汪建強(qiáng)

印度城市貧民住房問(wèn)題治理之弊及其啟示

汪建強(qiáng)

中國(guó)和印度同為處在城市化快速發(fā)展中的人口大國(guó)，面臨著相似的城市住房危機(jī)。分析印度關(guān)于城市貧民住房問(wèn)題的應(yīng)對(duì)政策，提出我國(guó)城市住房保障建設(shè)的建議。

印度；城市貧民；住房建設(shè)；治理政策

與我國(guó)同為人口大國(guó)、同處城市化快速發(fā)展之中的印度，面臨嚴(yán)峻的城市住房危機(jī)。以下就印度應(yīng)對(duì)這一危機(jī)的實(shí)施政策進(jìn)行分析，提出我國(guó)城市住房保障建設(shè)的建議。

一、印度城市住房危機(jī)概況

印度是全球住房危機(jī)最嚴(yán)重的國(guó)家之一。印度的孟買(mǎi)等大城市充斥著龐大的貧民窟以及各種低劣“住房”。印度住房與城市扶貧部調(diào)查顯示：2001年全國(guó)城市貧民窟人口為7 526萬(wàn)，2011年升至9 306萬(wàn)，占城市總?cè)丝诘?/4；涉及家庭約1 878萬(wàn)戶，其中，56萬(wàn)戶（3%）處于無(wú)家可歸、街頭露宿狀態(tài)，94萬(wàn)戶（5%）住在用竹子、泥土搭建的簡(jiǎn)易窩棚里，227萬(wàn)戶（12%）住在早該被廢棄的住所中（房齡已達(dá)40年以上），剩下的80%家庭居住異常擁擠，低于正常生活的標(biāo)準(zhǔn)（比如夫妻被迫與家里其他成年人共居一間臥房）；按家庭經(jīng)濟(jì)收入看，1 055萬(wàn)戶（56.18%）屬于最低收入階層，741萬(wàn)戶（39.44%）是低收入階層，二者比重超過(guò)95%，剩下的82萬(wàn)戶（4.38%）屬中等收入階層。特大城市的貧民窟人口比例居高不下，例如，孟買(mǎi)貧民窟人口超過(guò)總?cè)丝诘?/3，加爾各答超過(guò)1/3，新德里超過(guò)20%。該部發(fā)出警告，如果印度政府不設(shè)法緩解城市住房危機(jī)，到2017年，城市貧民窟人口將超過(guò)1億。聯(lián)合國(guó)人居署的研究數(shù)據(jù)更加令人悲觀：印度貧民窟數(shù)量年均增長(zhǎng)高達(dá)6%，每年新增貧民窟人口440萬(wàn)，2020年印度貧民窟人口將達(dá)2億。

二、印度的相關(guān)治理對(duì)策

面對(duì)城市住房危機(jī)不斷加劇，印度政府實(shí)施了諸多應(yīng)對(duì)政策，其中雖不乏亮點(diǎn)，但大多數(shù)政策的實(shí)施沒(méi)有明顯緩解危機(jī)。作為城市化結(jié)果之一的貧民窟問(wèn)題本可以在一定程度上得到緩解和治理，但印度政府及其應(yīng)對(duì)措施在尋求解決該問(wèn)題時(shí)卻全面失敗了［1］。

