●景宏軍 王蘊(yùn)波 薛占豐

資產(chǎn)負(fù)債管理體系的構(gòu)建與我國(guó)地方財(cái)政可持續(xù)性研究

●景宏軍 王蘊(yùn)波 薛占豐

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)地方財(cái)政面臨著重大的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，由于地方稅體系尚未完善、地方財(cái)源并不穩(wěn)定、地方財(cái)政支出范圍不明確等問(wèn)題的存在，造成我國(guó)地方財(cái)政在收入和支出等方面存在一定的不穩(wěn)定性，也就是說(shuō)地方財(cái)政發(fā)展的可持續(xù)性受到一定的挑戰(zhàn)。解決這一問(wèn)題，根本上要從地方財(cái)政自身入手，培養(yǎng)地方財(cái)政對(duì)于自身的資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行獨(dú)立管理的意識(shí)，賦予地方財(cái)政進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債管理的權(quán)利，構(gòu)建地方財(cái)政完整的資產(chǎn)負(fù)債管理能力，才能從根本上促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)性水平的提高。

地方財(cái)政 資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí) 資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)利 資產(chǎn)負(fù)債管理能力 財(cái)政可持續(xù)性

可持續(xù)性是指一種可以長(zhǎng)久維持的過(guò)程或狀態(tài)，作為一個(gè)獨(dú)立財(cái)務(wù)實(shí)體和經(jīng)濟(jì)管理組織的地方政府，其財(cái)政可持續(xù)性就是指地方財(cái)政的存續(xù)狀態(tài)或能力?？沙掷m(xù)性高，則財(cái)政機(jī)制健全、為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的能力強(qiáng)；反之，則不僅會(huì)威脅地方財(cái)政安全，還會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、我國(guó)地方財(cái)政的基本情況

地方財(cái)政是指區(qū)別于中央財(cái)政的一個(gè)財(cái)政體系，它是我國(guó)政府財(cái)政體系的重要組成部分。這一財(cái)政體系呈現(xiàn)以下兩個(gè)主要特征：

（一）級(jí)次多，數(shù)量大

按照《憲法》的規(guī)定，我國(guó)地方政府分為省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府共四級(jí)。以2015年為例，我國(guó)地方政府的具體情況見(jiàn)表1—表4。

表1 我國(guó)省級(jí)政府?dāng)?shù)量表 單位：個(gè)

表2 我國(guó)地級(jí)政府?dāng)?shù)量表 單位：個(gè)

表3 我國(guó)縣級(jí)政府?dāng)?shù)量表 單位：個(gè)

表4 我國(guó)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府?dāng)?shù)量表單位：個(gè)

從表1—表4可以看出，在我國(guó)政府機(jī)構(gòu)中，省級(jí)政府34個(gè)，地級(jí)政府334個(gè)，縣級(jí)政府2796個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府35484個(gè)，總計(jì)38648個(gè)。按照我國(guó)財(cái)政設(shè)立的基本原則——“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”，我國(guó)地方財(cái)政的數(shù)量與地方政府的數(shù)量完全相等①，也就是說(shuō)我國(guó)地方財(cái)政共有38713個(gè) 。這么龐大的數(shù)量在國(guó)際上也是名列前茅的。如此龐大的地方財(cái)政，其發(fā)展?fàn)顩r直接影響整體財(cái)政的發(fā)展?fàn)顩r，同時(shí)，地方財(cái)政的可持續(xù)性也將決定了整體財(cái)政的可持續(xù)性。

（二）職權(quán)大，影響廣

按照我國(guó)目前的政府間職權(quán)劃分的基本原則，中央政府主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交、調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控等事項(xiàng)，這部分事項(xiàng)的支出由中央財(cái)政承擔(dān)；而地方政府承擔(dān)地方公檢法、民兵訓(xùn)練、地方基本建設(shè)、支農(nóng)事業(yè)、地方文化建設(shè)事業(yè)、地方教育發(fā)展、地方衛(wèi)生事業(yè)、價(jià)格補(bǔ)貼等項(xiàng)目，這部分項(xiàng)目的支出由各級(jí)地方財(cái)政承擔(dān)。相比較而言，地方財(cái)政的支出項(xiàng)目更加貼近百姓生活，更關(guān)乎民生發(fā)展，對(duì)于公眾衣食住行的影響更加直接。

