強(qiáng)化財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管

主持人：近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入增幅逐年回落。2016年全國(guó)一般公共預(yù)算收入為159552億元，比上年增長(zhǎng)4.5%，為自1988年以來(lái)我國(guó)財(cái)政收入最低增速。政府的一系列舉措如全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)，進(jìn)一步清理涉企收費(fèi)、擴(kuò)大部分行政事業(yè)性收費(fèi)免征范圍等，都給財(cái)政收入的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等帶來(lái)重要影響。您認(rèn)為應(yīng)從哪些方面綜合評(píng)價(jià)財(cái)政收入質(zhì)量？我國(guó)財(cái)政收入質(zhì)量的現(xiàn)狀如何？

徐志：財(cái)政收入規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的適應(yīng)性，可以用財(cái)政收入占GDP的比重來(lái)考核，規(guī)模過(guò)大，會(huì)加重國(guó)民經(jīng)濟(jì)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，規(guī)模過(guò)小，不足以保證財(cái)政職能的發(fā)揮；財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的合理性，可以用非稅收入占財(cái)政收入的比重來(lái)衡量，一般認(rèn)為該比重越高，財(cái)政收入質(zhì)量越低；財(cái)政收入的真實(shí)性，收入數(shù)據(jù)失真包括虛增收入和虛減收入；財(cái)政收入的征收成本，同樣規(guī)模的財(cái)政收入，征收成本高則說(shuō)明收入質(zhì)量相對(duì)較低。除此以外，債務(wù)收入占財(cái)政總收入比重，可以衡量財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)；與土地有關(guān)的稅收和非稅收入，兩者相加占地方財(cái)政收入的比重，可以用于衡量地方財(cái)政收入對(duì)土地財(cái)政的依賴程度等。

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政收入質(zhì)量總體不高。其理由可從財(cái)政收入規(guī)模適度、財(cái)政收入結(jié)構(gòu)合理、財(cái)政收入真實(shí)性三方面分析。雖然我國(guó)小口徑的宏觀稅負(fù)即一般公共預(yù)算收入占GDP的比重只有20%左右，但如果用大口徑的宏觀稅負(fù)即政府收入占GDP的比重這一指標(biāo)來(lái)衡量的話，我國(guó)宏觀稅負(fù)與世界各國(guó)相比不算低。近年來(lái)我國(guó)非稅收入占財(cái)政收入比重呈逐年上升趨勢(shì)，而且地方財(cái)政收入中的非稅收入比重要顯著高于中央財(cái)政收入中的非稅收入比重，非稅收入的增長(zhǎng)加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，且一些非稅收入有其專項(xiàng)用途，那么政府的實(shí)際可用財(cái)力沒有增長(zhǎng)，也不利于財(cái)政統(tǒng)籌安排。就財(cái)政收入的真實(shí)性來(lái)說(shuō)，目前一些地方財(cái)政收入虛增問題比較嚴(yán)重，例如前文提到的遼寧省財(cái)政數(shù)據(jù)造假。至于征收成本，據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道，我國(guó)近年來(lái)稅收征收成本率已接近8%，而多年前的數(shù)據(jù)顯示，一般發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收征收成本率基本維持在1%左右，其中美國(guó)長(zhǎng)期維持低于1%的稅收征收成本。此外，一般認(rèn)為組織非稅收入所發(fā)生的成本比組織稅收收入所發(fā)生的成本更高，因此我國(guó)財(cái)政收入的征收成本可以說(shuō)是偏高的。

宋麗穎：財(cái)政收入質(zhì)量一般可以從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政收入占 GDP比重、稅收收入構(gòu)成、非稅收入與稅收收入結(jié)構(gòu)、財(cái)政收入與產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平匹配程度等方面來(lái)衡量。而從這幾方面來(lái)衡量我國(guó)財(cái)政收入質(zhì)量，主要存在著寬口徑的財(cái)政收入占 GDP比重偏高，體現(xiàn)財(cái)政收入效率的所得稅比重低，主稅種增長(zhǎng)緩慢，有些小稅種增長(zhǎng)迅速，非稅收入占財(cái)政收入比重較高，非稅收入不規(guī)范，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)稅負(fù)有待調(diào)整等需要改革的問題。