（一）重視程度不夠

城市化的發(fā)展給印度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。印度一直沒(méi)有對(duì)城市化及其相關(guān)議題給予系統(tǒng)性關(guān)注，對(duì)其帶來(lái)的各種劇變沒(méi)有上升到國(guó)家層面的討論與協(xié)商范疇之內(nèi)［2］。印度共和國(guó)成立后，城市人口步入平穩(wěn)增長(zhǎng)的軌道，與此同時(shí)，印度城市的住房問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)，但直到1988年，印度政府才頒布了首個(gè)“國(guó)家住房發(fā)展計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“住房發(fā)展計(jì)劃”）。20世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)的印度政府仍然沒(méi)有對(duì)全國(guó)住房形勢(shì)進(jìn)行全面評(píng)估。住房需求評(píng)估被當(dāng)作了一種技術(shù)性的工作，政府推出的每一項(xiàng)住房計(jì)劃或措施只重視能建成多少房屋而不管需求如何，沒(méi)有意識(shí)到在印度這樣一個(gè)快速發(fā)展的國(guó)家里，單一的住房建設(shè)并不能有效地滿足需求［3］。2007年，印度頒布了“全國(guó)城市住房與安居計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“安居計(jì)劃”），提出要為城市貧民提供“可負(fù)擔(dān)住房”的構(gòu)想，但此時(shí)的住房問(wèn)題積弊已久。長(zhǎng)期以來(lái)，印度將城市住房問(wèn)題簡(jiǎn)單地視為社會(huì)福利問(wèn)題，而不是具有國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略意義的重要議題。在印度各個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“五年”計(jì)劃的投資結(jié)構(gòu)中，住房與城市發(fā)展所占比例都很低，最高也不過(guò)第5個(gè)“五年”計(jì)劃（1974—1979年）時(shí)的3.09%。

（二）政策落實(shí)不到位

首先，印度各聯(lián)邦政府和地方政府對(duì)中央政府政策的執(zhí)行積極性不高。主要原因在于：一方面，印度中央政府的相關(guān)政策多變，缺乏延續(xù)性，甚至有些政策脫離實(shí)際。印度歷屆政府所推行的住房建設(shè)計(jì)劃很少有時(shí)間進(jìn)度表和政策承諾，計(jì)劃的很多內(nèi)容僅僅停留在紙面上［4］。政府更迭時(shí)，由于不同利益集團(tuán)的博弈，常常對(duì)以前的政策進(jìn)行修改乃至替換，使得下級(jí)政府無(wú)所適從，相關(guān)技術(shù)、管理、人力及資金重復(fù)消耗。在缺乏總體性規(guī)劃的狀況下，印度歷屆政府基于鞏固執(zhí)政地位所需，推行了很多住房建設(shè)計(jì)劃，甚至都有些“過(guò)?！绷?，但實(shí)際效果卻極其有限，導(dǎo)致住房危機(jī)持續(xù)惡化［5］。另一方面，一些地方官員的思想較為僵化守舊，意識(shí)不到城市化發(fā)展的必然趨勢(shì)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。他們對(duì)城市化帶來(lái)的問(wèn)題消極應(yīng)對(duì)，對(duì)中央政府的住房發(fā)展政策陽(yáng)奉陰違。同時(shí)，中央政府對(duì)城市住房建設(shè)的資金投入有限，大量資金投入要靠下級(jí)政府落實(shí)，對(duì)建設(shè)計(jì)劃實(shí)施的監(jiān)督追責(zé)機(jī)制也付之闕如。因此，看似多樣的城市住房發(fā)展措施很難真正奏效。

其次，行政官僚作風(fēng)在某種程度上制約了政策的執(zhí)行。在推行城市貧民住房建造相關(guān)計(jì)劃時(shí)，由于行政部門(mén)繁瑣拖拉的辦事程序、裙帶作風(fēng)以及貪腐行為，使得從中受益的窮人很有限，而官員、建筑承包商、政客們卻從中獲利巨大。因此，很多計(jì)劃的最終結(jié)果非常尷尬［3］。由于缺乏協(xié)作與效率意識(shí)，行政機(jī)構(gòu)之間各自為政，建房計(jì)劃的執(zhí)行頗費(fèi)時(shí)力。據(jù)一家印度智庫(kù)調(diào)查，一項(xiàng)建房工程的審批大概需要?dú)v經(jīng)40個(gè)政府機(jī)構(gòu)蓋上150個(gè)圖章，增加工程成本25%至30%［6］。這不僅制約了執(zhí)行工作的效率，還可能對(duì)住房建設(shè)產(chǎn)生嚴(yán)重侵蝕，加劇印度城市住房危機(jī)。

