●李 燕 彭 超

加大財(cái)政資金統(tǒng)籌使用促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

●李 燕 彭 超

編者按：《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》在關(guān)于加快財(cái)稅體制改革中提出“完善財(cái)政可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，修正不可持續(xù)的支出政策……確保財(cái)政的可持續(xù)性。”可持續(xù)性是財(cái)政工作的生命線。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政收入增長(zhǎng)趨緩，財(cái)政收支不平衡，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保財(cái)政支出合理、可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本期專題特圍繞“完善財(cái)政可持續(xù)發(fā)展機(jī)制”邀請(qǐng)財(cái)政領(lǐng)域?qū)＜覐牟煌嵌日归_探討，為深化財(cái)稅體制改革提供參考。

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政一方面面臨收入增速放緩、支出壓力增大的新問題，如何保持財(cái)政可持續(xù)性，成為當(dāng)前財(cái)政領(lǐng)域突出的問題。另一方面，財(cái)政資金使用效率低，統(tǒng)籌效果不佳，也給財(cái)政可持續(xù)性帶來(lái)了挑戰(zhàn)。本文通過分析財(cái)政資金統(tǒng)籌與財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)系，結(jié)合國(guó)家對(duì)財(cái)政資金統(tǒng)籌管理相關(guān)辦法對(duì)財(cái)政資金統(tǒng)籌的障礙進(jìn)行了原因分析，以此基礎(chǔ)提出具體的改進(jìn)措施，以期能夠促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

財(cái)政可持續(xù)發(fā)展 盤活存量資金 財(cái)政資金統(tǒng)籌

財(cái)政是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展關(guān)乎著國(guó)家的長(zhǎng)治久安。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)為 “三期疊加”的新常態(tài)，財(cái)政隨即也進(jìn)入新常態(tài)。一方面，財(cái)政收入增速持續(xù)下落，而人口老齡化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快等潛在財(cái)政支出需求逐漸加大，財(cái)政支出穩(wěn)定于兩位數(shù)的增長(zhǎng)率，財(cái)政資源稀缺性與支出剛性矛盾進(jìn)一步加??；另一方面，財(cái)政資金卻存在使用效率不高、統(tǒng)籌效果不理想等問題。在這種雙重壓力下，政府赤字及債務(wù)水平持續(xù)上升，威脅財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。在財(cái)政資金增量受阻的情況下，如何在源頭上盤活存量資金，提高資金統(tǒng)籌使用效果，為發(fā)展提供資金保障，是財(cái)政可持續(xù)發(fā)展亟需解決的重大問題，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的新考驗(yàn)。

一、財(cái)政可持續(xù)發(fā)展與財(cái)政資金統(tǒng)籌

（一）財(cái)政可持續(xù)發(fā)展界定

經(jīng)濟(jì)學(xué)家Buiter于1985年首次提出財(cái)政可持續(xù)的概念，他認(rèn)為財(cái)政可持續(xù)是 “用于分析政府償債能力與財(cái)政存續(xù)狀況，當(dāng)一國(guó)或地區(qū)的財(cái)政收入總量不足以清償其債務(wù)總量時(shí)，財(cái)政就是不可持續(xù)；反之，財(cái)政可持續(xù)”。世界銀行基于特定背景，通過考量財(cái)政政策的穩(wěn)定性來(lái)判斷財(cái)政可持續(xù)是否成立，即“如果在給定的融資成本下……財(cái)政政策不需要通過重大調(diào)整仍然可以保持（對(duì)債務(wù)的）足夠償付能力，那么財(cái)政是可持續(xù)的”。因此，財(cái)政可持續(xù)可以定義為國(guó)家或地區(qū)的財(cái)政收支結(jié)果達(dá)到一種帕累托最優(yōu)狀態(tài)，在該狀態(tài)下，政府保持適度的債務(wù)規(guī)模同時(shí)財(cái)政收入能夠負(fù)擔(dān)財(cái)政支出。