江慶：我認(rèn)為財(cái)政收入的增長(zhǎng)基本上和GDP增長(zhǎng)是吻合的，2016年我國(guó)GDP增長(zhǎng)速度為6.7%，這個(gè)速度也創(chuàng)下了25年新低，財(cái)政收入的低增長(zhǎng)恰恰說(shuō)明這個(gè)數(shù)據(jù)是真實(shí)可靠的，如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新低，財(cái)政收入增長(zhǎng)超常那反而說(shuō)明有問題。過(guò)去一年政府一系列舉措如營(yíng)改增、清理亂收費(fèi)等在經(jīng)濟(jì)下行階段有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，企穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，因此這些舉措盡管短期上對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)不利，但是我們必須明白財(cái)政本身是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好了，財(cái)政收入增長(zhǎng)才有源泉，因此過(guò)去一年的減稅和清理亂收費(fèi)的舉措對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有利的。

我認(rèn)為要評(píng)價(jià)財(cái)政收入質(zhì)量好壞不應(yīng)只看增長(zhǎng)速度，在既定的財(cái)稅制度安排下，財(cái)政收入增長(zhǎng)只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。評(píng)價(jià)財(cái)政收入質(zhì)量好壞的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是現(xiàn)行的財(cái)政收入能否滿足公眾的公共服務(wù)需求；二是現(xiàn)行財(cái)政收入取得是否對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了扭曲效應(yīng)，這種扭曲效應(yīng)越小乃至中性是最好的。

從上述兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)目前我國(guó)財(cái)政收入質(zhì)量：從第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)看，目前我國(guó)財(cái)政收入基本滿足，但是在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上還存在諸多問題有待改善；從第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)看，目前我國(guó)財(cái)政收入取得仍有大力改善空間。

主持人：在財(cái)稅體制改革的大背景下，我國(guó)政府部門在財(cái)政收入上正積極從追求收入數(shù)量向追求收入質(zhì)量轉(zhuǎn)型。您對(duì)提高我國(guó)財(cái)政收入質(zhì)量有何措施建議？

宋麗穎：提高我國(guó)財(cái)政收入質(zhì)量是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要周密設(shè)計(jì)，多方面改革。主要的措施建議包括：一是合理確定財(cái)政收入規(guī)模，理順財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系；二是優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)，提高主稅種占稅收收入的比重；三是規(guī)范非稅收入管理，降低非稅收入占財(cái)政收入的比重；四是財(cái)政大力支持發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，縮小地區(qū)差距；五是規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法，提高稅收征管的能力水平；六是健全完善相關(guān)法規(guī)，提高財(cái)政管理和監(jiān)督水平。

徐志：新一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，內(nèi)容涵蓋三方面：預(yù)算管理制度改革、稅收制度改革和財(cái)政體制改革。

收入預(yù)算應(yīng)從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，各級(jí)政府不得下達(dá)收入指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)展需求科學(xué)編制收入預(yù)算，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃有助于約束政府的短期決策行為，從而避免虛增收入等行為。合理劃分中央與地方稅權(quán)，全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。各級(jí)政府應(yīng)該主動(dòng)公開財(cái)政預(yù)決算信息，接受社會(huì)各界監(jiān)督。

隨著營(yíng)改增的進(jìn)行，實(shí)行分成辦法的稅種比例增加，可以推動(dòng)國(guó)地稅合并，由國(guó)家稅務(wù)總局進(jìn)行垂直管理，一方面降低征稅成本，另一方面更便于監(jiān)管，地方虛增、虛減收入的問題可以得到解決。

通過(guò)“在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房地產(chǎn)稅和對(duì)礦產(chǎn)資源征收的資源稅，分別作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)但資源富集地區(qū)的市縣政府主體稅種”，以及“把目前在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的一些消費(fèi)稅品目逐漸轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，讓消費(fèi)稅代替營(yíng)業(yè)稅成為地方稅的主體稅種”，可以完善地方稅體系、充實(shí)地方財(cái)力。

