程度上說，職業(yè)院校委托管理是職業(yè)教育辦學模式市場化改革的重要結(jié)果，優(yōu)化了職業(yè)教育資源的配置。一方面，職業(yè)院校擴大了辦學自主權(quán)。政府通過委托管理，將職業(yè)院校的辦學權(quán)授予教育組織或中介組織，擴大了學校辦學自主權(quán)；另一方面，簡化了政府職能。通過委托管理，政府開始由職業(yè)教育“辦學者”向“管理者”轉(zhuǎn)變。

四、職業(yè)院校委托管理的改進策略

從實踐的角度看，職業(yè)院校委托管理依然是一項新事物，需要積極引導。從本質(zhì)上說，職業(yè)院校委托管理是一種委托代理關(guān)系。因此，為了降低代理成本，促進職業(yè)院校委托管理的健康發(fā)展，可以采取以下策略。

（一）加強對管理方的監(jiān)督

加強對管理方的監(jiān)督，以預防管理方可能出現(xiàn)“道德風險”。從經(jīng)濟學的角度看，道德風險是指從事經(jīng)濟活動的個體在最大限度增進自身效用的同時而作出不利于他人的行動。換言之，道德風險會導致行動者產(chǎn)生“損人利己”的行為。道德風險的產(chǎn)生，主要源于信息的不對稱和契約的不完全。在職業(yè)院校委托管理中，委托方與管理方的信息并不對稱，也無法制定完全的契約，因此管理方可能產(chǎn)生道德風險。為了預防道德風險，應該建立監(jiān)督機制以加強對管理方的監(jiān)督。第一，完善受援方的內(nèi)部治理。在學校層面上，受援方應該建立分權(quán)制衡的治理機制，如實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制。具體來說，董事會是受援方的決策機構(gòu)，校長是受援方的行政負責人，教職工代表大會及其工會是受援方的監(jiān)督機構(gòu)，黨委會是受援方的政治核心和保證機構(gòu)。第二，完善受援方的外部治理。政府應該積極落實《職業(yè)教育法》等法律，處理好受援方與政府的關(guān)系。一方面，受援方作為職業(yè)院校，政府應該依據(jù)《職業(yè)教育法》等法律，落實其辦學自主權(quán)；另一方面，政府應該依據(jù)《職業(yè)教育法》等法律，加強對職業(yè)院校辦學行為的監(jiān)督。第三，完善并嚴格執(zhí)行契約。契約是聯(lián)結(jié)職業(yè)院校委托管理各方的紐帶。從某種程度上說，契約是否完善并得到嚴格執(zhí)行關(guān)系到職業(yè)院校委托管理的成敗。從上海在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的實踐來看，委托管理的各方違反契約的情況并不少見[9]。職業(yè)院校委托管理的各方應該以《合同法》為基本依據(jù)，完善契約的制定，并嚴格執(zhí)行相關(guān)條款。

（二）重視對管理方的激勵

重視對管理方的激勵，以增強管理方的行為動力。從管理學的角度看，人是管理的客體。實現(xiàn)管理的目標，關(guān)鍵是要對人進行適當?shù)募?，這就要求正確認識人性。當前，管理學對人性的假設(shè)有多種，包括“工具人”“經(jīng)濟人”“社會人”“自我實現(xiàn)的人”“復雜的人”等。盡管職業(yè)院校委托管理的動因是復雜的，但是管理方中的個體主要不是為了獲得豐厚的報酬，而是為了實現(xiàn)自身的理想或抱負。在這樣的條件下，我們應該將管理方假設(shè)為“自我實現(xiàn)的人”。為了激發(fā)管理方的行為動力，可以采取多樣化的激勵措施。第一，充分向管理方賦予權(quán)力。對于“自我實現(xiàn)的人”來說，只有富有挑戰(zhàn)性的工作，才能最大限度地激發(fā)他們的工作熱情。如果管理方要完成富有挑戰(zhàn)性的工作，就必須從委托方獲得足夠的權(quán)力，如人事任免權(quán)、課程改革權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)等。第二，實行貨幣化激勵。盡管“自我實現(xiàn)的人”追求實現(xiàn)自身的理想或抱負，然而一定的貨幣化激勵必不可少。為此，管理方可以對派駐職業(yè)院校的管理人員實行年薪制，提高其完成管理任務(wù)的使命感。第三，實行一定的無形激勵。無形激勵包括晉升、表彰、社會認同等。例如，在職稱和職務(wù)晉升方面，管理方可以對參與職業(yè)院校委托管理的人員進行一定程度的政策傾斜。