（三）基礎(chǔ)性政策不到位

科學(xué)有效的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃及土地調(diào)配利用對(duì)于緩解住房危機(jī)具有基礎(chǔ)性的重要意義。由于配套機(jī)制的滯后，印度城市建設(shè)規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)，操作性不強(qiáng)。一方面，除了少數(shù)幾個(gè)大城市可自行制定城市發(fā)展規(guī)劃外，印度大多數(shù)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃主要由邦一級(jí)政府制定，而聯(lián)邦政府推出的規(guī)劃與各地實(shí)際情況往往存在脫節(jié)和錯(cuò)位，規(guī)劃的可操作性不強(qiáng)。另一方面，聯(lián)邦政府沒(méi)有設(shè)立負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的專(zhuān)事部門(mén)，缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)設(shè)備，制定規(guī)劃的工作人員大多由相關(guān)部門(mén)臨時(shí)抽調(diào)組成，工作人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)參差不齊。因此，規(guī)劃制定中存在大量拖延現(xiàn)象和相關(guān)部門(mén)利益尋租的機(jī)會(huì)，出臺(tái)的規(guī)劃也缺乏對(duì)貧民需求的充分考慮。大城市設(shè)立的單獨(dú)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，其主要工作也大多限于對(duì)城市地域功能的分區(qū)、布局以及發(fā)展掌控，缺乏更細(xì)致精確的方案。此外，制定的規(guī)劃對(duì)于土地用途的規(guī)定極其刻板，對(duì)于因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的城市地域生活、生產(chǎn)狀況的新變化反應(yīng)遲緩。因此，各城市出現(xiàn)了眾多的突破規(guī)劃條款、濫占土地、私搭亂建或在本該為貧民建房的土地上建設(shè)高檔住宅等現(xiàn)象［3］。

隨著大量人口向城市集中，城市土地供給必然出現(xiàn)短缺現(xiàn)象。在印度，這種真實(shí)的短缺因?yàn)檎咧贫鹊娜毕荻M(jìn)一步加劇，形成了人為的短缺，致使城市地價(jià)高漲，低成本住房的建造難以獲得合適的土地資源。1972年，印度政府頒布了《城鎮(zhèn)土地最高限額法》，這是印度在城鎮(zhèn)土地管理方面最主要的一部法律。它規(guī)定了土地私有者所能擁有土地的最高額度，而超出部分由政府收回用于特定用途，包括用于貧民住房的建設(shè)。然而，法案的執(zhí)行后果卻與初衷發(fā)生了背離。政府從土地市場(chǎng)份額中攫取了很大一部分，制造出了土地資源將日益稀有的社會(huì)心理預(yù)期，地價(jià)由此出現(xiàn)了螺旋式的上漲；而眾多土地收歸政府管理后，未被重新調(diào)配給城市貧民住房計(jì)劃使用，而是被長(zhǎng)期擱置，甚至分配給一些政府部門(mén)。在印度幾個(gè)大城市里，市政當(dāng)局成了最大的土地所有者，加劇了城市土地資源的短缺［7］。鑒于此，1999年印度政府廢止了該法案，但不少聯(lián)邦政府和地方政府仍在執(zhí)行該法案。

（四）激勵(lì)保障措施不健全

在長(zhǎng)期的治理過(guò)程中，印度政府也在探索具有國(guó)際先進(jìn)理念的住房治理政策。然而，由于主客觀環(huán)境因素的制約，政策的執(zhí)行發(fā)生了偏差，對(duì)城鎮(zhèn)住房危機(jī)的緩解作用不明顯。長(zhǎng)期以來(lái)，印度各級(jí)政府對(duì)自身的定位都是貧民住房的直接建設(shè)者和供應(yīng)者，在各種住房計(jì)劃中很少涉及其他社會(huì)力量。1988年在“住房發(fā)展計(jì)劃”中，政府的角色被擴(kuò)大為住房的供應(yīng)者和推進(jìn)者，后者意指政府需為其他社會(huì)力量參與住房建設(shè)創(chuàng)造條件和環(huán)境，方便形成各方合力。1998年的修訂計(jì)劃提出了政府從建造者轉(zhuǎn)變?yōu)槭鼓苷撸╡nabler）的政策設(shè)想，倡導(dǎo)通過(guò)移除各種政策障礙，形成強(qiáng)健的公私伙伴模式（PPP模式，public-private partnership），加快住房建設(shè)的改革步伐。2007年的“安居計(jì)劃”明確提出了將尋求推動(dòng)各種類(lèi)型PPP模式的發(fā)展，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)城市貧民住房的建設(shè)改造。

