梅 宏，胡 勇

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

論行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的正當(dāng)性與可行性

梅 宏，胡 勇

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的正當(dāng)性，源于它是行政權(quán)與司法權(quán)相互配合從而履行國(guó)家環(huán)保義務(wù)、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)踐。建立完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)當(dāng)立足司法實(shí)際需要，通過(guò)行政權(quán)與司法權(quán)在訴訟各階段的合理配置，使行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟獲得更高效的判決、更有力度的執(zhí)行。為此，應(yīng)當(dāng)完善訴訟的提起與推動(dòng)、判決的做出與執(zhí)行等全過(guò)程制度建設(shè)。

生態(tài)環(huán)境損害；賠償權(quán)利人；行政權(quán)；司法權(quán)

2015年12月,中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下稱《試點(diǎn)方案》)，將生態(tài)環(huán)境損害*雖然本文作者在以往發(fā)表的環(huán)境法學(xué)研究論文、專著中一直采取的用語(yǔ)是“生態(tài)損害”，并專文辨析“生態(tài)損害”的法學(xué)概念，但是，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的作為生態(tài)文明體制改革“1+6”方案之一的國(guó)家重要政策文件，且該文件中所定義的“生態(tài)環(huán)境損害”與本文作者界定的“生態(tài)損害”內(nèi)涵一致，為與之保持用語(yǔ)一致，本文采用“生態(tài)環(huán)境損害”作為文中關(guān)鍵詞。賠償權(quán)利人確定為經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的試點(diǎn)地方省級(jí)政府。行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是否具有正當(dāng)性，這是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)回答的問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)如何行使賠償權(quán)利人的職責(zé)，也直接決定生態(tài)環(huán)境損害索賠的評(píng)估鑒定、賠償修復(fù)、資金使用等后續(xù)工作的開(kāi)展。本文針對(duì)這一問(wèn)題面臨的主要理論爭(zhēng)議和現(xiàn)實(shí)質(zhì)疑展開(kāi)分析，并嘗試結(jié)合司法實(shí)踐的需要和立法者的意圖，探討行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟的具體實(shí)施機(jī)制，為《試點(diǎn)方案》的實(shí)施建言。

一、對(duì)行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟的理論爭(zhēng)議與現(xiàn)實(shí)質(zhì)疑

讓行政機(jī)關(guān)成為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的改革主張并非憑空而來(lái)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款*根據(jù)2016年11月7日主席令第56號(hào)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法>的決定》修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》之后，原第90條第2款的序號(hào)應(yīng)調(diào)整為第89條第2款。參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法(2016北大法寶整理版)》，來(lái)源：北大法寶網(wǎng)站，法寶引證碼：CLI.1.284158。為依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出生態(tài)環(huán)境損害賠償要求提供了法律依據(jù)。當(dāng)然，由行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償不會(huì)因既有規(guī)定和司法實(shí)踐就有了正當(dāng)性；反而一些效力層級(jí)較低的規(guī)定以及實(shí)踐中暴露的問(wèn)題，常常成為質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)难芯空邆兯肛?zé)的內(nèi)容。

(一)質(zhì)疑之一：行政機(jī)關(guān)提出生態(tài)環(huán)境損害賠償缺乏有力的法理依據(jù)

支持行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶W(xué)者認(rèn)為，城市土地、森林、草原、礦藏、水流、漁場(chǎng)等自然資源屬于國(guó)家所有，檢察機(jī)關(guān)、公民個(gè)人、公益組織、特定的行政機(jī)關(guān)都可以從維護(hù)國(guó)家所有權(quán)的立場(chǎng)對(duì)破壞環(huán)境資源的行為提起公益索賠[1]。反對(duì)者則認(rèn)為，維護(hù)國(guó)家所有權(quán)不足以成為行政機(jī)關(guān)享有起訴權(quán)利的法理依據(jù)。一方面，行政機(jī)關(guān)基于國(guó)家所有權(quán)提起的訴訟難以明確是“公益”還是“私益”性質(zhì)[2]。雖然環(huán)境利益屬于廣泛意義的公共利益，但依據(jù)所有權(quán)這一“物權(quán)性權(quán)利”提起的訴訟帶有明顯的私益救濟(jì)特點(diǎn)，類似于私人對(duì)其所有的財(cái)產(chǎn)遭他人毀損的救濟(jì)。這就造成行政機(jī)關(guān)提起的損害賠償訴訟并不必然適用公益訴訟的相關(guān)制度，而傳統(tǒng)的民事侵權(quán)理論也難以給行政機(jī)關(guān)的原告主體一個(gè)符合侵權(quán)行為追責(zé)邏輯的解釋[3]。另一方面，土地、森林、草原、水流、海域等不僅具有資源要素屬性，還具有環(huán)境要素屬性，它們是一定范圍生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。作為經(jīng)濟(jì)資源，這些要素可以歸國(guó)家所有，但法律并未規(guī)定國(guó)家是生態(tài)環(huán)境的所有者。蔡守秋教授就認(rèn)為，大氣、水流、海洋、森林和荒地等環(huán)境和資源是不特定的多數(shù)人可以非排他性使用的“公眾共用物”，應(yīng)當(dāng)排除私人所有或政府管理的權(quán)力限制[4]。從以上兩個(gè)方面的質(zhì)疑來(lái)看，行政機(jī)關(guān)以國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)提出生態(tài)環(huán)境損害賠償在法理上的依據(jù)并不那么有力。

(二)質(zhì)疑之二：行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告將造成行政權(quán)與司法權(quán)的錯(cuò)位