可以看出，如何評(píng)判財(cái)政發(fā)展是否可持續(xù)應(yīng)從以下幾個(gè)角度入手：首先，考量的周期長(zhǎng)、內(nèi)容廣。判斷財(cái)政是否可持續(xù)需結(jié)合歷史、現(xiàn)在和未來(lái)財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行綜合評(píng)判，因此，需要進(jìn)行在長(zhǎng)期觀察下統(tǒng)籌考慮長(zhǎng)期過程中的政策執(zhí)行和效果等多重因素。其次，應(yīng)充分考慮當(dāng)期發(fā)展背景。由于特定的歷史背景具有不同的政策安排，致使財(cái)政可持續(xù)發(fā)展程度不同，因此不同時(shí)期的財(cái)政政策、資金使用情況都影響著可持續(xù)效果。最后，財(cái)政收支安排和政府債務(wù)水平是衡量財(cái)政是否可持續(xù)的重要指標(biāo)。財(cái)政收支安排能夠體現(xiàn)當(dāng)期財(cái)政資金使用效率和預(yù)計(jì)未來(lái)財(cái)政政策方向，是財(cái)政可持續(xù)的前提；政府債務(wù)水平又是檢測(cè)財(cái)政收支是否適當(dāng)?shù)脑u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，是財(cái)政安全性的“報(bào)警器”。因此，在財(cái)政可持續(xù)研究中，財(cái)政收支安排狀況和政府債務(wù)水平是判斷財(cái)政可持續(xù)發(fā)展直觀且理性的指標(biāo)。

（二）我國(guó)的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

1、當(dāng)前財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的提出。2016年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》出臺(tái)，指出要“完善財(cái)政可持續(xù)發(fā)展機(jī)制”。2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署2017年財(cái)政工作時(shí)提出要繼續(xù)實(shí)施以“減收增支”為內(nèi)容的積極財(cái)政政策，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間，在減稅降費(fèi)同時(shí)適度擴(kuò)大支出規(guī)模。由此財(cái)政收支緊張將成為階段性的常態(tài)。同時(shí)，財(cái)政部長(zhǎng)肖捷在2016年12月召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上提出“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，確保財(cái)政可持續(xù)”?？梢钥闯觯谡毮苻D(zhuǎn)變、產(chǎn)能過剩和需求結(jié)構(gòu)升級(jí)矛盾突出、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力不足等新常態(tài)階段下，如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前我國(guó)頂層制度設(shè)計(jì)的重要一環(huán)。

2、財(cái)政可持續(xù)面臨的挑戰(zhàn)

（1）財(cái)政收支方面。改革開放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到了快速增長(zhǎng)。1994年分稅制改革后，財(cái)政收入為5218.1億元，1999年首次突破萬(wàn)億，后面幾乎每年以萬(wàn)億的規(guī)模上臺(tái)階。為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)推出“4萬(wàn)億”財(cái)政刺激計(jì)劃，由此導(dǎo)致財(cái)政收入增速的短暫和明顯提升，在此期間財(cái)政收入增長(zhǎng)率超過10%。到2012年，由金融危機(jī)推出的政策效果耗盡，GDP與財(cái)政收入開始呈現(xiàn)中低速增長(zhǎng)。進(jìn)入2013年后，財(cái)政收入增長(zhǎng)率不斷下降，到2015年財(cái)政收入增長(zhǎng)率僅為5.8%，跌落至改革開放以來(lái)最低值，形成了發(fā)展前期高速增長(zhǎng)與現(xiàn)期中低速增長(zhǎng)的巨大反差（見圖1）。

圖1 全國(guó)財(cái)政收支差額與收支增長(zhǎng)率

財(cái)政支出方面，自2008年以來(lái)增長(zhǎng)率總體呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，2014年支出增長(zhǎng)率為8.3%，2015年支出增長(zhǎng)率出現(xiàn)反彈，增長(zhǎng)至13.2%。從整體上來(lái)看，財(cái)政支出總量持續(xù)增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大。與此同時(shí)，財(cái)政收支決算差額從2008年的1262.31億元增加到2015年的23608.54億元?？梢妵?guó)家近幾年為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，加強(qiáng)公共服務(wù)供給，在實(shí)施更加積極的財(cái)政政策的同時(shí)財(cái)政收支壓力不斷增加。

