●劉小兵

對(duì)我國(guó)財(cái)稅體制改革的思考

●劉小兵

本文從《深化財(cái)稅體制改革總體方案》部署的三大改革任務(wù)為思考起點(diǎn)，對(duì)我國(guó)財(cái)稅體制中預(yù)算管理制度、稅收制度、中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系的現(xiàn)狀、問(wèn)題、改革推進(jìn)作相應(yīng)解讀分析，并提出針對(duì)性建議。就預(yù)算管理制度改革建議進(jìn)一步修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全全口徑預(yù)算制度并加快財(cái)政信息公開(kāi)進(jìn)程；就稅收制度改革建議降低間接稅比重、增加直接稅比重，將現(xiàn)行以間接稅為主的稅制改造成以直接稅為主的稅制；就央地間財(cái)政關(guān)系改革建議按照促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，重新界定中央與地方在保障改善民生方面的支出責(zé)任。

財(cái)稅體制 改革 思考

劉小兵，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、院長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域?yàn)楣步?jīng)濟(jì)。兼任教育部高等學(xué)校財(cái)政學(xué)類教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、全國(guó)高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會(huì)副理事長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、民革中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員、上海市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任。在《管理世界》、《財(cái)政研究》、《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》等期刊上發(fā)表學(xué)術(shù)論文數(shù)十篇，出版《政府管制的經(jīng)濟(jì)分析》、《中國(guó)財(cái)政發(fā)展報(bào)告》、《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》等專著數(shù)部。曾榮獲寶鋼教育獎(jiǎng)、霍英東教育基金會(huì)高等院校青年教師獎(jiǎng)、上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)等獎(jiǎng)項(xiàng)數(shù)項(xiàng)。

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過(guò)了 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱 《方案》）， 提出在2016年基本完成改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系的新一輪財(cái)稅體制改革重點(diǎn)工作和任務(wù)，在2020年基本建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開(kāi)透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。《方案》要求各級(jí)黨委和政府周密安排部署，精心組織實(shí)施，全面貫徹黨中央決策部署和要求，確保改革取得成功。

改革意味著預(yù)算管理制度、稅收制度、央地間財(cái)政關(guān)系這三大領(lǐng)域存在亟待解決的問(wèn)題。圍繞《方案》這三項(xiàng)改革任務(wù)，結(jié)合筆者多年理論研究和相關(guān)實(shí)踐經(jīng)歷，淺談對(duì)這幾項(xiàng)改革的思考認(rèn)識(shí)。

一、我國(guó)財(cái)稅體制現(xiàn)狀解讀

（一）預(yù)算管理制度現(xiàn)狀

我們可以從管理手段、管理程序、管理機(jī)構(gòu)三個(gè)方面來(lái)觀察分析現(xiàn)行的預(yù)算管理制度（見(jiàn)表1）。從管理手段來(lái)看，自2000年起推進(jìn)的財(cái)政管理改革包括部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中收付制、績(jī)效評(píng)價(jià)，這些預(yù)算管理手段實(shí)際上與十八屆三中全會(huì)提出的 “財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”是相匹配的。從2015年新《預(yù)算法》正式實(shí)施，到與之相配套的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》等文件的下發(fā)推進(jìn)，可以說(shuō)預(yù)算管理制度改革已基本完成，現(xiàn)代預(yù)算管理制度的建立取得重要進(jìn)展。從管理程序來(lái)看，我國(guó)實(shí)行依法審批、依法審查、民主監(jiān)督，這與現(xiàn)代國(guó)家治理體系也十分匹配。應(yīng)當(dāng)看到，每年兩會(huì)有一項(xiàng)很重要的工作就是依法審查預(yù)算，近幾年盡管針對(duì)預(yù)算報(bào)告的反對(duì)票在增加，但也從側(cè)面反映出人們對(duì)預(yù)算問(wèn)題關(guān)注度的提升；人大代表、政協(xié)委員、各個(gè)民主黨派對(duì)預(yù)算的民主監(jiān)督意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，因此從目前預(yù)算管理制度的管理程序?qū)用鎭?lái)看也是朝著現(xiàn)代國(guó)家治理體系的要求在逐步邁進(jìn)。而從管理機(jī)構(gòu)來(lái)看，涉及預(yù)算管理的最主要的當(dāng)然是財(cái)政部門(mén)，此外也包括審計(jì)部門(mén)、人大、政協(xié)。目前，財(cái)政部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置更多地側(cè)重預(yù)算執(zhí)行的部門(mén)設(shè)置，預(yù)算編制和監(jiān)督部門(mén)相對(duì)弱化，但整體機(jī)構(gòu)設(shè)置健全，涵蓋了預(yù)算的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程。除了財(cái)政部門(mén)直接主管預(yù)算管理活動(dòng)，審計(jì)部門(mén)每年也參與到國(guó)家財(cái)政財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督，公眾對(duì)審計(jì)工作報(bào)告的關(guān)注度也很高，因此審計(jì)可以說(shuō)是參與預(yù)算管理活動(dòng)的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)。人大是依法審查批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)力機(jī)構(gòu)，政協(xié)通過(guò)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政等方式對(duì)預(yù)算管理工作提意見(jiàn)建議。因此從理論制度設(shè)計(jì)方面，對(duì)我國(guó)財(cái)稅體制應(yīng)有理論自信、制度自信、道路自信，但是落實(shí)到執(zhí)行層面如何按照理論設(shè)計(jì)的方向去走還有相當(dāng)一段距離。