行政機(jī)關(guān)作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，“使得在環(huán)境公共利益事務(wù)上實(shí)際上衍生出了兩套機(jī)制類似、功能重疊的法律程序”[5]，將造成行政權(quán)與司法權(quán)的錯(cuò)位。根據(jù)憲法原理，在各種國(guó)家公共權(quán)力的關(guān)系上，政府的立法分支、行政分支和司法分支由于功能性差異而承擔(dān)不同的公共任務(wù)，行使不同的公共權(quán)力，彼此之間不得越俎代庖[6]。在職權(quán)劃分上，是環(huán)境行政主管部門而非司法機(jī)關(guān)負(fù)有管理環(huán)境公共事務(wù)的責(zé)任。環(huán)境行政主管部門擁有人員編制、財(cái)政資金、技術(shù)支持，以制定管理制度和執(zhí)法為手段實(shí)施管控，行政權(quán)力所能調(diào)動(dòng)的資源完全有能力應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害后續(xù)的追償與修復(fù)工作。而在貫徹“能動(dòng)司法保護(hù)環(huán)境”的理念下，是人民法院而非行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)案件推進(jìn)過(guò)程，行政機(jī)關(guān)只是作為訴訟程序的發(fā)起者，或者淪為被動(dòng)配合法院調(diào)查取證、對(duì)被告進(jìn)行“糾問(wèn)”的輔助者。這就直接導(dǎo)致了行政資源不能被充分調(diào)動(dòng)而部分閑置局面的出現(xiàn)，有限的司法資源卻被大量擠占，環(huán)境法治在不同主體的角色分工中呈現(xiàn)出混亂狀態(tài)。

(三)質(zhì)疑之三：“政企合謀”與損害法治精神的風(fēng)險(xiǎn)并存

對(duì)行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的一大擔(dān)憂是“政企合謀”，即作為污染者、生態(tài)破壞者的企業(yè)也常常是地方的納稅大戶，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)和財(cái)政收入。在“GDP至上”政績(jī)觀主導(dǎo)下，地方官員出于考核與晉升的考慮與污染企業(yè)具有一致的利益追求，雙方容易達(dá)成“合謀”，導(dǎo)致污染者逃避責(zé)任；此外，在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治格局中，若嚴(yán)格追責(zé)污染者將觸發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素(如污染企業(yè)因賠償壓力進(jìn)入破產(chǎn)程序?qū)?dǎo)致大量人員失業(yè))，地方政府也傾向于“維穩(wěn)”而減免污染者責(zé)任。以上擔(dān)憂可以歸納為“政府謀利論”，即地方政府和相關(guān)部門出于自身利益(包括經(jīng)濟(jì)利益和政治利益)而阻撓、抵制環(huán)境法的有效實(shí)施[7]。與“政府謀利論”擔(dān)憂“政企合謀”相反，另一種擔(dān)憂是政府與人民法院對(duì)污染企業(yè)的“聯(lián)合打擊”。讓行政機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟中的原告，實(shí)質(zhì)上是將原先存在的行政法律關(guān)系扭曲為民事法律關(guān)系[6]，原被告雙方的實(shí)質(zhì)不平等地位卻未得到扭轉(zhuǎn)。若此擔(dān)憂成真，對(duì)于污染者處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的行政機(jī)關(guān)一旦與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合，將使生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟演變成一輪沒(méi)有任何懸念的過(guò)場(chǎng)，這無(wú)疑是對(duì)法治精神與司法公正的傷害。由行政機(jī)關(guān)提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)，上述兩類擔(dān)憂共存并不矛盾。因?yàn)樵趥€(gè)案層面，政府與企業(yè)的“合謀”或者與法院的聯(lián)合都有發(fā)生的可能性，這與地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定與環(huán)境保護(hù)之間的權(quán)衡取舍直接相關(guān)。

以上三點(diǎn)質(zhì)疑，它們實(shí)際上觸及了由行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的正當(dāng)性與可行性三個(gè)層面的問(wèn)題。(1)法理層面。行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的法理依據(jù)是什么，這是其正當(dāng)性的來(lái)源。(2)立法層面。如何合理解釋由行政機(jī)關(guān)作為民事訴訟的原告對(duì)憲法原理下行政權(quán)與司法權(quán)相對(duì)獨(dú)立的穩(wěn)定狀態(tài)造成的沖擊；如何理順行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系，這些皆是證成其正當(dāng)性的重要依據(jù)。(3)現(xiàn)實(shí)層面。行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟能否對(duì)改善環(huán)境法治產(chǎn)生積極影響，怎樣的制度設(shè)計(jì)才能夠避免“政企合謀”或“聯(lián)合打壓”的風(fēng)險(xiǎn)，才能合理地銜接現(xiàn)有法律制度，這些皆是論證其可行性無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、對(duì)現(xiàn)有質(zhì)疑的消解與理論重構(gòu)

按照《試點(diǎn)方案》，生態(tài)環(huán)境損害是指“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”。認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所救濟(jì)利益的直接性及其實(shí)質(zhì)，是我們?cè)诃h(huán)境法學(xué)理論的體系內(nèi)論證行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的正當(dāng)性之前提。

(一)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼?dāng)性源于國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)

