陳德敏，鄭陽(yáng)華

(重慶大學(xué) 法學(xué)院 重慶 400044)

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的反思與重構(gòu)

陳德敏，鄭陽(yáng)華

(重慶大學(xué) 法學(xué)院 重慶 400044)

中國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度失靈造成了自然資源產(chǎn)品的成本結(jié)構(gòu)畸形化、價(jià)格構(gòu)成單一化等問(wèn)題。以租值耗散理論為視角，分析得出自然資源產(chǎn)權(quán)虛置與價(jià)格管制是導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)制度缺陷的根源。解決上述問(wèn)題，需要從厘清自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)要素、維護(hù)自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)交易、規(guī)范自然資源資產(chǎn)宏觀管理環(huán)境、調(diào)處自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛等四個(gè)方面形塑自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

自然資源資產(chǎn)；租值耗散；產(chǎn)權(quán)；價(jià)格管制

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)現(xiàn)有的自然資源產(chǎn)權(quán)制度管理主要通過(guò)行政手段來(lái)處置，在實(shí)踐運(yùn)行中暴露出許多問(wèn)題：所有權(quán)屬與實(shí)際使用的矛盾突出；條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重；大宗資源開(kāi)發(fā)存在盲目性；管理審批方式單一；資源開(kāi)發(fā)保育監(jiān)管不到位；資源開(kāi)發(fā)利用和配置缺乏合理的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)[1]。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，部分緣于自然資源資產(chǎn)化過(guò)程中的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系缺位。在此背景下，十八屆三中全會(huì)公報(bào)首次提出了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。本文借用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的租值耗散理論，解構(gòu)中國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度失靈的內(nèi)在邏輯，并提出行之有效的制度因應(yīng)之策。

一、自然資源產(chǎn)權(quán)制度失靈

由于中國(guó)現(xiàn)有自然資源產(chǎn)權(quán)制度屬于一種建構(gòu)式而非歷時(shí)性自然演化出來(lái)的正式化外在性制度[2]，既缺乏域外經(jīng)驗(yàn)借鑒，也忽視了自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)的地方實(shí)踐習(xí)慣。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的先天性缺陷導(dǎo)致中國(guó)自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)失靈，具體表現(xiàn)在成本結(jié)構(gòu)與價(jià)格構(gòu)成兩個(gè)方面。

(一)自然資源產(chǎn)品的成本結(jié)構(gòu)畸形化

中國(guó)自然資源產(chǎn)品成本主要是生產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中所需要的人工費(fèi)用，即自然資源勘探、開(kāi)采和生產(chǎn)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)成本。而對(duì)于自然資源本身價(jià)值以及自然資源開(kāi)采利用過(guò)程中造成生態(tài)環(huán)境破壞等損失，并未在自然資源產(chǎn)品的成本中有所體現(xiàn)。一方面，自然資源產(chǎn)品的資源自身價(jià)值缺位忽視了自然資源所有者的利益。資源自身的經(jīng)濟(jì)效用價(jià)值與存在價(jià)值一直未被重視，資源無(wú)價(jià)的現(xiàn)實(shí)長(zhǎng)期存在。實(shí)踐中，絕大部分的礦業(yè)開(kāi)采權(quán)都屬直接劃撥的而非有償開(kāi)采。另一方面，資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境成本缺位，加之缺乏資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，現(xiàn)有的各地礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐并沒(méi)有緩解資源地民眾所承擔(dān)的環(huán)境破壞惡果[3]。巨額的生態(tài)環(huán)境治理成本和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，共同造就了許多自然資源儲(chǔ)量豐富省市的“資源詛咒”現(xiàn)象[4]。