表1 我國(guó)預(yù)算管理制度現(xiàn)狀

（二）我國(guó)稅收制度現(xiàn)狀

我國(guó)的稅收制度可以說(shuō)幾經(jīng)變革，改革開(kāi)放以來(lái)比較重要的幾次一是1983年到1984年的全面改革工商稅制，核心是國(guó)有企業(yè)利改稅，建立了企業(yè)所得稅；還有就是1994年的稅制改革，核心是增值稅全面推開(kāi)，相應(yīng)設(shè)置消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅，建立新的流轉(zhuǎn)稅課稅體系，此后我國(guó)稅制還經(jīng)歷多次調(diào)整，比如內(nèi)外資企業(yè)稅制統(tǒng)一、農(nóng)業(yè)稅取消、雜項(xiàng)稅種的調(diào)整撤并、生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)型、“營(yíng)改增”改革等等。雖然我國(guó)稅制經(jīng)過(guò)了多次改革，但以流轉(zhuǎn)稅為主、所得稅為輔的基本特征一直保持到現(xiàn)在。具體分析我國(guó)稅收制度的特點(diǎn)，可從三方面來(lái)看。一是根據(jù)我國(guó)稅法，在“營(yíng)改增”全面推廣之前，我國(guó)共有增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、土地增值稅、車輛購(gòu)置稅、車船稅、印花稅、契稅、煙葉稅、關(guān)稅、船舶噸稅等18個(gè)稅種，16個(gè)稅種由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收；關(guān)稅和船舶噸稅由海關(guān)部門(mén)征收，另外，進(jìn)口貨物的增值稅、消費(fèi)稅也由海關(guān)部門(mén)代征。這18個(gè)稅種中僅有《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》3個(gè)稅種是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律，其他都是由人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的暫行條例。二是我們可以將這18個(gè)稅種大致劃分為流轉(zhuǎn)稅、所得稅和其他三類（見(jiàn)表2），其中我國(guó)稅收收入主要來(lái)源來(lái)自于流轉(zhuǎn)稅類，即對(duì)商品或勞務(wù)的課稅。三是對(duì)主體稅流轉(zhuǎn)稅的特點(diǎn)分析，我們可以簡(jiǎn)單以圖1來(lái)解釋（以“營(yíng)改增”前格局為例）。流轉(zhuǎn)稅是對(duì)商品勞務(wù)的課稅，實(shí)際可看作對(duì)整個(gè)GDP征稅，因?yàn)閺哪撤N意義上來(lái)說(shuō)，宏觀稅基就相當(dāng)于GDP。據(jù)圖1所示，如果將整個(gè)圓圈部分視為GDP“蛋糕”，我國(guó)“營(yíng)改增”前的流轉(zhuǎn)稅相當(dāng)于將蛋糕一分為二，一部分征增值稅，一部分征營(yíng)業(yè)稅；在中性稅增值稅的稅基上，再選擇了包括煙、酒、化妝品、貴重首飾和珠寶玉石、成品油等15個(gè)稅目征收消費(fèi)稅，以體現(xiàn)稅收的矯正性；同時(shí)，又選擇了原油、天然氣、煤炭等7類自然資源征收資源稅。另外，在營(yíng)業(yè)稅的稅基上，選擇了房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓征收土地增值稅。與此同時(shí)，地方被賦予征收城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加的權(quán)力。從理論上來(lái)講，對(duì)增值稅和營(yíng)業(yè)稅征收附加稅即可對(duì)整個(gè)GDP征稅，但現(xiàn)實(shí)的做法是，消費(fèi)稅也要征收附加稅，可見(jiàn)，征收消費(fèi)稅的15種消費(fèi)品的稅收負(fù)擔(dān)最重。這就是流轉(zhuǎn)稅的大致結(jié)構(gòu)，大致可以勾勒出我國(guó)稅收制度的現(xiàn)狀和主要特點(diǎn)。