按照《試點(diǎn)方案》，試點(diǎn)地方省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)后作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。這似乎意味著讓行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一項(xiàng)權(quán)利的賦予。權(quán)利話語(yǔ)下，這一推導(dǎo)將面臨兩個(gè)追問(wèn)：其一，這一權(quán)利的性質(zhì)是什么；其二，它所主張的利益是什么。生態(tài)利益的公共性、非排他性，私法話語(yǔ)體系中的國(guó)家所有權(quán)理論難以對(duì)這兩個(gè)追問(wèn)進(jìn)行回答。雖然法學(xué)領(lǐng)域?qū)τ跈?quán)利的研究見(jiàn)仁見(jiàn)智，但從權(quán)利的起源與發(fā)展看，它始終是為個(gè)體利益服務(wù)的*剝開(kāi)“權(quán)利”一詞包裹的道德外衣，無(wú)論在公法還是在私法領(lǐng)域，每一個(gè)權(quán)利的主張者都是為了維護(hù)自身的人身、人格與財(cái)產(chǎn)利益；“第一代人權(quán)”(公民和政治權(quán)利)奠定了個(gè)人自由對(duì)抗公權(quán)力的基礎(chǔ)，即使是以群體權(quán)利面貌出現(xiàn)的“第二代人權(quán)”(經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利)也是來(lái)源于“人的固有尊嚴(yán)”；及至集體人權(quán)“第三代人權(quán)”(社會(huì)連帶權(quán)利)也只有自然人在特定的集體中行使才有意義。。那么，行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是否出于自身的利益？從整體看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境友好等利益是全體人民的利益而非政府本身；而從部分看，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)升遷、單位業(yè)績(jī)考核等政府部門利益中也明顯不包含生態(tài)利益。依此推論，行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不是維權(quán)訴訟，因?yàn)樗旧頍o(wú)所謂權(quán)利，這種訴訟不是為起訴者爭(zhēng)取某種利益，而是一種“高尚的訴訟”[8]。當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使起訴的權(quán)利不是為了自己的利益，而是為了集體(全體人民)的利益時(shí)，那么這種權(quán)利的行使實(shí)際上就成為了個(gè)體對(duì)集體承擔(dān)的一種責(zé)任。正如耶林所說(shuō)：“如果以維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)槟康?，個(gè)人主張權(quán)利就是權(quán)利人對(duì)社會(huì)所負(fù)的義務(wù)”[9]。而行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的這種責(zé)任，就是國(guó)家權(quán)力對(duì)本國(guó)良好的生存、發(fā)展環(huán)境的維護(hù)，是改善生態(tài)總體狀況的義務(wù)。

在法律文本上，國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)在憲法上的直接表現(xiàn)是各國(guó)憲法中普遍存在的環(huán)境基本國(guó)策條款。目前，已有105個(gè)國(guó)家在憲法中納入環(huán)境基本國(guó)策條款，明確國(guó)家在環(huán)境保護(hù)上的責(zé)任[10]，包括中國(guó)《憲法》第26條的明文規(guī)定。1990年公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》直接載明：“保護(hù)和改善生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害，是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。” 從立法實(shí)際看，由于對(duì)環(huán)境權(quán)的客體、內(nèi)容難以在規(guī)范層面予以明確，對(duì)是否存在特定化與統(tǒng)一的環(huán)境利益也存有爭(zhēng)論，傳統(tǒng)構(gòu)造下的“環(huán)境基本權(quán)利——國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)”憲法關(guān)系難以證成；將國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)定位為“國(guó)家目標(biāo)條款”則是對(duì)現(xiàn)行《憲法》規(guī)定和國(guó)家基本國(guó)策較為合理的解釋[11]。將憲法中保護(hù)環(huán)境的條款視為獨(dú)立的國(guó)家目標(biāo)，意味著國(guó)家權(quán)力及其行使也受到這一目標(biāo)的約束，這種約束不僅作用于立法權(quán)、行政權(quán)，也作用于司法權(quán)或法律監(jiān)督權(quán)。在“保護(hù)和改善環(huán)境”的憲法目標(biāo)指引下，不同類型的國(guó)家權(quán)力通過(guò)各自的運(yùn)行方式實(shí)踐著這一目標(biāo)。國(guó)家的政治體制與基本制度決定了不同國(guó)家權(quán)力之間存在相互獨(dú)立與制衡，但這種“獨(dú)立”并非是不可逾越的屏障，為了更好地實(shí)現(xiàn)憲法目標(biāo)，也需要不同的國(guó)家權(quán)力配合運(yùn)行。如新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“按日計(jì)罰”制度大大增強(qiáng)了環(huán)保執(zhí)法的威懾力，體現(xiàn)了立法權(quán)與行政權(quán)的配合；檢察機(jī)關(guān)可以在特定情況下提起環(huán)境民事或行政公益訴訟，體現(xiàn)了法律監(jiān)督權(quán)與司法權(quán)之間的配合；同理，由行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟體現(xiàn)的是行政權(quán)與司法權(quán)的配合。在此理解基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償可以視為行政機(jī)關(guān)為更好地實(shí)現(xiàn)憲法目標(biāo)而積極履行義務(wù)，尋求行政權(quán)與司法權(quán)的合作所進(jìn)行的嘗試，這也是行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償正當(dāng)性的來(lái)源。

(二)行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償有利于行政資源與司法資源的合理配置

與質(zhì)疑之二的觀點(diǎn)相反，站在行政資源與司法資源優(yōu)化配置的角度，讓行政權(quán)在環(huán)境司法中承擔(dān)更大的責(zé)任非但不是司法權(quán)與行政權(quán)的“錯(cuò)位”，反而是某種意義上的“歸位”。由于當(dāng)前中國(guó)行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)而環(huán)境行政執(zhí)法普遍不力的特殊現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)主要指向?qū)π姓?quán)力的規(guī)范、督促。其方式主要包括公民個(gè)人、有關(guān)組織因環(huán)境污染問(wèn)題向行政主管機(jī)關(guān)提起的檢舉、控告，公民、有關(guān)組織針對(duì)環(huán)保機(jī)關(guān)具體行政行為提起的行政訴訟等。無(wú)論是公民個(gè)人、社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、督促無(wú)一例外地落腳于司法程序。一定意義上，它們體現(xiàn)了在“能動(dòng)司法”觀念影響下，人民法院對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)主動(dòng)作為的愿望。而在司法的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，人民法院也常常主動(dòng)介入環(huán)境污染案件處理過(guò)程，并對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行有諸多方面的要求和限制，如法院可以要求環(huán)保行政機(jī)關(guān)提交與案件有關(guān)的材料，可以商請(qǐng)環(huán)保行政機(jī)關(guān)共同組織環(huán)境修復(fù)，可以參考監(jiān)管部門的意見(jiàn)、專家意見(jiàn)確定賠償范圍和數(shù)額*參見(jiàn)《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第4條至第6 條的規(guī)定。?？梢?jiàn)，由于缺乏行政機(jī)關(guān)處理的前置程序，能動(dòng)司法在很大程度上代行了原本行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職能，這便導(dǎo)致出現(xiàn)了一個(gè)將“強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)”解決不了的糾紛轉(zhuǎn)交給作為“弱勢(shì)機(jī)關(guān)”的法院去解決的局面[12]，司法權(quán)與行政權(quán)的這種“錯(cuò)位”已經(jīng)成為橫亙?cè)诃h(huán)境法治實(shí)施過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?？梢钥闯?，有限的司法資源承擔(dān)了太多行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)而不堪重負(fù)，這一“錯(cuò)位”的實(shí)質(zhì)是行政資源與司法資源分配與使用的不合理。因此，打破現(xiàn)有局面的關(guān)鍵，就是讓環(huán)保行政機(jī)關(guān)在案件處理中承擔(dān)更重的任務(wù)，讓行政權(quán)在環(huán)境司法中發(fā)揮更積極、主動(dòng)的作用，這也是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的目標(biāo)方向。