(二)自然資源產(chǎn)品的價(jià)格構(gòu)成單一化

中國(guó)自然資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制并非由市場(chǎng)供求關(guān)系決定，而是由凝結(jié)在商品中的勞動(dòng)價(jià)值量決定，即所謂的勞動(dòng)價(jià)值決定論[5]。以此理論為指導(dǎo)，無(wú)論是埋藏在地下的煤炭、石油，抑或是有待開(kāi)發(fā)的原始森林，幾乎都是免費(fèi)的。如原油的價(jià)格，僅包括人工費(fèi)、運(yùn)費(fèi)、資源稅等生產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本，未真正體現(xiàn)石油開(kāi)采前的價(jià)值，因此導(dǎo)致原油價(jià)格遠(yuǎn)低于世界價(jià)格[6]。一直以來(lái)，中國(guó)自然資源資產(chǎn)價(jià)格與市場(chǎng)供求、環(huán)境成本、資源稀缺程度相割裂，資源無(wú)價(jià)的局面從未得到重視。以水價(jià)為例，與2013年國(guó)家發(fā)革委制定的作為水價(jià)重要構(gòu)成要素之一的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)相比，許多城市目前低于此標(biāo)準(zhǔn)[7]。北京目前征收地下水水資源費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是每立方米1.57元，只達(dá)到了國(guó)家對(duì)北京要求平均征收標(biāo)準(zhǔn)的一半。除此之外，中國(guó)主要資源產(chǎn)品價(jià)格都是以政府調(diào)控為主，市場(chǎng)并未在資源配置中起決定性作用。

顯而易見(jiàn)，在自然資源價(jià)格政府管制的情形下，自然資源產(chǎn)品成本構(gòu)成的不合理導(dǎo)致生產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本低于社會(huì)成本，保護(hù)生態(tài)得不到合理報(bào)償，證實(shí)了不完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府定價(jià)的無(wú)力。

二、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置造成的結(jié)果是自然資源產(chǎn)品的成本結(jié)構(gòu)不合理。其主要表征是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定模糊、監(jiān)管成本過(guò)高以及租值耗散等。

(一)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定模糊

“資源低價(jià)、產(chǎn)品高價(jià)”的自然資源價(jià)格扭曲現(xiàn)象實(shí)質(zhì)是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于價(jià)格與交換的基本原理在中國(guó)自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)中的失靈表現(xiàn)。自然資源在市場(chǎng)交換過(guò)程中資產(chǎn)化，同時(shí)也體現(xiàn)資源價(jià)值。為謀求利益，作為自然資源的開(kāi)發(fā)者天然具有借助自然資源的交換價(jià)格實(shí)現(xiàn)其使用價(jià)值與價(jià)值之間轉(zhuǎn)換的動(dòng)機(jī)。而這種轉(zhuǎn)換并非“烏托邦”式的與生俱來(lái)，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬明確是二者轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)。正如科斯定理所闡述的那樣，市場(chǎng)交易的基本前提是產(chǎn)權(quán)明晰[8]，產(chǎn)權(quán)界定清晰與否直接決定交易費(fèi)用之高低。中國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度沿襲人民所有、行政管制的計(jì)劃供應(yīng)思路。自然資源國(guó)家所有，盡管現(xiàn)有的資源類(lèi)法律委托給中央人民政府行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，但由于行政部門(mén)的條塊分割造成實(shí)際履職部門(mén)缺位。尤其像流域性的自然資源所有權(quán)，分布于多個(gè)省份的行政區(qū)劃，缺少界定資源邊界的法律明文。當(dāng)前自然資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)全民利益共享的根由是缺乏自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度規(guī)制[9]。自然資源資產(chǎn)劃撥與出讓失范，某些政府部門(mén)、集團(tuán)公司或權(quán)貴之間的權(quán)力與資源交換共生，借助市場(chǎng)化和企業(yè)改制等名號(hào)，通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)等手段，將自然資源資產(chǎn)“化公為私”。最終導(dǎo)致自然資源市場(chǎng)交易無(wú)法順利開(kāi)展，資源資產(chǎn)市場(chǎng)終端交易主體還要負(fù)擔(dān)額外的交易費(fèi)用獲取使用價(jià)值一般的自然資源。高額的交易成本不僅轉(zhuǎn)嫁到資源資產(chǎn)的購(gòu)買(mǎi)者或使用者身上，還造成整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)成本偏高。