表2 我國(guó)稅收制度分類

圖1 “營(yíng)改增”前我國(guó)流轉(zhuǎn)稅大致結(jié)構(gòu)圖

（三）央地財(cái)政關(guān)系現(xiàn)狀

央地財(cái)政關(guān)系即分稅制財(cái)政體制。這是在1994年稅制改革確定下來(lái)的財(cái)政體制，如何理解分稅制，在此可以通過(guò)某一年的我國(guó)財(cái)政收支相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)簡(jiǎn)單形象地描述（見(jiàn)表3）。例如在2013年，全國(guó)財(cái)政收入接近13萬(wàn)億元，中央財(cái)政收入大致6萬(wàn)億元，地方財(cái)政收入近7萬(wàn)億元，全國(guó)財(cái)政支出大致14萬(wàn)億元，中央本級(jí)支出僅有2萬(wàn)億元，還有近5萬(wàn)億用于對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，地方本級(jí)收入安排支出7萬(wàn)億加上中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付共支出近12萬(wàn)億元。這就體現(xiàn)出中央將收入先集中起來(lái)再通過(guò)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付返還給地方這樣一種財(cái)政關(guān)系，其中中央財(cái)政的支出盤(pán)子里有超過(guò)三分之二用于地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，而在這當(dāng)中稅收返還每年穩(wěn)定在5千億元左右，將近4萬(wàn)3千億元都是通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給地方（見(jiàn)表 4），這就是通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)央地財(cái)政關(guān)系現(xiàn)狀的一個(gè)簡(jiǎn)單勾勒。

表3 2013年財(cái)政收支情況 單位：億元

表4 中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付（2013）單位：億元

二、我國(guó)財(cái)稅體制存在問(wèn)題分析

（一）預(yù)算管理制度存在問(wèn)題分析

基于前述分析，預(yù)算管理制度不論從管理手段、管理程序還是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置都與現(xiàn)代國(guó)家治理要求是相匹配的，而改革三大任務(wù)之首就是提出要改進(jìn)預(yù)算管理制度，那么為什么還要改、問(wèn)題何在？結(jié)合筆者的研究和經(jīng)歷，簡(jiǎn)單從以下四個(gè)方面闡述對(duì)于存在問(wèn)題的觀察和分析。

其一，預(yù)算約束力缺失，軟預(yù)算約束問(wèn)題凸顯。一個(gè)具體的體現(xiàn)就是《預(yù)算法》自1995年1月1日起實(shí)施到現(xiàn)在，尚未有一個(gè)單位或個(gè)人因違反《預(yù)算法》而受懲罰，《預(yù)算法》被看作是沒(méi)有長(zhǎng)牙齒的老虎，導(dǎo)致了長(zhǎng)期以來(lái)大家對(duì)預(yù)算編制缺乏重視，無(wú)法通過(guò)預(yù)算對(duì)政府行為形成約束，這也就導(dǎo)致第二個(gè)問(wèn)題，即政府行為失范。