（2）財(cái)政赤字方面。2008年金融危機(jī)后，我國(guó)由穩(wěn)健的財(cái)政政策轉(zhuǎn)為積極的財(cái)政政策，通過擴(kuò)大財(cái)政赤字，增加財(cái)政支出提振經(jīng)濟(jì)，抑制經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)，財(cái)政赤字從2009年的9500億元增至2010年的10000億元。雖然赤字水平在2011年有所下降，但隨著2012年我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，“調(diào)結(jié)構(gòu)”和“穩(wěn)增長(zhǎng)”成為發(fā)展的主要目標(biāo)，減稅降費(fèi)增支等政策的實(shí)施使得財(cái)政赤字進(jìn)一步加大，2015年赤字額為1.62萬(wàn)億元，財(cái)政赤字率也上升至2.4%（見圖2），2016年預(yù)算安排了2.18萬(wàn)億元的財(cái)政赤字，相比于2015年增加5600億元，赤字率增至3%，觸碰國(guó)際安全線。

盡管與世界主要經(jīng)濟(jì)體相比，我國(guó)財(cái)政赤字率相對(duì)較低，但隨著我國(guó)收支矛盾的增加，赤字率的不斷提升，給我國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了潛在風(fēng)險(xiǎn)。

圖2 財(cái)政赤字與財(cái)政赤字率

（3）政府債務(wù)方面。從中央和地方的政府預(yù)算報(bào)告中可以看出，2009年國(guó)債余額為60237.68億元，此后債務(wù)余額不斷增長(zhǎng)，到 2015年國(guó)債余額突破 10萬(wàn)億元，增加至106599.59億元（見圖3）。

圖3 國(guó)債余額

新《預(yù)算法》對(duì)地方政府舉借政府債務(wù)提出了嚴(yán)格的限制條件，包括發(fā)行前提、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)限額、支出用途等。但鑒于財(cái)政資金使用效率低，統(tǒng)籌不到位等情況，地方政府舉債謀發(fā)展，債務(wù)規(guī)模仍然較大。2015年8月，經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議批準(zhǔn)，2015年我國(guó)地方政府債務(wù)限額為16萬(wàn)億元，到2015年末，以債務(wù)率衡量地方政府債務(wù)水平時(shí)，地方債務(wù)率為89.2%，高于2014年末的86%。雖然從總體上看低于國(guó)際通行的警戒標(biāo)志，但局部地區(qū)仍然存在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性，如貴州、遼寧、云南等債務(wù)率已超過債務(wù)警戒線。2016年3月，財(cái)政部公布《2015年和2016年地方政府一般債務(wù)余額情況表》和《2015年和2016年地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額情況表》，其中2016年末地方政府一般債務(wù)余額限額為107072.4億元，專項(xiàng)債務(wù)余額限額64801.9億元，因此，2016年末地方政府債務(wù)余額限額將增長(zhǎng)至17.2萬(wàn)億元。財(cái)政資金使用效率不高、存量資金統(tǒng)籌效果不佳引起地方債總量擴(kuò)大，成為我國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展中主要障礙之一。

（三）財(cái)政資金統(tǒng)籌效率與財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

上述分析可以看出，在減稅降費(fèi)的大環(huán)境下，財(cái)政收支缺口不斷增加，而增量資金受限與政府債務(wù)總量持續(xù)加大制約了財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，財(cái)政資金使用效率不高又影響著財(cái)政收支缺口和債務(wù)總量，更進(jìn)一步影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。據(jù)此，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議在部署2017年財(cái)政任務(wù)時(shí)也強(qiáng)調(diào)要全面盤活存量資金，確保財(cái)政支出強(qiáng)度不減且實(shí)際支出規(guī)模擴(kuò)大。

為解決財(cái)政資金“沉淀”，盤活存量資金以保障財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，李克強(qiáng)總理在2013年7月主持召開的國(guó)務(wù)院會(huì)議上指出要進(jìn)一步開展財(cái)政存量資金的盤活工作，將財(cái)政存量資金統(tǒng)籌用于國(guó)家亟需發(fā)展的地方，以保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、民生的惠利。此后，盤活資金問題又被多次提及。由此，盤活財(cái)政存量資金、加大財(cái)政資金統(tǒng)籌這一改革目標(biāo)成為我國(guó)關(guān)于財(cái)政資金使用過程中的工作重點(diǎn)，2015年6月 《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)）出臺(tái)，具體就項(xiàng)目、科目、部門、政府預(yù)算體系、跨年度預(yù)算、各類收入、增量與存量、編制與執(zhí)行等十個(gè)方面的統(tǒng)籌使用作出了詳細(xì)的安排，涵蓋了財(cái)政資金使用過程中涉及的方方面面。改革目標(biāo)從提高各領(lǐng)域財(cái)政存量資金的統(tǒng)籌效果，建立初級(jí)層次財(cái)政存量資金統(tǒng)籌使用機(jī)制，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化這一短期目標(biāo)，逐步過渡到財(cái)政部門對(duì)所有財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)一分配管理，做到將預(yù)算收入有效整合、預(yù)算支出統(tǒng)籌安排，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的優(yōu)化配置、現(xiàn)代財(cái)政制度的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)這一長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