（三）促進教育中介組織的發(fā)展

促進教育中介組織的發(fā)展，以協(xié)調(diào)政府和學校的關(guān)系。所謂教育中介組織，是指為了協(xié)調(diào)政府和學校之間的關(guān)系以實現(xiàn)公共目的的正式團體。教育中介組織具有獨立性、溝通性、專業(yè)性、公益性和公正性等特征[10]。因此，教育中介組織能夠成為政府和學校之間的“潤滑劑”。從上海在基礎(chǔ)教育的委托管理實踐來看，教育中介組織既可以發(fā)揮評估功能，還可以擔任委托管理的管理方。例如，上海市教育評估研究院參與了評估，上海成功教育管理咨詢中心成為了管理方。當前，在職業(yè)院校委托管理過程中，教育中介組織介入不多。究其根源，教育中介組織在獨立性、專業(yè)性、公正性等方面還存在比較突出的問題。經(jīng)濟學家吳敬璉指出：“中國的中介組織不但數(shù)量不足, 而且由于它們通常不是在自由競爭的環(huán)境下成長，而是作為行政機關(guān)的附屬機構(gòu)發(fā)展起來的，因而它們在專業(yè)技能和職業(yè)操守方面都存在不少缺陷”[11]。促進教育中介組織的發(fā)展，可以采取以下措施：第一，政府應為教育中介組織參與職業(yè)院校委托管理營造公平的法制環(huán)境；第二，教育中介組織應該加強自身的制度建設(shè)和隊伍建設(shè)；第三，政府和社會應該加強對教育中介組織的監(jiān)管。

（四）正確處理好幾對關(guān)系

促進職業(yè)院校委托管理還應處理好幾對關(guān)系。第一，理順委托方與管理方的關(guān)系。委托方與管理方的關(guān)系應該是：管理方以契約為基礎(chǔ)，接受委托方的監(jiān)督和激勵。應該指出的是，委托方應該充分地向管理方授權(quán)，不宜干涉管理方的辦學行為。第二，理順管理方與授援方的關(guān)系。管理方與受援方的關(guān)系應該是：在一定時期內(nèi)，管理方依據(jù)契約規(guī)定，完全享有受援方的辦學權(quán)。然而，管理方與受援方是平等的。一方面，管理方與受援方在法律上是平等的。雙方都是獨立法人，以自己的財產(chǎn)獨立地從事民事行為，并且承擔相應的法律責任。另一方面，管理方與受援方在人格上是平等的。管理方與受援方都是由獨立的個體組成，他們在人格上完全平等。第三，正確處理復制與自主的關(guān)系。從職業(yè)院校委托管理的實踐來看，管理方習慣將自身的經(jīng)驗復制到受援方。應該來說，管理方的經(jīng)驗經(jīng)歷了實踐檢驗，具有一定的科學性。然而，真理具有相對性。也就是說，管理方的經(jīng)驗并不一定完全適合受援方。因此，在職業(yè)院校委托管理的過程中，管理方既應充分借鑒自身的成功經(jīng)驗，還應考慮受援方的實際情況。第四，正確處理短期與長期的關(guān)系。從實踐來看，職業(yè)院校委托管理的周期為3～5年。也就是說，職業(yè)院校委托管理可能成為一種短期行為。然而，一個學校的發(fā)展需要各方長期的努力。因此，為了保障職業(yè)院校的長期發(fā)展，受援方與管理方應該盡可能地建立長期的合作關(guān)系。

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