從上述情況可知，我國(guó)地方財(cái)政數(shù)量大、職權(quán)多，與基層接觸面廣，其發(fā)展的可持續(xù)性直接關(guān)系整個(gè)財(cái)政體系的穩(wěn)定和民生建設(shè)的實(shí)現(xiàn)程度。

二、我國(guó)地方財(cái)政的可持續(xù)性影響因素分析

財(cái)政可持續(xù)性受制于兩方面的數(shù)量對(duì)比關(guān)系：一方面，財(cái)政資產(chǎn)存量和負(fù)債存量的對(duì)比關(guān)系，資產(chǎn)大于負(fù)債，則可持續(xù)性強(qiáng)，資產(chǎn)小于負(fù)債，則可持續(xù)性較差；另一方面，財(cái)政收入流量與財(cái)政支出流量的對(duì)比關(guān)系，收入大于支出，則可持續(xù)性強(qiáng)，收入小于支出，則可持續(xù)性較差。相比較而言，雖然資產(chǎn)存量與負(fù)債存量的對(duì)比關(guān)系更能說(shuō)明地方財(cái)政可持續(xù)性，但由于我國(guó)目前尚未公開(kāi)發(fā)行地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，因此，權(quán)威的資產(chǎn)和負(fù)債數(shù)據(jù)尚不得而知。因此，文章以地方財(cái)政收入和財(cái)政支出的流量對(duì)比關(guān)系為例，對(duì)我國(guó)地方財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明。在這方面，地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性、地方財(cái)政支出的可控性影響了地方財(cái)政的可持續(xù)性。

（一）地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性

地方財(cái)政收入是地方政府的資金來(lái)源，也是地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的根本保障。只有地方財(cái)政收入穩(wěn)定并合理增長(zhǎng)，地方財(cái)政的可持續(xù)性才具備了前提。表5提供了1990年到2015年我國(guó)中央與地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)情況。

表5 我國(guó)中央與地方財(cái)政收入簡(jiǎn)表（1990—2015）單位：億元

從表5可以看出，從1995年—2015年，我國(guó)地方財(cái)政收入的總體規(guī)模實(shí)現(xiàn)了較快的增長(zhǎng)，這種快速增長(zhǎng)保障了地方財(cái)政的可持續(xù)性。但深入分析后會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方財(cái)政收入存在以下問(wèn)題：

1、地方財(cái)政收入增長(zhǎng)速度低于中央財(cái)政收入增長(zhǎng)速度。從1995年—2015年，我國(guó)中央財(cái)政收入從992.4億元增長(zhǎng)到 69267.2億元，增長(zhǎng)了 68274.8億元，年均增長(zhǎng)458.65%，增長(zhǎng)速度非?？?。而同期地方財(cái)政收入則從1944.7億元增長(zhǎng)到2015年的83002億元，增長(zhǎng)了81057.3億元，年均增長(zhǎng)277.87%。筆者發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政的這一增長(zhǎng)速度大大低于中央財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。這意味著由于地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度低于中央財(cái)政的增長(zhǎng)速度，在全國(guó)財(cái)政收入增量中，地方財(cái)政在分配中處于劣勢(shì)，這會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政在整個(gè)財(cái)政體系中的地位下降。

2、地方財(cái)政收入在全部財(cái)政收入中的占比下降。從表5中可以發(fā)現(xiàn)，1990年，中央財(cái)政收入為992.4億元，占全部財(cái)政收入的33.8%，而地方財(cái)政收入為1944.7億元，占全部財(cái)政收入的66.2%，地方財(cái)政收入是中央財(cái)政收入的2倍。但到了2015年，中央財(cái)政收入增長(zhǎng)為69267.2億元，占全部財(cái)政收入的45.5%，而地方財(cái)政收入雖然也增長(zhǎng)到83002億元，但占全部財(cái)政收入的比重卻下降到54.5%。地方財(cái)政收入在全部財(cái)政收入中的占比由1990年的66.2%下降到2015年的54.5%，下降了11.7個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明在財(cái)政收入的增量中，更多的財(cái)力被集中到了中央財(cái)政。