在實(shí)踐過程中，根據(jù)審計(jì)署公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，截至2014年底，審計(jì)署抽查22個(gè)中央部門涉及1495.08億元的財(cái)政資金“沉淀”，18個(gè)省本級(jí)涉及1.19萬(wàn)億元財(cái)政存量資金。到2015年底，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度中央決算報(bào)告》發(fā)表，指出經(jīng)過清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，共收回3880億元財(cái)政存量資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等國(guó)家亟需發(fā)展的領(lǐng)域，在一定程度上減輕了財(cái)政收支壓力。但是從審計(jì)署2016年發(fā)布的“第一季度829個(gè)單位1796個(gè)項(xiàng)目貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施跟蹤審計(jì)結(jié)果公告”中可以看出，政策實(shí)施后的統(tǒng)籌效果并不十分理想，一些單位和項(xiàng)目的部分財(cái)政資金仍然處于 “沉淀”狀態(tài)，其中包括未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)使用的專項(xiàng)資金94.28億元，未按統(tǒng)籌后要求使用的資金1.41億元；2016年第二季度，審計(jì)署仍發(fā)現(xiàn)27.05億元財(cái)政存量資金未及時(shí)統(tǒng)籌使用清理盤活；截至2016年第三季度，審計(jì)署發(fā)現(xiàn)仍未及時(shí)統(tǒng)籌使用或清理盤活的財(cái)政資金共27.22億元，結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)間都超過2年。

從上述分析可以看出，在財(cái)政資源有限的前提下，財(cái)政資金有效統(tǒng)籌能夠緩解我國(guó)財(cái)政收支矛盾，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。但在統(tǒng)籌過程中，我國(guó)仍存在財(cái)政資金使用效率低的問題，最為突出的表現(xiàn)是在中央政府高度重視的情況下，統(tǒng)籌過程中部分資金仍未得到有效使用，統(tǒng)籌效果差，降低財(cái)政收支的匹配程度的同時(shí)，加大了赤字和債務(wù)規(guī)模的舉借程度，阻礙了財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。因此，有效地統(tǒng)籌財(cái)政資金，建立資金統(tǒng)籌使用長(zhǎng)效機(jī)制以提高財(cái)政資金使用效率，是財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的源頭保障。

二、財(cái)政資金統(tǒng)籌效率低的原因分析

財(cái)政資金統(tǒng)籌使用長(zhǎng)效機(jī)制的建立涉及方方面面，下面主要就政府預(yù)算體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及部門資金的統(tǒng)籌使用作重點(diǎn)分析。

（一）“四本預(yù)算”的銜接

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）明確提出“加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理，做好基金結(jié)余的保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的可持續(xù)運(yùn)行”；新《預(yù)算法》第五條規(guī)定“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接”；《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)，下稱“國(guó)務(wù)院〔2015〕35號(hào)文”）中提出的“十個(gè)統(tǒng)籌機(jī)制”中就包括“推進(jìn)政府預(yù)算體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。2016年6月29日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議上公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告》中指出，預(yù)算安排統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位是財(cái)政管理審計(jì)下的突出問題，其中四本預(yù)算劃分不清晰，項(xiàng)目交叉安排支出是主要矛盾之一。