PPP模式是指政府部門(mén)與市場(chǎng)私營(yíng)部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，二者發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)來(lái)提供公共產(chǎn)品，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，形成雙方共同管理的狀態(tài)。這一模式在發(fā)達(dá)國(guó)家公共住房實(shí)踐中取得了良好效益，但在印度卻實(shí)施得不甚理想。由于相關(guān)配套改革措施不到位，例如政府對(duì)參與貧民住宅建設(shè)的開(kāi)發(fā)商既沒(méi)有合理的資金補(bǔ)貼，又沒(méi)有適度的稅收優(yōu)惠，掌握著大量土地的各地政府在土地投入或改變土地用途等問(wèn)題上態(tài)度反復(fù)，因此，私營(yíng)開(kāi)發(fā)商普遍缺乏參與貧民住房工程的熱情。自1998年后的12年里，印度各地的PPP模式總共僅建造了約10萬(wàn)套住房［8］。2008年全球金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速放緩，中高收入階層住房消費(fèi)能力有所下降，印度政府在供地、稅收及財(cái)政支持方面加大了改革力度，一些私營(yíng)開(kāi)發(fā)商開(kāi)始重返PPP模式。但相比嚴(yán)峻的貧民住房問(wèn)題，印度的這一改革任重道遠(yuǎn)。

通常，貧民對(duì)住房這一高額消費(fèi)品很難獨(dú)立負(fù)擔(dān)，需要住房金融的相關(guān)支持。私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和對(duì)更高收益的追求，對(duì)支持低收入者投資住房比較抵制。因此，很多國(guó)家都設(shè)立了政策性住房金融機(jī)構(gòu)來(lái)提高低收入者的住房支付能力。印度分別于1970年和1977年成立了住房與城市發(fā)展公司、住房金融發(fā)展公司，1988年成立了中央銀行的全資隸屬機(jī)構(gòu)——國(guó)家住房銀行。這些機(jī)構(gòu)或直接發(fā)放公民個(gè)人購(gòu)建房貸款，或向其他金融機(jī)構(gòu)提供住房信貸和資金援助。作為國(guó)家設(shè)立的、有別于逐利性商業(yè)機(jī)構(gòu)的公益性金融機(jī)構(gòu)，其服務(wù)對(duì)象本應(yīng)是廣大的低收入人群，這也是印度這些政策性住房金融機(jī)構(gòu)設(shè)置的本意，可是在實(shí)際運(yùn)作中卻發(fā)生了扭曲：占人口絕大多數(shù)、也是最需要住房金融幫助的貧民很難得到幫助和服務(wù)，反倒是中高收入階層收獲頗多。受益者里，中高收入群體占?jí)旱剐远鄶?shù)，最低收入和低收入者基本被排除在外，各種正規(guī)金融手段（包括政策性金融和私營(yíng)金融）的影響著實(shí)有限。國(guó)家住房銀行在2004—2005年度的調(diào)查顯示，印度住房金融的全部客戶中近90%是中高收入人群，居住環(huán)境惡劣的低收入者僅10%左右［9］。