3、稅收收入占比較低。由于稅收收入所具有的強(qiáng)制性、固定性和無(wú)償性等特點(diǎn)，它能夠?yàn)檎峁┓€(wěn)定、可靠的收入來(lái)源，因此稅收收入占比高的財(cái)政主體，財(cái)政穩(wěn)定性較強(qiáng)，而稅收收入占比較低的財(cái)政主體，財(cái)政的穩(wěn)定性就較弱。我國(guó)2015年中央與地方一般公共預(yù)算收入結(jié)構(gòu)如表6所示：

表6 2015年我國(guó)中央與地方一般公共預(yù)算收入結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)表 單位：億元

從表6計(jì)算得出，2015年我國(guó)地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入中，稅收收入占比為75.5%，非稅收入占比為24.5%；而同期我國(guó)中央財(cái)政一般預(yù)算收入中，稅收收入占比為89.9%，非稅收入占比為10.1%。因此稅收收入占比高的中央財(cái)政，其財(cái)政穩(wěn)定性較強(qiáng)；而稅收收入占比較低的地方財(cái)政，其財(cái)政的穩(wěn)定性較弱。

綜上所述，由于體制和機(jī)制的問(wèn)題，目前我國(guó)地方財(cái)政收入無(wú)論從絕對(duì)規(guī)模、相對(duì)規(guī)模、發(fā)展速度和收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，都存在一定的問(wèn)題，收入的穩(wěn)定性較弱。

（二）地方財(cái)政支出的可控性

財(cái)政支出是否合理在很大程度上決定了地方財(cái)政的可持續(xù)性，一方面，財(cái)政支出合理，將有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)，形成收支互動(dòng)的良性循環(huán)；另一方面，財(cái)政支出合理將有助于地方政府進(jìn)行預(yù)測(cè)，便于編制財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃，提高財(cái)政的前瞻性。

我國(guó)地方財(cái)政支出是否合理可以從支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面進(jìn)行衡量。

1、財(cái)政支出規(guī)模持續(xù)膨脹。從表7可以看出，我國(guó)中央財(cái)政支出從1990年的1004.5億元增長(zhǎng)到2015年的25542.2億元，增長(zhǎng)了148256.5億元，年均增長(zhǎng)162.85%；而同期地方財(cái)政支出從 1990年的 2079.1億元增長(zhǎng)到2015年的150335.6億元，增長(zhǎng)了148256.5億元，年均增長(zhǎng)475.39%。地方財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度不僅大大高于中央財(cái)政的增長(zhǎng)速度，同時(shí)也高于地方財(cái)政收入年均277.87%的增長(zhǎng)速度。

表7 我國(guó)中央與地方財(cái)政支出規(guī)模簡(jiǎn)表（1990—2015）單位：億元

2、財(cái)政支出中剛性支出占比較大。我國(guó)2015年地方財(cái)政支出及其主要項(xiàng)目如表8所示。從表8可以看出，2015年地方財(cái)政支出總計(jì)150335.62億元，其中支出總額前五項(xiàng)的分別為：地方財(cái)政教育支出、地方財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出、地方財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出、地方財(cái)政城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出、地方財(cái)政一般公共服務(wù)支出，五項(xiàng)支出總額為88219.06億元，占同期地方財(cái)政支出的58.68%。從這部分支出看，由于城市化發(fā)展，地方政府對(duì)于教育、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等項(xiàng)目的支出短期內(nèi)不會(huì)下降，反而還會(huì)大幅攀升，因此，地方財(cái)政支出中支出的剛性較大，地方政府可回旋的余地不足。

因此，從以上兩點(diǎn)可以看出，我國(guó)地方政府目前對(duì)財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的空間不大，即：控制力不足。