可以看出，“四本預(yù)算”的有效銜接是統(tǒng)籌財(cái)政資金最重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)和制度性條件。盡管在法律、法規(guī)中對(duì)“四本預(yù)算”的銜接具有明確的要求，但實(shí)踐中由于“四本預(yù)算”的收入來(lái)源不同、支出目標(biāo)各異、政策限定存在差別，制約了“四本預(yù)算”的銜接，降低了統(tǒng)籌效率。例如，政府性基金預(yù)算征收對(duì)象特定、使用范圍特定，實(shí)踐中多為部門所有，是部門的權(quán)力利益所在。在統(tǒng)籌資金中規(guī)定將部分政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列或調(diào)入一般公共預(yù)算，在實(shí)踐中財(cái)政部門卻不能按照一般公共預(yù)算的收支方式對(duì)其進(jìn)行規(guī)范的征收、分配和使用。另外，政府性基金預(yù)算中的一些科目設(shè)置與一般公共預(yù)算中的科目設(shè)置也有相同，預(yù)算重疊使得統(tǒng)籌資金過程中面臨較為復(fù)雜的統(tǒng)籌環(huán)境，給統(tǒng)籌工作帶來(lái)困難。此外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府預(yù)算的重要組成部分具有區(qū)別于其他預(yù)算的特殊性，但從收入來(lái)源來(lái)看，部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益還存在于其他預(yù)算中，如部分金融企業(yè)上繳的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益還未納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，而存在于一般公共預(yù)算的非稅收入之中；從支出科目設(shè)置來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算也存在支出口徑重疊的問題，同類預(yù)算統(tǒng)計(jì)困難，如國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中“反映用國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入安排的公益性企業(yè)公共服務(wù)設(shè)施的投資支出”的“公益性設(shè)施投資支出”，其中包括交通運(yùn)輸設(shè)施支出，與一般公共預(yù)算中的交通運(yùn)輸支出重疊，雖有些重疊支出設(shè)置內(nèi)涵存在細(xì)微差別，但容易混淆國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算支出，造成銜接不暢。

（二）部門利益沖突

1、利益消減引起部門間消極協(xié)同。財(cái)政存量資金統(tǒng)籌需打破部門間利益格局是影響和制約部門協(xié)同治理的關(guān)鍵因素。國(guó)務(wù)院〔2015〕35號(hào)文要求，要推進(jìn)部門資金的統(tǒng)籌使用，其中涉及預(yù)算分配權(quán)、部門內(nèi)部資金、各部門間資金、部門職責(zé)四個(gè)方面，具體要求包括完善預(yù)算分配權(quán)的統(tǒng)一建設(shè)、推進(jìn)部門內(nèi)部與部門間的資金統(tǒng)籌使用、加快各部門職責(zé)的梳理和部門間職責(zé)的整合?？梢钥闯觯谪?cái)政資金統(tǒng)籌使用過程中，必定會(huì)產(chǎn)生部門內(nèi)部及部門間實(shí)際利益和管理權(quán)力的調(diào)整，會(huì)造成某些部門利益或權(quán)力的損失。首先，財(cái)政資金的統(tǒng)籌打破部門的阻隔，將資金放入一個(gè)“籃子”統(tǒng)籌使用，這種協(xié)同治理的過程會(huì)削減原有資金使用格局中的主導(dǎo)型、優(yōu)勢(shì)性部門的利益。其次，在資金重新安排后，因其收益不確定，必然使得一些部門的利益和權(quán)力增強(qiáng)而另一些部門的利益和權(quán)力削弱。此時(shí)，利益損失部門更傾向于采取消極協(xié)同治理，難以形成統(tǒng)籌合力。因此，在統(tǒng)籌財(cái)政資金的過程中，這些部門往往表現(xiàn)出消極態(tài)度，甚至阻礙資金的統(tǒng)籌。

2、無(wú)利益帶來(lái)部門間“不作為”。財(cái)政存量資金統(tǒng)籌后大部分使用在國(guó)家亟需發(fā)展的民生工程中，是一些責(zé)任重大卻缺乏利益的公共問題。一些部門會(huì)從狹隘的部門利益出發(fā)，相互推諉，出現(xiàn)部門協(xié)同的“不作為”行為。甚至出于官員自身的狹隘性，擔(dān)心資金被整合后失去行政管理權(quán)力、職能被調(diào)整或是害怕原機(jī)構(gòu)和人員的縮減而不愿整合，形成跨部門協(xié)同統(tǒng)籌的隱性屏障，降低了財(cái)政資金統(tǒng)籌使用效率。