(二)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管成本過(guò)高

就產(chǎn)權(quán)關(guān)系而言，國(guó)土空間內(nèi)的自然資源國(guó)家所有，但缺乏法律明文規(guī)定的產(chǎn)權(quán)主體代表，致使作為所有權(quán)行使主體的中央政府和地方政府的各種權(quán)益邊界無(wú)法劃清。自然資源制度設(shè)計(jì)上也沒(méi)有明確規(guī)定中央政府、地方政府、行業(yè)部門(mén)以及所在地居民的權(quán)利和義務(wù)，自然資源所有人與經(jīng)營(yíng)者在自然資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中權(quán)責(zé)不分。在此種制度安排不當(dāng)?shù)那樾蜗?，“?guó)家所有，分級(jí)管理”的自然資源管理模式早已異化為地方政府所有、行政管理部門(mén)所有，管理權(quán)與所有權(quán)混淆，地方政府與國(guó)有企業(yè)作為自然資源資產(chǎn)的瓜分主體，支配著自然資源的用途。作為一個(gè)人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，自然資源國(guó)家所有應(yīng)該也是全民所有，但在實(shí)然層面上自然資源卻是地方所有與部門(mén)所有，以致自然資源國(guó)家所有權(quán)虛置。自然資源名義上的產(chǎn)權(quán)主體國(guó)家無(wú)法直接行使自然資源管理權(quán)，只有設(shè)置相應(yīng)的行政主管部門(mén)監(jiān)督管理自然資源的正當(dāng)使用。而缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管部門(mén)，自然資源用途管制呈現(xiàn)“九龍治水”的局面，因部門(mén)利益沖突，制肘之事時(shí)常發(fā)生。盡管相關(guān)國(guó)土資源行政部門(mén)對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)使用有監(jiān)管義務(wù)，卻無(wú)一定的能力和動(dòng)力，其主要原因在于“凡屬于多人共有的東西都最不受關(guān)心，因?yàn)樗腥硕几P(guān)注自己擁有的東西，而較少注意與他人共有的東西”[10]。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，導(dǎo)致所有者權(quán)益無(wú)法保障，自然資源資產(chǎn)大量流失，資源開(kāi)發(fā)者追逐私利缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考量，造成公有的自然資源被破壞性開(kāi)采，這種現(xiàn)象就是學(xué)界所稱(chēng)的公地悲劇?，F(xiàn)有資源開(kāi)采的粗放型發(fā)展方式并未將環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)等外部性成本內(nèi)部化，最終的結(jié)果是當(dāng)代人的無(wú)約束受益所帶來(lái)的成本只能由后代人承擔(dān)。作為法律上自然資源所有權(quán)人的國(guó)家監(jiān)管產(chǎn)權(quán)虛置下自然資源行業(yè)，毋庸置疑亟需大量執(zhí)法資源以強(qiáng)化監(jiān)督力度，這些成本同時(shí)也是自然資源導(dǎo)致生態(tài)空間修復(fù)成本的重要組成部分。

(三)自然資源資產(chǎn)的租值耗散形態(tài)

政府或集體組織受托看管?chē)?guó)家或集體擁有的自然資源，顯然沒(méi)有保護(hù)資源的直接動(dòng)力。對(duì)于地方發(fā)展型政府而言，實(shí)現(xiàn)GDP的增長(zhǎng)是政績(jī)考核的重頭戲，而實(shí)現(xiàn)方式包括集約化短期利用和爭(zhēng)相攫取有限的資源。各個(gè)主體掠奪性的攫取自然資源必須付出相應(yīng)的代價(jià)和成本，如公共牧場(chǎng)退化、海洋漁業(yè)資源減少等使得公共資源價(jià)值下降，以致發(fā)生租值耗散[11]。正如可持續(xù)發(fā)展模式也包括粗放型的竭澤而漁式的發(fā)展路徑，自然會(huì)出現(xiàn)為了實(shí)現(xiàn)低質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不顧資源枯竭和環(huán)境惡化的地方行政首長(zhǎng)。自然資源公有制客觀上造成了自然資源并不被任何具體個(gè)人所擁有，保護(hù)資源可持續(xù)利用的職責(zé)邊界也未具體到特定的主體，作為自然資源享有者的成員即使過(guò)度使用也無(wú)人來(lái)制止。離開(kāi)清晰明了并能得到嚴(yán)格執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度，人們必定會(huì)側(cè)重于對(duì)資源的科斯定律所描述的那樣，租值耗散發(fā)生在產(chǎn)權(quán)明晰且交易成本趨于零的狀態(tài)。盡管科斯所言的產(chǎn)權(quán)主要指的是私有產(chǎn)權(quán)，但其道出的產(chǎn)權(quán)邊界清晰、市場(chǎng)交易成本及經(jīng)濟(jì)效率之間的耦合關(guān)系并不拒斥公有產(chǎn)權(quán)。