從以上對(duì)于收入和支出兩方面分析中可以看出，我國(guó)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性不足、地方財(cái)政支出的剛性過(guò)大，這種收支現(xiàn)狀導(dǎo)致我國(guó)地方財(cái)政存在一定的收支失衡隱患，這也真實(shí)地反映了我國(guó)地方財(cái)政在資產(chǎn)和負(fù)債方面的狀況。而且由于歷史和制度的原因，地方財(cái)政對(duì)于這種資產(chǎn)和負(fù)債失衡進(jìn)行管理的意愿和能力不足，這在很大程度上影響了地方財(cái)政的可持續(xù)性。因此，要促進(jìn)地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，就要不斷提高地方政府對(duì)自身財(cái)政狀況進(jìn)行管理的能力和水平，也就是說(shuō)要構(gòu)建地方財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理體系，這一體系可以從三方面進(jìn)行構(gòu)建：第一，培養(yǎng)地方財(cái)政主動(dòng)進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債管理的意識(shí)；第二，賦予地方財(cái)政自主管理資產(chǎn)負(fù)債的權(quán)利；第三，構(gòu)建地方財(cái)政進(jìn)行自主資產(chǎn)負(fù)債管理的能力。

三、地方財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理體系的構(gòu)建

表8 我國(guó)地方財(cái)政主要支出項(xiàng)目表（2015）單位：億元

（一）地方政府資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)的培養(yǎng)

1、資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)。為保證并提高地方財(cái)政的可持續(xù)性，成熟的地方財(cái)政應(yīng)該有獨(dú)立進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債平衡的觀念和意識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)在政府間財(cái)政管理上實(shí)施的是集權(quán)式的管理方式，導(dǎo)致地方財(cái)政的責(zé)任既是地方政府的，也是中央政府的，但有了問(wèn)題承擔(dān)最后兜底責(zé)任的一般都是中央政府。因此，地方政府主動(dòng)進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債管理的意愿和意識(shí)不強(qiáng)，也就是說(shuō)，要提高地方財(cái)政的可持續(xù)性，就要培養(yǎng)資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)。這種意識(shí)要求地方財(cái)政在籌集財(cái)政收入、安排財(cái)政支出時(shí)，要增強(qiáng)系統(tǒng)性、全面性和長(zhǎng)期性；財(cái)政決策不僅要顧及收入和支出等流量，還要考慮資產(chǎn)與負(fù)債等存量；不僅要顧及本屆政府任內(nèi)的短期收益，更要考慮當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)遠(yuǎn)利益；不僅從本地區(qū)的小利益決策，還要從整體利益著眼。

健全的資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)能夠促使地方財(cái)政正確認(rèn)識(shí)并評(píng)價(jià)自身的資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系，主動(dòng)根據(jù)環(huán)境變化和自身的目標(biāo)要求對(duì)政府的收入支出和資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，能夠?yàn)樽陨淼呢?cái)政安全負(fù)起責(zé)任。另外，健全的資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)能夠有效提高地方財(cái)政負(fù)責(zé)人的責(zé)任感和使命感，減少短視決策和短期行為，從而實(shí)現(xiàn)收入與支出、資產(chǎn)與負(fù)債之間的匹配，避免因?yàn)槭杖肱c支出、資產(chǎn)與負(fù)債的錯(cuò)配而導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成與累積，從而影響地方財(cái)政的可持續(xù)性。

2、資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)體系。健全的資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)是地方財(cái)政成熟的表現(xiàn)，也是財(cái)政可持續(xù)性的保障。要形成這種意識(shí)不僅要依靠地方財(cái)政的長(zhǎng)期自發(fā)積累，更要依靠自覺(jué)的培養(yǎng)。重點(diǎn)要做以下幾個(gè)方面工作：