環(huán)境保護(hù)與環(huán)境質(zhì)量的改善需要法治之力保駕護(hù)航，而環(huán)境法治的完善需要行政權(quán)與司法權(quán)的配合。恪守嚴(yán)格意義上的司法權(quán)與行政權(quán)的相對(duì)獨(dú)立，或者把憲法原理中傳統(tǒng)訴訟關(guān)系的穩(wěn)定性作為評(píng)價(jià)制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，不僅會(huì)嚴(yán)重制約環(huán)保法律制度的不斷創(chuàng)新，也不利于解決環(huán)境法治建設(shè)中的實(shí)際問(wèn)題。當(dāng)前，行政資源與司法資源配置與使用不合理造成了環(huán)境司法功能的弱化，這是環(huán)境司法實(shí)踐中的突出問(wèn)題?！对圏c(diǎn)方案》規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的地方省級(jí)政府作為生態(tài)環(huán)境損害的賠償權(quán)利人，確定“主動(dòng)磋商，司法保障”的試點(diǎn)原則，正是著眼于優(yōu)化行政資源與司法資源配置的重要體制機(jī)制創(chuàng)新?！百r償權(quán)利人”的主體地位意味著只有省級(jí)人民政府才享有生態(tài)環(huán)境損害賠償各項(xiàng)程序與實(shí)體權(quán)利最終的決策權(quán)和處分權(quán)，受指定的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)只是訴訟中的委托人或命令的執(zhí)行者，從而保證了行政權(quán)力行使的謹(jǐn)慎性與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束，能較大限度地避免“政企合謀”或“聯(lián)合打壓”的風(fēng)險(xiǎn)*省級(jí)政府作為僅次于中央政府的一級(jí)行政機(jī)關(guān)，做出“政企合謀”或“聯(lián)合打壓”的決定時(shí)也要背負(fù)更大的成本。當(dāng)它指定的有關(guān)機(jī)關(guān)以其名義發(fā)生了包庇污染者或干預(yù)司法獨(dú)立的行為時(shí)，政府公信力、法律尊嚴(yán)也將遭受更大的損失；而為了降低這種風(fēng)險(xiǎn)，省級(jí)政府有動(dòng)力保證索賠過(guò)程的公平、公正及合法，并自上而下對(duì)具體開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓C(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。。受指定的有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)包括環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，在省級(jí)政府的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，各個(gè)部門的行政資源得以在環(huán)境司法中承擔(dān)更多任務(wù)、發(fā)揮更重要的作用?？梢云诖S著《試點(diǎn)方案》的深入推進(jìn)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r主體機(jī)制、程序規(guī)則的逐漸完善，當(dāng)前環(huán)境司法中司法機(jī)關(guān)不堪重負(fù)而行政機(jī)關(guān)“隔岸觀火”的現(xiàn)狀也將根本改觀。

(三)賦予行政機(jī)關(guān)起訴權(quán)是“兩害相權(quán)取其輕”的理性選擇

無(wú)論是處罰或是強(qiáng)制救濟(jì)措施，行政機(jī)關(guān)施加給生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人的責(zé)任都不包括強(qiáng)制要求污染者支付修復(fù)生態(tài)的費(fèi)用。因此有學(xué)者提出，可以直接賦予環(huán)保部門追究損害賠償責(zé)任的職能，以行政責(zé)任的方式恢復(fù)環(huán)境損害[13]。我們可以將這一主張視為賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)單獨(dú)決定和開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償、恢復(fù)的能力。與之相對(duì)應(yīng)，是在現(xiàn)有行政強(qiáng)制、行政處罰手段不變的基礎(chǔ)上，賦予環(huán)保機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)钠鹪V資格。對(duì)比兩種救濟(jì)思路，在環(huán)保行政機(jī)關(guān)已經(jīng)具備了有力的行政處罰、強(qiáng)制手段的前提下，另賦予其單獨(dú)決定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、方式、金額、期限的能力，無(wú)疑是行政權(quán)力的極大擴(kuò)張；且這一擴(kuò)張帶來(lái)的外部監(jiān)督缺失將使得作為行政相對(duì)人的污染者居于更加不利的地位。反觀環(huán)保機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告，其產(chǎn)生的影響集中于對(duì)傳統(tǒng)訴訟結(jié)構(gòu)的沖擊以及訴訟中行政機(jī)關(guān)與污染者訴訟地位的不平等。從賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)不同能力的兩種結(jié)果看，以行政權(quán)力強(qiáng)制命令支付生態(tài)修復(fù)資金所帶來(lái)的行政專制、權(quán)力尋租的隱患遠(yuǎn)甚于在司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和參與下提出的生態(tài)環(huán)境損害賠償所產(chǎn)生的負(fù)面影響?！皟珊ο鄼?quán)取其輕”，我們認(rèn)為，賦予行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)钠鹪V權(quán)是更為理性的選擇，這也是證成其正當(dāng)性的有力支持。

三、從環(huán)境司法實(shí)際考察行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)目尚行?/h2>