正如科斯所言，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有界定是導(dǎo)致租值消散的根本原因。產(chǎn)權(quán)在魯濱遜的世界里是不起作用的。產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具，旨在為交易雙方提供合理的預(yù)期。換言之，明確的產(chǎn)權(quán)包括交易過(guò)程中的損益規(guī)則及糾紛救濟(jì)機(jī)制，以此為人們的交易行為提供指引。自然資源產(chǎn)權(quán)虛置的后果是資源的無(wú)主化，自然資源隨意使用而不必為此耗費(fèi)行為擔(dān)責(zé)，結(jié)果導(dǎo)致自然資源無(wú)序開(kāi)發(fā)、超量利用、日益萎縮以致“公地悲劇”[12]。過(guò)度開(kāi)發(fā)使用最終造成使用自然資源的個(gè)體邊際成本高于其掘取自然資源所獲得的邊際收益。對(duì)于如煤炭、石油等不可更新的自然資源而言，這種不計(jì)后果和生態(tài)環(huán)境容量限度的開(kāi)發(fā)使用方式所摧殘的是地球歷經(jīng)億萬(wàn)年孕育出的稀缺資源，在可見(jiàn)的時(shí)間跨度內(nèi)無(wú)法修復(fù)此類(lèi)生態(tài)空間，同時(shí)相應(yīng)的自然資源價(jià)值(租值)也會(huì)下降，乃至完全消失。租值耗散實(shí)質(zhì)是資源的無(wú)效率利用，造成的是社會(huì)自然資源價(jià)值的整體損耗，而為這些損失買(mǎi)單的卻是“自然資源的所有者”——普通民眾。

三、自然資源資產(chǎn)價(jià)格管制

自然資源資產(chǎn)價(jià)格的單一化是價(jià)格管制的直觀表現(xiàn)，而價(jià)格管制的重要危害卻會(huì)導(dǎo)致自然資源配置失當(dāng)、自然資源租值分割。

(一)自然資源配置失當(dāng)

價(jià)格管制，是政府價(jià)格指導(dǎo)機(jī)關(guān)以行政命令的方式規(guī)定商品價(jià)格，導(dǎo)致其價(jià)格背離原有的價(jià)值。商品定價(jià)衍生的問(wèn)題都是產(chǎn)權(quán)制度不規(guī)范造成的[13]。就產(chǎn)權(quán)而言，價(jià)格管制侵犯了賣(mài)家(或買(mǎi)家)的收益權(quán)。而一項(xiàng)物品的完整產(chǎn)權(quán)，除了使用和收益權(quán)外，還包括轉(zhuǎn)讓權(quán)。限制任何一項(xiàng)權(quán)利，都會(huì)貶損該物的市場(chǎng)價(jià)值。因行政調(diào)控造成的轉(zhuǎn)讓權(quán)限制，導(dǎo)致相同城市空間區(qū)位的小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格遠(yuǎn)低于商品房?jī)r(jià)格即是明證。自然資源資產(chǎn)價(jià)格管制本是出于對(duì)國(guó)家資源安全與公共利益的考量，寄希望于賣(mài)家讓利于買(mǎi)家，保障資源要素的廉價(jià)，但是通往地獄的路往往是由善意的磚石鋪成的。由于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，政府的資源價(jià)格管制行為旨在通過(guò)定價(jià)機(jī)制保障自然資源在相應(yīng)主體之間公正分配，以二次分配的方式實(shí)現(xiàn)利益共享，實(shí)踐中因自然資源開(kāi)發(fā)使用者多是國(guó)有企業(yè)甚至是地方政府，價(jià)格管制在這種用權(quán)力排斥競(jìng)爭(zhēng)的行政壟斷面前常常失語(yǔ)。在自然資源行業(yè)的行政壟斷之下，賣(mài)家是商品定價(jià)者，受經(jīng)濟(jì)人理性的驅(qū)動(dòng)，必然設(shè)法借助調(diào)控市價(jià)謀取利潤(rùn)，當(dāng)價(jià)格調(diào)控使賣(mài)家無(wú)法獲取預(yù)期收益時(shí)，就會(huì)無(wú)規(guī)律地出現(xiàn)煤荒、油荒、氣荒等資源供應(yīng)短缺的尷尬局面。