（1）引入契約精神。地方財(cái)政的可持續(xù)性來(lái)源于對(duì)規(guī)則的遵守，而資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)首先就是要提高地方財(cái)政對(duì)于各種法規(guī)政策的遵從度。在我國(guó)財(cái)政實(shí)踐中，長(zhǎng)期以來(lái)，涉及全國(guó)性的財(cái)政法規(guī)都是由中央財(cái)政制定的，地方財(cái)政雖然也執(zhí)行中央的各項(xiàng)方針和政策，但這種執(zhí)行更多的是一種被動(dòng)地遵守，尤其當(dāng)?shù)貐^(qū)局部利益與全國(guó)整體利益存在矛盾時(shí)，這種對(duì)既有法規(guī)、政策的遵守也會(huì)變樣，出現(xiàn)“上有政策下有對(duì)策”的現(xiàn)象。另外，地方財(cái)政部門又是地方財(cái)政法規(guī)和政策的制定者，在執(zhí)行中，作為政策制定者的地方財(cái)政部門將更多的精力放在如何加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位的監(jiān)督方面，以確保預(yù)算單位能夠全面遵守相關(guān)法規(guī)和政策，但往往地方財(cái)政部門自身卻出現(xiàn)了很多有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。因此，地方財(cái)政既不能全面貫徹中央財(cái)政的法律規(guī)定，又不能模范遵守自己制定的規(guī)章制度。這種現(xiàn)象不利于法治財(cái)政的建設(shè)，也不利于地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

契約精神強(qiáng)調(diào)平等和守信。在財(cái)政管理中引入契約精神可以在兩個(gè)方面有所提升：第一，以契約的平等精神重構(gòu)不同級(jí)次財(cái)政部門間、財(cái)政管理部門與預(yù)算單位之間的平等關(guān)系。將這兩種關(guān)系由管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的上下級(jí)關(guān)系調(diào)整為以預(yù)算契約為紐帶的平等合作關(guān)系，構(gòu)建以預(yù)算契約為紐帶，以責(zé)權(quán)對(duì)等為前提，以合作為方式，以完成預(yù)算事項(xiàng)為目的的新機(jī)制。通過(guò)平等體制的構(gòu)建，賦予地方財(cái)政在促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展中更大的責(zé)任。第二，構(gòu)建共同守法的守信新格局。以2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施為標(biāo)志，我國(guó)財(cái)政法治建設(shè)中的“立法工作”已經(jīng)取得了階段性的成果，接下來(lái)就要進(jìn)入“守法”階段。契約精神所強(qiáng)調(diào)的守信就是對(duì)規(guī)則和契約的遵守，在法律層面就是守法，法律的制定者、執(zhí)行者都要對(duì)法律有敬畏之心，將自覺(jué)守法、執(zhí)法看作是自己分內(nèi)之事，這樣能夠提升對(duì)法律的遵從度。通過(guò)守信精神的引入，能夠提高地方財(cái)政對(duì)于維護(hù)自身財(cái)政可持續(xù)性方面的主動(dòng)性，變被動(dòng)維護(hù)為主動(dòng)維護(hù)。

（2）培養(yǎng)責(zé)任意識(shí)。追根到底，地方財(cái)政的可持續(xù)性還要依靠地方財(cái)政自身，各級(jí)地方財(cái)政要有足夠的責(zé)任意識(shí)。

首先，要將工作目標(biāo)定位為保證地方財(cái)政的可持續(xù)性，而不是簡(jiǎn)單地完成中央財(cái)政賦予的任務(wù)。按照“偏好誤識(shí)論”，相對(duì)于中央政府，地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用衿玫牧私飧由羁?，更?yīng)當(dāng)扮演地方政策的制定者和執(zhí)行者的角色。因此，地方財(cái)政要深入了解本地區(qū)的實(shí)際情況、發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，制定符合地方實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)、切實(shí)可行的地方財(cái)政發(fā)展規(guī)劃，并把這一目標(biāo)作為工作的努力方向，堅(jiān)定不移地推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。