除了保證地方財(cái)權(quán)，還應(yīng)該增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，形成穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，改變目前地方政府“錢少事多”的困局，充裕其財(cái)力。

江慶：我認(rèn)為這種轉(zhuǎn)型是正確的，要提高我國(guó)財(cái)政收入質(zhì)量，從法律角度看，要提高財(cái)政收入取得的法治性，政府任何財(cái)政收入取得必須做到有法可依，不能隨意征收，只有這樣各方才會(huì)對(duì)未來(lái)的稅收等收入產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，這種預(yù)期的穩(wěn)定性有助于各方作出正確理性的經(jīng)濟(jì)行為，從而有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，財(cái)政收入的取得應(yīng)該盡量避免對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，降低稅收等對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的扭曲效應(yīng)。

因此，我認(rèn)為未來(lái)應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)稅收的法定原則，提高稅收的立法層次，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，使得公眾和企業(yè)有穩(wěn)定的預(yù)期。此外，目前我國(guó)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中間接稅和非稅收入比重過(guò)大，而地方政府收入中土地出讓金收入占比過(guò)大，由于間接稅的稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁，使得部分稅制存在累退性，不利于縮小收入差距。地方政府的土地財(cái)政依賴癥，使得地方政府和房地產(chǎn)捆綁在一起，一榮俱榮，一損俱損，這種情形顯然不利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，這種局面必須逐步改變。

主持人：財(cái)政部負(fù)責(zé)人表示，下一步，繼續(xù)將財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管作為財(cái)政部駐各地專員辦的日常監(jiān)管重點(diǎn)，進(jìn)一步加大監(jiān)督檢查力度。然而，在現(xiàn)有監(jiān)管模式下，專員辦收入監(jiān)管具有一定局限性，會(huì)出現(xiàn)一些“真空”和“盲區(qū)”等。您對(duì)強(qiáng)化財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管有何想法和建議？

宋麗穎：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和人口紅利逐漸消失，各級(jí)政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度也必然隨著經(jīng)濟(jì)減速而放緩。經(jīng)濟(jì)下行壓力、營(yíng)改增工作的基本完成、減稅力度的加大等客觀因素決定了財(cái)政收入很難在短期內(nèi)擺脫回落的壓力。部分地方財(cái)政迫于壓力也清楚地認(rèn)識(shí)到挖掘財(cái)源成為現(xiàn)階段工作的重點(diǎn)。但在這種情況下，政府一定要杜絕因?yàn)椤皠?chuàng)收”而把壓力轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)和民眾的做法。同時(shí)， 政府在 “創(chuàng)收”時(shí)還要保持財(cái)政收入的穩(wěn)定性，對(duì)財(cái)政收入的質(zhì)量給予一定的保障。由此可見，抓好財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管是現(xiàn)階段財(cái)政管理工作的緊迫任務(wù)。因此，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，要完善相關(guān)財(cái)政層面的法律法規(guī)，做到各種稅費(fèi)征收有法可依。各級(jí)監(jiān)管部門要明確分工，通力配合，盡心盡力地完成分內(nèi)工作，做到定期檢查和不定期抽查相結(jié)合，找到財(cái)政收入中存在的問題，對(duì)癥下藥，唯此才能確保財(cái)政收入高質(zhì)量。

徐志：對(duì)于強(qiáng)化財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管，有一個(gè)想法是專員辦可以和審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)稅部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)機(jī)構(gòu)或人員開展多方聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建全方位立體型監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)監(jiān)管的專業(yè)性、及時(shí)性、深入性，也可以解決專員辦“人少事多”等問題；同時(shí)借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，對(duì)財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、整合、分析，從而評(píng)估財(cái)政收入質(zhì)量或者發(fā)現(xiàn)異常情況。

江慶：我覺得強(qiáng)化財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管關(guān)鍵是構(gòu)建一整套法律法規(guī)體系，也就是說(shuō)讓各方都能知曉自身行為的依據(jù)，并使之陽(yáng)光化，這樣媒體和社會(huì)公眾就能參與進(jìn)來(lái)，有助于彌補(bǔ)專員辦監(jiān)管的“真空”和“盲區(qū)”。

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）