價(jià)格是市場(chǎng)交易中供求關(guān)系的直觀體現(xiàn)，也是客觀評(píng)價(jià)資源價(jià)值的重要機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，自然資源資產(chǎn)供不應(yīng)求時(shí)，價(jià)格上升，高額的利潤(rùn)誘使更多的人力物力涌入此行當(dāng)，客觀上增加了自然資源的供應(yīng)量，價(jià)格隨之下降。相反，自然資源資產(chǎn)價(jià)格下降主要是供過(guò)于求的結(jié)果，薄利無(wú)法容納大量的企業(yè)，僧多粥少的局面最終導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，部分資本退出這個(gè)行業(yè)。價(jià)格的上下波動(dòng)是市場(chǎng)回應(yīng)資源配置的最佳手段，避免產(chǎn)業(yè)過(guò)?；蚨倘钡那闆r發(fā)生。相反，與市場(chǎng)相比，“萬(wàn)能”的政府無(wú)法獲取全面的自然資源資產(chǎn)交易訊息，面對(duì)紛繁龐雜的經(jīng)濟(jì)體系，政府無(wú)法依據(jù)先驗(yàn)的模型科學(xué)地規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。政府的物價(jià)管制背離了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制運(yùn)行邏輯，致使價(jià)格無(wú)法體現(xiàn)資源的供求關(guān)系，最終擾亂了市場(chǎng)秩序，閹割了市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性功能。因此，自然資源資產(chǎn)的價(jià)格管制帶來(lái)的不是自然資源的合理配置，而是造成了自然資源用途管制方面總成本的增加，進(jìn)而加大了自然資源的租值耗散。由此可見(jiàn)，政府實(shí)施自然資源資產(chǎn)價(jià)格管制的效果與其初衷相悖。

(二)自然資源租值分割

價(jià)格管制破壞了市場(chǎng)價(jià)格分配自然資源的正常運(yùn)行邏輯，致使原本屬于賣(mài)家的收益陷入租金消散的風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，商品價(jià)格低于其市場(chǎng)價(jià)值時(shí)，賣(mài)家將通過(guò)非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)?yè)尵冗@部分無(wú)主收益，實(shí)際上，這部分差價(jià)原本由買(mǎi)家來(lái)負(fù)擔(dān)。純價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有租值耗散，但諸如排隊(duì)或找關(guān)系這樣的非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)卻使市場(chǎng)主體獲得資源的成本高于以市場(chǎng)價(jià)格方式獲取相同利益的成本，如委內(nèi)瑞拉凌晨4點(diǎn)排隊(duì)買(mǎi)手紙、肥皂。市場(chǎng)主體需為高出市場(chǎng)價(jià)格的成本找尋承擔(dān)者，而這些非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的方式并不是生產(chǎn)性努力，同樣不會(huì)創(chuàng)造財(cái)富，既浪費(fèi)自然資源，也為自然資源租值耗散的發(fā)生提供客觀條件。

由于自然資源的寡頭壟斷以及央企背景，自然資源開(kāi)發(fā)者多享受著國(guó)家政策的庇護(hù)，并不因價(jià)格管制而限縮其盈利空間。恰恰相反，自然資源開(kāi)發(fā)者為了賺取這部分收益，要么通過(guò)巧立名目設(shè)法收回一部分利益，要么限量供應(yīng)倒逼政府管制價(jià)格的上漲。價(jià)格管制下的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)品價(jià)格偏低，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)價(jià)格無(wú)法真實(shí)客觀地反映自然資源的稀缺程度和市場(chǎng)價(jià)值，更無(wú)法反映自然資源用途管制失當(dāng)所造成生態(tài)空間的修復(fù)成本和自然資源開(kāi)發(fā)后期資源枯竭的生態(tài)補(bǔ)償與退出成本。例如素有“中國(guó)錫都”的云南個(gè)舊市，在過(guò)去幾十年間以低廉的價(jià)格為國(guó)家提供了大量?jī)?yōu)質(zhì)錫，但成為中國(guó)資源枯竭型城市一員后，昔日的輝煌不再，伴隨而來(lái)的是嚴(yán)重的環(huán)境資源問(wèn)題，而這種生態(tài)成本并未計(jì)入價(jià)格管制資源價(jià)格中，也沒(méi)有獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。