其二，政府行為亟待規(guī)范。筆者在履職政協(xié)委員期間，某一年審查市本級(jí)預(yù)算發(fā)現(xiàn)，按功能分類公開(kāi)到項(xiàng)級(jí)科目的“其他支出”加總后占總支出的比重高達(dá)25%。眾所周知，政府收支分類科目是用來(lái)反映政府的錢(qián)花在哪里的，只有零星偶然的支出才放在“其他支出”，但該市這一年的“其他支出”已經(jīng)占到總支出的四分之一，其原因值得深思。筆者認(rèn)為，一種原因可能是由于政府收支分類科目還有不盡科學(xué)合理的地方，尚未全面反映政府收支行為，所以政府支出后找不到合適的科目記賬，在賬面上的體現(xiàn)就比較模糊；另外一種更可能的原因是由于政府行為失范導(dǎo)致“其他支出”居高不下，即政府部門(mén)沒(méi)有按照政府收支分類科目的要求花錢(qián)，在不該花錢(qián)的地方花了錢(qián)，當(dāng)然就找不到科目記賬而只能放到其他支出里面去了。與此同時(shí)，新《預(yù)算法》將預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間預(yù)算資金的調(diào)劑使用審批權(quán)賦予行政部門(mén)，在一定程度上削弱了人大對(duì)預(yù)算調(diào)整監(jiān)督的權(quán)力，也會(huì)導(dǎo)致政府行為失之約束、不規(guī)范、亂花錢(qián)。

其三，預(yù)算公開(kāi)透明不夠。不論從財(cái)政信息公開(kāi)的范圍、廣度還是深度來(lái)看，都體現(xiàn)出了公開(kāi)乏力，預(yù)決算信息公開(kāi)的完整性和細(xì)化程度都有待于進(jìn)一步提升。筆者所在的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心 “中國(guó)財(cái)政透明度評(píng)估”課題組依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》自2008年以來(lái)已連續(xù)八年對(duì)全國(guó)31個(gè)省份的財(cái)政信息公開(kāi)展開(kāi)了調(diào)查。以最近的2016年的評(píng)估報(bào)告結(jié)果顯示，2016年全國(guó)31個(gè)省份財(cái)政透明度以百分制計(jì)算平均得分僅為42.25分。盡管我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度近年來(lái)已呈現(xiàn)出小幅穩(wěn)步上升趨勢(shì)，但政府預(yù)決算信息公開(kāi)整體情況仍不理想，仍處于一種低水平狀態(tài)而難以達(dá)到現(xiàn)代預(yù)算制度的要求。

其四，不論從監(jiān)督手段還是監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)看，現(xiàn)行預(yù)算管理制度當(dāng)中缺乏有效監(jiān)督。舉例來(lái)說(shuō)，績(jī)效評(píng)價(jià)既是一種預(yù)算管理手段，也是預(yù)算監(jiān)督的重要組成部分。但目前來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)效果有限，要發(fā)揮其功能，應(yīng)該往前延伸，即后評(píng)估轉(zhuǎn)為前評(píng)審，由項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向?qū)φ麄€(gè)部門(mén)的評(píng)審，與此同時(shí)在實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理中加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，做實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)，但目前都尚未做到；同時(shí)，預(yù)算管理內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置重執(zhí)行輕監(jiān)督、外部監(jiān)督相對(duì)缺乏，財(cái)政監(jiān)督不到位很難真正發(fā)揮預(yù)算管理活動(dòng)應(yīng)有的效應(yīng)。

（二）稅收制度存在問(wèn)題分析

稅收制度是由不同稅種具體構(gòu)成，前述現(xiàn)狀中已分析過(guò)。不同的稅制結(jié)構(gòu)具有不同的收入再分配功能，合理的稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)是更多地從富裕的一方籌集到稅收，再通過(guò)財(cái)政支出作用于貧窮一方，這樣才有助于改進(jìn)民生、提高人民福利。對(duì)于稅制結(jié)構(gòu)和收入不平等的關(guān)聯(lián)性研究有很多，基本達(dá)成共識(shí)的一點(diǎn)是，以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，收入再分配功能較弱，甚至存在逆向調(diào)節(jié)。因?yàn)殚g接稅是對(duì)商品和勞務(wù)課稅，最終稅負(fù)通過(guò)價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，實(shí)際上是誰(shuí)消費(fèi)多，誰(shuí)交稅多，且一般來(lái)說(shuō)，窮人的消費(fèi)支出占收入比重大，消費(fèi)傾向更高；富人的消費(fèi)支出占收入比重小，投資傾向更高。這就反映出間接稅的累退性質(zhì)，即收入越高負(fù)擔(dān)比例越低，收入越低負(fù)擔(dān)比例越高。與之相反，直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)由于是對(duì)收入和所得課稅，一般實(shí)行累進(jìn)稅率，則誰(shuí)收入多誰(shuí)更富有，誰(shuí)承擔(dān)更多的稅收，整體上對(duì)收入分化起抑制作用，是正向調(diào)節(jié)。因此，在財(cái)政收入方面，從稅收公平的角度講，民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然要求稅制以直接稅為主體。