其次，將地方財(cái)政作為可持續(xù)性發(fā)展的根本保證，而不是寄希望于中央財(cái)政的支持。突出強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體地位和主體責(zé)任，地方財(cái)政的收益留給地方；反之，如果地方財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系失衡或出現(xiàn)不可持續(xù)的現(xiàn)象，這一問(wèn)題要依靠地方財(cái)政通過(guò)自身的“造血機(jī)制”解決，而不能長(zhǎng)期依靠中央財(cái)政的“外部輸血”。

（二）地方財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)利的賦予

地方財(cái)政的可持續(xù)性不僅要提高地方財(cái)政的資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)，更要賦予地方財(cái)政進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債管理的權(quán)利，即：地方財(cái)政要有權(quán)對(duì)自身的資產(chǎn)與負(fù)債行使占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)。雖然財(cái)政平衡是地方財(cái)政追求的目標(biāo)，但是在某一個(gè)時(shí)點(diǎn)，地方財(cái)政資產(chǎn)和負(fù)債之間的不平衡才是常態(tài)，因此，地方財(cái)政是否具備資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)非常重要，這種權(quán)利不僅是地方財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)的有效延伸，它更是對(duì)地方政府資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)和財(cái)政管理靈活性的有力保障。由于我國(guó)的財(cái)政是從集權(quán)模式走來(lái)，因此，地方財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)利要來(lái)自于中央財(cái)政的授權(quán)，其財(cái)政權(quán)利的大小取決于中央財(cái)政分權(quán)改革的進(jìn)程和力度。一般來(lái)講，完整的財(cái)政權(quán)應(yīng)包括非稅收入立法權(quán)與征收權(quán)、財(cái)政支出管理權(quán)和預(yù)算平衡權(quán)三部分，因此，這項(xiàng)授權(quán)工作主要包括以下三個(gè)方面：

1、非稅收入立法和征收權(quán)的賦予。在我國(guó)財(cái)政實(shí)踐中，為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平與效率，稅收的立法權(quán)被收歸中央，這無(wú)可厚非。但在地方財(cái)政收入的來(lái)源中，存在很大一部分的非稅收入，與稅收不同，非稅收入的征收和使用更能夠體現(xiàn)出權(quán)責(zé)對(duì)等和“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的精神，因此，地方財(cái)政應(yīng)該擁有非稅收入的開(kāi)（停）征權(quán)、非稅收入標(biāo)準(zhǔn)的確定權(quán)、非稅收入調(diào)整權(quán)等。雖然目前我國(guó)省級(jí)財(cái)政擁有這部分權(quán)利，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，應(yīng)該在健全非稅收入法律規(guī)范的前提下，將這部分權(quán)利更多地向下級(jí)財(cái)政下放。

2、財(cái)政支出調(diào)整權(quán)的賦予。我國(guó)地方政府的行政管理結(jié)構(gòu)和中央政府的管理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)很強(qiáng)的同質(zhì)性，這就導(dǎo)致地方財(cái)政的支出要與地方政府的結(jié)構(gòu)相匹配，另外，地方政府又承擔(dān)了大量上級(jí)交付的任務(wù)，這導(dǎo)致地方財(cái)政支出中存在大量的剛性部分，如：為了承擔(dān)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須要有一般公共服務(wù)支出；為了貫徹國(guó)家的教育方針，就要安排教育支出；為了貫徹國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，就要擴(kuò)大城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出，等等。這些支出形成了地方政府的剛性支出需求，導(dǎo)致地方財(cái)政可以靈活支配的資金不足，壓縮了地方財(cái)政通過(guò)調(diào)整支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債平衡進(jìn)而促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的空間。因此，要在可能的范圍內(nèi)更多地賦予地方財(cái)政對(duì)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整權(quán)。