四、自然資源產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)范建構(gòu)

自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)缺乏界定依據(jù)，自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)交易平臺(tái)無(wú)法保證公正、公開(kāi)、有效，自然壟斷問(wèn)題亟待解決，污染及碳排放的權(quán)利與責(zé)任無(wú)測(cè)量界定標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)責(zé)不清的自然資源資產(chǎn)何以定價(jià)，僵化的價(jià)格管制與分割的無(wú)監(jiān)管市場(chǎng)并存造成自然資源資產(chǎn)租值耗散的現(xiàn)象亟待規(guī)制以保障自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)交易品質(zhì)，最大限度地降低租值耗散。而市場(chǎng)交易質(zhì)量又取決于政府所構(gòu)筑的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系。其中，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)除了包括權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)、高效便捷的交易平臺(tái)之外，還應(yīng)有行之有效的產(chǎn)權(quán)糾紛化解機(jī)制。事實(shí)上，產(chǎn)權(quán)永遠(yuǎn)無(wú)法界定得毫厘不差，市場(chǎng)總是有交易成本，解決之道便是建立健全多元化的產(chǎn)權(quán)糾紛解決機(jī)制。自然資源資產(chǎn)因其使用過(guò)程中有嚴(yán)重的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的負(fù)外部性及系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，政府還需要供給合適的自然資源資產(chǎn)宏觀管理政策環(huán)境，如政府主導(dǎo)的集體行動(dòng)性質(zhì)的自然資源資產(chǎn)在數(shù)量及價(jià)格等方面的宏觀管理與干預(yù)。具體而言，可以從明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)自然資源資產(chǎn)交易、規(guī)范自然資源資產(chǎn)宏觀管理環(huán)境、化解自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛等四個(gè)方面形塑自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

(一)厘清自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)要素

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，本應(yīng)利于公共事務(wù)的自然資源開(kāi)發(fā)使用不斷上演“資源枯竭”“環(huán)境污染”“生態(tài)破壞”的“無(wú)用途管制的公地悲劇”：產(chǎn)權(quán)不明，資源開(kāi)發(fā)者無(wú)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，因價(jià)格管制資源產(chǎn)品的終端使用者利用資源產(chǎn)品的直接成本較小，最終使得自然資源產(chǎn)品被過(guò)度使用，致使本可發(fā)揮公共福祉的自然資源資產(chǎn)價(jià)值被低效耗費(fèi)，導(dǎo)致自然資源租值耗散?？梢?jiàn)，建立自然資源使用者之間彼此達(dá)成共識(shí)且相互產(chǎn)生強(qiáng)制責(zé)任的制度安排，即建立權(quán)責(zé)明晰的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，這既是規(guī)范自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)，也是避免公地悲劇、降低租值耗散的重要措施。

產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)是一個(gè)權(quán)利束，聚合了占有、使用、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的具體指向即是規(guī)定權(quán)利束中各權(quán)利的內(nèi)涵邊界及其享有者的權(quán)責(zé)范圍。根據(jù)自然資源的可更新與不可更新的特性，可相應(yīng)規(guī)定一定的所有權(quán)、使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。由于自然資源不僅包括投入生產(chǎn)活動(dòng)的傳統(tǒng)意義上的礦產(chǎn)資源，還包括作為生態(tài)系統(tǒng)和人居環(huán)境的環(huán)境資源，如空氣、濕地等，所以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)可以此分類(lèi)，即賦予具有經(jīng)濟(jì)效益自然資源的使用權(quán)人使用收益權(quán)利；對(duì)具有環(huán)境效益的自然資源，可將包括所有權(quán)在內(nèi)的基本物權(quán)賦予生產(chǎn)者和資源保護(hù)者。另外，對(duì)于水資源、碳排放權(quán)、污染物排放權(quán)等自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)較難界定的資源類(lèi)型，回避有爭(zhēng)議的所有權(quán)問(wèn)題，重點(diǎn)從占有使用收益的視角權(quán)衡，如將水權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)以配額的方式有償分配給需求者，然后通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配額交易。