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)終將回歸司法實(shí)踐，接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的可行性研究應(yīng)當(dāng)建立在解決司法實(shí)際問(wèn)題的基礎(chǔ)上。行政機(jī)關(guān)作為原告能在多大程度上推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟形成判決、付諸執(zhí)行，是檢驗(yàn)其對(duì)改善環(huán)境法治有多大作用的重要標(biāo)準(zhǔn)。在進(jìn)行這樣的檢驗(yàn)之前，我們首先需要?dú)w納司法實(shí)踐面臨哪些問(wèn)題、有哪些實(shí)際需要。

(一)由行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)單獨(dú)主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償各有優(yōu)劣勢(shì)

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償，實(shí)踐中存在兩種典型處理模式：其一，由行政主管機(jī)關(guān)與污染企業(yè)協(xié)商達(dá)成生態(tài)修復(fù)協(xié)議，并由主管機(jī)關(guān)主導(dǎo)后續(xù)修復(fù)工作；其二，由環(huán)保公益組織提起公益訴訟，審理法院主導(dǎo)案件過(guò)程，并注重判決履行的方式與后果，其審判過(guò)程具有濃厚的職權(quán)主義色彩。

前者以“康菲溢油案”*2011年6月4日和6月17日，蓬萊19-3油田相繼發(fā)生兩起溢油事故，導(dǎo)致大量原油和油基泥漿人海，對(duì)渤海海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染損害。針對(duì)此次油污事故所導(dǎo)致的海洋生態(tài)(環(huán)境)本身之損害，行政主管機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織均先后提起了公益訴訟或公益索賠。2012年4月，國(guó)家海洋局北海分局、康菲公司、中海油共同簽訂了海洋生態(tài)損害賠償補(bǔ)償協(xié)議?？捣乒竞椭泻Ｓ涂傆?jì)支付16.83億元人民幣，其中康菲公司出資10.9億元人民幣，賠償本次溢油事故對(duì)海洋生態(tài)造成的損失。中海油和康菲公司分別出資4.8億元人民幣和1.13億元人民幣，承擔(dān)保護(hù)渤海環(huán)境的社會(huì)責(zé)任。2015年6月，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)向青島海事法院提起公益訴訟，請(qǐng)求法院判令康菲石油與中海油兩家公司使渤海灣生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到事故發(fā)生前的狀態(tài)。為例，在環(huán)保公益組織于2015年起訴之前，由國(guó)家海洋行政主管部門會(huì)同涉事企業(yè)談判并確定賠償金額，達(dá)成賠償方案，未曾進(jìn)入司法程序，巨額的生態(tài)環(huán)境損害賠償金額與生態(tài)修復(fù)資金在距事故發(fā)生不到一年的時(shí)間內(nèi)就得以確定。但另一方面，海洋行政主管機(jī)關(guān)的“獨(dú)斷”也受到公眾的質(zhì)疑，賠付協(xié)議達(dá)成的過(guò)程缺乏外力監(jiān)督，公眾參與程度不夠，賠償款是否能夠涵蓋生態(tài)修復(fù)的真實(shí)需要也存有疑問(wèn)。這些也為協(xié)議達(dá)成三年后，環(huán)保公益組織又提起環(huán)境公益訴訟留下了注腳。

后者以泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴錦匯、常隆等公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案(以下簡(jiǎn)稱“泰州案”)為例，該案處理過(guò)程中，審理法院發(fā)揮了決定性作用：各級(jí)審判組織積極調(diào)查取證，法院院長(zhǎng)親自“掛帥”主審，專家輔助人就環(huán)境修復(fù)的必要性以及費(fèi)用等關(guān)鍵問(wèn)題充分發(fā)表專業(yè)意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)也主動(dòng)作為提供支持[14]。然而，即使在法院、檢察院都做了大量工作的情況下，該案仍歷時(shí)近三年才形成最終判決。而經(jīng)歷如此漫長(zhǎng)周期之后的判決執(zhí)行也不得已做出妥協(xié)：二審法院以督促污染企業(yè)技術(shù)改造、修復(fù)環(huán)境為目的變更費(fèi)用的履行方式，并判決40%的賠付金額可實(shí)行緩交，并且給予企業(yè)特定條件提供可在此額度內(nèi)抵扣的機(jī)會(huì)。

從以上兩案的處理結(jié)果可以窺見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境損害的兩種典型的處理模式各有優(yōu)劣。第一，“康菲溢油案”之所以能在較短的時(shí)間內(nèi)獲得賠償，是因?yàn)檎勁械倪^(guò)程是由處在強(qiáng)勢(shì)地位的海洋行政管理機(jī)關(guān)推動(dòng)，賠償義務(wù)人迫于壓力難有討價(jià)還價(jià)的余地；而在“泰州案”中，有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭逃伤痉C(jī)關(guān)推動(dòng)，由于司法的謹(jǐn)慎性再加上法院在環(huán)境科學(xué)專業(yè)知識(shí)方面的欠缺，使案件處理的周期被大大拉長(zhǎng)。第二，“康菲溢油案”在涉事企業(yè)與行政主管機(jī)關(guān)達(dá)成賠償協(xié)議后又被環(huán)保公益組織起訴，原告中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金請(qǐng)求法院判令被告對(duì)損害的渤海生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，使之恢復(fù)到溢油事故發(fā)生以前的狀態(tài)。這是因?yàn)樵冗_(dá)成的賠償方案與協(xié)議缺乏司法終局效力的確認(rèn)，而海洋行政主管機(jī)關(guān)同涉事企業(yè)達(dá)成的賠償協(xié)議又不足以彌補(bǔ)海洋生態(tài)環(huán)境所遭受的損害。第三，“康菲溢油案”賠付資金到位的情況優(yōu)于“泰州案”，沒(méi)有出現(xiàn)相當(dāng)部分的賠償金“延付”或者大量抵扣的情形。這一點(diǎn)不難理解，在當(dāng)前司法執(zhí)行率低、執(zhí)行不力的情況下，行政權(quán)力對(duì)于企業(yè)的威懾力較之司法執(zhí)行更容易收到成效?？v觀兩案中兩種處理模式的優(yōu)劣及其原因，若將行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下談判磋商效率高、賠償資金到位快的優(yōu)勢(shì)，與司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)下判決內(nèi)容更全面且具有終局效力的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，必將極大地改善環(huán)境司法的現(xiàn)狀?！对圏c(diǎn)方案》的出臺(tái)初步確定了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境司法中發(fā)揮更積極、主動(dòng)作用的趨勢(shì)，也為兩種處理模式各自優(yōu)勢(shì)的結(jié)合提供了有利契機(jī)，而對(duì)于這兩種處理模式實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是否現(xiàn)實(shí)可行，則是本文將進(jìn)一步討論的問(wèn)題。