3、條塊分割造成部門間難以行動(dòng)。在財(cái)政資金統(tǒng)籌工作中，因存在部門職能條塊分割的局面，統(tǒng)籌難以開展，即“條塊分割”矛盾。一方面，中央政府對(duì)地方政府部門的管理半徑長(zhǎng)，難以確切了解下級(jí)政府實(shí)際情況也難以實(shí)時(shí)指導(dǎo)監(jiān)督，在財(cái)政資金統(tǒng)籌過程中容易出現(xiàn)“山高皇帝遠(yuǎn)”的局面；另一方面，地方政府部門因自身的管理局限性和體制的限制，難以對(duì)其他部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，在一定程度上出現(xiàn) “管不著”、“不愿管”的情況。

（三）歷史存留問題

重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制是指教育、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅掛鉤或同國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤。2013年以前，中央政府規(guī)定農(nóng)業(yè)、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、文化、計(jì)劃生育共七大類的預(yù)算安排需高于當(dāng)年財(cái)政增幅，其中農(nóng)業(yè)、教育、科技從法律層面加以規(guī)定（見表1），其他重點(diǎn)支出由政策層面規(guī)定（見表2）。在特定的發(fā)展背景下，這項(xiàng)規(guī)定在促進(jìn)有關(guān)領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，但隨著改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，支出任務(wù)掛鉤因不適應(yīng)地方的特殊性而導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的固化僵化問題日益嚴(yán)重，增加了財(cái)政存量資金的產(chǎn)生，加大了政府統(tǒng)籌財(cái)政資金的難度。黨的十八屆三中全會(huì)作出清理法律規(guī)范中重點(diǎn)支出與財(cái)政收支增幅或國(guó)民生產(chǎn)總值掛鉤的安排，要求中央到地方的預(yù)算編制不再掛鉤，進(jìn)一步明確了掛鉤事項(xiàng)的取消?，F(xiàn)實(shí)中雖然一些重點(diǎn)支出掛鉤政策已失效，如不同部門針對(duì)文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保出臺(tái)的“十二五”時(shí)期文件失效后，相繼出臺(tái)的“十三五”規(guī)劃中也未作出掛鉤要求。但其他文件仍存在，部門仍有依據(jù)原法律法規(guī)進(jìn)行重點(diǎn)支出掛鉤安排的法律基礎(chǔ)，除造成存量資金增加外，還引起財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目難以清理，難以統(tǒng)籌，地方掛鉤支出花不出去而其他需求得不到滿足。同時(shí)，“沉淀”資金都屬于重點(diǎn)科目，不宜統(tǒng)籌用于其他領(lǐng)域，限制了統(tǒng)籌的靈活性，制約了統(tǒng)籌資金的“寬度”，分別見表1、表2。

（四）統(tǒng)籌責(zé)任壓力大

首先，財(cái)政資金統(tǒng)籌關(guān)乎財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，涉及多個(gè)職能部門。由于財(cái)政資金具有種類多、總量大、用途廣等特征，難以界定資金整合范圍和辨別違規(guī)邊界，在上級(jí)相關(guān)部門監(jiān)督審查統(tǒng)籌資金使用時(shí)，下級(jí)部門可能面臨越界整合的問責(zé)壓力。其次，在統(tǒng)籌部門間財(cái)政資金時(shí)，資金從一個(gè)部門轉(zhuǎn)移到另一個(gè)部門，但相關(guān)資金考核政策卻沒有及時(shí)更新，出現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移后考核仍在的現(xiàn)象。因此，下級(jí)基層部門害怕得罪上級(jí)主管部門、害怕考核兩頭堵，不敢進(jìn)行資金統(tǒng)籌工作。最后，各項(xiàng)存量資金清算難度大，尤其是債務(wù)資金。財(cái)政存量資金的清算是統(tǒng)籌工作的第一步，因涉及部門廣、項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金“沉淀”久等特征，做到及時(shí)清算難度大，無(wú)形中增加了統(tǒng)籌部門的工作壓力，降低了統(tǒng)籌效果。

表1 法律中涉及重點(diǎn)支出項(xiàng)目

三、改進(jìn)措施建議

表2 政策文件中涉及重點(diǎn)支出項(xiàng)目

在目前財(cái)政資金“沉淀”和舉債謀發(fā)展共存的現(xiàn)實(shí)背景下，提高財(cái)政資金的使用效率，加大統(tǒng)籌財(cái)政資金使用的力度，是促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重要舉措之一。