再來(lái)觀察我國(guó)的稅收制度。以2016年為例，從表5看出，2016年我國(guó)稅收總收入130354億元，其中直接稅比重29.87%，而可以計(jì)入商品和勞務(wù)價(jià)格中轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的各種間接稅合計(jì)比重占總收入的57.43%，假設(shè)占比12.70%的特定稅由企業(yè)和個(gè)人各承擔(dān)一半，則企業(yè)所繳納的部分最終也將以費(fèi)用形式計(jì)入企業(yè)銷售（營(yíng)業(yè)）收入而轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，因此我們可將所有的稅收劃分為63.78%的間接稅和36.22%的直接稅，顯然，我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)中間接稅比重遠(yuǎn)大于直接稅比重，按照前述分析，以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)對(duì)收入分配存在反向調(diào)節(jié)的效果，不利于民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而自 2000年我國(guó)基尼系數(shù)超過(guò)國(guó)際警戒線0.4以來(lái)一直處于高位運(yùn)行狀態(tài)，盡管近年來(lái)有小幅下降，但總體來(lái)看仍顯現(xiàn)出我國(guó)收入分配差距過(guò)大的現(xiàn)實(shí)。我國(guó)以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)無(wú)疑對(duì)這一結(jié)果的形成起到了推波助瀾的作用。

這就好比現(xiàn)有一只右鞋三只左鞋，效用仍是一雙鞋，增加再多的左鞋效用也不會(huì)增加；如果將第三只左鞋換成右鞋，則效用翻番。于社會(huì)而言，窮人的財(cái)富就如同右鞋，富人的財(cái)富則如同左鞋；財(cái)稅活動(dòng)的基本邏輯就應(yīng)該是向富裕的人征稅然后通過(guò)財(cái)政支出用以改善貧窮人群的生活水平，這樣整個(gè)社會(huì)效用才會(huì)提高，收入分配差距才會(huì)縮小，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民生目標(biāo)、走向共同富裕，現(xiàn)行稅制尚未做到這一點(diǎn)。

表5 2016年我國(guó)稅收分類別占總收入比重情況

（三）央地財(cái)政關(guān)系存在問(wèn)題分析

自1994年分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，央地財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了從“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”到“事權(quán)與財(cái)力相匹配”再到“事權(quán)與支出責(zé)任相匹配”的演化過(guò)程，2016年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，是對(duì)這項(xiàng)改革推進(jìn)的最新規(guī)定。《意見(jiàn)》指出“現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度地存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題，必須積極推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革”，所用說(shuō)法進(jìn)一步限定為財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革。對(duì)于“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”、“合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任”也尚未有更加清晰的設(shè)計(jì)和進(jìn)展，央地財(cái)政關(guān)系依然存在不少亟待解決的問(wèn)題。

比如，財(cái)力與事權(quán)不匹配，存在財(cái)力向上集中而事權(quán)向下轉(zhuǎn)移的不良傾向。財(cái)力與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致的結(jié)果是，需要用錢(qián)的地方錢(qián)不夠，不需要用錢(qián)的地方錢(qián)太多；錢(qián)不夠的，為了履行事權(quán)不得不采取非規(guī)范手段籌集收入，使非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，擾亂了市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則；錢(qián)太多的，為了把錢(qián)花掉以保證下年度的盤(pán)子而胡亂花錢(qián)，資源浪費(fèi)的同時(shí)還容易滋生腐敗。