(二)在現(xiàn)有的環(huán)境訴訟制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的兩種處理模式帶來(lái)效果的不同，實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)與司法權(quán)自身內(nèi)容與功能的不同帶來(lái)的差異。據(jù)此，兩種處理模式的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)也可以看作是行政權(quán)與司法權(quán)在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)各自功能發(fā)揮的互相配合與補(bǔ)充。在當(dāng)前環(huán)境司法制度完整框架基本形成的條件下，要實(shí)現(xiàn)二者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，必須通過(guò)與現(xiàn)有環(huán)境司法制度相銜接的途徑。所以，在探索具體如何實(shí)現(xiàn)兩種處理模式的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)前，厘清行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與現(xiàn)有各項(xiàng)有關(guān)訴訟制度之間的關(guān)系是我們探究其可行性必須回答的問(wèn)題。

根據(jù)原告主體劃分，我們將分別分析行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴與公民個(gè)人、有關(guān)社會(huì)組織以及法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起的環(huán)境訴訟之間的關(guān)系。其一，公民個(gè)人提起的是環(huán)境民事訴訟。該類訴訟旨在維護(hù)其與環(huán)境有關(guān)的人身、財(cái)產(chǎn)利益，在適用范圍上兩類訴訟沒(méi)有交集，更談不上存在沖突。其二，符合法定條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟，該類訴訟在訴訟目的上與行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償具有一致性。根據(jù)環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《試點(diǎn)方案》的解讀，“社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟和政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償均為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要內(nèi)容……兩者的關(guān)系和銜接還需要在試點(diǎn)過(guò)程中逐步探索和完善”15。其三，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟或行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能提起的兩類公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)只有在依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織并且依然在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下才能提起民事公益訴訟*參見(jiàn)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。，其作用在于彌補(bǔ)由于主體缺失帶來(lái)的環(huán)境公益救濟(jì)的漏洞，這一補(bǔ)充作用對(duì)于行政機(jī)關(guān)的索賠同樣有效。除了提起民事公益訴訟，當(dāng)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在經(jīng)過(guò)訴前程序后可以依法提起行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)合法用權(quán)、依法履職。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件有必要進(jìn)入訴訟程序時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督同樣適用于有責(zé)任提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓C(jī)關(guān)。以上三類主體提起的環(huán)境訴訟基本上形成了現(xiàn)有環(huán)境司法制度的主框架。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償與現(xiàn)有框架內(nèi)的各項(xiàng)環(huán)境訴訟制度并不沖突，在一定情況下也存在銜接適用的空間。“行政權(quán)司法權(quán)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”不僅是一種美好愿望，在環(huán)境司法實(shí)際中也具有實(shí)現(xiàn)的可行性。

(三)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件需要更高效的判決和更有力度的執(zhí)行

前文論及，“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”就是要把行政權(quán)高效率、威懾力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)與司法權(quán)謹(jǐn)慎、全面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)。當(dāng)案件進(jìn)入司法程序，要追求“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的效果，就要讓生態(tài)環(huán)境損害賠償案件獲得更高效的判決和更有力度的執(zhí)行?！案咝У呐袥Q”是從司法正義的角度看待判決的及時(shí)性?！斑t來(lái)的正義非正義”，這句法諺在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中體現(xiàn)得尤其明顯?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，由于受制于司法資源的有限，再加上政治、社會(huì)等因素的干擾，法院遲遲不能做出判決，訴訟周期容易拉長(zhǎng)。而對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，環(huán)境利益卻是持續(xù)受損。雖然有政府的應(yīng)急預(yù)案和各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施，但這僅僅意味著延緩新的損害發(fā)生，生態(tài)恢復(fù)工作卻因賠償資金不到位而面臨錯(cuò)失最佳恢復(fù)時(shí)間的風(fēng)險(xiǎn)。法院盡快做出判決，生態(tài)恢復(fù)工作就能更快地、更有資金保障地開(kāi)展。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)計(jì)方案應(yīng)當(dāng)是促使法院高效判決的方案?！案辛Χ鹊膱?zhí)行”是就執(zhí)行率與司法正義的實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)系而言。“巧婦難為無(wú)米之炊”，修復(fù)資金執(zhí)行到位對(duì)推進(jìn)生態(tài)修復(fù)工作的重要性自不待言?！八痉ūＷo(hù)環(huán)境”的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，主要取決于判決的正確性以及執(zhí)行的力度[16]。而從邊際效益的角度，增強(qiáng)執(zhí)行的力度比提高判決的正確性更有利于提高環(huán)境保護(hù)的效果(對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，由于事實(shí)清楚錯(cuò)判率較低，而執(zhí)行方面可以提升的空間更大)。

四、建立完善生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度的構(gòu)想

要實(shí)現(xiàn)更快的判決，就要把法官?gòu)母黝惻c案件事實(shí)、法律依據(jù)不相干的考慮中解放出來(lái)；要實(shí)現(xiàn)更有力的執(zhí)行，就要讓地方政府掌管修復(fù)資金，利用地方政府對(duì)本地污染者的影響力實(shí)現(xiàn)執(zhí)行；要實(shí)現(xiàn)更好的執(zhí)行效果，就要引進(jìn)多方參與監(jiān)督政府使用修復(fù)資金。有鑒于此，以行政機(jī)關(guān)為原告的生態(tài)環(huán)境損害賠償模式應(yīng)當(dāng)完善訴訟的提起與推動(dòng)、判決的做出與執(zhí)行等全過(guò)程的制度建設(shè)。