(二)維護(hù)自然資源資產(chǎn)的市場(chǎng)交易

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰后，在完善產(chǎn)權(quán)制度的前提下，市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源資產(chǎn)的最優(yōu)配置，減少環(huán)境問(wèn)題、杜絕資源濫用、提高資源環(huán)境使用效率、降低環(huán)保規(guī)制成本。政府應(yīng)發(fā)揮公共產(chǎn)品服務(wù)提供者的作用，合理建構(gòu)自然資源產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范，確保法律的有效運(yùn)行，維護(hù)自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)公平交易，確保自然資源的可持續(xù)利用。當(dāng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有效時(shí)，產(chǎn)權(quán)主體在開(kāi)發(fā)利用自然資源過(guò)程中不單純獲取利益，還要擔(dān)負(fù)起保護(hù)生態(tài)的義務(wù)。換句話說(shuō)，市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)決策的同時(shí)，力圖以最小成本博取最大收益時(shí)，客觀上促進(jìn)了自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益的實(shí)現(xiàn)。此時(shí)政府介入非但無(wú)法保障資源市場(chǎng)，反而會(huì)破壞自然資源資產(chǎn)的公平交易[15]。

自然資源資產(chǎn)租值耗散規(guī)制的核心是處理政府與市場(chǎng)關(guān)系，政府作為自然資源資產(chǎn)交易維護(hù)者的角色，應(yīng)構(gòu)建自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)，確保市場(chǎng)在自然資源配置中的主導(dǎo)作用。而定價(jià)是市場(chǎng)配置自然資源的關(guān)鍵，遵循市場(chǎng)定價(jià)為主，限縮價(jià)格管制邊界，充分利用市場(chǎng)手段，通過(guò)合理定價(jià)反映自然資源的真實(shí)成本，借助市場(chǎng)手段將產(chǎn)權(quán)明晰的自然資源資產(chǎn)投入市場(chǎng)，利用市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)化。政府行使全民環(huán)境資源所有權(quán)，依據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量，在環(huán)境資源總量控制之下，將具備維持生態(tài)系統(tǒng)的自然資源以固定的額度初始配置給排污企業(yè)使用，糾正以往此類(lèi)自然資源因產(chǎn)權(quán)不明被過(guò)度使用的情形[16]。同理，水權(quán)交易都是將資源依據(jù)市場(chǎng)定價(jià)，把環(huán)境生態(tài)成本內(nèi)部化，使其在自然資源成本上得以體現(xiàn)。如此種種，都是將市場(chǎng)作為自然資源資產(chǎn)配置的主體，政府只是自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)交易的維護(hù)者。

(三)規(guī)范自然資源資產(chǎn)宏觀管理環(huán)境

政府在自然資源資產(chǎn)與負(fù)債定價(jià)方面需要與市場(chǎng)共同承擔(dān)重要但不同的角色，擺脫以往計(jì)劃型管理模式，轉(zhuǎn)而尋求法治和服務(wù)型自然資源管理方式。政府從單一的行政手段轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段，在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律的前提下，行使自然資源管理中的環(huán)境政策，確立資源有償使用制度。在資源生產(chǎn)要素定價(jià)方面，因?yàn)樽匀毁Y源開(kāi)發(fā)使用涉及生態(tài)環(huán)境等一系列外部效應(yīng)及系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，且自然資源開(kāi)發(fā)的準(zhǔn)入和退出的嚴(yán)格要求，單獨(dú)依靠市場(chǎng)主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，無(wú)法保障資源安全，還需要政府的宏觀調(diào)控，即相對(duì)獨(dú)立的受集體行動(dòng)的政府主導(dǎo)的自然資源資產(chǎn)基準(zhǔn)價(jià)格。如果政府無(wú)法摸清自然資源存量及缺乏資源的用途管制，無(wú)法確定恰當(dāng)?shù)淖匀毁Y源資產(chǎn)的基準(zhǔn)價(jià)格，市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)必然受到扭曲。因此，當(dāng)前緊要的是編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，借此全面把握中國(guó)自然資源衰減情況，以便建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償制度。在資源用途管制方面，在統(tǒng)一自然資源國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)區(qū)分自然資源資產(chǎn)的性質(zhì)，依照不同的原則和目標(biāo)進(jìn)行管理。換言之，對(duì)公益性自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一按照國(guó)有公益性資產(chǎn)管理，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)統(tǒng)一按照國(guó)有收益性資產(chǎn)管理。