又如，中央的縱向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大且規(guī)則不清晰、結(jié)構(gòu)不合理。從規(guī)模上來(lái)看，以某一年數(shù)據(jù)計(jì)算，稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出占中央支出70%，稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出占地方支出 40%，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額43.31%。在這種轉(zhuǎn)移支付規(guī)則下就造成了地方為了爭(zhēng)資源和項(xiàng)目而“跑部錢(qián)進(jìn)”、“駐京辦”應(yīng)運(yùn)而生而難以清除，其造成的資源浪費(fèi)和權(quán)力尋租現(xiàn)象不言而喻；同時(shí)，許多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都需要地方資金配套才能獲得，這種做法等于是把中央的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了地方，嚴(yán)重干擾了地方財(cái)政支出安排的自主權(quán)；此外，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則不清和撥付延滯影響了地方預(yù)算的編制工作，增添了預(yù)算安排的不確定性，并由此影響到后面的政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)單一賬戶管理和績(jī)效評(píng)價(jià)等一系列財(cái)政管理工作的開(kāi)展。

再如，“營(yíng)改增”改革從根本上推翻原先的收入分享體制，倒逼我國(guó)財(cái)稅體制走向新一輪的改革。從收入劃分來(lái)看，如果不調(diào)整分享比例，原本全部歸地方的收入現(xiàn)在地方就只能分到25%了，地方政府收入將大為減少。顯然，這種做法是不可能被認(rèn)可的。因此就有了現(xiàn)行的未來(lái)兩到三年內(nèi)的過(guò)渡方案，即“營(yíng)改增”全面推開(kāi)后以五五分成的方式重新劃分中央和地方收入，以彌補(bǔ)“營(yíng)改增”后地方的財(cái)力虧空，兼顧央地利益。但也應(yīng)當(dāng)看到，如果今后都通過(guò)調(diào)整提高分享比例來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，以保持現(xiàn)有的財(cái)稅體制，結(jié)果會(huì)發(fā)現(xiàn)是不合理的，因?yàn)椤盃I(yíng)改增”后，采取統(tǒng)一提高地方的分享比例來(lái)保證地方收入的做法，將會(huì)使得第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地方吃虧而第三產(chǎn)業(yè)落后的地方得益，而這顯然與目前促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略不符；如果想通過(guò)采取不同的地方規(guī)定不同的分享比例來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，則違背了分稅制的精神也是不可行的。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)財(cái)稅體制改革的建議

（一）預(yù)算管理制度改革建議

根據(jù)《方案》部署：改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度?！叭嬉?guī)范、公開(kāi)透明”是預(yù)算管理制度改革的目標(biāo)所在，據(jù)此，筆者建議，應(yīng)進(jìn)一步修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全全口徑預(yù)算制度并加快財(cái)政信息公開(kāi)進(jìn)程。

新《預(yù)算法》相較于舊法，從體系、內(nèi)容到監(jiān)督的強(qiáng)度上都有了明顯的改進(jìn)，但仍然存在一些需要加強(qiáng)的地方，仍待在修訂預(yù)算法實(shí)施條例時(shí)加以妥善解決。例如新《預(yù)算法》在編制預(yù)算和決算時(shí)均規(guī)定一般公共預(yù)算支出無(wú)論基本支出還是項(xiàng)目支出均應(yīng)按其保障功能分類編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款,但在報(bào)送人大審查和批準(zhǔn)時(shí)卻只要求基本支出按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款,項(xiàng)目支出則無(wú)此要求，同時(shí)對(duì)四本預(yù)算編制的要求也不一致，新《預(yù)算法》規(guī)定一般公共預(yù)算既要按功能分類編制，也要按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制，但對(duì)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，卻只規(guī)定按功能分類編制，四本預(yù)算編制的詳盡程度也人為地形成了差異。這些存在的問(wèn)題不僅非常明顯地弱化了人大對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督，在新法的法律行文上也顯得非常突兀，與改革要求的建立全面規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算管理制度也仍有一定距離。因此，這些問(wèn)題在預(yù)算法實(shí)施條例修訂時(shí)有待改進(jìn)解決。