(一)以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)推動(dòng)訴訟進(jìn)程

行政機(jī)關(guān)作為訴訟提起和主要推動(dòng)者，能夠避免法院在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中耗費(fèi)大量時(shí)間和工作量。當(dāng)前司法實(shí)踐中，法院要周旋于污染者和地方政府之間，需要考慮社會(huì)穩(wěn)定、地方經(jīng)濟(jì)利益等因素，辦案法官不僅面臨巨大的壓力，工作量也十分繁重。就生態(tài)環(huán)境損害賠償本身而言，這些本來(lái)不是法官辦案要涉及的范圍，法院實(shí)際上是被動(dòng)地參加了“法院—污染者—地方政府”的三方博弈，由此難免會(huì)影響其居中裁判的地位和權(quán)威。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)把法官?gòu)纳鐣?huì)穩(wěn)定、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等地方政府和污染者應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題中解放出來(lái)，僅對(duì)案件本身進(jìn)行裁判，對(duì)政府與污染者談判得出的賠償方案進(jìn)行審查和裁決該方案是否通過(guò)、是否需要進(jìn)一步修改。司法機(jī)關(guān)在訴訟中扮演的應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)力的限制者和訴訟弱勢(shì)一方合法利益的保護(hù)者。

當(dāng)然，這其中最大的擔(dān)憂是地方政府和污染者的合謀，但提出這一問(wèn)題的預(yù)設(shè)是地方政府站在環(huán)境保護(hù)的對(duì)立面。在當(dāng)前的政策背景和政治實(shí)際下，這一預(yù)設(shè)的確信度本來(lái)就值得商榷，而且法院應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題也并非無(wú)計(jì)可施：訴訟過(guò)程中的證據(jù)、鑒定意見(jiàn)等信息的共享等能夠使法院在信息上處于優(yōu)勢(shì)，法官可以據(jù)此做出獨(dú)立判斷。比如，法院根據(jù)現(xiàn)有信息或組織專家聽(tīng)證，結(jié)合生態(tài)受破壞的實(shí)際情況和修復(fù)的技術(shù)要求，可以得出損害賠償數(shù)額、范圍、方法的心理預(yù)期，“心理預(yù)期”即是對(duì)行政機(jī)關(guān)同涉事企業(yè)達(dá)成的方案的限制，法院可以通過(guò)審查涉事企業(yè)與行政機(jī)關(guān)達(dá)成的協(xié)議，避免行政機(jī)關(guān)因包庇導(dǎo)致賠償金額過(guò)低，或避免行政機(jī)關(guān)利用強(qiáng)勢(shì)地位“壓榨”污染者，使污染者合法利益受損。

(二)訴訟各階段的推進(jìn)路線和具體制度構(gòu)想

1.提起和推動(dòng)階段

賦予行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的索賠主體資格并不意味著行政機(jī)關(guān)必然具有提起訴訟的主動(dòng)性、積極性。當(dāng)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的法律事實(shí)，而行政機(jī)關(guān)不起訴或怠于起訴時(shí)，符合條件的環(huán)保公益組織或檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)行使起訴權(quán)利，盡快開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。而在行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后，如果符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條有關(guān)規(guī)定的公益組織也提起訴訟，人民法院應(yīng)根據(jù)不同情況處理：當(dāng)環(huán)保組織的訴訟請(qǐng)求與行政機(jī)關(guān)的訴求在性質(zhì)、范圍上一致或基本一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利優(yōu)先，駁回環(huán)保組織的請(qǐng)求；而當(dāng)環(huán)保組織的訴訟請(qǐng)求超出了行政機(jī)關(guān)訴求的范圍，且的確屬于公共利益的，人民法院可以將二者合并審理。案件受理后，由起訴的行政機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查取證及其他訴訟準(zhǔn)備工作，同時(shí)由人民法院指定的第三方環(huán)境損害專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)開(kāi)展鑒定、評(píng)估。鑒定意見(jiàn)出具、主要證據(jù)收集結(jié)束后，由行政機(jī)關(guān)同涉事企業(yè)進(jìn)行談判，依據(jù)技術(shù)鑒定的意見(jiàn)和證據(jù)證明的責(zé)任比例商定涉事企業(yè)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?、金額和履行方式。為了促進(jìn)案件推進(jìn)的高效，開(kāi)展證據(jù)收集、賠償方案談判的時(shí)間應(yīng)限定在較短的期限內(nèi)。

2.判決與執(zhí)行階段

在判決做出以前，人民法院主要對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟后推動(dòng)訴訟的各種行動(dòng)進(jìn)行合法性與合理性審查。合法性審查包括：行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)是否遵循了法定程序，證據(jù)本身是否合法；合理性審查包括：行政機(jī)關(guān)在訴訟中使用行政權(quán)力是否正當(dāng)和有必要，同涉事企業(yè)達(dá)成的賠償方案是否符合評(píng)估鑒定結(jié)果的實(shí)際需求。對(duì)于實(shí)質(zhì)性審查，為了保證鑒定意見(jiàn)的客觀、真實(shí)，人民法院可以組織專家聽(tīng)證或在有必要時(shí)組織其他環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)鑒定結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)。在進(jìn)行雙重審查后，法院可以根據(jù)審查的結(jié)果做出通過(guò)、部分通過(guò)或否定賠償方案的決定。通過(guò)意味著法院可以直接做出判決；部分通過(guò)意味著法院可以對(duì)賠償方案的具體內(nèi)容給出建議，要求原被告雙方協(xié)商修改；否定則意味著法院可以要求原被告雙方重新確定賠償方案，或者在一定期限后雙方仍未達(dá)成合法、合理的方案時(shí)，人民法院可以自行做出判決。