此外，印度還實(shí)施了房租控制政策。該政策的基本思路是保護(hù)租戶在支付“公平”房租之下不被房主驅(qū)離，由政府控制房租額度及上漲程度。除某些特定條件外，限制房主對(duì)租戶的隨意驅(qū)離（解約），以保護(hù)處于弱勢(shì)的租戶群體，維持租房市場(chǎng)的相對(duì)穩(wěn)定和公平。然而，在人口大量涌入城市、社會(huì)經(jīng)濟(jì)急速變化的背景下，許多私營(yíng)房主寧可空置住房也不愿出租，并且房主們有各種方式逃避法律條款，即使他們違法提高了房租，貧民租戶也沒(méi)有金錢(qián)和時(shí)間去起訴，只能忍氣吞聲或搬離［10］。原本以控制房租來(lái)保護(hù)租戶利益的政策目標(biāo)未能真正實(shí)現(xiàn)。該政策自20世紀(jì)70年代初便受到廣泛批評(píng)，但直至1992年印度政府才頒布了新的標(biāo)準(zhǔn)房租法，修訂了房租確定與上漲的規(guī)則。但這次修訂的內(nèi)容與私營(yíng)房主們的期望仍相差甚遠(yuǎn)，而且有些邦政府一直沒(méi)有執(zhí)行新法案，私營(yíng)租房市場(chǎng)并沒(méi)有迎來(lái)復(fù)興和規(guī)范發(fā)展，難以對(duì)嚴(yán)峻的城市住房壓力發(fā)揮適當(dāng)?shù)姆至骱途徑庾饔谩?/p>

三、我國(guó)城市住房保障問(wèn)題及對(duì)策

我國(guó)與印度同為人口大國(guó)，正經(jīng)歷快速的城市化發(fā)展。如何制定和實(shí)施科學(xué)合理的低收入者住房政策，維護(hù)公民的基本居住權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的發(fā)展目標(biāo)，印度的治理為我們供了參照。2014年，我國(guó)城市化率達(dá)54.77%，預(yù)計(jì)2030年將達(dá)65%。我國(guó)城市住房供需形勢(shì)非常嚴(yán)峻，城市的大多數(shù)居民為中低收入階層，其中包括向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口，城中村、棚戶區(qū)等不良居住形態(tài)已為我們敲響了警鐘。

（一）加快落實(shí)住房保障制度的頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)城市保障房建設(shè)的問(wèn)題集中體現(xiàn)在保障房范疇界定與分類(lèi)的平衡銜接、建設(shè)資金籌集、房屋運(yùn)營(yíng)管理、定價(jià)機(jī)制、保障對(duì)象區(qū)分與明確、房屋分配與退出等方面。為此，我們必須對(duì)保障房建設(shè)的各種問(wèn)題進(jìn)行全面梳理，盡快健全住房保障制度的頂層設(shè)計(jì)，探索構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、成熟、穩(wěn)定的住房保障體系，努力化解現(xiàn)存的各種問(wèn)題，前瞻性地防控新問(wèn)題滋生，滿足弱勢(shì)群體的基本居住需求。同時(shí)，還需加快住房保障的法制化步伐，整合散落在各種行政法規(guī)和地方性法規(guī)中有關(guān)住房保障的規(guī)定，盡快從國(guó)家層面制定符合國(guó)情的住房保障法，強(qiáng)化住房保障法律法規(guī)的合理性、針對(duì)性、時(shí)效性，促進(jìn)保障房的科學(xué)建設(shè)、公平分配、合理使用、有序管理、可持續(xù)性發(fā)展。