(四)調(diào)處自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛

在界定清晰的、可操作的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)過(guò)程中，其產(chǎn)權(quán)變革歷經(jīng)重新定義細(xì)化，于此常常生發(fā)出各種始料未及的產(chǎn)權(quán)糾紛，此時(shí)的市場(chǎng)秩序要求一個(gè)公平、公正與有效的產(chǎn)權(quán)糾紛解決機(jī)制，而這正是政府的職責(zé)所在。隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)，日益增多的產(chǎn)權(quán)糾紛亟需解決，社會(huì)需要的是包括司法救濟(jì)在內(nèi)的更為多元的糾紛解決機(jī)制，以此而論，似乎時(shí)下盛行的行政調(diào)解的功能與社會(huì)意愿更為契合。單就事后效率而言，由于受產(chǎn)權(quán)糾紛本土性、地域性因素的影響，調(diào)解所能帶來(lái)的“案結(jié)事了”之功效較為實(shí)用[17]。但是，現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)權(quán)糾紛案件事實(shí)千差萬(wàn)別，司法判決結(jié)案看似費(fèi)時(shí)費(fèi)力，實(shí)則是法院通過(guò)對(duì)此類(lèi)案件的受理和裁判結(jié)果的指引，告知民眾選擇最便捷和最合適的糾紛處理機(jī)制解決問(wèn)題。而調(diào)解產(chǎn)權(quán)糾紛，其調(diào)解結(jié)果無(wú)法厘清是非曲直，更多的是當(dāng)事人意愿妥協(xié)的結(jié)果。與法院動(dòng)用大量司法資源調(diào)解產(chǎn)權(quán)糾紛相比，調(diào)解結(jié)案使糾紛解決立竿見(jiàn)影，但社會(huì)效果不彰。從長(zhǎng)期看，因調(diào)解在產(chǎn)權(quán)糾紛個(gè)案中并未清理權(quán)利界限和規(guī)則指引，類(lèi)似糾紛將不斷以各種形式上演。從這個(gè)角度看，判決裁定產(chǎn)權(quán)糾紛反倒是減少產(chǎn)權(quán)糾紛的重要方式。因此，改革和完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛救濟(jì)機(jī)制的解決之道即在于將“司法的歸司法，行政的歸行政”，換言之，針對(duì)疑難自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛，需積極訴諸司法救濟(jì)；一般性的、簡(jiǎn)單的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛，可交由行政調(diào)解裁決。這不僅是用法治的方式緩解自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)矛盾和糾紛、規(guī)范自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)交易行為，而且在一定程度上也優(yōu)化了司法裁判權(quán)與行政調(diào)解權(quán)配置的整體結(jié)構(gòu)。

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(責(zé)任編輯 胡志平)

Reflection andreconstruction of natural resource property right system

CHEN Demin, ZHENG Yanghua

(Law School, Chongqing University, Chongqing 400044, P.R.China)

The failure of the property right system of natural resources in China has caused the abnormality in cost structure of natural resource products and the singularity of price composition.Based on the theory of rent value dissipation, it is concluded that the non-performance of property right and price control are the root causes of the defects of natural resources property right system.To solve the above mentioned problems, we need to shape the natural resource property right system from the following four aspects, to clarify the structure elements of natural resource property right, to maintain its market transactions, to regulate the macro-management environment and to mediate the property rights disputes.

the property right system of natural resources; rent dissipation; property right; price regulation

10.11835/j.issn.1008-5831.2017.05.009

Format: CHEN Demin, ZHENG Yanghua.Reflection and reconstruction of natural resource property right system[J].Journal of Chongqing University( Social Science Edition),2017(5):81-86.

2017-05-07 基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)重大項(xiàng)目“公共建筑碳排放權(quán)交易原理與制度研究”(CDJKXB14002)；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的理論與實(shí)踐”(14JJD820009)

陳德敏(1952-)，重慶大學(xué)法學(xué)院教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，主要從事管理學(xué)、環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)研究，Email:Chendm@cqu.edu.cn；鄭陽(yáng)華(1984-)，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)研究。

D922.6

A

1008-5831(2017)05-0081-06

歡迎按以下格式引用：陳德敏,鄭陽(yáng)華.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的反思與重構(gòu)[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017(5):81-86.