對(duì)于已經(jīng)達(dá)成的賠償方案，經(jīng)由司法審判獲得了最終的效力。這一方案的產(chǎn)生是行政權(quán)和司法權(quán)相互支持、制約共同產(chǎn)生的結(jié)果，其執(zhí)行也可以得到行政權(quán)、司法權(quán)的雙重支持。司法執(zhí)行的是對(duì)財(cái)產(chǎn)處置的高級(jí)權(quán)限，再加上行政執(zhí)法力量的威懾，使得污染者對(duì)賠償方案反悔或抗拒執(zhí)行、討價(jià)還價(jià)的成本大幅提升，有理由期望執(zhí)行的效果獲得巨大改善。

3.實(shí)施修復(fù)(修復(fù)資金使用)階段

環(huán)境法治不應(yīng)止于賠償，生態(tài)修復(fù)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，求償成功與生態(tài)得到修復(fù)之間還有很長(zhǎng)的一段路要走。因此，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償司法執(zhí)行效果的追求也不應(yīng)滿足于賠償資金到位，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步關(guān)注生態(tài)修復(fù)的開(kāi)展，而其中最為核心的問(wèn)題就是修復(fù)資金的管理和使用。出于對(duì)行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的激勵(lì)，我們認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)資金應(yīng)當(dāng)主要由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理、使用，并納入地方政府財(cái)政預(yù)算體系，接受預(yù)算監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)并不意味著行政機(jī)關(guān)的“專斷”，對(duì)于修復(fù)資金管理、使用的具體機(jī)制，可以考慮建立修復(fù)資金使用、管理監(jiān)督的理事會(huì)或管理委員會(huì)。法院也是修復(fù)資金使用管理的重要監(jiān)督方，應(yīng)在理事會(huì)(委員會(huì))中占有一席之地，其他監(jiān)督方包括環(huán)保公益組織、公民代表、一定數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員等。通過(guò)設(shè)定理事(委員會(huì))的議事規(guī)則和投票規(guī)則，對(duì)行政機(jī)關(guān)使用修復(fù)資金進(jìn)行決策監(jiān)督；通過(guò)政府審計(jì)機(jī)關(guān)或理事會(huì)(委員會(huì))自己聘請(qǐng)的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)，每年度對(duì)修復(fù)資金的管理、使用進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

(三)信息公開(kāi)與公眾參與應(yīng)貫穿公益訴訟的全過(guò)程

行政機(jī)關(guān)是為恢復(fù)公眾共同享有的被破壞的生態(tài)環(huán)境而履行自己的職責(zé)。“環(huán)境利益”為廣大公眾共同享有并與公眾的生存、生活、健康密切相關(guān)，在這一過(guò)程中，公眾的知情權(quán)、建議權(quán)理應(yīng)得到保障。同時(shí)，公眾也是行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要外部監(jiān)督力量，適當(dāng)?shù)妮浾搲毫δ軌虼偈剐姓C(jī)關(guān)更積極地行使職能。為了保障公眾獲取信息通道的暢通以及有參與對(duì)話的機(jī)制，有必要從訴訟一開(kāi)始就在人民法院、提起訴訟的行政機(jī)關(guān)、污染企業(yè)與廣大公眾之間建立常態(tài)化的溝通交流機(jī)制。行政機(jī)關(guān)與污染企業(yè)談判結(jié)果的達(dá)成、法院判決的做出也應(yīng)當(dāng)考慮公眾的合理意見(jiàn)與建議。在生態(tài)修復(fù)中，公眾與行政機(jī)關(guān)的對(duì)話機(jī)制同時(shí)也是其參與修復(fù)資金管理、使用的監(jiān)督機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

聯(lián)系《試點(diǎn)方案》中有關(guān)“生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人”的規(guī)定，本文對(duì)行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的正當(dāng)性與可行性予以分析。應(yīng)當(dāng)看到，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟需要環(huán)保行政機(jī)關(guān)發(fā)揮更大的作用。而行政機(jī)關(guān)作為維護(hù)公益的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，其帶來(lái)的問(wèn)題同樣不可忽視，需要立法者在制度完善時(shí)盡量避免。以行政機(jī)關(guān)為原告的生態(tài)環(huán)境損害賠償模式應(yīng)當(dāng)完善訴訟的提起與推動(dòng)、判決的做出與執(zhí)行等全過(guò)程制度建設(shè)。

(責(zé)任編輯 胡志平)

On the legitimacy and feasibility of executive branches tofile the lawsuit for ecological damage claim

MEI Hong, HU Yong

(Law and Politics School, Ocean University of China, Qingdao 266100, P.R.China)

The country’s environmental protection obligations can provide theory origin and source of legitimacy to administrative agency as the holder of environmental public interest in compensation litigation, by the administrative authority to lodge a lawsuit.The establishment of the system of compensation for ecological damage should be based on actual needs of the judiciary, by reasonable configuration of executive power and judicial power in each stage of litigation, to make the decision for the compensation litigation for ecological damage lodged by executive branches more efficient.Therefore, it is necessary to perfect the whole process of the lawsuit, including its bringingp and pushing, decision making and execution.

ecological damage; holder of compensation; executive power; jurisdiction

10.11835/j.issn.1008-5831.2017.05.011

Format: MEI Hong, HU Yong.On the legitimacy and feasibility of executive branches to file the lawsuit for the ecological damage claim[J].Journal of Chongqing University( Social Science Edition),2017(5):95-102.

2017-05-02 基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦Ь撑c對(duì)策研究”(17BFX127)

梅宏(1973-)，男，陜西安康人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院法律系副教授，博士，主要從事環(huán)境法學(xué)研究，Email:maritime007@163.com。

D922.6

A

1008-5831(2017)05-0095-08

歡迎按以下格式引用：梅宏,胡勇.論行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)損害索賠之訴的正當(dāng)性與可行性[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017(5):95-102.