（一）加強(qiáng)“四本預(yù)算”銜接

在財(cái)政資金統(tǒng)籌過程中，各預(yù)算間的流暢銜接是展開統(tǒng)籌的環(huán)境保障，新《預(yù)算法》規(guī)定了“四本預(yù)算”銜接的一般方向，而在如何做到預(yù)算間的有效銜接方面留出了改革的空間。因此，改革應(yīng)從機(jī)制和技術(shù)層面上入手。如政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接，國(guó)務(wù)院〔2015〕35號(hào)文規(guī)定，加大政府性基金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度，并給出了明確的要求，對(duì)規(guī)定范圍的政府性基金，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金并統(tǒng)籌使用，保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出，減少資金交叉重疊，提高資金使用效率。國(guó)務(wù)院〔2015〕35號(hào)文還提出將推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過逐年提升調(diào)入比例的方式加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)一般公共預(yù)算的補(bǔ)充，保障民生支出規(guī)模。此外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出只能用于解決由特定體制條件導(dǎo)致的國(guó)有企業(yè)歷史遺留問題以及針對(duì)這些問題發(fā)生的改革成本支出、用于對(duì)國(guó)有企業(yè)的資本金注入及政策性補(bǔ)貼等方面，一般公共預(yù)算支出將逐步退出這些支出領(lǐng)域。這些規(guī)定既涉及完善政府預(yù)算體系，更涉及歸屬各部門的政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益權(quán)的調(diào)整，因此，應(yīng)放在完善財(cái)政治理層面加以考慮。從技術(shù)層面上，如應(yīng)進(jìn)一步清理預(yù)算收支口徑，尤其是在財(cái)政支出方面，解決不同預(yù)算資金安排同一支出項(xiàng)目的局面。做到在現(xiàn)有規(guī)定下，細(xì)化銜接規(guī)定，重新考慮預(yù)算科目設(shè)置，歸并重疊科目，推進(jìn)“四本預(yù)算”發(fā)揮整體功能，以降低資金統(tǒng)籌難度。如政府性基金預(yù)算收入與一般公共預(yù)算收入下的專項(xiàng)收入性質(zhì)相同，在保證支出用途不變且收入規(guī)模增加等條件前提下，可將政府性基金預(yù)算中用于重大基礎(chǔ)設(shè)施的、用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的、用于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的特定科目轉(zhuǎn)為由一般公共預(yù)算安排。

（二）構(gòu)建跨部門協(xié)同機(jī)制

1、進(jìn)行部門職責(zé)調(diào)整和整合。在統(tǒng)籌財(cái)政資金過程中，追求公共利益最大化為各部門的首要目標(biāo)。此時(shí)，不同部門間的利益分割不等成為資金統(tǒng)籌的阻礙。因此，在落實(shí)政策過程中，將利益在各部門合理分配，堅(jiān)決消除偏離公共利益之外的部門利益，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌成果共享。國(guó)務(wù)院〔2015〕35號(hào)文要求推進(jìn)部門資金的統(tǒng)籌使用，其最重要的前提是推進(jìn)部門職責(zé)調(diào)整和整合。在加快機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，將各部門職責(zé)進(jìn)行梳理和整合，進(jìn)一步理順政府機(jī)構(gòu)職能，加強(qiáng)政府職能配置，優(yōu)化部門工作流程，為統(tǒng)籌部門間的財(cái)政資金掃清體制障礙。

2、加強(qiáng)跨部門協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)和上傳下達(dá)。為確保財(cái)政資金統(tǒng)籌效率，切實(shí)發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)，應(yīng)加強(qiáng)中央對(duì)統(tǒng)籌財(cái)政資金的頂層設(shè)計(jì)，及時(shí)修訂完善各項(xiàng)法律法規(guī)，逐步取消限制資金統(tǒng)籌的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)出臺(tái)財(cái)政存量資金有關(guān)收回、使用、調(diào)整等可操作性指導(dǎo)意見細(xì)則，為下級(jí)政府在統(tǒng)籌過程中明確方向，下級(jí)部門應(yīng)加快落實(shí)有關(guān)資金統(tǒng)籌的相關(guān)法律規(guī)定，減少因法律依據(jù)滯后而引起的統(tǒng)籌效果不佳現(xiàn)象發(fā)生。