而公開(kāi)透明作為現(xiàn)代預(yù)算制度最為顯著的特征之一，也已成為評(píng)價(jià)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要指標(biāo)。預(yù)決算信息公開(kāi)在加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督力量的過(guò)程中，能有效降低政府官員腐敗、促進(jìn)資金配置效率和使用效率的提高，從而全面提升財(cái)政績(jī)效。但現(xiàn)實(shí)是我國(guó)財(cái)政預(yù)決算信息公開(kāi)仍處于低水平缺乏突破性進(jìn)展的狀態(tài)，在筆者所在團(tuán)隊(duì)對(duì)于全國(guó)31個(gè)省份展開(kāi)財(cái)政透明度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，超過(guò)半數(shù)省份都不同程度存在公開(kāi)力度不夠的問(wèn)題。這背后也反映出公開(kāi)與保密的界定范圍不清晰，地方政府缺乏哪些可以公開(kāi)、哪些不可以公開(kāi)的準(zhǔn)繩。雖然大部分財(cái)政部門(mén)達(dá)成了“以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外”的共識(shí)，但不公開(kāi)的范圍有多大仍是未知數(shù)，這就存在涉密部門(mén)和涉密信息的負(fù)面清單建設(shè)問(wèn)題，這也對(duì) 《保密法》及其相關(guān)保密條例的修訂完善提出了要求。與此同時(shí)，《預(yù)算法》對(duì)于財(cái)政信息公開(kāi)的規(guī)定本身就存在籠統(tǒng)、約束力不強(qiáng)的問(wèn)題，根據(jù)目前的財(cái)政信息公開(kāi)制度規(guī)定,地方政府只要公開(kāi)了預(yù)決算報(bào)告和報(bào)表就符合了法律規(guī)定，而預(yù)決算報(bào)告和報(bào)表中政府收支信息的完整性和詳細(xì)程度不在法律規(guī)定之列，這給政府部門(mén)在預(yù)決算信息公開(kāi)方面有很大的自由裁量權(quán)。因此，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)決算信息公開(kāi)內(nèi)容的法律規(guī)定、明確公開(kāi)與秘密的界限、強(qiáng)化信息公開(kāi)不力的監(jiān)督問(wèn)責(zé)將是提升我國(guó)財(cái)政透明度的重要途徑，加快財(cái)政信息公開(kāi)進(jìn)程也將是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算管理制度的必由之路。

（二）稅收制度改革建議

根據(jù)《方案》部署：深化稅收制度改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用。筆者認(rèn)為，這當(dāng)中最關(guān)鍵的問(wèn)題就是要將現(xiàn)行以間接稅為主的稅制改造成以直接稅為主的稅制。如此，一方面能利用稅收手段有效地調(diào)節(jié)我國(guó)目前過(guò)大的收入分配差距，另一方面也可以較好地理順民生財(cái)政的邏輯，使稅收從“取之于民用之于民”轉(zhuǎn)向“取之于富用之于貧”，讓民生財(cái)政真正能夠惠及民生。

為此，就構(gòu)建以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)筆者具體建議：一是“營(yíng)改增”全面推開(kāi)后，根據(jù)不同情況，分類降低增值稅稅率，為企業(yè)成長(zhǎng)創(chuàng)造更大空間，同時(shí)起到普遍降稅的效果，讓所有消費(fèi)者受益，讓低收入階層獲得的好處更多，對(duì)縮小收入差距和改善民生發(fā)揮直接功效。二是強(qiáng)化直接稅，除加強(qiáng)個(gè)人所得稅征管之外，重點(diǎn)是改革房產(chǎn)稅，使其具有主要向私人財(cái)產(chǎn)在保有環(huán)節(jié)征收的稅收特征，更可以作為地方財(cái)政收入的穩(wěn)定來(lái)源，同時(shí)也可以抵消降低間接稅帶來(lái)的財(cái)政收入下降的效果。

（三）央地財(cái)政關(guān)系改革建議

根據(jù)《方案》部署：調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢(qián)相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