（二）著力提升政府執(zhí)行效率

中央政府與各級(jí)地方政府在住房保障建設(shè)目標(biāo)、意愿、行為標(biāo)準(zhǔn)等方面要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化落實(shí)。對(duì)此，首先要深化激勵(lì)性措施，通過(guò)合理的事權(quán)財(cái)權(quán)匹配性改革，比如中央政府加大對(duì)地方保障房建設(shè)的資金投入和補(bǔ)貼，加大保障房建設(shè)在地方官員政績(jī)考核中的權(quán)重等，促進(jìn)和激勵(lì)地方政府執(zhí)行中央決策的積極性和主動(dòng)性。其次，加強(qiáng)約束性措施，通過(guò)嚴(yán)格完備、科學(xué)合理的監(jiān)督追責(zé)機(jī)制來(lái)確保地方對(duì)中央政令的有效貫徹和徹底落實(shí)。最后，著力推進(jìn)保障房建設(shè)的協(xié)作機(jī)制優(yōu)化升級(jí)。我國(guó)保障性住房政策實(shí)施中存在協(xié)作失靈的現(xiàn)象，包括中央部委多頭管理、職能交叉、決策“碎片化”，跨部門(mén)協(xié)調(diào)小組統(tǒng)領(lǐng)政策網(wǎng)絡(luò)能力缺失，保障產(chǎn)品覆蓋存在盲點(diǎn)及配套政策不健全，地方部門(mén)與區(qū)域間聯(lián)動(dòng)機(jī)制斷裂等［11］。通過(guò)整合、優(yōu)化政府協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，提高工作效率，合力推進(jìn)保障房政策的有效執(zhí)行。

（三）加大城市規(guī)劃、土地等支柱性制度的改革力度

在我國(guó)城市住房保障的規(guī)劃上，全國(guó)普遍性的問(wèn)題主要表現(xiàn)為：第一，過(guò)度重視建房的數(shù)量指標(biāo)，其指標(biāo)往往從上往下層層分解和強(qiáng)制攤派。第二，對(duì)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)趨勢(shì)的整體性把握不夠，沒(méi)有很好地把握供需變化關(guān)系，導(dǎo)致地區(qū)間保障房供需出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾。地方性的問(wèn)題突出表現(xiàn)為：保障房集中成片規(guī)劃建設(shè)，可能引發(fā)貧困人口的過(guò)度聚集，保障房被規(guī)劃建設(shè)到偏僻地段，可能引發(fā)住戶生活成本的加重，貧富階層分割和居住分割日益顯性化。對(duì)此，首先應(yīng)在住房保障的頂層設(shè)計(jì)中充分考慮人口遷移流動(dòng)的動(dòng)向，對(duì)各地區(qū)的城市化趨勢(shì)與住房保障需求進(jìn)行統(tǒng)籌性的科學(xué)預(yù)判，通過(guò)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)布局政策引導(dǎo)農(nóng)民工等低收入人群的合理流向。國(guó)家保障住房建設(shè)既應(yīng)從供給側(cè)滿足當(dāng)期地區(qū)間保障對(duì)象的差異化需求，又應(yīng)從需求側(cè)規(guī)劃好未來(lái)保障對(duì)象增長(zhǎng)的過(guò)程，努力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的充分結(jié)合。其次，地方政府應(yīng)立足城市化的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)，將保障性住房規(guī)劃納入城市整體發(fā)展規(guī)劃體系，優(yōu)化保障房布局和形態(tài)。要按照“均衡分布、交通方便、配套完善、環(huán)境宜居、便于就業(yè)”的原則以及“小集中、大分散”的思路進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，形成融合性、混合化的互惠共生型居住模式。

當(dāng)前，我國(guó)除了供地質(zhì)量問(wèn)題（即規(guī)劃供應(yīng)地塊的偏遠(yuǎn)問(wèn)題）外，供地的數(shù)量問(wèn)題也日益尖銳。土地資源逐漸稀缺的挑戰(zhàn)在北京、上海等城市已非常明顯。我國(guó)亟須深化土地制度改革。印度在這方面對(duì)我國(guó)具有警示意義。目前，我國(guó)城中村的土地和發(fā)展較成熟的城鄉(xiāng)結(jié)合部居住區(qū)的土地性質(zhì)為集體所有制，使這些集體土地入市或在維護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)利益之下，試驗(yàn)改建和升級(jí)保障性住房，應(yīng)當(dāng)成為一種有益的探索。這既能有效改善這些低收入者的居住條件，又能最大限度地開(kāi)發(fā)利用城市的存量土地資源。走緊湊化、集約化的城市化道路，緩解土地資源日益短缺的壓力，提升城市化建設(shè)質(zhì)量。