3、預(yù)算平衡權(quán)的賦予。當(dāng)?shù)胤截?cái)政出現(xiàn)資產(chǎn)與負(fù)債不匹配關(guān)系，進(jìn)而影響財(cái)政可持續(xù)性的時(shí)候，作為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政，地方財(cái)政應(yīng)該能夠有手段對(duì)預(yù)算進(jìn)行平衡，比如：發(fā)行地方債務(wù)等。但目前，我國(guó)在這方面給予地方財(cái)政的空間有限，雖然新《預(yù)算法》對(duì)于地方債的禁令給予了松動(dòng)，但出于安全的考慮，這部法規(guī)在發(fā)債主體、債務(wù)規(guī)模、資金用途、保障措施等多方面對(duì)地方債進(jìn)行了限制，因此，可以說(shuō)，地方財(cái)政通過(guò)發(fā)行地方債務(wù)的方式對(duì)預(yù)算進(jìn)行平衡的操作空間依然有限。因此，在這方面，要賦予地方財(cái)政更多的預(yù)算平衡權(quán)，以便于地方政府通過(guò)調(diào)整資產(chǎn)、負(fù)債來(lái)加強(qiáng)自身的財(cái)政可持續(xù)性。

（三）地方財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理能力的構(gòu)建

為保證地方財(cái)政安全，成熟的地方財(cái)政應(yīng)該擁有對(duì)自身資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行系統(tǒng)管理的能力，即：資產(chǎn)負(fù)債能力。與資產(chǎn)負(fù)債權(quán)來(lái)自于中央財(cái)政的授權(quán)不同，這種能力的取得只能來(lái)自于地方財(cái)政自身。地方財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理能力主要包括以下幾方面：

1、地方財(cái)政可持續(xù)性預(yù)警能力。對(duì)于地方財(cái)政而言，首先要具備的能力就是要能夠判斷自身財(cái)政可持續(xù)性的狀態(tài)，即：財(cái)政是可持續(xù)的還是不可持續(xù)的。當(dāng)財(cái)政將要或已經(jīng)出現(xiàn)不可持續(xù)狀態(tài)時(shí)，地方財(cái)政要具有能夠預(yù)警的能力。在這方面，地方財(cái)政要根據(jù)實(shí)際情況，制定相應(yīng)的指標(biāo)體系，一方面，用這些指標(biāo)衡量資產(chǎn)、負(fù)債、收入、支出的實(shí)際狀態(tài)，以確定其安全性；另一方面，這些指標(biāo)要能夠?qū)ξ磥?lái)一段時(shí)間內(nèi)的財(cái)政可持續(xù)性進(jìn)行預(yù)測(cè)，為地方財(cái)政決策和管理提供依據(jù)和借鑒。

2、對(duì)地方所屬資產(chǎn)和負(fù)債的調(diào)整能力。具備預(yù)警能力是地方財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理能力的基礎(chǔ)和前提，除此之外，地方財(cái)政還要具有對(duì)所屬資產(chǎn)和負(fù)債的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的能力。當(dāng)預(yù)警系統(tǒng)預(yù)警之后，地方財(cái)政要擁有根據(jù)預(yù)警進(jìn)行獨(dú)立決策的能力，并作出相應(yīng)的調(diào)整，如：調(diào)整資產(chǎn)的存在形式、調(diào)整資產(chǎn)的流動(dòng)性、調(diào)整債務(wù)規(guī)模、調(diào)整債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、對(duì)債務(wù)進(jìn)行回購(gòu)，等等。這種調(diào)整能力為地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目〈13CJY012〉、中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目〈2015M581464〉、黑龍江省博士后資助項(xiàng)目〈LBH-Z14122〉的階段性研究成果）

（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)、哈爾濱市松北區(qū)財(cái)政局）

注釋:

①按照新《預(yù)算法》第二十四條的規(guī)定，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)本級(jí)預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案，可以由上一級(jí)政府代編。但代編的預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案要報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。也就是說(shuō)，上級(jí)政府的代編行為不損害鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為一級(jí)財(cái)政的獨(dú)立性。

[1]鄧曉蘭，黃顯林，張旭濤.公共債務(wù)、財(cái)政可持續(xù)性與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[J].財(cái)貿(mào)研究，2013，（04）.

[2]匡小平.論地方財(cái)政可持續(xù)性的分析方法[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2004，（06）.

[3]張旭濤.基于FTPL的中國(guó)財(cái)政可持續(xù)性研究[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（05）.