據(jù)此，筆者建議，按照促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，重新界定中央與地方在保障改善民生方面的支出責(zé)任。一是完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般轉(zhuǎn)移支付比重，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付特別是需要地方配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重；科學(xué)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付辦法，使轉(zhuǎn)移支付規(guī)則的運(yùn)行公開(kāi)透明，消除地方預(yù)算編制與執(zhí)行中的不確定性因素，以利于部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)單一賬戶等現(xiàn)代財(cái)政管理手段充分發(fā)揮其應(yīng)有的功效，也從根本上消除 “跑部錢(qián)進(jìn)”、“駐京辦”、“權(quán)力尋租”等不良現(xiàn)象；二是將財(cái)力與事權(quán)掛鉤的理念真正貫徹落實(shí)到政府間財(cái)力與支出責(zé)任的劃分確定之中，有效改變財(cái)力向上集中而支出責(zé)任向下轉(zhuǎn)移的不良傾向，切實(shí)保障每一層級(jí)的地方政府民生支出的資金需求；三是切實(shí)加強(qiáng)對(duì)民生支出的管理與監(jiān)督，注重對(duì)民生支出的績(jī)效評(píng)估，充分發(fā)揮科學(xué)化精細(xì)化管理的功效，防止“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，提高民生支出績(jī)效，確保民生支出真正落到實(shí)處。

四、改革之外的思考：一點(diǎn)余論

在弗里德曼《自由選擇》一書(shū)中提及一個(gè)花錢(qián)模型（見(jiàn)表6），將花錢(qián)的行為分為四種模式：第一種是為自己花自己的錢(qián)，這種花錢(qián)模式既講經(jīng)濟(jì)又講效果，第二種是為別人花自己的錢(qián)，這種花錢(qián)模式只講經(jīng)濟(jì)但不講效果，第三種是為自己花別人的錢(qián)，這種花錢(qián)模式不講經(jīng)濟(jì)但講效果，第四種是為別人花別人的錢(qián)，這種花錢(qián)模式既不講經(jīng)濟(jì)也不講效果，顯然，所有政府的花錢(qián)行為均屬于第四種模式，是花錢(qián)中最差的一種情況，所以這種花錢(qián)模式需要監(jiān)督。因利己之人性，政府在“為別人花別人的錢(qián)”的時(shí)候，如果缺乏有效監(jiān)督，極易轉(zhuǎn)變成為自己花別人的錢(qián)，即貪污腐敗、以權(quán)謀私。

表6 花錢(qián)模型

從理論上來(lái)看，為防止花錢(qián)模型中④向③的轉(zhuǎn)變，就要解決什么情況下需要“為別人花別人的錢(qián)”以及“如何為別人花好別人的錢(qián)”；具體到學(xué)科層面，即公共經(jīng)濟(jì)著重從理論上回答是否需要“為別人花別人的錢(qián)”，即政府的職能在哪里？財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)應(yīng)該怎樣設(shè)計(jì)？一旦確定錢(qián)由政府去花，那么就需要公共管理著重從管理上回答“如何為別人花好別人的錢(qián)”、政府應(yīng)怎樣花好錢(qián)的問(wèn)題。

從實(shí)踐層面看，為防止花錢(qián)模型中④向③的轉(zhuǎn)變，則要不斷完善監(jiān)督制度，加快財(cái)政信息公開(kāi)進(jìn)程，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，這也涉及治國(guó)理政的選擇。怎樣做才能對(duì)“為別人花別人的錢(qián)”向“為自己花別人的錢(qián)”的轉(zhuǎn)換形成最有效制約？這就要?dú)w宿到“依法治國(guó)”的制度選擇。習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”，同樣，對(duì)于財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，新《預(yù)算法》等一系列制度的落地也將成為制度籠子的重要組成部分，推動(dòng)我國(guó)財(cái)稅事業(yè)向更理想的狀態(tài)邁進(jìn)。

[1]呂凱波,劉小兵.中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度調(diào)查:現(xiàn)狀、問(wèn)題與政策建議[J].財(cái)經(jīng)智庫(kù)，2016,(02).

[2]劉小兵.新預(yù)算法：轉(zhuǎn)變和問(wèn)題[J].團(tuán)結(jié).2015,(01).

[3]劉小兵.政府收支分類改革的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)分析[J].財(cái)政監(jiān)督.2013,(07).

[4]劉小兵,劉博敏.以民生財(cái)政為導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)性減稅政策研究[J].地方財(cái)政研究.2013,(02).

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）