（四）積極培育和實(shí)踐具有顯著潛力的改革理念及措施

面對(duì)住房保障建設(shè)壓力，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與保障房建設(shè)已成為普遍共識(shí)。借鑒并創(chuàng)新PPP模式，激發(fā)民間資本的活力，鼓勵(lì)其參與房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)尤其是保障房建設(shè)和棚戶區(qū)改造，是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、堅(jiān)持“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的重點(diǎn)改革方向之一［12］。政府應(yīng)進(jìn)一步深化對(duì)PPP模式運(yùn)營(yíng)管理的認(rèn)識(shí)，積極轉(zhuǎn)變自身角色定位，建立穩(wěn)定的公私合作關(guān)系，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善相關(guān)激勵(lì)監(jiān)督配套制度。

目前，我國(guó)的政策性住房金融體制還比較滯后，政策比較單一?，F(xiàn)有的政策主要是住房公積金制度。住房公積金制度在整體提升居民住房支付能力方面發(fā)揮了顯著作用，但這種提升效果更多地體現(xiàn)在中高收入人群上，對(duì)中低收入群體的支持作用十分有限。由于申請(qǐng)手續(xù)復(fù)雜、門(mén)檻條件過(guò)高、貸款額度低等原因，普通勞動(dòng)者往往無(wú)法或不愿申領(lǐng)公積金，大量公積金處于積存、閑置狀態(tài)。同時(shí)，住房公積金還存在著產(chǎn)權(quán)定位不明、資金使用和收益受限、監(jiān)管乏力等深層次問(wèn)題。成立專(zhuān)業(yè)化的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，包括專(zhuān)門(mén)的國(guó)家政策性住房銀行、由政府牽頭組織的住房互助合作金融機(jī)構(gòu)、政策性住房貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)等，促進(jìn)住房金融市場(chǎng)良性發(fā)展。

近年來(lái)，對(duì)于我國(guó)是否應(yīng)該實(shí)行租金控制的問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議。從世界范圍看，租金控制的利弊也被一再權(quán)衡。就我國(guó)而言，比租金控制更為緊迫的應(yīng)當(dāng)是對(duì)私營(yíng)租房市場(chǎng)的規(guī)范化建設(shè)與管理。一個(gè)成熟完善的住房保障體系應(yīng)當(dāng)包括對(duì)住房市場(chǎng)的規(guī)制，尤其是對(duì)租房市場(chǎng)的建設(shè)與管制。我國(guó)私營(yíng)租房市場(chǎng)還不規(guī)范，缺乏科學(xué)、有效的管制和監(jiān)控。私營(yíng)租房市場(chǎng)中，產(chǎn)權(quán)人的議價(jià)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于承租人，租賃關(guān)系不穩(wěn)定、產(chǎn)權(quán)人隨意漲價(jià)或終止租賃合同等問(wèn)題比較突出，承租人的合理利益很難保障。這在一定程度上刺激了購(gòu)房需求及房?jī)r(jià)上漲，而中低收入者對(duì)保障房的需求也相應(yīng)增加。因此，必須對(duì)城市租房市場(chǎng)的規(guī)范化、健康化治理積極作為，使之能對(duì)保障房體系產(chǎn)生相應(yīng)的分流和釋放壓力的作用。治理的舉措包括：推行穩(wěn)定健全的租賃契約管制，降低承租人的維權(quán)成本，重點(diǎn)保護(hù)承租人的合理居住權(quán)利?？蓢L試施行兼顧公平與效率的動(dòng)態(tài)性、指導(dǎo)性的租金控制措施，努力開(kāi)發(fā)私營(yíng)租賃市場(chǎng)作為保障房體系補(bǔ)充的職能，有效擴(kuò)充實(shí)現(xiàn)低收入者居住權(quán)益的通暢渠道。

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（編輯：王苑嶺）

C913.7

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1673-1999（2017）01-0019-04

汪建強(qiáng)（1975—），男，博士，重慶科技學(xué)院法政與經(jīng)貿(mào)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障、住房保障。

2016-11-25