3、推進(jìn)由內(nèi)而外的有序統(tǒng)籌。在財(cái)政資金統(tǒng)籌工作初期，可由省直部門統(tǒng)籌考慮當(dāng)年本部門分管資金來(lái)源、額度等情況，結(jié)合行業(yè)發(fā)展，區(qū)分輕重緩急等，確定本部門重點(diǎn)支出項(xiàng)目進(jìn)行著重整合發(fā)展，隨后逐步擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的綜合統(tǒng)籌。

4、建立溝通協(xié)商機(jī)制。在現(xiàn)有的政府部門層級(jí)上，依托自上而下的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化平級(jí)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策制定的一致性，實(shí)現(xiàn)“1加1大于2”的資金使用效果。在不改變現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)設(shè)置條件下，建立跨部門的專業(yè)委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議，協(xié)商資金整合和統(tǒng)籌安排使用情況，避免重復(fù)交叉或相互脫節(jié)，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，淡化部門概念，強(qiáng)調(diào)資金使用整體協(xié)同理念，打破部門隔閡，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌合力。如針對(duì)市級(jí)易地扶貧資金、財(cái)政專項(xiàng)扶貧搬遷資金、農(nóng)村D級(jí)危房改造補(bǔ)助資金等專項(xiàng)資金的整合，可采取由發(fā)改委牽頭管理，財(cái)政局、農(nóng)委、扶貧辦等其他部門協(xié)作配合的模式進(jìn)行財(cái)政資金的有效統(tǒng)籌。

5、建立跨部門協(xié)同統(tǒng)籌下的利益補(bǔ)償機(jī)制。在推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌中，必定會(huì)存在部門間利益重新分配，一些部門利益損失將制約著協(xié)同統(tǒng)籌目標(biāo)的整體實(shí)現(xiàn)。因此，建立部門間利益補(bǔ)償機(jī)制，可以補(bǔ)償因?yàn)樨?cái)政資金重新整合而損失的正當(dāng)利益，改善協(xié)同過程中利益失衡格局，促進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用效益。

（三）加大對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督

應(yīng)加大相關(guān)的監(jiān)督檢查力度，特別是以“打醬油的錢不能打醋”等為借口不敢整合、不愿整合，以及借統(tǒng)籌整合之名擠占挪用、胡亂花錢，尤其是政策規(guī)定明令禁止的，如未取消掛鉤重點(diǎn)支出形成的存量資金，致使財(cái)政資金統(tǒng)籌效果低下等問題。支持鼓勵(lì)有利于推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用和提高資金績(jī)效的創(chuàng)新舉措，推動(dòng)統(tǒng)籌整合相關(guān)制度機(jī)制完善，充分發(fā)揮監(jiān)督查處問題和推動(dòng)工作的雙重作用。在預(yù)算管理上，將存量資金使用與年度預(yù)算安排統(tǒng)籌考慮，加快財(cái)政管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，加強(qiáng)信息公開和共享力度，為監(jiān)管部門提供財(cái)政資金使用、統(tǒng)籌的數(shù)據(jù)支持。充分利用監(jiān)督結(jié)果，將監(jiān)督檢查結(jié)果與部門績(jī)效考核掛鉤。

總之，加強(qiáng)和落實(shí)財(cái)政資金的統(tǒng)籌，會(huì)涉及體制機(jī)制以及制度等方方面面的需要突破的難題，需要放在全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的統(tǒng)一框架下，通過全面深化改革才能實(shí)現(xiàn)。

[1]張少春.國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告 [J].中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，2016，（01）.

[2]于樹一.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)揮“四本預(yù)算”整體功能的探討[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2016，(10).

[3]Buiter W H.A Guide to Public Sector Debt and Deficits[J]. Economic Policy,1985,（01）.

[4]Charles W.Debt Sustainability Assessment:The IMF Approach and Alternatives[R].HEI Working Paper,2007.

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度研究——基于制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的視角”〈14AZD022〉、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)重大科研培育項(xiàng)目“國(guó)家治理能力提升下的政府施政行為規(guī)范研究”、中財(cái)——鵬元投融資研究所研究項(xiàng)目）

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中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）